Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ДАННОЙ ТЕМЫ для российского исследователя несомненна. По попой Конституции РФ города Москва и Петербург получили официальный статус городов федерального значения, субъектов Российской Федерации. Особый конституционно-правовой статус открывает перед ними новые возможности для развития систем управления, но одновременно ставит множество проблем. Москва п Санкт-Петербург - города особые, исключительные. Они являются и субъектами Федерации (города-государства), и одновременно обычными городскими поселениями, т.е. должны иметь свои законодательные, исполнительные и иные органы государственной власти, решающие проблемы города в целом. В то же время их жителям, как и жиіелям других городов страны, должно быть гарантировано право осуществлять местное самоуправление, самостоятельно п иод свою ответственность решать все вопросы местного значения.
Естественно, что сам термин «город-государство» следует понимать не буквально, так как ни одно государственно-территориальное образование в рамках федерации не может обладать всеми признаками суверенного государства. Однако, с точки зрения управления, такой город, безусловно, отличается от других городов, являющихся субъектами местного управления, но не обладающих столь широкими полномочиями в решении различных вопросов городского управления. Одна из основных особенностей города федерального значения, каковым является сегодня и С.Петербург, подчеркнута редакцией нового журнала «Законодательные ведомости С.Петербурга»: «С.Петербург впервые за 300-летнюю свою историю выступает в этом процессе (демократических реформ - прим. Р.В.) не только в качестве субъекта федерации, но п в качестве субъекта законодательной власти. Отныне на берегах Невы наряду с российскими законами будут действовать.законы С.Петербурга»."
Наличие достаточно широких законодательных полномочий у органов городского управления крупнейших городов России в сочетании с налоговыми и бюджетными полномочиями может стать основой формирования вних новых систем управления . . Отметим при этом, что несмотря на наличие в Петербурге, начиная со времен Екатерины II и вплоть до 1917 года, всесословного представительного органа граждан (Городской думы]), он выпонял лишь административно-хозяйственные функции.
" Законодательные ведомости С.Петербурга. -.1995.- N 1.-2.С.-1
:-. 3
Однако накоплен значительный опыт управления городами, обладающими особым статусом в других странах. Он представляет сегодня определенную ценность для российских городов, так как дает возможность увидеть происходящее в них как бы со стороны, оценить направленность протекающего в них политического процесса, точнее прогнозировать влияние расстановки политических сил в самом городе и в стране в целом на формирование и функционирование новых по структуре и принципам деятельности органов городского управления.
Особенно актуальным делает рассмотрение именно немецкого опыта и довольно часто проводимая в настоящее время параллель между коммунистическими и фашистскими тоталитарными режимами.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ДАННОЙ ПРОБЛЕМЫ. Теоретические основы изучения города как особого социально-политического и территориального образования заложены в трудах известных ученых второй половины XIX - начала XX столетия: Б.Н.Чичерина, А.Д.Градовского, М.М.Ковалевского, А.Н.Кареева, Н.А.Рожкова. Выдающийся русский историк В.О.Ключевский подчеркивал роль городов как центров формирования российской государственности. В контексте исторического развития общества, его экономического строя, культуры и политических институтов анализировал города (прежде всего античные и средневековые) М.Вебер. Ф.Теннис противопоставил городские и сельские формы общественной жизни, Г.Зиммель выделил некоторые характерные черты городской культуры.
Особую остроту проблема развития городов приобрела в 20-м столетии в связи с их бурным ростом. Современную цивилизацию можно с полным основанием называть городской цивилизацией. Феномен урбанизации - явление всеобщее, оно наблюдается в пределах всего земного,шара и во всех странах. Проблемы городского развития изучались социологами, экономистами, культурологами как в России, так и в других странах. Среди наиболее известных авторов следует назвать представителей чикагской или экологической школы (1918-1939г.г.): Р.Парка и Э.Берджеса, а также Л.Вирта, урбанистическая концепция которого развивалась в рамках чикагской школы. Одним из фундаментальных исследований, посвященных противопоставлению сельских и городских форм жизни, стала работа П.Сорокина и
его коллег «A systematic book in rural soziology»."
В 40-50-е годы 20 века концепция урбанизма стала своего рода парадигмой в исследовании городских проблем как в США, так и в странах Западной Европы,что отразилось в работах Шомбар де Лова (Франция), У.Герлина, Н.Шмидт-Реленберга (ФРГ) и др. В 70-е годы на основе критики урбанизма сложилась так называемая «новая городская социология» М.Кастельса, Р.Э.Пела, М.Харлоу .
Все концепции, развивавшиеся в рамках урбанистики, а также и другие теории, связанные с развитием городов, носили социологический характер или исследовали экономические проблемы. Рассмотрение собственно влияния различных сторон политического процесса на систему управления большого города не привлекало внимание исследователей и лишь иногда затрагивалось ими.
Начиная с 70-80-х годов 19 столетия, проблемы развития городов и их органов управления широко обсуждались в России в связи с реформами, проводившимися в этой области в XYIII-XIX веках .В 1864 году Министерством внутренних дел был издан посвященный этой проблеме сборник «Городские поселения Российской империи». Органы управления С.Петербурга подробно характеризуются в изданной к 200-летию города книге В.Авсеенко «История города С.Петербурга».2'
Город как социо-культурный феномен и его роль в формировании цивилизации исследуются в работах таких известных ученых как С.С.Аверинцев, М.М. Бахтин, А.Я.Гуревич, Д.С.Лихачев и др.
Довольно большое внимание проблеме городов, их развития уделяли советские ученые, среди которых особо можно выделить авторов многочисленных работ по этим вопросам С.А.Кугеля, О.И.Шкаратана, О.И.Яницкого. Проблем экономического развития городов, экологии, демографии в основном касались работы Н.А.Аитова, А.К.Быстровой, А.С.Грузинова,Э.С.Демиденко, В.П.Рюмина, Хорева Б.С Однако их концепции не затрагивали политический аспект проблемы. Интересны разработки И.М.Сыросжина в области системного изучения развития города и математического моделирования данного процесса.
" Sorokin P.,Zimmerman C.C.,Galpin C.J. A systematik book of rural soziology-Minneapolis, 1930.
21 Авсеенко В. История города С.Петербурга (к 200-летию). Переиздание. Спб.: Сотис, 1993 - 55с.
Тесно связаны с проблемой управления крупнейшими городами разработки ученых, посвященные проблемам региональной политики, приобретающим особое значение и условиях развития федерализма в РФ. Наиболее активно работают в этой области ученые ИСЭП РАН, среди которых можно назвать Агафонова Н.Т., Литовку О.П., Маркина Л.В., Румянцева А.А. и др.
В качестве одною из примеров возможного функционирования большого города как достаточно автономної"! системы можно рассматривать также создание на базе таких городов «свободных экономических зон». Их роль в экономике, а также геополитический аспект проблемы, представляются важными для рассмотрения данной темы.21
Большой интерес к проблемам городского управления проявляется в последние годы российскими исследователями в контексте изучения опыта местного управления в странах Западной Европы, а также США в связи с демократизацией российского общества и наметившимися тенденциями к созданию подлинно демократической системы общественного управления, включающей не только органы государственного управления, но и развитую систему местного управления, которая должна функционировать как в городских, так и в сельских муниципалитетах. Этой теме посвящены диссертации российских ученых М.Н.Матвеева, В.В.Володина, Ю.М.Козлова, а также исследователей стран СНГ С.И.Кулисвоіі, В.К.Мамутова, выполненные в последние годы в Российской Академии Управления, и серия «Мировой опыт управления городами» ИСЭП РАН.
Анализ литературы на русском языке, посвященной собственно Берлину, проведенный автором, показал, что большая часть очень немногочисленных работ, носит, как правило, публицистический или информационный характер, не представляя интереса для темы данного исследования.
Западно-европейская литература богата и разнообразна. Большинство исследований посвящено истории города. Именно такой характер носит фундаментальный двухтомный труд немецких ученых «История Берлина» 3\ в котором освещены и отдельные
'^Авсеенко В. Истории города С.Петербурга (к 200-летию). Перепадание. Спб.: Сотне, 1993 - 55 с.
21 С.Б.Слевич, В. 10.Цветков, В.А.Пыжин. Политическая география, региональная политика и свободные экономические зоны // Региональная политика. - 1992. - № 2. - С. 54-5S.
"Gescliiclitc Berlins: In zwei Baciiden - Muenclieit: Verlag C.H. Beck. 1987.
моменты, связанные с политическим аспектом исторического процесса. В ряде работ рассматриваются вопросы формирования системы управления Большого Берлина и ее эволюция на протяжении 20-ого столетия. Главное внимание в них уделяется правовым и организационным аспектам проблемы. Среди них работы таких-немецких специалистов как Г.Кройтцер, Л.Лефлер, М.Ребер, К.Рейхард, О.Улитц, Д.Фюрст, О.Цибиль, Е.Шретер. Ими рассматриваются конституционно-правовые вопросы, связанные с системой управления города-государства, его место в федеративной системе республики, а также сложные и противоречивые процессы, происходящие в настоящее время & связи с объединением Германии, изменением статуса Берлина и назревшей необходимостью проведения административной реформы, как на городском, так и на районном уровне управления.
Деятельность системы городского управления в контексте развития политической культуры Германии анализируется с привлечением работі. известных американских ученых-политологов Алмонда и Вербы, а также немецкого политолога Е.Йессе, вопросы соотношения политической и административной культуры - работы немецкого ученого В.Янна.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель данного диссертационного исследования состоит в выявлении общих тенденций течения политического процесса и его влияния на динамику системы городского управления. Это явление рассматривается в зависимости от расстановки политических сил внутри самого города, в стране, и конкретной политической ситуации, существующей в Европе в целом. Анализ проводится на примере города Берлина, выбор которого в качестве объекта исследования был продиктован прежде всего чрезвычайной сложностью политических процессов, в рамках которых проходило формирование и развитие его системы управления.
При этом необходимо было решить следующие задачи:
-
Выявить специфику политического процесса в современном большом городе (на примере типичного большого города-Берлина).
-
Исследовать влияние политики на формирование и развитие системы городского управления.
-
Проследить влияние изменений в политической культуре общества на структуру и функционирование системы городского управления.
4. Показать роль политических партий в выработке и осущес-. твлении политики в области городского управления в рамках Берлина на различных этапах его развития.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА диссертационного исследования в целом базируется на диахроническом политологическом анализе различных состояний системы управления Берлина в зависимости от влияния на нее политических факторов. При этом использованы правила системного подхода для исследования управления городом как объектом, в значительной степени автономным, рассматривается влияние на него политических факторов, как действующих внутри, так и извне - со стороны окружающей среды.
Системный подход широко применялся и применяется учеными социологами и политологами для изучения структуры и деятельности различных по характеру социальных систем (Р.Акофф, В.Афанасьев, Д.Истон, Н.Луман, Т.Парсонс, П.Сорокин, И.Фролов, Ф.Эмерли, Б.Юдин).
Среди основных параметров социальной системы, выделяемых западными и российскими исследователями, наиболее важными для темы данного исследования представляются: целенаправленность, целостность, адаптивность, способность к саморегуляции.
Анализ управления большого города с системных позиций представляется достаточно эффективным при исследовании крупнейших городов как больших сложных социальных систем комплексного и многофункционального характера.
Использование системного подхода позволяет рассмотреть влияние политических факторов на управление большим городом не изолированно, а в комплексе с организационными, правовыми, экономическими, социальными и культурными аспектами проблемы.
ИСТОЧНИКАМИ ИССЛЕДОВАНИЯ стали документы, на которых базируется современная система управления Берлина: Основной закон ФРГ, Конституционный Закон ФРГ, Конституция Берлина, Закон 6 Целевом союзе, фрагменты закона «Об образовании нового городского муниципалитета Берлин» 1920 года и закон «Об управлении районами Берлина», действующий в настоящее время. Тексты большинства из них не использовались ранее российскими исследователями. Впервые используют -
ся в работе также протоколы заседаний Законодательного собрания Пруссии и Городского депутатского собрания Берлина, посвященные проблеме формирования и функционирования системы городского управления, программные документы политических партий, связанные с проведением административной реформы в городе в условиях новой расстановки политических сил и новой политической реальности, возникшей в связи с объединением города. Эти материалы были любезно предоставлены автору немецкими коллегами.
Необходимость.йспользования в работе периодических изданий, особенно газетных публикаций последних лет, продиктована тем, что многие из анализируемых процессов еще далеко не, завершены, а также не были проанализированы учеными.
Использованные в работе статистические данные, результаты социологических опросов помогают обеспечить большую объективность сделанных наблюдений и выводов.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА диссертации связана, прежде всего, с предпринятым автором политологическим анализом управления большим городом. При этом особое внимание уделяется формированию и функционированию системы городского управления в экстремальных политических условиях.
Раскрыто влияние, которое оказывает специфика большого города как центра политической жизни на характер его системы управления в соответствии с общим ходом политического процесса в стране.
* В работе показано определяющее влияние политического процесса на деятельность органов городского управления. Двухуровневая структура городского управления охарактеризована как результат политического компромисса.
Проведен политологический анализ управления Берлином на протяжении XX столетия, и на его основе выявлена детерминированность структуры городского управления типом государственной системы, в рамках которой город существует.
Особенности системы городского управления в централизованной государственной системе обусловлены тенденцией к тотальному социальному контролю над большинством процессов общественной жизни большого города и выразились, прежде всего, в противоречивом «двуслойном» способе организации технологи и процедуры муниципального управления.
В научный оборот вводятся ранее не использовавшиеся
материалы и документы, связанные с конкретным влиянием политических факторов на развитие системы городского управления.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ. Проведенный анализ позволяет рассматривать системы управления больших городов не только в чисто управленческом аспекте, не только с исторических позиций, но и в свете анализа конкретно-исторической расстановки политических сил, ее влияния на органы городского управления. Продуктивным представляется и проводимый в данном ключе сравнительный анализ. Его результаты могут использоваться при создании новых структур и разработке новых принципов деятельности органов городского управления в крупнейших городах Восточной Европы, также и российских, как предостережение от многих ошибок и помощь в поиске наиболее рациональных и безболезненных решений. Тактика компромисса, умение приходить к единому решению даже при наличии сильно различающихся политических позиций могут рассматриваться как чрезвычайно важные условия формирования системы городского управления, а также ее нормального и эффективного функционирования.
Материалы работы могут быть использованы при подготовке лекционных курсов, учебно-методических пособий, спецкурсов по ряду дисциплин общественно-политического цикла (политология, социология, управление городским хозяйством, спецкурс «Проблемы управления большим городом»).
ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ: 1. С системной точки зрения город может быть определен как комплексное образование, жизнедеятельность и развитие которого обеспечивается рядом взаимосвязанных и взаимодействующих, однако в большой степени автономных систем. Одной из них является система органов городского управления. Структура органов городского управления и содержание ее элементов определяются в основном действующим политическим режимом. Потребности городского хозяйства и профессионализм аппарата управления больше учитываются при демократическом политическом режиме, нежели при тоталитарном.
П. В результате анализа выявляются воздействия политического процесса на систему управления большого города.При этом в качестве наиболее существенных позитивных факторов выступают:
- общая демократизация общества, придание политическому процессу цивилизованных форм, стремление всех участников процесса к поиску компромисса и достижению консенсуса, формирование новых тенденций в политической культуре,а также воздействие демократических традиций, привнесенных извне. Сильное влияние оказывает политическая борьба разнонаправленных сил внутри самого города за власть и влияние в рамках данного городского сообщества. Существенное значение имеют воздействия на политический процесс в городе извне, особенно мощные в периоды коренной ломки всей политической системы данного общества, а также в годы политических и социальных потрясений (войны, революции, оккупация иностранными войсками);
-
Как факторы негативного, а часто даже деструктивного плана рассматриваются авторитарный и тоталитарный режимы, которые обусловливают отсутствие у действующих в рамках города политических сил достаточно реалистических и экономически оправданных целей, их стремление к завоеванию власти любой ценой. Кроме того негативное воздействие на структуру системы, ее развитие и функционирование оказывают кризисы и провалы в развитии экономики на общенациональном и городском уровне, связанная с этим массовая безработица и обнищание больших масс горожан. Отсутствие сбалансированности в социальной политике органов городского управления также может выступать как чрезвычайно мощный фактор политической дестабилизации.
-
Благоприятной, общественно-эффективной для города является практика использования двухуровневой системы управления на основе демократического политического режима.
V. Системы управления крупнейших городов, играющих
особую роль в мировой политической истории характеризуются,
как правило, оссобенностями, продиктованными спецификой их
исторического развития и особенностями конкретной геополи
тической ситуации, что отчетливо прослеживается на примере
послевоенного Берлина.
АПРОБАЦИЯ ПОЛУЧЕННЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ. Результаты исследования^ также отдельных проблем, связанных ^деятельностью систем городского управления, обсуждались на Межвузовской конференции «Гуманитаризация образования» (С.Петербург, 1994); на Всероссийской научно-практической конфе-
ренции «Проблемы социально-правовой и медико-психологической подготовки сотрудников ОВД РФ» (С.Петербург, 1994), на международной конференции «Проблемы деятельности органов местного самоуправления» (Сыктывкар,1994), на конференции «Местное самоуправление и регион» (СПб, 1995), на межвузовских семинарах кафедры специальных дисциплин и управления ИПК МВД РФ /С.Петербург, 1994/, на межкафедральной конференции «Проблемы местного самоуправления» СЗКЦ (С.Петербург, 1994), на заседаниях кафедр теории и практики зарубежного государственного управления и теории государственного управления Северо-Западного Кадрового Центра(1992-1994), а также были использованы автором в выступлении перед студентами и преподавателями Берлинской Высшей Школы Государственного управления Правоведения. Основные положения исследования изложены в публикациях автора.
В 1993/94- учебных годах автором был прочитан спецкурс «Проблемы управления большим городом» для студентов дневного отделения СЗКЦ.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, изложенных на 160 страницах машинописного текста; библиографии, состоящей из 130 наименований, и приложений. .
Похожие диссертации на Особенности политического процесса в большом городе : (на примере Берлина)
