Содержание к диссертации
Введение
Глава I Институт лоббирования в условиях российских реформ 16
1.1 Сущностные характеристики лоббизма 16
1.2 Специфика интересов субъектов лоббирования в ядерном оружейном комплексе 33
Глава2 Современные политические процессы и особенности производственных и гражданских групп интересов (субъектов лоббирования) в федеральных оборонных социально-экономических комплексах 43
2.1 Ядерный оружейный комплекс Российской Федерации как предмет лоббирования в новой политической реальности: ценности и проблемы 43
2.2 Институциональные основы производственных и гражданских структур и управления «закрытыми ядерными объектами» в условиях ограничения прав и свобод граждан 57
2.3 Трансформация структур и управления при переходе от «объекта» к городу: формирование новых групп интересов (субъектов лоббирования) 65
Глава 3 Особенности лоббирования интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов 16
3.1 Процессы формирования интересов в федеральных оборонных социально-экономических комплексах 76
3.2 Объекты и особенности «внутригосударственного лоббирования» интересов федеральных оборонных социально - экономических комплексов 90
3.3 Перспективы «внутригосударственного лоббирования» интересов федеральных социально-экономических комплексов 108
Заключение 122
Список использованной литературы 128
- Сущностные характеристики лоббизма
- Ядерный оружейный комплекс Российской Федерации как предмет лоббирования в новой политической реальности: ценности и проблемы
- Процессы формирования интересов в федеральных оборонных социально-экономических комплексах
Введение к работе
Актуальность темы исследования: С начала 1990-х годов, в условиях политической модернизации российского общества идет сложный процесс преодоления не оправдавшего себя в ряде сфер жизни наследия, решается задача установления иного типа политического, социально-экономического и социокультурного развития.
В этой связи с особой остротой встает вопрос об отношениях между государством и обществом, о характере и динамике этих отношений в политических процессах, имеющих ключевое значение, в том числе для обеспечения национальной безопасности страны. Особое значение при этом имеют процессы в ядерном оружейном комплексе Российской Федерации (далее - ЯОК РФ), поскольку ядерное оружие как важнейшая составляющая системы стратегических вооружений страны, очевидно, остается решающим фактором государственной оборонной политики России.
В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации1, в ведении государства находятся «...федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона и безопасность; оборонное производство...», именно поэтому исторически важнейшие стратегические ядерные производства (объекты)2, деятельность которых направлена на решение проблем обеспечения национальной безопасности, располагались на закрытой территории в особых научно-технических оборонных комплексах, которые включали в себя не только указанные производственные объекты, но и собственно инфраструктуру, жилищный фонд, объекты социально-культурного назначения. Таким образом, данные объекты обладали всеми признаками отдельного населенного пункта, однако отличались особой важностью предприятий и вытекающим из этого особым режимом обеспечения безопасности на данной территории, специфическими политическими обстоятельствами своей жизне деятельности, заключающимися в ограничении гражданских прав и свобод, неразвитости ряда политических институтов.
Закрытые административно-территориальные образования (далее - ЗАТО) представляют собой особые федеральные оборонные социально-экономические комплексы (далее - ФОСЭК). В них приходится решать как задачи, связанные с функционированием базового предприятия, так и характерные для населенного пункта. Но в обоих случаях повышенный уровень обеспечения безопасности ведет к ограничениям политических прав и свобод граждан, к специфическим политическим и гуманитарным проблемам.
Правовой статус «закрытых объектов» определен Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» только в 1992 году. Тогда впервые в новейшей истории страны было сделано легитимным существование особо значимых объектов ЯОК РФ, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, определены принципы и порядок взаимоотношений государства не только с градообразующими предприятиями, но и с гражданами, проживающими на территории ЗАТО. Причем между гражданами (обособленным в их лице социоумом) и основным производством существует перманентный конфликт интересов. Его суть заключена в гипертрофированной подчиненности интересов граждан и групп общегосударственному «оборонному» интересу.
Урегулировать проблемы в данной области способно только государство. В этой ситуации лоббизм1 представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений, которые в условиях системных общественно-политических перемен в России могут, с одной стороны, в полной мере обеспечить эффективное решение проблем обеспечения национальной безопасности, основой которой в части ядерного сдерживания и паритета является деятельность ФОСЭК, а с другой - учесть интересы людей, проживающих в ЗАТО.
В советские времена лоббизм, объявляемый политически «чуждым» явлением, тем не менее реально существовал, правда, в своеобразных административ ных формах. Все отрасли представляли и защищали свои «специфические» интересы в государственных структурах и институтах. Не был исключением и ЯОК РФ.
В любом случае форма проявления такого лоббизма носила «классический» характер, когда специфические интересы хозяйствующего субъекта идентифицировались на уровне органов государственной власти, правомочных и ответственных принимать соответствующие адекватные их (предприятий) интересам решения. Важно, что социальная и гражданская проблематика живущих в ЗАТО граждан полностью подчинялась производственной, ситуация была практически военизирована.
Специфика современного лоббизма в отношении деятельности и субъектов такой деятельности в ЯОК РФ, особенно в период 1991-1999 гг., существенно изменилась и определяется целым рядом особенностей.
Во-первых, в период, когда отсутствовали четкие цели государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, отдельные части государственного механизма, каковым по сути является и ЯОК РФ, остались предоставленными сами себе, оказались в отрыве от реальных прав и полномочий на принятие необходимых политических решений.
Во-вторых, в президентских, правительственных и парламентских структурах исчезло влиятельное и компетентное «ядерное лобби», способное к активному формированию реальных представлений о подлинной научно-технической перспективе, экономических и социальных преимуществах ядерных технологий, их связи с внешнеполитическим потенциалом России.
В-третьих, действующая практика, по сути, исключает участие представителей федеральных органов исполнительной власти в лоббировании интересов федерально-значимых отраслей в структурах Федерального собрания РФ, оставляя эту прерогативу непосредственно за Правительством РФ. Это, в свою очередь, привело к тому, что у предприятий ЯОК РФ и жителей ЗАТО появились проблемы не только с идентификацией и артикуляцией своих специфических интересов, но и с самой возможностью их трансляции и инициализации даже на уровне федерального органа исполнительной власти, в ведении которого они находятся.
В-четвертых, принятие в 1993 году новой Конституции РФ, развитие и совершенствование законодательства по вопросам местного самоуправления1 принципиально изменили принципы организации и функционирования системы управления ФОСЭК, в первую очередь, в части распределения полномочий и ответственности руководства базовых предприятий, органов местного самоуправления «закрытых городов» и органов государственной власти субъектов РФ.
В-пятых, ухудшение экономической, экологической и социально-психологической обстановки в целом ряде регионов страны и отсутствие нормативно-правовой базы в сфере ЯОК РФ негативно повлияло на внешнеполитический статус российского государства.
В-шестых, экономический курс государства привел к появлению на территории ФОСЭК достаточно многочисленного и активного негосударственного рыночного сектора хозяйствующих субъектов, имеющего свои специфические групповые интересы, не всегда совпадающие с национально-государственными.
В этой связи представляется закономерным, что в условиях системных общественно-политических перемен в России далеко еще не упорядоченные процессы реформирования ЯОК РФ сопровождаются активной лоббистской деятельностью всех субъектов, осуществляющих свою деятельность в данной сфере отношений.
Необходимо изучение сферы отношений, связанных с созданием и функционированием институтов, институциональной инфраструктуры, особенностью процедур и механизмов лоббирования интересов ФОСЭК, являющихся важным элементом системы взаимодействия общества и власти при обеспече нии национальной безопасности, что, в свою очередь, и предопределяет актуальность темы диссертации.
Степень научной разработанности проблемы. Многоплановость исследования, а также сочетание концептуально-теоретических и эмпирических подходов обусловили большое тематическое и жанровое разнообразие источников и литературы по изучению лоббизма, в том числе проблем становления и развития института лоббизма в России.
В первую очередь необходимо выделить зарубежных ученых, теоретические работы которых внесли наиболее существенный вклад в рассматриваемую проблематику: А.Бентли, Д.Трумэн, У.Алеман, Г.Алмонд, М.Дюверже, М.Олсон, Г.Джордан, Ж.Блондель и др.1
Среди работ российских ученых, опубликованных до середины 1990-х годов, необходимо выделить работы Н.Г.Зяблюка, В.Г.Белова, К.С.Вяткина, В.В. Смирнова, В.В.Песчанского и др., которые были посвящены, в основном, исследованиям зарубежного опыта, в первую очередь лоббизма в США и Германии2.
Во второй половине 90-х годов усиливается внимание к теме лоббизма со стороны российских ученых. Это прежде всего научные работы С.П.Перегудова, И.С.Семененко, С.А.Зубкова, А.И.Кравченко, А.П.Любимова, С.С.Сулакшина3, посвященные исследованию феномена лоббизма в России, а также работы К.С.Гаджиева, В.А.Лепехина, А.В.Малько, Г.В.Голосова и др4., исследующие системы представительства организованных интересов во власти. В какой-то мере это было инициировано процессом бурного обсуждения необходимости и целесообразности принятия законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»1.
Во второй половине 1990-х годов начинают появляться диссертационные исследования лоббизма, в числе которых в первую очередь, по мнению автора, необходимо отметить работы С.В.Зотова, А.Ф.Нагайчука, Т.З.Тенова, Т.И.Виноградовой, Д.О.Торхова, Н.Б.Иванова, А.П.Любимова, Л.Е.Ильичевой, А.А.Романовой и др2.
Практика лоббизма показывает: незначительный спрос на него большей части общества вызван тем, что социальные группы в массе своей пока не осознали единства интересов, а потому не имеют отработанных механизмов их защиты и продвижения. На этом фоне бизнес как наиболее экономически активная часть общества более других заинтересован в лоббировании. Интересные материалы и выводы о представительстве интересов бизнеса и о конкретных направлениях деятельности организованного бизнеса содержатся в ряде работ Л.Е.Ильичевой, В.Губернаторова, С.П.Перегудова, Н.Ю.Лапиной, А.И.Кравченко, М.С.Савина, С.В.Цакунова, В.Даниленко, исследованиях, опубликованных в 1995-1997 гг. Центром политических технологий. Опыт деятельности волонтерских организаций и представительства различных «социальных» интересов, целевые движения (экологисты, потребители) также оказались в поле зрения преимущественно российских исследователей. Работы И.Е.Городецкой и О.Н.Яницкого исследуют целевые группы интересов, что в известной мере позволяет сделать вывод о появлении в России ростков гражданского общества.
Важнейшие аспекты отношений групп интересов и российского государства, а также отражающие эти отношения теоретические и концептуальные построения мировой (в том числе отечественной) политологии анализируются в работе С.П.Перегудова, Н.Ю.Лапиной, И.С.Семененко3.
Одним из важных способов получения сведений и информации, необходимых для проведения анализа исследуемых процессов и отношений, является большое количество материалов, публикуемых российской прессой4.
Однако при всех несомненных достоинствах этих работ необходимо признать, что политические институты и процессы, в которых воплощается становление и развитие лоббизма в сегодняшнем переходном российском обществе, пока еще исследованы недостаточно. Это вполне объяснимо, поскольку соответствующая институциональная система еще только начинает складываться. При этом важно отметить, что вышеперечисленные работы исследуют проблемы «классического» лоббизма. В этом случае специфические частные интересы хозяйствующих субъектов, бизнеса, политических организаций и т.д. идентифицируются на уровне органов государственной власти (как исполнительной, так и представительной ее ветвей), правомочных и ответственных принимать политико-управленческие решения, адекватные интересам вышеперечисленных групп.
В то же время научные исследования создания и функционирования институтов, процедур и механизмов лоббирования интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере национальной безопасности страны, т.е. государственных интересов, лоббируемых в органах государственной же власти, практически отсутствуют. Не является исключением и сфера отношений, связанная с осуществлением деятельности в области ядерного оружия, субъектами которой являются вышеназванные ФОСЭК.
В определенной степени это объясняется тем, что сама проблематика ЗАТО в общегуманитарном, политическом и социально-экономическом смысле обозначилась только в начале 1990-х годов, после вступления в силу вышеупомянутого Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании». В немногих научных работах, в частности диссертационных исследованиях И.А.Весницкого, С.Г.Макеенко, В.И.Лимаренко, Г.А.Реута1, в публикациях в СМИ и в интернете по проблематике ЗАТО2 основное внимание уделяется исключительно их экономическим и социальным проблемам, истории создания конкретных ЗАТО, проблемам конверсии градообразующих предприятий.
Актуальность и объективная значимость определили выбор темы, цели и задач данной работы.
Объектом исследования являются политические институты и процессы в сфере интересов и отношений федеральных оборонных социально-экономических комплексов, основной социально-производственной инфра и структуры ядерного оружейного комплекса РФ, с органами государственной власти Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности функционирования институтов, институциональной инфраструктуры и особенности процедур и механизмов лоббирования интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов в условиях российской модернизации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа особенностей и характеристик становления, практики применения и перспектив развития лоббирования федеральных оборонных социально-экономических комплексов (на примере ЗАТО) определить систему цивилизованного лоббизма основной социально-производственной инфраструктуры ядерного оружейного комплекса РФ.
Исходя из указанного целеполагания в настоящей работе автор ставил перед собой следующие задачи:
- проанализировать сущностные характеристики лоббизма, его определения, цели и основные функции, ввести и обосновать применительно к проводимым исследованиям понятие «внутригосударственный лоббизм»;
- определить и проанализировать специфический интерес в качестве движущей силы лоббизма, типологию групп интересов и групп давления, их особенности применительно к субъектам деятельности в ЯОК РФ;
- определить политическую субъектность ЯОК РФ как неотъемлемой части военно-промышленного комплекса в политической системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в новых условиях;
- рассмотреть институциональные основы политических механизмов «закрытых городов» на этапе создания ЯОК РФ и динамики развития их производственной, гражданской и общественной компонент в условиях ограничения прав и свобод граждан;
- проанализировать трансформацию структуры управления и политических приоритетов развития ЯОК РФ и «закрытых городов» в условиях российской модернизации;
- рассмотреть процессы формирования интересов ФОСЭК;
- определить объекты, проанализировать особенности и перспективы «внутригосударственного лоббирования» интересов ФОСЭК.
Теоретико-методологическая база исследования. Методология, использованная в диссертации, включает анализ, синтез и прогнозирование, системный, исторический, сравнительный, нормативно-ценностный и институциональный методы научного познания. Исследование опирается также на анализ нормативно-правовых и других официальных актов, которые регламентируют организацию и деятельность в данной сфере.
Эмпирическую базу исследований составляют собранные непосредственно автором и почерпнутые из различных информационных источников конкретные материалы и фактические данные, касающиеся функционирования ЗАТО, градообразующих предприятий, общественно-политической и социально-экономической обстановки в ЗАТО.
В диссертационной работе также использован личный опыт работы автора в авторских коллективах по разработке законодательных и нормативно-правовых актов, имеющих непосредственное отношение к проблемам устойчивого функционирования и развития ЯОК РФ в целом, ЗАТО, а также градообразующих предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, к реальным процедурам лоббирования ЗАТО в 1990-2004 гг.
Научная новизна настоящей работы заключается в следующем:
- осуществлена одна из первых попыток политологического (включая конституционно-правовой, междисциплинарный и комплексный) анализа политического процесса становления и развития института федеральных оборонных социально-экономических комплексов;
- введено понятие «внутригосударственного лоббизма», определенного как «лоббирование государственными структурами государственных интересов в органах государственной власти»;
- определены и проанализированы особенности интересов субъектов деятельности в ЗАТО, выделены конкретные политические, экономические, техно логические и социальные факторы, которые необходимо учитывать при анализе перспектив их функционирования и развития;
- обоснована политическая необходимость институциализации статуса «закрытых городов», образующих федеральные оборонные социально-экономические комплексы.
- определены система и механизмы формирования и реализации «внутригосударственного лоббизма» федеральных оборонных социально-экономических своих интересов в органах государственной власти на различных этапах реформ с 1990-х годов по настоящее время.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Специфичность интересов и положения в политической системе субъектов деятельности и отношений в ядерном оружейном комплексе РФ (ЯОК РФ) приводит к необходимости введения в теорию и практику лоббистской деятельности понятия «внутригосударственный лоббизм».
2. Трансформация политических условий системы управления и приоритетов развития ядерного оружейного комплекса РФ, институциализация статуса «закрытых городов» приводят к формированию различных групп интересов в федеральных социально-экономических комплексах. Деятельность этих групп по лоббированию своих интересов происходит в условиях неопределенности позиции государственной власти по вопросу целесообразности сохранения и, соответственно, необходимости разработки стратегии развития как предприятий ядерного оружейного комплекса РФ, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), так и самих ЗАТО с их социальной инфраструктурой.
3. Перспективы развития «внутригосударственного лоббизма» в отношении интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов определяются эволюцией политической позиции органов государственной власти по вопросу необходимости и целесообразности их существования в обозримом будущем.
4. Развитие института «внутригосударственного лоббирования» интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов является объективной необходимостью, одним из основных элементов системы взаимодействия общества и власти, направленным на обеспечение национальной безопасности и поддержку политических прав и свобод граждан в ЗАТО.
Теоретике - практическая значимость исследования. Результаты проведенного научного анализа, положения, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего исследования и корректировки теоретических подходов к решению проблем развития ФОСЭК - основной социально-производственной инфраструктуры ЯОК РФ. Теоретические результаты исследования могут быть использованы для уточнения процедур формирования и реализации эффективной государственной политики в отношении ЯОК РФ и ЗАТО.
Практический аспект исследований представлен выводами и рекомендациями, содержащимися в диссертационном исследовании, которые возможно использовать при подготовке предложений и разработке законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на повышение эффективности функционирования предприятий ЯОК РФ и ЗАТО.
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования обсуждены на кафедре философии и политологии Академии труда и социальных отношений (г.Москва), представлены в шести публикациях, доложены на международной научно-практической конференции «Современное состояние военно-гражданских отношений и государственное управление сектором безопасности в России» (Москва: ИНИОН РАН, 2004), а также вошли составной частью в ряд аналитических записок по вопросам совершенствования функционирования и законодательного обеспечения как предприятий ЯОК РФ, так и ЗАТО, которые направлялись в Правительство Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по атомной энергии (Федеральное агентство по атомной энергии).
Структура и объем диссертации: Структура диссертации отвечает структуре поставленных задач. Работа состоит из Введения, трех глав, Заключения и списка использованной литературы.
Сущностные характеристики лоббизма
Лоббизм - объективное явление любой политической системы, неизбежный социальный феномен общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той или иной форме лоббизм существует в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависит от характера политического режима, политической системы и политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны.
Среди исследователей лоббизма не возникает существенных споров о понимании основных аспектов данного явления. Там где возникают рыночные отношения, функционирующие в рамках демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. Между ними устанавливаются сложные отношения сотрудничества и соперничества, эффективного взаимодействия и жесткой конкуренции.
В результате постоянно формируются те или иные групповые притязания, вспыхивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство. В условиях рыночной экономики, функционирующей в демократическом обществе, групповые интересы стремятся быть представленными в органах государственной власти, причем как в исполнительной, так и в законодательной ее ветвях.
В этих условиях особенно важно выявление особенностей и специфики проявлений лоббизма с учетом особенностей интересов различных социальных групп и хозяйствующих субъектов, их отражения в лоббистской практике, выявление перспектив и возможностей легитимизации лоббизма как общественного института.
До недавнего времени проблеме лоббизма в общественных науках уделялось немного внимания. До середины 90-х годов в отечественной политологии практически невозможно было встретить работы, в которых делалась бы попытка углубленного изучения данного явления.
Тем не менее, уже в этот период времени тема лоббизма начинает все чаще подниматься на научно-теоретических и практических конференциях, семинарах, общественных слушаниях, начинает обсуждаться в средствах массовой информации1.
Считается, что этап углубленного изучения роли и функций лоббистской деятельности в России начинается с середины 1990-х годов, в период подготовки и рассмотрения Государственной думой РФ законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»2.
Не будет большим преувеличением утверждение о том, что в массовом сознании лоббизм прежде всего ассоциируется с негативными проявлениями политики. Даже среди специалистов, как отечественных, так и зарубежных, занимающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Например, М.Олсон (США)3 характеризует лоббизм как отрицательное явление. Цели у него порочны, преступны, так как «лоббисты хотят отобрать все, что можно, у других в свою пользу. Лоббисты руководствуются узконаправленными интересами и не обладают никакими стимулами заботиться о процветании общества». В условиях России, считает он, лоббисты препятствуют реформам, затягивают и осложняют переходный период развития.
Менее категоричен Э.Шойх (ФРГ)4, по мнению которого лоббизм является искусством влияния на общественные процессы. Э.Шойх отмечает, что лоб бизм опасен когда способствует созданию слоя «серых кардиналов», думающих только о личном обогащении и действующих в сговоре с мафией, но он перспективен, когда берется за решение проблем для всего народа, через интересы отдельных групп в рамках установленных законом правил. Таким образом, делается вывод о том, что лоббизм - сложный политико-правовой институт, и однозначно дать ему оценку в понятиях «хорошо» и «плохо» не представляется возможным.
По результатам опроса, проведенного в 1993 году на международной конференции «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни», только 10% респондентов оценили имеющуюся практику лоббирования как нормальную, а подавляющее большинство (76%) считало, что лоббистская деятельность является «дикой», неупорядоченной (44%) или даже криминальной, коррумпированной (32%)1. При этом 62% участников конференции считали, что уже на тот момент в России сложились условия для развития лоббизма.
И через два года среди ученых, политиков, государственных служащих отношение к лоббизму не изменилось, а в чем-то даже ухудшилось (на 12% больше респондентов назвали лоббизм диким и неупорядоченным).
Казалось бы, такая негативная оценка лоббизма обусловлена тем «беспределом» в переделе собственности, который творился в то время с поощрения и ведома многих высокопоставленных чиновников и государственных деятелей. Однако преобладают противоречивые оценки в отношении к лоббизму и у современных российских политиков, в том числе у депутатов Государственной Думы РФ3. Это и не удивительно, так как даже среди ученых-политологов до сих пор идут дискуссии о сущности политического лоббизма, о смысле понятий «лоббизм», «лоббирование», «лобби».
Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в отечественной политологии, но в различных направлениях. Пик популярности термина «лоб би» в англоязычной литературе приходится на 50-60 годы XX века. Однако он имел уже несколько иное значение, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание и обозначал «покупку голосов за деньги в коридорах конгресса»1. В середине XX века лоббизм, в понимании западных ученых, охватывал намного большее пространство, чем только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С.Е.Файнер , который обозначил лоббизм как «любую деятельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам (здесь и далее выделено автором), причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять непосредственную власть в стране».
Ядерный оружейный комплекс Российской Федерации как предмет лоббирования в новой политической реальности: ценности и проблемы
Начиная с 1990-х годов, Россия вступила на путь системных общественно-политических преобразований. Происходит трансформация системы общественных отношений в политической, экономической и социальной сферах жизни российского общества. При этом необходимо иметь в виду, что реформы в России происходят на фоне динамичной трансформации системы международных отношений. В «Концепции национальной безопасности Российской Федерацию»1 отмечается, что уровень и масштабы угроз в военной сфере возрастают: «...возведенный в ранг стратегической доктрины переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире».
После окончания эры биполярной конфронтации возобладали две взаимоисключающие тенденции, которые имеют принципиальной значение для понимания процессов политических и социально-экономических преобразований в военно-промышленном комплексе, и, соответственно, в ЯОК РФ. Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно -технические, экологические и информационные факторы. Расширяются международные контакты даже в сферах деятельности, связанных с обеспечением национальной безопасности страны (военно-технической, космической, ядерно-оружейной и т.д.).
Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права. Формирование международных отношений сопровождается конкуренцией, а также стремлением ряда государств усилить свое влияние на мировую политику, в том числе путем создания оружия массового уничтожения. Значение военно-силовых аспектов в международных отношениях продолжает оставаться существенным.
Увеличивающийся технологический отрыв ряда ведущих западных держав и наращивание их возможностей по созданию вооружений и военной техники нового поколения, в том числе и ядерного, создают предпосылки качественно нового вида гонки вооружений, коренного изменения форм и способов ведения военных действий, и это в условиях продолжения действия уже упоминавшихся выше договоров о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1 и СНВ-2), а также недавно вступившего в силу договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП)1, и самое главное в условиях российских реформ, которые в полной мере затронули и военно-промышленный комплекс2, играющий ключевую роль в обеспечении национальной безопасности страны.
Военная мощь Советского Союза опиралась на значительный общеэкономический фундамент. Его экономика, с точки зрения возможностей функционирования военного производства, была комплексной и самодостаточной, изготов ление самых новейших вооружений практически не зависело от внешнеэкономических связей и поставок, что являлось решающим аргументом при отстаивании на международном уровне политических и экономических интересов страны.
О роли военно-промышленного комплекса в экономической структуре государства говорят цифры удельного веса военных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) и объем военного производства. В СССР в 1980-х годах удельный вес оборонных расходов составлял 9,13% от ВВП. В военно-промышленном комплексе было занято 10 млн. человек1. Отраслевая структура и высокий научно-технический потенциал промышленности позволяли обеспечивать стратегический паритет с ведущей в экономическом отношении страной мира — США (имея приблизительно 1/3 американского объема ВВП).
После распада Советского Союза Россия унаследовала 80% оборонной промышленности СССР. Удельный вес работающих в оборонной промышленности России к 1999 году составлял 23,5% общей численности занятых по стране, причем непосредственно вооружения и военную технику производило около 2 млн.человек2. Некоторые районы полностью зависели от работы оборонных предприятий3 и в них практически отсутствовали другие сферы применения труда, что существенно осложняло общественно политическую и социально-экономическую обстановку в этих регионах. Ситуация осложнялась тем, что вплоть до конца 1990-х годов, в условиях отсутствия концепции национальной безопасности, постоянной смены не только состава Правительства РФ, но и смены и корректировки курса реформ, не было выработано внятной стратегии развития военно-промышленного комплекса. Фактические затраты государственного бюджета на оборонные нужды до 1999 года практически все время снижались1, что привело к развалу и безвозвратной потере многих ключевых оборонных предприятий и технологий.
Даже в настоящее время, на фоне значительных поступлений в бюджет благодаря высоким мировым ценам на нефть, по мнению руководства Минобороны России, «...можно говорить лишь о поэтапном перевооружении армии и флота...», при этом, что, по мнению автора, принципиально, «...в оборонном комплексе страны больше не будет предприятий, на 100% обеспеченных государственным оборонным заказом2.
Отсюда можно предположить, что государство не считает целесообразным (а возможно и не в состоянии) нести в полной мере ответственность за проведение государственной политики не только в части сохранения и развития производственно-технологической базы, но и социальной инфраструктуры оборонных предприятий.
В конце ноября 2003 года на заседании Правительства Российской Федерации была рассмотрена Федеральная целевая программа развития оборонного комплекса в 2004-2006 году. Планируется, что «чисто оборонными» останется не более 30 заводов, остальные предприятия акционируют. Идет процесс создания 1-го казенного завода (Казанский пороховой). Таким образом, можно предположить, что предстоит новый раздел собственности в военно-промышленном комплексе.
Процессы формирования интересов в федеральных оборонных социально-экономических комплексах
Процесс формирования интересов в федеральных оборонных социально-экономических комплексах можно условно разделить на три этапа, которые в какой-то мере отражают основные политические и социально-экономические этапы российских реформ в этот период.
Первый этап (конец 1990-х - 1993 год). Несмотря на почти двухлетнее противостояние Президента РФ и Верховного Совета РФ, результатом которого стал роспуск последнего в октябре 1993 года и принятие новой Конституции РФ, этот период характеризуется относительной стабильностью для предприятий ЯОК РФ. Причина этого, на взгляд автора, в том, что «реформаторский настрой» команды Президента России в определенной степени блокировался достаточным политическим и административным ресурсом Верховного Совета РФ.
Еще не пришло время «дележа» госсобственности в гражданских отраслях промышленности, «захвата» государственных естественных монополий, для коренной смены курса реформ требовалось политическое и законодательное обеспечение.
Тем не менее на фоне относительно устойчивого финансирования в этот период начинается пересмотр в сторону уменьшения основных показателей государственного оборонного заказа, в первую очередь номенклатуры разрабатываемых ядерных зарядов и ядерных боеприпасов, который объясняется как действием моратория на ядерные испытания и подготовкой к заключению договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний1, так и подготовкой договоров о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооруже ний СНВ-11 и СНВ-22. Начинают создаваться программы конверсии предприятий ЯОК РФ, которые стали осваивать новую для себя продукцию и впервые в своей истории работать на экспорт.
В связи с этим, уже в этот период, все громче обсуждаются проблемы привлечения в экономику «закрытых городов» иностранного капитала, создания совместных предприятий, организации новых производств, конверсии, освоения оказавшихся незагруженными производственных мощностей. В итоге закрытые города неизбежно стали «открываться», а точнее «приоткрываться». В них был открыт доступ иностранцам, в надежде привлечь зарубежных партнеров и инвесторов. В 1992 году начинаются регулярные контакты ученых и специалистов предприятий ЯОК РФ, непосредственно участвующих в работах по созданию ядерного оружия, со своими коллегами из зарубежных ядерных лабораторий. Целые коллективы высококвалифицированных специалистов ЯОК РФ начинают тратить основную массу рабочего времени на выполнение заказов западных ядерных оружейных лабораторий, по сути, прекратив свою деятельности по оружейной тематике.
Это впервые ведет к появлению среди высококвалифицированных специалистов градообразующих предприятий новых групп частных интересов, лоббирующих на различных уровнях управления ЯОК РФ (Минатом России, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ) необходимость расширения международного научно-технического сотрудничества в ядерной оружейной сфере. Уже на этом этапе интересы этих групп вступают в серьезный конфликт с группами государственных интересов, возглавляемых, как правило, директорами пред-приятии «старой советской формации» , которые считают невозможным осуществление такого «сотрудничества».
Подписываются межправительственные соглашения по утилизации оружейного урана между правительствами США и России (контракт ВОУ-НОУ). Не смотря на сомнения многих в выгодности такой сделки для государства, она находит своих лоббистов уже в Администрации Президента России и Правительстве РФ, оправдывающих ее тем, что вся прибыль идет на конверсию, на рекультивацию загрязненных промышленных территорий и на поддержание фундаментальной и прикладной науки. Таким образом, появляется новые группы интересов и на уровне федеральных органов государственной власти, лоббирующие международное «торгово-промышленное» сотрудничество в ядерной сфере.
В этот период начала меняться структура управления ЯОК РФ и обеспечивающей его инфраструктуры. Разрушается единое управление строительным комплексом отрасли, обладающим уникальным опытом строительства атомных объектов и огромным производственно-имущественным потенциалом, начинается передача в ведение местных органов власти с баланса градообразующих предприятий ЗАТО объектов социальной инфраструктуры, в первую очередь, детских дошкольных учреждений, средних школ, учреждений культуры, транспорта. Появление установленного законом «О ЗАТО» бюджета ЗАТО привело к необходимости проведения конкурсов на получение муниципальных заказов на строительство жилья, объектов инфраструктуры, капитальный ремонт различного рода объектов и т.д., появляются первые субъекты малого предпринимательства.
Начинается структурирование групп интересов в представительных органах власти закрытых городов, где наиболее активную позицию занимают представители зарождающегося малого предпринимательства, банковского и строительного бизнеса1, благо финансирование градообразующих предприятий еще достаточно стабильно и деньги в закрытых городах есть.
Появляются субъекты лоббирования в среде многочисленных общественно-политических и партийных структур, которые на волне гласности и демократии пытаются (и небезуспешно) внедрить своих представителей в местные органы власти закрытых городов. С этого же момента начинается первый передел собственности в ЗАТО. Однако в силу отсутствия необходимых каналов артикуляции своих интересов, в том числе, из-за еще существующих режимных ограничений и отсутствия необходимой законодательной базы, эти группы обладали малым потенциалом лоббирования. В конце 1980-х был принят ряд законов, нормативных актов и постановлений (главным из которых стал Закон о государственном предприятии), в результате чего трудовые коллективы получили большую, нежели раньше, самостоятельность в определении конкретного выполнения плановых заданий, право не только участвовать в управлении, но и избирать руководителей предприятий и других структурных подразделений1. Результатом такой политики стало существенное ограничение сферы министерской регламентации. Руководство предприятий изымалось из номенклатурной обоймы государственной и партийной бюрократии и, тем самым, подрывалась прежняя система приказов и распоряжений.
