Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концепция «управление по результатам» в системе политического управления
1.1. Смена парадигмы публичного управления во второй половине XX столетия 16
1.2. Политическое содержание концепции «управления по результатам» 35
1.3. Основные политические проблемы внедрения концепции «управление по результатам» 47
Глава 2. Реализация концепции «управление по результатам» в различных политических условиях: практический аспект (на примере системы высшего образования)
2.1. Политические условия применения «управления по результатам» в публичном управлении развитых стран (на примере системы высшего образования США и Германии) 65
2.2. Политические условия внедрения «управления по результатам» в период реформирования политической системы (демократический транзит и система высшего образования Польши) 92
2.3. Политические условия использования концепции «управление по результатам» в Российской Федерации (на примере системы высшего образования) 108
Заключение 127
Литература (библиографический список) 134
Приложение 156
- Смена парадигмы публичного управления во второй половине XX столетия
- Основные политические проблемы внедрения концепции «управление по результатам»
- Политические условия внедрения «управления по результатам» в период реформирования политической системы (демократический транзит и система высшего образования Польши)
- Политические условия использования концепции «управление по результатам» в Российской Федерации (на примере системы высшего образования)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема эффективности публичного управления сегодня становится все более актуальной во всем мире. Потребности современного демократического общества подразумевают адекватное реагирование на динамичность изменений в любой сфере жизнедеятельности, в том числе и в сфере публичного управления. Неправильное управление характеризует политическую элиту как слабую в области долгосрочное стратегического мышления, устанавливающего истинные приоритеты развития государства, общества и экономики.
Не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов реализации этих целей. Одним из таких инструментов, общим для большинства зарубежных стран, таких как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада, Нидерланды, Германия, Швеция, Дания является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию «управления по результатам».
Проблема эффективности публичного управления в последнее десятилетие, а особенно сейчас, в условиях незавершившегося мирового финансового кризиса и борьбы с его последствиями как никогда актуальна и для России. О понимании этого вопроса властными структурами говорит нормативное закрепление данной концепции «управление по результатам» начиная с 2006 года. Концепция «управление по результатам» получила свое отражение в Концепции реформирования бюджетного процесса (2004), Концепции административной реформы на 2006-2008 гг. (2005), неоднократно озвучивалась как приоритет в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию.
Актуальность диссертационного исследования также обусловлена тем, что процесс модернизации публичного управления в России происходит замедленными темпами по причине недостаточного взаимодействия участников процесса. Зачастую научное сообщество обладает возможностями постоянного обмена научными разработками, в том числе о проблеме качества публичного управления, а практики оказываются изолированными от исследовательских информационных потоков. Поэтому практическая значимость и актуальность темы данной работы несомненны.
Анализ проблемы внедрения «управления по результатам» проводится на примере высшего образования, так как основные стратегические приоритеты развития России сегодня связаны с необходимостью ее интеграции в общеевропейское и мировое образовательное пространство в качестве равноправного партнера, повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке образовательных услуг, и, в конечном счете, закрепления за Россией статуса развитой страны с эффективно функционирующими демократическими институтами и рыночной экономикой.
Высшее образование является одним из основных приоритетов государственной политики, о чем свидетельствуют активная полемика по основ-
ным направлениям образовательной политики с участием различных групп интересов, реальные существенные изменения в области управления и обеспечения качества образования, включение образования в число крупнейших национальных проектов наряду с поддержкой сельского хозяйства, обеспечением граждан доступным жильем и развитием здравоохранения.
Управление в высших учебных заведениях, по-прежнему, ограничивается бюрократическим подходом, жестко расписывающим полномочия, но слабо приспособленным для развития и учета состояния внешней среды. Особенно актуальной тема диссертации стала в последние годы, когда кризисное состояние экономики многих стран, в том числе и России, стало удобным поводом отказаться от модернизации. Под эгидой экономии и сокращения издержек, многие политические силы и административные структуры склонны приостанавливать качественное изменение публичного управления, введение управления по результатам, возвращаясь тем самым к традиционному бюрократическому управлению.
Степень научной разработанности темы. В зарубежной науке вопросы административной власти, публичного управления, а также концепции и модели публичного управления являлись объектом изучения многих исследователей, таких как: К. Маркс, М. Вебер, Р. К. Мертон, Д. Осборн, П. Пла-стрик, Т. Питерса, Р. Уотермен, П. Друкер, П. Томас, X. Дж. Рейни, Б. Питере, В. Райе, Н. Луман, X. де Брюйн.
Основателями коммуникавтиного подхода в изучении публичного управления стали такие исследователи, как Г. Лассуэлл, О. Моргенштерн, Г. Саймон, Ч. Линдблом, А. Этциони, Д. Истон, Э. Дауне, Дж. Марч. Кроме того, в него внесли значительный вклад известные социологи: Т. Парсонс, Р. Мертон, П. Бергер, политологи Р. Даль, Н. Полсби, Г. Райт, П. Бурдье, К. Оффе, М. Дюверже, С. Роккан, С. Липсет и экономисты И. Шумпетер, Дж. Гэлбрайт, Т. Веблен.
Большое влияние на смену парадигмы публичного управления оказали в середине XX века исследователи, занимавшиеся проблемами бизнес управления: Ф. У. Тейлор, Г. Гантт, Ч. Бернард, А. Файоль, М. П. Фоллет, Дж. Му-ни, А. Слоан, Э. Мэйо, Дж. Браун, К. Аржирис, У. Беннис, Р. Блейк, Ф. Герц-берг, Р. Лайкерт, Д. Макгрегор, А. Маслоу, Э. Шейн, П. Друкер, Т. Питере, М. Портер, Р. М. Кантер.
В отечественной литературе проблемами административных реформ, государственной политики и управления, а также анализом современных концепций публичного управления занимались Л. В. Сморгунов, Р. М. Вульфо-вич1, Г. В. Атаманчук, Р. Б. Вендровская, В. А. Гневко, В. Лобанов, Е. Т.
Вульфович P.M. Зарубежный опыт повышения эффективности финансирования расходов на государственное и муниципальное управление // Доклад на заключительном семинаре. Вологда. 2001; Его же. Управление в метропо лите неких регионах в XXI веке: политический аспект. Монография. СПб, Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2001;
Основные проблемы управления городами // Государственное управление и политика. Учебное пособие / Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., Изд-во СПбГУ, 2002;
Гайдар, М. В. Масловский, Н. А. Омельченко, В. В. Слычук, О. Ф. Шабров, М. Э. Дмитриев, В. С. Комаровский, Л. И. Якобсон и другие.
Теория и практика развития публичного управления в России входит в круг научных интересов Л. В. Сморгунова, В. А. Гайворонюка, О. Гаман-Голутвиной, В. А. Гневко, М. Делягина, В. С. Комаровского, Л. Купряшина.
Вопросам модернизации публичного управления, особенно в сфере высшего образования в США, Германии и Полыпы посвящены работы А.С. Аблятипова, Н. Бухарина, X. Доманьского, А. Куклински, М. Кулеша, Д. Травина, Л. Гартвига, Д. Б. Джонстоуна, М. Э. Дмитриева и других.
Проблемой внедрения концепции «управление по результатам» в России и за рубежом занимаются А. 3. Бобылева, Д. Бугров, Е. В. Василенко, К. И. Головщинский, А. С. Горшков, Е. И. Добролюбова, П. Друкер, Т Санта-лайнен, Д. Осборн, Т. Пластрик, X. де Брюйн и другие.
Вопросы модернизации системы высшего образования путем внедрения «управления по результатам» изучаются сегодня не многими, и, как правило, эти исследования подразумевают анализ существующего опыта с точки зрения техники использования механизмов «управления по результатам» и прогнозирование дальнейшего развития. Г. И. Мальцева, С. А. Беляков, В. В. Бондарь, А. А. Вавилова, Д. Ендовицкий, Л. И. Якобсон, А. Е. Волков - исследуют процесс внедрения с технической точки зрения, беря во внимание лишь вопросы адаптации модели. Вопросы условий применения, а тем более политических условий адаптации и внедерния - мало изучены в современной российской науке.
Тем не менее, небольшой опыт использования «управления по результатам» в России существует, поэтому большое эмпирическое значение имеют аналитические материалам, доклады исследовательских центров, результаты круглых столов и мониторингов, а также интернет-источники.
Вместе с тем, проблема эффективности и реализации концепции «управление по результатам» в системе высшего образования, а также вопрос политического смысла «управления по результатам», изучение политических условий ее внедрения не получили в политической науке всестороннего комплексного освещения. Специальных исследований, посвященных данной теме не проводилось. Это предопределило выбор направления исследования, предпринятого в данной диссертационной работе.
Учитывая недостаточную изученность темы, ее актуальность, автор определяет как цель диссертационного исследования выявление возможностей, допустимых пределов и политических условий внедрения механизмов «управления по результатам» в систему публичного управления в условиях кризисного развития, в том числе, в системах переходного состояния.
Глобальная взаимозависимость и политические проблемы крупных городов: значение для городов России.
Доклад. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2003;
Decentralization, Democratization, and Urban Management: The Case of St. Petersburg II Global Outlook. January
2001.
Для достижения данной цели поставлены следующие исследовательские задачи:
Путем сравнительного анализа понятий «государственное управление», «публичное управление» и «политическое управление» выявить сущность понятия «публичное управление».
Проанализировать основные концепции публичного управления, определить смену парадигмы публичного управления во второй половине XX столетия.
Выделить политические аспекты внедрения концепции «управление по результатам», а также определить возможные политические проблемы ее использования.
Проанализировать степень эффективности внедрения концепции «управление по результатам» в систему высшего образования развитых стран и трансформирующихся систем (на примере США, Германии, Польши, России).
Доказать необходимость создания политических условий для использования концепции «управление по результатам» в Российской Федерации (на примере системы высшего образования).
В связи с поставленой целью и заявленными задачами объектом исследования является концепция «управление по результатам» как эффективная модель публичного управления в современном правовом демократическом государстве.
Предметом исследования - политические условия, необходимые для успешной адаптации и внедрения концепции «управление по результатам» в публичную сферу.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
На основе классических и современных теоретических подходов зарубежных и российских исследователей определена сущность концепции «управление по результатам». При этом основной акцент сделан на политическое содержание концепции, а также на политические условия и возможные проблемы ее применения в публичном управлении.
Предложены авторские критерии определения уровня эффективности управления в сфере высшего образования, на основании которых выявлены политические условия внедрения данной концепции в систему высшего образования.
Проведен сравнительный анализ эффективности внедрения концепции «управление по результатам» в систему высшего образования в странах с различными политико-административными и политическими условиями.
Проведен анализ политических условий применения концепции «управление по результатам» в публичном управлении в современной России, в том числе в системе высшего образования, в результате чего выявлены особенности и
специфика данного процесса, а также предложены рекомендации для будущего использования данной концепции.
Методологическая основа диссертации. В основе исследования лежит междисциплинарный подход, базой для которого стали работы классиков политологии, социологии и управленческой науки, в которых были заложены важнейшие идеи, определяющие природу политико-административных отношений. В работе одновременно широко представлены труды современных отечественных и зарубежных политологов, социологов, историков и экономистов, занимающихся исследованием данной проблемы. Методологическую основу составляют сравнительный и системный анализ. Помимо этого, в диссертации использованы методы обработки нормативных правовых документов, ретроспективного и контент-анализа.
Положения, выносимые на защиту и их обоснование:
Концепция «управление по результатам» сегодня представляется универсальным средством борьбы с неэффективностью и бюрократизмом системы публичного управления. Концепция «управление по результатам», являясь частью новой управленческой парадигмы, позволяет устранить недостатки традиционной модели, и в то же время создает гибкую структуру публичного управления. Она имеет свой цикл развития, который позволяет оптимизировать процесс принятия решений, устраняет ненужные звенья, активизирует системный подход в решении задач, устанавливает взаимосвязи между подсистемами, позволяет более четко оценить реалистичность и сроки достижения цели, планировать этапы, нацеливает на учет мнения потребителя услуг.
Концепция «управление по результатам» была в значительной степени реализована в таких странах как США, Германия, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Нидерланды, Швеция, Дания. Специфика и эффективность реализации данной концепции в исследуемых нами развитых политико-административных системах (США, Германия) и системах переходного состояния (Польша, Россия) обусловлена различными политическими условиями.
В сфере высшего образования внедрение данной концепции позволяет повысить качество предоставляемых образовательных услуг и увеличить количество востребованных на рынке труда специалистов высшего уровня. Управление по результатам дает возможность реализовывать современные образовательные проекты с максимальным результатом и минимальными затратами, в том числе благодаря бюджетированию, ориентированному на результат.
Имеющийся опыт внедрения концепции «управление по результатам» в России, и созданные для этого политические условия малы, в сравнении с развитыми странами, но наличие
идей, законопроектов, дискуссий и примеров реализации говорит о существовании потребности в преобразованиях. О возможности применения западных концепций в России говорит тот факт, что административная реформа, реформа государственной службы, весь спектр Национальных проектов, инновационные проекты, в том числе в системе высшего образования, основываются сегодня на элементах концепции «управление по результатам».
Дальнейшее развитие и повышение качества высшего образования в России сегодня напрямую зависит от эффективного внедрения управления по результатам и создания условий адаптации концепции в российских условиях. Планируемые результаты возможны в случае дальнейшего правильного использования данной концепции при реализации Национального проекта «Образование», в рамках которого значится создание Национальных университетов, бизнес-школ и бизнес-инкубаторов при университетах, а также поддержка инновационных ВУЗов; закона Об автономных учреждениях; закона Об университетских округах (национальные университеты) и т.д. Также важными рекомендациями являются: проведение регулярного мониторинга достигнутых результатов, и корректировка новых целей, учитывая возникшие ранее проблемы.
Основными политическими проблемами реализации концепции «управление по результатам» сегодня стали проблема политического выбора; легитимации; противоречивость концепции (существование выбора между экономической эффективностью и принципом социальной справедливости); отсутствие политической воли у лиц, принимающих политические решения; наличие стереотипа невозможности применения «западной» концепции в странах постсоветского пространства и другие.
Теоретическую значимость диссертации состоит в комплексном анализе теоретических концепций публичного управления, а исследование новых аспектов проблемы повышения эффективности публичного управления в современном мире. Исследование этого вопроса в российской действительности приносит вклад в развитие новых способов эффективного демократического публичного управления в современной России. Узконаправленный характер исследования является преимуществом, дающим возможность расширить и углубить теоретические знания по исследуемому вопросу. В этой связи результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего исследования политических аспектов концепций публичного управления, а также подготовке лекций по политологии и политическому менеджменту.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы для разработки программ профессионального дополнительного образования и курсов повышения квалификации государственных служащих всех уровней. Материалы диссертации могут быть исполь-
зованы политическими партиями, общественными организациями, группами влияния, а также управленцами в сфере высшего образования в РФ и других странах постсоветского пространства для подготовки комплексных информационно-аналитических материалов по реализации концепции «управление по результатам».
Апробация исследования: Основные положения, идеи и выводы диссертационной работы опубликованы в научных изданиях и нашли своё отражение в материалах научно-практических конференций «Герценовские чтения. Актуальные проблемы социальных наук», проводимых ежегодно в Российском Государственном Педагогическом Университете имени А.И. Герцена, г. Санкт-Петербург; «Правовые и экономические аспекты молодежной политики», проводимых ежегодно Институтом правоведения и предпринимательства, г. Пушкин; а также на заседаниях кафедры политологии Российского Государственного Педагогического Университета им. А. И. Герцена.
Структура диссертации. Поставленные автором цель и задачи исследования определили структуру диссертации. Диссертация состоит из введения; двух глав, каждая из которых включает три параграфа; заключения; библиографического списка (236 источников); двух приложений; общим объемом 157 страниц.
Смена парадигмы публичного управления во второй половине XX столетия
Парадигма публичного управления, а другими словами, принятая в данной науке система понятий, претерпела в XX столетии значительные изменения.
Но, прежде чем говорить о парадигме, необходимо четкое понимание термина «публичное управление», а также близких и часто в российской практике взаимозаменяемых понятий, таких как «политическое» и «государственное» управление. Государственное, политическое, публичное управление - все эти понятия по сей день вызывают споры, смысл их порой не до конца ясен, а границы размыты.
В российских источниках понятия «государственное» и «публичное» управление часто используются как синонимы, но, тем не менее, эти понятия имеют ряд отличий. В англо-американской традиции понятие «государственное управление» имеет широкое значение, и переводится как public management. Оно включает в себя как «государственную или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала».3
Многие российские определения «государственного управления» схожи в том, что это «целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей». Таким образом, использование только понятия «государственное управление» значительно ограничивает российского . исследователя, создавая ощущение отсутствия горизонтальных сетей, гражданского общества и управления, а также недооценки возможностей местного самоуправления. В политической системе, столь сложной и многоуровневой, безусловно, существуют другие виды управления.
В зарубежной литературе «политическое управление» также представляется как достаточно широкая категория, охватывающая большой спектр действий в профессиональной политике. Политическое управление включает в себя управление политическими кампаниями, массовую политику, стратегические исследования, лоббирование и так далее.
Также под политическим управлением понимается процесс принятия и приведения в жизнь политических решений, то есть это управленческие процессы от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия.
Считается, что основателями публичного управления являются такие исследователи, как Г. Лассуэлл, О. Моргенштерн, Г. Саймон, Ч. Линдблом, А. Этциони, Д. Истон, Э. Дауне, Дж. Марч. Кроме того, в изучение публичного управления несомненный вклад внесли многие известные социологи (Т. Парсонс, Р. Мертон, П. Бергер), политологи (Р. Даль, Н. Полсби, Г.Райт, П. Бурдье, К. Оффе, М. Дюверже, С. Роккан, С. Липсет) и экономисты (Й.Шумпетер, Дж.Гэлбрайт, Т.Веблен).
Слово «public» в английском языке означает «общественный, публичный». В России же чаще используется слово «государственный». Однако, нельзя отрицать, что понятие «публичное управление» несколько шире понятия «государственное управление», так как включает в себя кроме государственного, муниципальное, а также общественное управления, например, в общественных организациях, неприбыльных организациях публичного сектора.
В русском языке, слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный. По В. И. Далю - «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, всенародный, ... все людный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».5
Также как в Европе и Америке, российские исследователи развивали теорию «публичного управления» в рамках политической науки, рассматривая государство как особый механизм управления делами общества.
Они считали, к примеру, что телеологический смысл государственного управления (целесообразности) связан с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение - парламент.6
В одном ряду с республикой следует рассматривать такие понятия, как публичный интерес - общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право - система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование — сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление - процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.
Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие - гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление -это управление обществом вместе с обществом.
Говоря о смене парадигмы публичного управления важно понимать, что традиционная модель организации публичного управления господствовала на протяжении многих десятилетий. Теория бюрократии М. Вебера оказала огромное влияние на развитие управления и политической социологии в XX столетии. Он показал, что вызванная к жизни первой промышленной революцией бюрократия стала мощным рычагом экономического роста. Труды М. Вебера8 сыграли важную роль в осмыслении этого весьма противоречивого явления: он утверждал, что возникновение бюрократии («рациональной» по его определению) и бюрократического порядка не менее существенный этап в развитии человеческой цивилизации, чем даже переход от феодализма к капитализму. М. Вебер считал ее наиболее эффективной организацией для решения задач различной сложности современной ему экономической и социальной жизни. Это понятно, так как М. Вебер разрабатывал свою концепцию в эпоху Германской империи, в условиях стабильности, так как монархическая форма правления — это стабильность с точки зрения передачи власти по наследству, с точки зрения невозможности радикальных перемен (без изменения всего государственного строя), и отсутствия необходимости в этих переменах. Таким образом, в стабильных условиях монархии, бюрократия функционирует достаточно эффективно, как и в любой другой среде с низкой динамикой политического и экономического процесса.
Под рациональностью М. Вебер понимал действия или способ организации, направленные на достижение четко определенных целей. Бюрократия, развитая в рациональную систему, предусматривала концепции сохранения законности и властных полномочий. Веберианская модель бюрократии предполагала стабильный и предсказуемый, мир, которому наиболее адекватны «рационально спланированные» структуры. Населяющие этот мир индивиды должны беспрекословно выполнять предписанные им роли и действия. Он считал, что бюрократическая форма организации отличается четкой специализацией, иерархией, правилами, беспристрастностью, штатными чиновниками, нацеленностью на карьеру и четкой границей между личной и общественной деятельностью.
Основные политические проблемы внедрения концепции «управление по результатам»
Концепция «управление по результатам», как и любая другая модель, пришедшая из бизнес управления, наряду со своими безусловными преимуществами, рождает ряд проблем, которые неминуемо требуют определенного выбора в пользу эффективности системы управления. Включить концепцию «управление по результатам» в публичный сектор, так же как, к примеру, модель NPM сложнее из-за проблематичности сделать политический выбор в пользу этой модели. Всякие попытки внедрения могут столкнуться, к примеру, со следующими проблемами: масштабность систем (даже, к примеру, муниципалитет — является сложной комплексной системой), жесткое регулирование законом публичного сектора, а также необходимость политического выбора.
Немаловажным является то, что сама по себе модель управления по результатам достаточно противоречива. С одной стороны, модель сформирована таким образом, что ее элементы аналогичны элементам управления бизнес структурой. А с другой, данная модель подразумевает менеджмент в публичной сфере, то есть модель управления не может на сто процентов совпадать с моделью управления в бизнесе. В бизнесе нет противоречия между экономической эффективностью и социальной справедливостью. По-другому обстоит дело в государственном (публичном) управлении, где существенную роль играет социальная справедливость.
В конце первого десятилетия XXI века человечество по-прежнему стоит перед выбором между экономической эффективностью как необходимым условием поступательного развития и социальной справедливостью, сохраняющей свою привлекательность в качестве идеологической основы многочисленных направлений политической теории и практики государственного управления. Разрешение противоречия между потребностью индивидуума в защите и соблюдении его интересов, то есть в справедливости, и необходимостью баланса между этими потребностями, интересами и реальной возможностью удовлетворения потребностей и учета интересов каждого и всех одновременно, то есть эффективностью, могло бы в целом снизить остроту большого числа конфликтов в современном обществе.
Существует несколько концепций «социальной справедливости»:
1. Теория договорной справедливости Д. Готиера
2. Теория либертарной справедливости Р. Нозика
3. Теория «деонтологического либерализма» Дж. Ролза.
Мы обратимся к теории справедливости Дж. Ролза, так как его труды более изучены и им уделяется большее внимание в научных кругах. Он говорит, что справедливость сама по себе первична и принципы справедливости являются объектами- исходного соглашения, но в обществе как самодостаточной совокупности людей может существовать как совпадение, так и конфликт интересов. «Конфликт интересов выражается в том, что людям небезразлично, как большие выгоды, полученные из сотрудничества, распределяются между ними, поскольку в преследовании собственных целей они предпочитают получить больше сами и уменьшить долю, которую нужно разделить с другими».59 Но, несмотря на конфликт интересов, в обществе устанавливаются узы гражданского содружества именно благодаря общей концепции справедливости. Дж. Ролз называет общую теорию справедливости «фундаментальной особенностью вполне упорядоченного человеческого общества»60, и поэтому любые планы индивидов должны быть эффективны и совместимы со справедливостью.
Немаловажными являются способы, которыми основные социальные институты распределяют фундаментальные права и обязанности и определяют разделение преимуществ социальной кооперации. Дж. Ролз выделяет два основных принципа теории справедливости:
каждый человек должен иметь равные права в отношении наиболее обширной схемы равных основных свобод, совместимых с подобными схемами свобод для других.
социальные и экономические неравенства должны быть устроены так, чтобы: (а) от них можно было бы ожидать преимуществ для всех, и (б) доступ к положениям (positions) и должностям был бы открыт всем.61
Остановимся более подробно на втором принципе справедливости. Дж. Ролз говорит, что распределение богатства и доходов не обязательно должно быть равным, но оно должно быть направлено на получения преимуществ всеми. То есть, разделение преимуществ должно быть таким, чтобы вызвать желание к сотрудничеству у каждого, включая тех, чье положение ниже. Если говорить о действии в рамках теории справедливости, то любое конструирование и реформирование должно быть устроены так, чтобы люди, ведомые своими преобладающими интересами, двигались в русле содействия социально желательным целям. Дж. Ролз также размышляет о несправедливости и утверждает, что самая большая несправедливость проявляется в том, что вместо обеспечения безопасности слабым индивидам, в отношении их творится произвол.
Важно обратить внимание на существование противоречия между социальной справедливостью и экономической эффективностью. Экономическая эффективность — это способ действий, обеспечивающий получение в результате осуществляемых усилий и затрат ресурсов максимального (наилучшего) результата. В принципе она противоречит социальной справедливости в таких сферах, как перераспределение ресурсов в пользу малоимущих, поддержание всеобщей занятости, решение экологических проблем и так далее. Противоречие между экономической эффективностью и социальной справедливостью — это отражение противоречия между производством и потреблением. В современных условиях применяется более широкое понятие социально-экономической эффективности, включающее категории социальных издержек (заболеваемость, загрязнение окружающей среды и т.д.) и социальных благ (здоровье, образование, научный потенциал). Такое расширение понятия экономической эффективности связано со стремлением к социальному консенсусу или хотя бы к смягчению социальных противоречий.
Остановимся подробнее на концепции социальных издержек. Теорию социальных (трансакционных) издержек разработал Р. Коуз. Он говорил, что они выступают главным фактором, определяющим структуру и динамику различных социальных институтов. Социальные издержки охватывают издержки принятия решений, выработки планов и организации предстоящей деятельности, ведения переговоров о ее содержании и условиях, когда в деловые отношения вступают двое или более участников; издержки по изменению планов, пересмотру условий сделки и разрешению спорных вопросов, когда это диктуется- изменившимися обстоятельствами; издержки обеспечения того, чтобы участники соблюдали достигнутые договоренности. «Трансакционные издержки включают также любые потери, возникающие вследствие неэффективности совместных решений, планов, заключаемых договоров и созданных структур; неэффективных реакций на изменившиеся условия; неэффективной защиты соглашений. Одним словом, они включают все, что, так или иначе, отражается на сравнительной работоспособности различных способов распределения ресурсов и организации производственной деятельности». " Выделяют несколько видов социальных издержек: «информационные издержки», «издержки оппортунистического поведения», «издержки измерения», «издержки влияния», «издержки коллективного принятия решений» и другие. 3
Политические условия внедрения «управления по результатам» в период реформирования политической системы (демократический транзит и система высшего образования Польши)
Реформирование политической, а как следствие и государственной системы основной из своих задач видит административные преобразования: Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных. учреждений; во-вторых, реорганизации государственной службы, состава аппарата управлениям или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.
Для России, на протяжении последних двадцати лет переживающей сложные процессы трансформации политической и экономической системы, опыт, накопленный другими государствами; имеет значение как в отношении осуществления упреждающих действий для- компенсации неизбежных негативных, процессов, возможного обострения внутренних противоречий, так и в плане выбора альтернативных сценариев развития, более последовательного проведения реформирования.
Несомненный интерес вызывает опыт стран, имевших когда-либо общую историю с Россией, а также политический режим, территорию, идеологию и схожий менталитет. Практика комплексного, реформирования государственного управления и. политической системы, а также рыночного преобразования экономики Польской Республики, одной из первых стран социалистического лагеря, начавшей подобные процессы уже в 1970-х гг. XX столетия является бесценным опытом для России.
Польшу и Россию объединяет как богатая история на протяжении многих веков, так и то; что в конце 1980-х —- начале 1990-х годов к власти в обеих странах . пришли политические " элиты, активно дистанцирующиеся от предыдущих коммунистических установок и декларирующие приверженность новым демократическим, прозападным, толерантным и либеральным принципам. Но при кажущейся общности постсоциалистического развития, Польша и Россия представляют две своеобразные модели постсоциалистического развития: восточноевропейскую и постсоветскую.
В Польше, несмотря на циклическую ротацию политической элиты (либералы чередуются с социал-демократами), ориентация элиты осталась неизменной. Этим она отличается от России, в которой стабильность кадрового состава элиты сопровождалась значительной сменой предпочтений. Постсоциалистический опыт Польши весьма характерен для всей Восточной Европы. Поэтому Польша как объект сравнительного анализа, с одной стороны, сопоставима с Россией, а с другой — обладает опытом, типичным для восточноевропейского региона, а с третьей — является тем необходимым контрастом, на фоне которого отчетливо видны особенности российской модели. Сопоставление двух разных схем постсоциалистического развития позволяет выявить как черты сходства, так и существенные различия между ними.
Итак, административные реформы второй половины XX века в Польше можно условно разделить на три этапа. Отметим, что они начались раньше, чем в России, и связано это было с процессом демократизации стран, так называемой «демократизацией третьей волны», которая началась с Латинской Америки, Южной и Восточной Европы и захватила собой Польшу. Что характерно, в Польше этот процесс начался «снизу», обнажая общественную потребность. В конце 1970-х годов Польша была достаточно слаба в экономическом плане: валютная задолженность Западу увеличивалась, инфляция росла, экономический кризис усиливался. В начале 1980-х гг. произошел окончательный сдвиг к дестабилизации в экономической и политической жизни страны. С середины 80-х годов, когда в обществе сформировалась мощная политическая сила, в лице движения «Солидарность», которая в дальнейшем стала основой реформаторского движения, начался первый этап реформ. Исследования польских социологов показывают, что качественный сдвиг в экономическом сознании поляков произошел именно между 1980 и 1984 гг. под воздействием тех изменений, которые внесла в их жизнь «Солидарность». "
«Процесс реформирования государства сопровождался дискуссиями, посвященными как оценке содержания нововведений, так и их политической обусловленности. Эти дискуссии представляли собой фрагмент развернувшегося по всей стране обсуждения, подводящего итоги существования коммунистической системы и оценивающего ее наследие в независимой Польше». Существующее положение дел в этих сферах не. устраивало никого, в особенности так называемых «интеллектуалов», кем были, к примеру, Е. Регульский, М. Кулеша, Е. Бычевский, С, Юрчак, А. Ковалевский, В. Пако и так далее». Они стали политической силой, которая настояла на переменах в сторону демократии и рынка, при этом имея огромную поддержку населения (рабочих, студентов, представителей сельского хозяйства). Эксперты отмечают, что общество в Польше регулярно порождает силы, независимые от правящего центра. Это значит, что зачатки гражданского общества в Польше сформировались «снизу».
Проект коренных политических реформ этого периода предусматривал введение политического плюрализма, включение оппозиции во властные механизмы, установление парламентской демократии, независимость судов, сильное, обладающее полнотой прав и свободно избранное территориальное самоуправление, а также широкий спектр преобразований в вопросах социально-экономической политики.137
Второй этап (1991-2003гг.) характеризовался целенаправленными преобразованиями, которые, главным образом, затрагивали принципы и институты экономической системы, а также переустройство многих областей общественной жизни. Одновременно с этими преобразованиями продолжался процесс создания и консолидации демографических институтов. Параллельно с преобразованиями в политической и экономической системах, проходили реформы государственного (публичного) управления, стремившиеся отойти от бюрократической модели в сторону концепций, актуальных времени и потребностям.
Следующий этап - «преобразование», требовал реализации принятых решений с целью «консолидации» демократии и стабилизации, нового режима, чем активно занялись политическая и интеллектуальная элита страны. Он начался с 2004г., и был ориентирован на вступление в Европейский Союз (ЕС).
Вообще, начиная с 70-х годов, почти в одночасье потенциал системы государственного управления перестал соответствовать целям и задачам государственной политики во многих странах, как коммунистического лагеря, так и Южной и Восточной Европы и Латинской Америки и Азии. Существует точка зрения, что все страны начавшие переход от бюрократической системы государственного управления в 80-90-е года XX столетия условно можно разделить на три группы с точки зрения стратегии развития.
Политические условия использования концепции «управление по результатам» в Российской Федерации (на примере системы высшего образования)
Проблема эффективности публичного управления является наиболее острой и масштабной, так как оно напрямую связано со всеми сферами жизни человека (здравоохранение, образование, культура, наука и так далее). Мы можем наблюдать существование этой проблемы в России практически на каждом шагу. Важно отметить, что наличие политической воли в России имеет место быть (это подтверждено многочисленными законопроектами, указами и законами), но зачастую политическая воля не имеет поддержки со стороны управленцев, с точки зрения наличия у них желания и умения применять современные и эффективные модели публичного управления. Это влечет за собой формальность большинства реформ, которые развиваются на бумаге и в отчетах правительству, а также неумение управленцев увидеть острую необходимость адаптации моделей, взятых из успешной «западной» практики.156 Поэтому особо важно выявить существующий опыт использования новой для России модели «управления по результатам» в публичном управлении, провести его анализ, выявить проблемы и дать рекомендации по улучшению существующего положения, ориентируясь на зарубежный опыт, но в тоже время, адаптируя модель к Российским реалиям.
В качестве политических условий необходимых для использования концепции «управление по результатам» ранее мы выделили особенности политико-административной системы государства, наличие политической воли, а также степень готовности государства, политических сил и общества к модернизации сферы публичного управления.
Говоря о политико-административной системе России , мы обратились, прежде всего, к тем ее изменениям, которые проходили на протяжении последних двадцати лет. Здесь нас интересовал процесс и промежуточные итоги административной реформы, смыслом которой всегда является повышение эффективности управления.
Административные преобразования в России в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три этапа. Политическим мотивом первого этапа (1991-1999гг.) выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации. Однако, политический радикализм этого периода не соответствовал постепенному развитию потенциала государственного управления, процесс шел медленными темпами. Политической целью второго этапа (2003-2005гг.) было укрепление государственной власти в стране. На этом этапе был также принят закон о государственной гражданской службе Российской Федерации, ознаменовавший собой один из прорывных моментов в реформировании государственного аппарата. Третий этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, стал политически ориентированным на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.159
Начало реализации третьего этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.
Основным результатом современного этапа проведения административной реформы стало разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство — служба — агентство», позволившее более четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.
Также не в полной мере достигнута главная цель - повышение эффективности деятельности государственного аппарата, с точки зрения общественных нужд. Замедленный темп реформы лишь повышает потребность в решении насущных задач повышения эффективности работы госаппарата.
Что касается наличия политической воли в России, то нас интересуют политические акторы, которые ей обладают, а именно вопрос существования политической власти у политических партий, а также формирование и реальная степень влияния гражданского общества на процесс принятия политических решений.
К сожалению, сегодня, во время мирового финансового кризиса, политические партии показали себя как абсолютно неавторитетные политические акторы. Существующая печальная статистика этому прямое доказательство: 1999 году в России были зарегистрированы 139 партий, в 2004-м их осталось 48, в 2005-м - 36, в 2008-м, когда российская экономика вступила в кризис, - 14.160 Однако, как отмечает А. Макаркин «и данные о четырнадцати партиях уже устарели. За время, прошедшее с середины ноября, три партии -«Гражданская сила», Демократическая партия России и Союз правых сил (СПС) - объединились в новую правоцентристскую партию «Правое дело».
Партия социальной справедливости и Российская экологическая партия «Зеленые» присоединяются к «Справедливой России», Аграрная партия России к «Единой России», Российская партия мира и единства к партии «Патриоты России». Партия «Народный союз» трансформировалась в движение. После всех этих слияний и преобразований количество партий сократится до семи. Такие процессы вполне закономерны, так как происходят в рамках партийной системы, главным актором которой является Кремль, не только определяющий общие правила игры, но и принимающий конкретные решения (или стимулирующий их принятие) в данной сфере».161
Таким образом, сегодня в России политическая, власть реально существует у одной партии «Единая Россия» вместе с президентом, его администрацией и правительством. Это не удивительно, ведь история российской многопартийности мала, и российское общество в своем большинстве настроено вполне утилитарно, в нем отсутствует традиция восприятия права на самовыражение, в том числе политическое, как неотъемлемого. То же самое можно сказать и о российском варианте гражданского общества. Как отметил в одном из своих выступлений президент России Д. Медведев, «демократические институты в целом сформированы и стабилизированы, но их качество весьма далеко от идеала. Гражданское общество слабо, уровень самоорганизации и самоуправления невысоки». Поэтому проявление политической воли полностью возлагается на плечи министерств, президента и его администрацию.
