Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место партий в системе отношений «центр – регионы». 20
1.1. Отношения между центром и регионами: современные подходы к исследованию. 20
1.2. Институт политических партий в системе отношений «центр – регион». 34
1.3. Особенности партийных систем с ограниченной конкуренцией в современных федеративных государствах 41
Глава 2. Взаимосвязь реформирования федеративных отношений и партийной системы в России 2000-х гг. (на примере ЦФО) 53
2.1 Проблемное поле центрально-регионального взаимодействия в России 2000-х гг. 53
2.2. Партии в российской политической системе и ее региональном измерении 65
2.3. Партийное представительство в органах государственной власти в регионах ЦФО: современное состояние, динамика и основные тенденции. 84
Глава 3. Политические партии как канал центрально-регионального взаимодействия в 2000-ые гг. (на примере ЦФО). 107
3.1 Роль и функции партий в региональном политическом процессе. 107
3.2 Механизмы реализации региональных интересов посредством института политических партий 116
3.3. Механизмы реализации интересов федерального центра посредством института политических партий 127
3.4 Система отношений «центр – Единая Россия – регион». 154
Заключение 169
Список использованной литературы 176
Приложение 1. Анкета экспертного опроса 188
Приложение 2. Перечень экспертов, принявших участие в опросе 198
- Институт политических партий в системе отношений «центр – регион».
- Особенности партийных систем с ограниченной конкуренцией в современных федеративных государствах
- Партии в российской политической системе и ее региональном измерении
- Механизмы реализации региональных интересов посредством института политических партий
Институт политических партий в системе отношений «центр – регион».
В политической науке не сформировалось единого подхода к определению политических партий. Дж. Сартори называет партией «любую политическую группу, которая участвует в выборах и способна проводить своих кандидатов в государственные органы» [Sartori, 1976, p. 64]. Ж.-Л. Кермонн определяет партии как «организованные политические силы, объединяющие граждан одной политической тенденции для мобилизации мнения по определенному количеству целей и для участия в органах власти либо для ориентирования власти на достижение этих требований» [Шмачкова, 1991]. Дж. Ла Паламбара и Дж. Андерсон под партией понимают «политическую группу, обладающую официальным статусом и формальной организацией, которая связывает центр с периферией и способна провести посредством выборов (свободных или несвободных) своих кандидатов на государственные должности» [La Palambara, Anderson, 1992, p. 394]. Так или иначе, отличительным свойством партии является ее участие в электоральном соревновании, которое способно обеспечить политическим акторам, входящим в состав партии, доступ к властным ресурсам. Политические партии, конкурирующие между собой на выборах с целью завоевания властных позиций, формируют партийную систему.
В этой связи одной из ключевых ролей партий в демократической политической системе является легитимация власти и обеспечение ее ротации. Несмотря на то, что сам институт выборов предполагает элемент конкуренции, практика современных государств, в том числе федеративных, показывает, что конкуренция партий в выборных процессах может быть как высокой, так и ограниченной.
Таким образом, партии являются важнейшим социально-политическим институтом, который посредством той или иной партийно-политической системы задает параметры взаимодействия политических акторов в процессе формирования и функционирования властных органов. С теоретических позиций неоинституционализма мы определяем институт партий как набор относительно устойчивых практик взаимодействия, который, с одной стороны, оказывает влияние (задает «правила игры») на интересы и стратегии политических акторов, с другой стороны, сам испытывает на себе (своей формальной структуре) влияние их предпочтений.
С целью рассмотрения места и роли института партий в системе отношений «центр – регион» мы, основываясь на сформулированной в параграфе 1.1 теоретической модели, выделяем партийную федеративную практику, под которой понимаем взаимодействие региональной и федеральной политической элиты в рамках института партий, где предметом федеративных отношений является использование властных и иных ресурсов партий. Показателем эффективности функционирования партийной федеративной практики является реализация институтом партий своих социально-политических функций в разрезе центрально-регионального взаимодействия. Чтобы определить место партий в системе отношений «центр – регион», требуется провести анализ партийной федеративной практики с учетом институционального, рационального и функционального факторов в их вертикальном и горизонтальном измерении. Институциональный фактор. В своем вертикальном измерении институциональный фактор выражается в формировании той или иной партийной системы, которая по своему содержанию является способом взаимодействия различных партий в борьбе за власть. Ее функционирование в условиях федерации имеет определенные особенности. Партийные системы с относительно высокой конкуренцией между партиями отличает существенная политическая автономия региональных отделений от центрального аппарата общенациональных партий и в то же время достаточно налаженные связи между ними. Особенность федеративной партийной системы также проявляется в соотношении партийного спектра национального и регионального уровней. Как правило, границы различий партийных спектров двух уровней невелики. В первую очередь, это обусловлено характером участия партий в избирательном процессе. Успех партии на федеральном уровне логичным образом способствует ее успеху на региональном уровне. И наоборот, неудачные выборы в регионе в целом сказываются на совокупном потенциале общенациональной партии. Таким образом, победа партии на федеральных выборах во многом обеспечивается ее успехом на местном и региональных уровнях. Горизонтальное измерение партийной федеративной практики выражается во взаимосвязи и взаимозависимости политических партий от других институтов политической системы. В контексте центрально-регионального взаимодействия важным является взаимосвязь между партиями и формированием органов власти различных уровней. Однако, в первую очередь, стоит вести речь о том, насколько функционирование партий независимо от института высшей исполнительной власти, активное влияние которого способно существенно снизить партийную конкуренцию. Практика государств с переходными политическими режимами показывает, что подобные тенденции зачастую приводят к формированию партийной системы с доминантной партией, которая обслуживает интересы действующей власти. В этой связи предлагаем более подробно остановиться на специфике феномена доминантной партии. Дж. Сартори разработана классификация партийных систем с доминантной партией, в рамках которой он выделяет конкурентную доминантную партийную систему, конкурентную предоминантную партийную систему и авторитарную партийную систему с доминантной партией [Sartori, 1976, p. 64]. В первом случае Сартори имеет в виду неустойчивые партийные системы, доминантные партии в которых имеют относительное или абсолютное большинство мест в парламенте. Под конкурентной предоминантной партийной системой Сартори понимает сложившуюся партийную систему, для которой характерна постоянная поддержка избирателей и, как следствие, устойчивое абсолютное большинство мест в парламенте. И в том, и в другом случае отличительным свойством партийной системы является конкуренция (пусть и ограниченная) на выборах между партией большинства и оппозицией, что не свойственно последнему типу из классификации Сартори – авторитарной партийной системе с доминантной партией, которая возникает в условиях недемократических режимов. В рамках данного исследования интерес представляют, в первую очередь, конкурентные предоминантные партийные системы, которые, как правило, складываются в переходных политических режимах.
В научной среде до сих пор идут дискуссии относительного того, на каких основаниях относить партию к доминантной (порог и временной промежуток доминирования), какова роль партийной системы с доминантной партией в утверждении демократической стабильности, насколько в целом демократично правление той или иной доминантной партии. Однако для нас более важно отметить ключевые особенности утверждения подобных партийных систем. Несмотря на то, что природа и особенности формирования доминантных партий от одного странового случая к другому существенно различаются, можно выделить ряд общих черт, которые отмечают исследователи: - Несмотря на существование многопартийности, имеет место доминирование одной партии на протяжении долгого временного периода; данная партия контролирует государственную власть, при этом оппозиционные партии не способны оказать существенное влияние на ее доминантное положение [Matlosa, Karume, 2004, p. 123]. - Как правило, предпосылкой формирования партийных систем с доминантной партией является необходимость консолидации и/или стабилизации политической системы в обществах, которые решают задачи социально экономической модернизации, формирования гражданского общества, включения широких масс населения в политический процесс [Мелешкина, 2006], «масштабной реконструкции государственности после проигранной войны (послевоенные Германия, Италия, Япония), радикального переопределения государственного строя (Мексика в 1920-1930-е гг., современная Россия), строительства независимого государства – state-building (например, Польша или Венгрия после Первой мировой войны) или nation-building, строительства постколониальной национальной государственности (Индия, Индонезия, Намибия, ЮАР, а также ряд постсоветских государств)» [Макаренко, 2011, с. 43]. - В отличие от однопартийных систем, которые формируются в условиях соответствующих конституционных ограничений, партийные системы с доминантной партией являются результатом реализации стратегий правящей элиты [Arian, Barnes, 1974, pp. 592-614]. - Основным источником поддержания доминирования правящей партии являются ресурсы государственной власти [Reuter, Remington, 2009]. - В процессе обеспечения доминирования правящей партии политическая конкуренция в целом и неопределенность электоральных результатов в частности существенно снижены. Это выражается в злоупотреблении властными полномочиями со стороны правящей партии, отсутствии возможностей для формирования групп влияния, независимых от нее [Giliomee, Simkins, 2004, p.123], неконституционных методах управления электоральными процессами [Reuter, Remington, 2009]. Тем не менее, в рамках политической системы остается определенный уровень гражданских свобод, а политическая конкуренция все же не сводится к нулю, так как оппозиция способна выигрывать региональные и муниципальные выборы.
Особенности партийных систем с ограниченной конкуренцией в современных федеративных государствах
В ХХ – начале XXI века значительное число стран встало на путь демократизации, в ходе которого имело место становление как многопартийных политических режимов, так и политических систем с доминантной партией. С целью удержания власти федеральные правительства ряда государств использовали формирование доминантных партийных систем в качестве инструмента снижения конкуренции в политическом поле. Поэтому дальнейшее поддержание партийного доминирования диктовалось стремлением действующей власти осуществлять контроль над оппозицией в условиях законодательно закрепленных демократических процедур (многопартийных выборов), которые по своему содержанию порой очень далеки от реального демократического процесса.
Для нас наибольший интерес представляет рассмотрение того, как формирование и утверждение партийной системы с доминантной партией влияет на взаимоотношения центра с регионами в федеративных государствах. Для этого нами будут рассмотрены примеры реализации подобных партийных систем в ряде федераций – Венесуэле, Малайзии, Мексике и Нигерии. Данные страны объединяет с Россией тот факт, что после установления демократических процедур, зафиксированных на конституционном уровне, они оказались не готовы принять принципы политической конкуренции либо в силу экономической слабости, либо по причине доминирования традиционных политических практик, имеющих мало общего с функционированием демократических институтов.
Отличительной чертой Малайзии является крайне разнородный национальный состав: доля коренного населения (малайцев) составляет всего 60,3%, при этом 24,6% приходится на китайцев, 7,1% – на индийцев. В связи с этим для Малайзии всегда остается актуальным вопрос политической стабильности, а коренные народы стремятся в максимальной степени сконцентрировать власть в своих руках.
В стране на протяжении очень долгого периода у власти находится «Объединенная Малайская Национальная Организация» – ОМНО (Pertubuhan Kebangsaan Melayu Bersatu), образованная еще в 1946 году. Изначально ОМНО ставило своей целью защиту интересов исключительно малайской народности. Однако необходимость проведения коалиционной стратегии в период выборов обусловила альянс ОМНО сначала с «Малайской Китайской Ассоциацией», а затем и с «Малайским Индийским Конгрессом». Несмотря на то, что баланс сил в рамках данной коалиции не был постоянен, основные рычаги власти, так или иначе, оставались в руках ОМНО (принятие решений относительно распределения финансовых средств, стратегии на выборах, мобилизации тех или иных электоральных групп). Начало формированию партийной системы с доминантной партией было положено в 1955 году, когда коалиция во главе с ОМНО получила 2/3 голосов на выборах в федеральный законодательный совет. В дальнейшем коалиционная стратегия партии продолжилась, при этом альянс стал включать и оппозиционные партии (таким образом, в 1974 году сформировался «Национальный фронт»). Доминантный характер правящей партии определил изменения в идеологической составляющей – партия заняла центристские позиции и стала позиционировать себя в качестве необходимого условия модернизации всей страны. Еще в 1951 году партию возглавил Абдул Рахман, который после победы партии на выборах стал главным министром Малайской Федерации, а после объявления независимости Малайзии в 1957 году стал ее премьер-министром. В основе доминирования партии всегда лежали ресурсы государственной власти, которые обеспечивали ей масштабные финансовые вливания, контроль над СМИ через государственное лицензирование данной деятельности, а также мобилизацию электората посредством административного ресурса. Как и для многих других переходных режимов, для Малайзии характерно проведение многопартийных свободных выборов в условиях недемократических процедур. В связи с этим политика ОМНО в отношении оппозиции включала в себя как методы прямого давления, так и политику кооптации (например, в ходе образования «Национального фронта»). В период с 1954 по 2008 год оппозиции, в первую очередь в лице «Панмалазийской Исламской Партии» и «Партии Народного Действия», не удавалось получить на выборах хоть сколько-нибудь значимые позиции. Фактически оппозиционные партии Малайзии оказались вытеснены в маргинальное поле. Однако на выборах федерального законодательного совета 2008 года оппозиционные силы, объединившиеся еще в 1998 году в рамках «Альтернативного фронта», не позволили ОМНО получить по итогам выборов конституционное большинство и обеспечили себе более существенное представительство в парламенте. Если говорить о роли партий (правящей и оппозиционных) в отношениях «центр – регион», то стоит отметить перевес баланса в сторону федеральной власти, интересы которой обслуживает доминантная партия. Установившиеся достаточно стабильные (в долгосрочной ретроспективе) отношения центра с регионами во многом обусловлены именно бессменным нахождением у руля одной политической силы – ОМНО. Тем не менее, в Малайзии действует большое количество региональных и этнических партий, а оппозиция получила возможность поставить своих представителей во главе нескольких региональных правительств, выиграв выборы у «Национального фронта». Среди традиционных методов давления на нелояльные региональные элиты центральная власть Малайзии использует имеющиеся в ее распоряжении политико-административные, финансовые ресурсы (сокращение федеральных субсидий, лишение штатов компенсационных сборов, которые должны собираться в их пользу, если на территории штата находятся месторождения), а также инструменты информационного давления (через контролируемые СМИ). Наибольший прессинг испытывают региональные элиты тех политических организаций, «которые осмелились выйти из состава правящей коалиции» [Захаров, 2012], как это было в случае «Исламской партии Малайзии», сумевшей возглавить правительство в штате Келантан и вступившей в конфликт с «Национальным фронтом». Итогом конфликта стали повторные выборы, на которых «Исламская партия Малайзии» уступила «Национальному фронту» и потеряла власть в регионе.
Партии в российской политической системе и ее региональном измерении
Процесс централизации 2000-х годов включил в себя целый комплекс
взаимосвязанных реформ – административную, партийную и избирательную, которые кардинальным образом трансформировали характер и институциональные основы взаимодействия центра и регионов, при этом роль партий в политических процессах на федеральном и региональном уровне резко возросла. В этой связи представляется важным проследить опыт партийного строительства в современной России, включая анализ развития партий в период 1990-х годов, и его взаимосвязь с трансформацией отношений центра и регионов.
Политические партии в период становления новой государственности. Институциональные основы и практика взаимодействия государства, гражданского общества и политических партий, оставшиеся по наследству от советского времени, в новой России использованы не были. Причин этому несколько: во-первых, они подверглись полному демонтажу в конце 80 - начале 90-х годов, и, во-вторых, по своему смысловому содержанию являлись непригодными для построения института демократического типа. В то же время опыт советского периода оставил свой след в сознании граждан в виде неприятия партий в политической жизни как таковых, перфекционистского восприятия власти и слабой политической культуры. В связи с этим одной из сущностных черт современной российской партийной системы явилось то, что возникла и развивалась она не столько естественным образом как одно из следствий функционирования институтов гражданского общества, представительства и выборности органов власти, а в результате переложения «западных» институтов на российскую почву в период формирования новой государственности.
Проведенные в начале 1990-х годов политические реформы не привели к формированию эффективных политических партий. Само содержание этих реформ не способствовало созданию устойчивых партийных движений и их коалиций, а лишь стимулировало развитие малых партий, не имевших настоящей социальной инфраструктуры. Ввиду своей незрелости партийные образования в этот период являются достаточно слабыми и отличаются идеологической неопределенностью и фрагментарностью. Различные движения и блоки, в которые, как правило, входят партии, не имеют четкой организационной структуры, внятных программ и не стабильны. Наблюдается процесс массового создания и многочисленного исчезновения партийных образований, перетекания партий из одних движений и блоков в другие. Отличительная особенность создания российских партий состояла в их направленности не «снизу-вверх» как результат процесса выражения интересов граждан, а «сверху-вниз» путем формирования своего рода клиентелы вокруг той или ной политической фигуры. Такие партии выполняли функцию «электоральных машин» для реализации интересов политиков в органах законодательной власти. Данным фактом во многом обусловлена краткосрочность подобных проектов: отсутствие в приоритетных задачах реализации интересов конкретной электоральной группы, что являлось бы фактором стабилизации, и приоритет интересов патрона влекли за собой частое возникновение и исчезновение партийных образований [Туровский, 2006, с. 146-148]. Так или иначе, значимость политических партий в 1990-е годы определяется их участием в избирательном процессе. Идет активный процесс легитимации органов власти разных уровней посредством проведения демократических выборов. Партии участвуют в формировании нижней палаты федерального парламента и региональных легислатур в условиях смешанной системы избрания на федеральном уровне и преобладающей мажоритарной системы на региональном. В данном процессе роль партий значима лишь на федеральном уровне. Из-за чрезмерного партийного плюрализма партийная система страны существенно менялась по своей структуре от одних федеральных выборов к другим. На выборах депутатов Государственной Думы 1993 года из 91 зарегистрированных объединений и партий участвовало 13, в результате активного партийного строительства на выборах 1995 годов приняли участие уже 43 объединения и партии, а внесение изменений в избирательное законодательство перед выборами 1999 года сократило количество участников до 26. Вместе с тем роль партий в политическом процессе остается второстепенной, так как их влияние на исполнительную власть и формирование органов власти всех уровней минимальны. В связи с этим успех федеральных российских партий на выборах депутатов Государственной Думы стал критическим условием их выживания [Голосов, 2006, с. 54]. Говоря об электоральных процессах 1990-х годов, важно отметить, что политическая система России того периода характеризуется противостоянием президента с Государственной Думой, что было связано с отсутствием парламентского большинства, поддерживающего президента. Данное обстоятельство определило специфику российского партийного дизайна -конструирование «партии власти», которая позволит установить президентский контроль над парламентом и снизить непредсказуемость электоральных исходов. Так, подготовка к избирательным кампаниям 1993, 1995 и 1999 годов сопровождалась попытками Кремля создать собственную партию: в свое время ими были «Выбор России», «Партия российского единства и согласия», «Наш дом Россия», «Отечество», «Единство». Как правило, они строились при участии региональных элит, а в основу их продвижения закладывалось активное использование административного, финансового и иных ресурсов. Данные проекты обладали невысокой степенью эффективности и оказались неустойчивы.
Определенную роль партии сыграли на президентских выборах 1996 и 2000 годов, которая сводилась к организационной поддержке кандидатов в ходе избирательных кампаний. На данных президентских выборах практически каждый кандидат обладал собственным партийным образованием. Однако в целом исполнительная власть 1990-х годов строила свою деятельность на исключительно непартийной основе. Если к середине 1990-х годов происходит относительное укрепление политических партий на федеральном уровне, то на региональном уровне они остаются слабыми, им все так же присуща нестабильность и фрагментарность. Партии фактически не принимают участия в большинстве региональных выборов. В условиях преобладания мажоритарной системы избрания законодательных собраний большинство политиков (даже партийных) предпочитают выдвигаться от групп избирателей или использовать самовыдвижение, чтобы избежать потери электората. Успешность политических партий на выборах региональных легислатур была скорее исключением, чем правилом. Эффективные с точки зрения ведения предвыборной борьбы и реализации политического влияния партии создавались губернаторами (с целью формирования лояльных законодательных собраний или поддержки на губернаторских выборах), а также иными субъектами региональной политики. Функциональность таких партий была далека от реального представительства интересов граждан и организации политического процесса и отличалась высокой ролью клиентелизма: политические партии использовались их лидерами как важный инструмент для завоевания и удержания властных позиций. В свою очередь федеральные партии, в том числе их региональные отделения, на данном этапе не играют большой роли. Даже в тех регионах, где имела место смешанная избирательная система, федеральные партии не способны что-то противопоставить административному ресурсу губернаторов, которые «предпочитают создавать собственные региональные партии или «приватизировать» региональные отделения федеральных партий» [Михалева, 2009, с. 183]. В случае успеха федеральных партий на выборах губернаторы стремились встроить их в политическую систему, сложившуюся в регионе, т.е. определенным образом поглотить их влияние. В 1990-е годы партийный фактор играл важную роль в противостоянии федерального центра и регионов «красного пояса».2 Наличие губернатора-коммуниста в условиях абсолютного доминирования исполнительной власти на региональном политическом поле приводила к высоким результатам КПРФ на федеральных выборах. Это являлось непреодолимым препятствием для попыток центра сформировать подконтрольный федеральный парламент и снизить результаты коммунистов на президентских выборах. В связи с этим тенденцией на губернаторских выборах в «красных» регионах (и не только) становится формирование двух политических блоков: во главе с КПРФ, поддерживающей действующего губернатора или его преемника, и во главе с партией, поддерживающей ставленника центра. И в том и в другом случае успешность 2 К регионам «красного пояса» принято относить следующие области ЦФО: Смоленскую, Белгородскую, Брянскую, Курскую, Владимирскую, Орловскую, Рязанскую, Липецкую, Тамбовскую области. обеспечивалась не столько за счет эффективности партийной деятельности и авторитета кандидата, сколько за счет перераспределения и использования административного ресурса. Даже КПРФ в регионах с «красными» губернаторами выступала в роли дополнения к административным технологиям [Туровский, 2002, с. 25]. В целом региональная политическая элита за редким исключением входит в состав политических партий, так как партийная принадлежность на данном этапе не играет важной роли в процессе ее рекрутирования, а сами партии находятся на обочине политического процесса. В условиях институционального ослабления законодательной ветви власти и беспартийности исполнительной власти функции партий по институционализации деятельности политических элит реализовывались в ограниченной степени или не реализовывались вообще. Только к концу 1990-х годов начинают формироваться партийные фракции в региональных парламентах, способные иметь относительно самостоятельную позицию в отношении принятия важнейших для региона политических, экономических и социальных решений. Активное развитие региональных партий и блоков, их неустойчивость, слабость отделений федеральных партий, серьезные различия в политических режимах регионов – все это предопределило асинхронное развитие региональных партийных систем. В партийном спектре наблюдались серьезные различия от региона к региону: в ряде случаев партийное представительство оказывалось достаточно развитым (Свердловская и Калининградская области, Красноярский край и др.), однако в большинстве регионов серьезные партийные образования фактически отсутствовали, его доминанты также различались, что определялось спецификой регионального политического процесса. Все это мешало формированию более или менее однородного партийного пространства и консолидации партийной системы страны в целом. По итогам 1990-х годы можно говорить о многопартийной системе при ограниченной роли политических партий. По причине ее чрезмерного плюрализма отчетливая артикуляция идеологических альтернатив по партийным каналам оказалась практически невозможной [Голосов, 2006, с. 51]. На национальном уровне ключевыми партийными образованиями являются федеральные партии, в первую очередь представленные в Государственной Думе, в регионах они также более конкурентоспособны по сравнению с региональными партиями (за исключением ряда случаев, когда идет речь о партиях, создаваемых административным путем – по инициативе губернатора или федерального центра). К концу 1990-х годов наблюдается, с одной стороны, относительная стабилизация партийной системы России, с другой – закрепление институциональной слабости партий. Итоги партийной инженерии 2000-х гг. В период президентства Путина политический режим в России эволюционировал в сторону авторитарного, что прямым образом отразилось на развитии политических институтов. В результате реформ 2000-х годов резко усилился контроль центра над регионами и электоральными процессами всех уровней. Институт политических партий развивался под воздействием нескольких импульсов, источником которых являлась все та же исполнительная власть. Во-первых, отличительной чертой данного периода стало создание и успех на парламентских выборах «партии власти», что определило распространение влияния данной партии и на другие политические институты. Во-вторых, пересмотр партийного и избирательного законодательства способствовал росту участия партий в политическом процессе. В-третьих, правящей элитой был взят курс на установление контроля над электоральным пространством всей страны.
Механизмы реализации региональных интересов посредством института политических партий
Региональный интерес имеет сложную структуру и, в первую очередь, направлен на расширение политической, административной и экономической самостоятельности территории, которая выражается в росте соответствующих ресурсов региона. Специфика ресурсов региональной власти проявляется в том, что они производны от общенациональных ресурсов. Это определяет зависимость региональной ресурсной базы от решений федеральной власти, что вынуждает регионы расширять свое участие на федеральном уровне с целью повлиять на процесс их принятия в рамках основных институтов федеральной власти. В этой связи для нас важно выявить, какова роль политических партий в реализации интересов региона на федеральном уровне. Особенность развития политических партий на территории страны определила высокую роль патронажно-клиентельных отношений в рамках их деятельности. Это означает, что приоритетными для партий являются не столько интересы электората, сколько политические и экономические интересы элитных групп (патронов). Поэтому в дальнейшем мы будем вести речь о роли партий в продвижении регионального интереса в центр, имея в виду интересы региональных элит. В этом контексте к ключевым субъектам региональной элиты мы относим губернатора и его окружение, региональную и местную государственную бюрократию, партийную бюрократию, а также бизнес всех уровней. В рамках данного исследования важно определить, каков объем возможностей, которые предоставляют партии данным политическим субъектам, по продвижению региональных интересов в центр. К основным федеральным институтам, в отношении которых необходимо выявить возможности партий по реализации региональных интересов, мы относим центральный аппарат партий, органы законодательной власти (Государственная Дума, Совет Федерации), органы исполнительной власти (Администрация Президента, Правительство, институт полномочных представителей Президента и др.), а также крупные бизнес-структуры. Стоит иметь в виду, что сложившаяся в России политическая система придает одним институтам больший, а другим меньший политический вес. Объективно оценить возможности партий в части реализации интересов региона можно, дав оценку не только лоббистским способностям самих партий, но и значимости институтов, являющихся объектом воздействия при продвижении регионального интереса. Так, в России имеет место смещение баланса властных отношений в сторону исполнительной ветви, в результате чего институты законодательной власти являются менее значимыми, чем, к примеру, Администрация Президента, Правительство, а также напрямую или косвенно связанный с ними топ-менеджмент государственных корпораций.
В рамках данного исследования нами были опрошены эксперты регионов ЦФО на предмет оценки возможностей региональных отделений партий по эффективному представительству интересов региона в различных федеральных структурах. В целом были выявлены достаточно низкие лоббистские показатели партий, и обусловлены они тем, что их региональные отделения (за исключением отделений «Единой России») не являются серьезной политической силой (см. График 17). Однако следует выделить несколько институтов, на которые региональные отделения всех партий оказывают наибольшее влияние – это центральное руководство партий и Государственная Дума.
Анализ лоббистских возможностей в разрезе каждой парламентской партии (см. График 18) показывает, что особенно высокую способность продвигать интересы региона через центральное руководство демонстрирует КПРФ. По нашему мнению, это связано с изначально развитой структурой партии на территории страны, оставшейся еще от КПСС, а также высокой ролью партийной бюрократии в составе партии. Именно поэтому необходимость в активном строительстве региональных отделений, возникшую в результате реформы 2000-х годов, КПРФ встретила с наименьшими сложностями. В свою очередь, отсутствие устойчивых связей между региональными отделениями и центральным аппаратом у ЛДПР и «Справедливой России» является причиной их более низких показателей. В этой связи эксперты ряда регионов ведут речь о фактическом отсутствии данных партий на региональной политической арене (к примеру, «Справедливой России» в Рязанской области или ЛДПР в Тульской области). Таким образом, позиции территориальных отделений партий зачастую слабы даже во взаимоотношениях с центральным аппаратом, не говоря уже о каких-либо властных институтах на федеральном уровне.
Среди всех рассматриваемых нами органов власти Государственная Дума является той структурой, где лоббистский потенциал всех партий достаточно высок. Максимальные возможности по продвижению интересов региона в федеральном парламенте ожидаемо демонстрирует «Единая Россия», так как партия в Государственной Думе обладает уверенным большинством. Этому также способствует тот факт, что она контролирует в парламенте большинство руководящих должностей (см. Таблицу 6), что позволяет региональным отделениям партии иметь более широкий круг возможностей для продвижения тех или иных законопроектов, которые затрагивают интересы региона.
Непосредственная деятельность депутатов Государственной Думы, представляющих интересы тех территорий, от которых они избраны по партийным спискам «Единой России», в ряде случаев является важным фактором продвижения интересов региона на федеральном уровне. Отдельные депутаты играют роль своеобразных кураторов регионов, которые, с одной стороны, проецируют политику федерального центра на региональное политическое пространство и осуществляют контроль социально-политической ситуации, с другой – ведут активную партийную деятельность (особенно в период выборов). Выступая от лица «Единой России», они способствуют привлечению различных инвестиционных проектов с целью создания благоприятного имиджа партии у населения. Активность подобного рода кураторов особенно заметна в регионах, где позиции главы региона ослаблены или неустойчивы в силу каких-либо обстоятельств. Так, во Владимирской области, где долгое время регион возглавлял представитель КПРФ Николай Виноградов, такое кураторство осуществлялось депутатами Государственной Думы Андреем Исаевым и Михаилом Бабичем, обладающими значимыми политическими ресурсами на федеральном уровне. Ярким примером также служит Смоленская область, где подобного рода активность связана с депутатом Францем Клинцевич. По данным СМИ, в 2011 году он способствовал привлечению в регион денег из федерального бюджета на строительство четырех детских садов, при этом лоббирование данных средств осуществлялось при поддержке Вячеслава Володина, на тот момент являвшегося секретарем президиума генерального совета партии «Единая Россия» [Степанов, 2011].
В отношении всех парламентских партий стоит отметить, что продвижение региональных инициатив в Государственной Думе имело больший успех в период действия смешанной системы избрания депутатского корпуса, когда особую активность проявляли депутаты-одномандатники. Они хорошо понимали потребности территорий, от которых избирались, и обеспечивали обратную связь с регионами, способствовали привлечению инвестиций, в том числе на уровне конкретных предприятий. Многие из них продолжили продвигать интересы «своих» регионов и после перехода на полностью пропорциональную систему избрания, однако заинтересованность депутатов отстаивать региональные интересы в новых условиях однозначно снизилась. Рассматривая продвижение региональных интересов в Совете Федерации, мы наблюдаем очень низкий лоббистский потенциал у всех парламентских партий, за исключением «Единой России». Результаты анализа партийного состава сенаторов на конец 2012 года (см. Таблицу 7) показывают, что абсолютное большинство членов Совета Федерации состоят в «партии власти» (более 80%). Среди них стоит выделить сенаторов, которые ранее являлись (В. Васильев в Ивановской области) или в настоящее время являются (Е. Атанов в Тульской области) секретарями регионального политического совета «Единой России», что однозначно усиливает влияние отделения партии в данном органе. Также факторами роста лоббистского потенциала партии в Совете Федерации служит включенность в нее сенаторов, ранее занимавших губернаторские должности, которые, обладая широкой сетью связей с местными элитами, способны успешно лоббировать интересы региона. В партию входит и большинство председателей комитетов Совета Федерации (среди сенаторов от регионов ЦФО), что дает региональным отделениям «Единой России» дополнительные возможности влиять на принятие важнейших решений в Совете Федерации.
