Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования 10
1. Новый институционализм в исследовательской практике 10
2. Моделирование федеративных отношений: политико-социологические аспекты 34
Вывод 76
Глава 2. Российское государство: становление и развитие федеративных отношений 81
1. Генезис российского федерализма 81
2. Современный российский федерализм и этапы его развития 91
3. Главные институты, регулирующие российские федеративные отношения 122
Вывод 151
Заключение 159
Литература 164
- Новый институционализм в исследовательской практике
- Генезис российского федерализма
- Главные институты, регулирующие российские федеративные отношения
Введение к работе
После распада СССР перед новым российским государством стоял ряд новых и трудных задач, главными из: которых являлись создание новой политической системы, интеграция разных территорий и национальностей в рамках федерализма.
Последние пятнадцать лет свидетельствовали о сложности разрешения.; этих проблем. На первоначальном этапе в определенной степени реализовалась институционализация нового порядка: введение демократических систем - избирательная система, создание многопартийной системы; приобретение относительной стабильности государственной системы — Федеративные договоры, Конституция,' двусторонние договоры и т.п.; введение ряда рыночных экономических систем - приватизация, либерализация цен.
Однако в процессе институционализации обнаружилось много проблем, связанных с конфликтами вокруг распределения; горизонтальной и вертикальной властей. Конфликты возникли между Президентом и Парламентом, что привело к замедлению политической и правовой институционализации государственной системы. А антидемократический характер и слабость ельцинского режима подвергли сомнению построение стабильного современного российского государства.
Конфликты продолжались между центральной и региональными властями. Применение насилия в Чечне, радикальный национализм и регионализм субъектов России, передача, полномочий федерального правительства регионам путем двусторонних договоров и произвольного принятия законодательства регионов - все это, в конце концов, привело к кризису российской государственности.
Такая ситуация помешала принятию демократических ценностей российским обществом, появился психологический пессимизм, замедлился процесс формирования общественного мнения по достижению всеобщего консенсуса. Сложившееся общественное умонастроение, следовательно,
послужило негативным фактором в процессе разработки альтернатив; будущего развития России.
Становление путинского режима положило конец распространению хаоса в России. Затихают конфликты вокруг горизонтальной власти и разрешаются многие проблемы, угрожающие российской государственности. Российское общество находится в стадии стабилизации: Это означает, что на сегодня, в определенной степени, уровень, предсказуемости будущего российского государства повысился, чем в прошлые времена. В итоге, настало время оценить, какие альтернативы в будущем позволят становлению новых политических и социальных условий с учетом траектории развития? российской государственной системы.
В данной диссертации мы рассматриваем процесс развития' федеративных отношений в рамках нового институционализма. Особое внимание уделяется некоторым теоретическим положениям исторического и социологического институционализма. Макро-неоинституционализм, рассматривая систему институтов в целом и генерализируя разные системы, обеспечивает рамки для сравнительных исследований, и, в то же время, учитывает особенности разных систем. Кроме того, акцентируя внимание на траектории исторического развития институтов, он позволяет искать более конкретные альтернативы развития общества или политических систем:
В данной диссертации для исследования отношений центра и регионов в России применяются выше отмеченные теоретические преимущества; неоинституционализма. Иначе говоря, основные характеристики российской федерации обусловливаются анализом сочетания институтов» широкого уровня, т.е. законами и основными институтами; которые определяют федеративные отношения. Принимая во внимания фактор эффективности функционирования; государства, мы рассматриваем преимущества и недостатки российской федерации. При этом характеризуются разные модели федеративных отношений. В ходе анализа исторического развития современного российского государства мы проследим траекторию процесса становления институциональных структур российской федерации, ив рамках
этой траектории попытаемся спрогнозировать возможные альтернативы развития российского государства. В ходе исследований уделяется также внимание воздействию и значимости социальных условий в процессах развития.
Федеративные отношения- — многогранное явление. Потому их невозможно объяснить, изучая только один аспект. Следовательно, интересы исследователей к данному явлению связаны с разными аспектами, которые не могут быть отделены от других аспектов. В социальных науках, многие исследователи, изучая федеративные отношения, часто прибегают к результатам исследований других ученых. Особенно, в них нуждаются те, кто опирается на системный подход в исследовании с целью выяснить функционирование и стабильность системы федеративных отношений. В связи с этим в данной диссертации учитываются следующие изученные аспекты: теоретические основы неоїшституционализма, социальный аспект, правовой аспект, этно-национальный аспект, проблемы развития демократии, исторический подход, вопросы изменения системы государственного устройства, сравнительный анализ зарубежного опыта.
Теоретические основы нового неоинституционализма разработаны рядом зарубежных ученых. В данном диссертационном исследовании особое внимание уделяется трудам сторонников исторического и социологического подходов. К их числу относятся такие ученые, как С. D. North, L. G. Zucker, P. G. DiMaggio, W. W. Powell; M. Granovetter, E. M. Immergut, S. D. Krasner, J. G. March, J. P. Olsen, V. Nee.
Исследование общественного мнения о происходивших и происходящих событиях накоплено с высокой степенью рядом СОЦИОЛОГОВ, в т.ч. М. К. Горшков, Б. 3: Докторов; А. А. Ослон, Е. G. Петренко, В. Е. Жучков. 3: В. Сикевич, А. С. Титков, А. Л. Свенцицкий.
К вопросам правовых основ российского федеративного государства обращается ряд юристов и политиков, объясняющих правовые обоснования российской федерации, выясняющих их проблемы и предлагающих способы их разрешений. В этом ряду исследователей следует назвать Р. Г.
Абдулатипова, В. В. Гошуляка; А. В. Елисеева, Л. М. Карапетяна, Ю. К. Краснова, С. Л. Сергевнина, И. А. Умнову, В; А. Черепанова, В; Е. Чиркина.
Проблемы, связанные с этно-национальным аспектом, рассматривают многие ученные. Они уделяют внимание этно-национализму как важной причине распада СССР, угрозе государственной; целостности и фактору нестабильности общества.' Исследователи в этой сфере пытаются предлагать альтернативы для развития межнациональных отношений: К числу этих исследователей относятся В. А. Ачкасов, С. А. Бабаев- А.И. Куропятник, П: В; Чернов, МЇ Золотарева, ILL Б. Магомедов. А. А. Цуциев.
Вопросами развития демократии занимается ряд исследователей таких, как А. Н. Аринин, В. Дзодзиев, В. Н. Иванов, А. С. Кузьмин, Н. Дж. Мелвин, В: Д. Нечаев, К. Росс, П. А. Федосов, С. Д. Валентей, В; Д. Соловей. Они часто называют трудными проблемами для осуществления; демократии в России такие факторы: низкий уровень развития партийной системы, авторитарный і характер правления в Центре и ві регионах, сложившуюся структуру государственной власти.'
Исторический подход тесно связан с вопросами развития и становления российского федерализма. Исследователи в этой сфере часто связывают с прошлым временем нынешние проблемы российской федерации и поиски альтернативы российского государственного устройства. Этими вопросами: активно занимаются А. Н; Аринин; А. А. Галкин; Вї F. Ермаков, В. Н. Иванов, В. В. Ильин, С. И. Касго, С. Митрохин, Н: Петров, F. К. Селезнев, И: А. Умнова; В. И. Щепетев;
Вопросы изменения» системы государственного устройства часто увязываются с реформами государственной системы* и: также с поисками перспектив создания новых федеративных отношений. Значительный интерес в этом аспекте представляют работы Р; Т. Абдулатипова, И; Барцица, Е. М. Бухвальда, Л. М. Карапетяна, А. Е. Козлова, Н. Петрова, А. Г. Чернышева. В; В. Ильина, В. Е. Чиркина.
Сравнительный анализ зарубежного опыта имеет место чаше всего в вышеперечисленных исследованиях в качестве дополнительных подходов.
Мнения авторов расходятся в вопросе использования опыта других стран применительно к российской реальности. Одни обращают особое внимание на особенность российской ситуации, а другие рассматривают зарубежные федеративные системы применительно к российской: федерации. Сравнительный анализ отражен; в исследованиях В. Е. Чиркина, А. Ф. Самохвалова, А. А. Захарова.
Из выше замеченных подходов г. сравнительный анализ слабо все же представлен в; трудах большинства исследований. Кроме того, редко используется системное исследование, которое позволяет сравнить характеристики функционирования разных федеративных государств. Судя по всему, становится ясным, что систематизированное сравнительное исследование, позволяющее учитывать особенность российской федерации, остается актуальным и требует своего освещения.
Цель диссертационной работы - проанализировать процесс развития современного российского государства в контексте его становления: как федеративного государства и дать его основные характеристики.
Задачи диссертационного исследования:
определить теоретические основы и положения для исследования федеративных отношений в рамках неоинституционализма;
изучить и обобщить институциональные основы отношений Центра и регионов в федеративных государствах;
3) проследить и охарактеризовать процесс развития российских
федеративных отношений;
4) провести анализ главных институтов, определяющих российские
федеративные отношения;
5) выявить роль воздействия социальных условий на развитие;
федеративного государства;
Объектом; исследования является современное российское государство.
Предметом- исследования является процесс развития федеративных отношений современного российского государства в плане динамики
соотношений «Центр-регионы».
Эмпирической базой исследования послужили данные российской и зарубежной статистики, результаты российских и зарубежных эмпирических исследований.
Методологические и теоретические основы. Теоретической основой диссертационного исследования выступают основные теоретические положения неоинституционализма. Методологическую основу исследования составляют системный, сравнительный и исторический подходы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
доказаны теоретические гипотезы использования
неоинституционализма в исследовании проблемы федеративных отношений;
выявлены преимущества и і недостатки институциональных структур каждой модели федеративных отношений;
показаны и охарактеризованы основные предпосылки, оформившие институциональные особенности российской федерации в процессе ее развития;
выявлены характеристики российской федерации путем использования системного анализа главных институтов, определяющих федеративные отношения;
рассмотрена роль социальных условий в развитии федеративного государства.
представлены альтернативные прогнозы развития федеративных отношений в России.
Теоретическая; и практическая значимость исследования предопределена тем, что, применяя теоретические положения в исследовании институтов российской федерации и доказав их правомерность, расширена возможность применения неоинституционализма.
Результаты проведенного анализа и теоретические положения могут быть использованы в дальнейшей разработке теоретических основ-федеративных государств. Обоснованные в диссертационном исследовании
выводы могут быть применены для подготовки программ развития российского федерализма.
Изученный и обобщенный в работе материал и содержащиеся в ней выводы могут быть использованы для разработки и чтения таких учебных курсов, как «Социология государства», «Социология политического процесса», и др.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии политических и социальных процессов факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета.
Основные выводы и положения докладывались автором на следующих международных конференциях и семинарах: Международно-научная конференция «XXI век: научный прогноз студентов» С-Пб., 2001; международный семинар «Корея и Россия в новом веке» С-Пб, 2002; аспирантские семинары кафедры социологии политических и социальных процессов факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Новый институционализм в исследовательской практике
В последнее время в социальных науках проявляется большой интерес к политическим и общественным институтам. Такаяітеоретическая тенденция тесно связана с появлением неоинституционализма. В начале 1980-х годов в западном научном сообществе начали развиваться некоторые парадигмы социальной, науки, которые резко противостояли постулатам бихевиоризма. Неоинституционализм представляет собой одну из этих парадигм. А бихевиоризм; который оказывал большое влияние на научное общество после второй? мировой войны, в свою очередь, нашел применение в і критике «старого» институционализма.
Старый институционализм связан с подробными исследованиями правительственных, судебных и законодательных структур. Однако исследования формальных правил и структур оказались неспособными объяснить политическую деятельность и результаты политических решений. С точки зрения бихевиоризма, исследователи должны уделять намного больше внимания no3Hin«i(attitudes) акторов, неформальному разделению власти и политической деятельности, чем формальным атрибутам государственных организаций. Иначе говоря, представители бихевиоризма, стремились объяснять, социальные явления сквозь призму поведения и атрибутов индивидов и групп. В отличие от них, сторонники неоинституционализма убеждены, что бихевиоризм, который акцентирует внимание на том, что детерминантами политических и социальных результатов являются атрибуты, отношение и деятельность индивидов, групп и классов, в действительности, игнорирует такой важный фактор, как игровое поле, где действуют отдельные индивиды и группы. В связи с этим Марч и Ольсен отмечают, что представители бихевиоризма рассматривали институты главным образом как арену политических баталий; между группами. людей, интересы которых заранее предопределены; тем не менее, специфика самой этой арены не рассматривалась ими в \ качестве важной переменной при определении результатов этих баталий.1
Ротстайн связывает одну из причин изменения теоретического интереса к институтам с неуспехом теории конвергенции. В 50-60-е годы многим представлялось, что большинство стран третьего мира; последуют тем же путем в І направлении модернизации, а демократические капиталистические государства Запада; со временем достигнут конвергенции: Ранние сравнительные исследования- государственных институтов, казалось, свидетельствовали о том, что уже имелись важные признаки конвергенции и политика при этом играла второстепенную роль или вовсе никакой.
Однако оказалось, что вместо конвергенции развивающихся в одном направлении стран были обнаружены устойчивые и даже усиливающиеся \ различия в классовой структуре и/или политической мобилизации этих стран. Во-первых, выяснилось, что эти различия, даже если отнести некоторые бихевиористские показатели к числу отклонений, в принципе оставались-необъяснимыми. Во-вторых, оказалось, что различия; в политической мобилизации и организационном влиянии социальных классов по \ большому счету можно объяснить, исходяї из различий, политических институтов. В-третьих, стремление объяснить важные различия і в социальной политике или мобилизации групп интересов в разных странах с позиции бихевиоризма, повлекло за собой парадоксальные результаты, несоответствующие постулатам этой теории.
Следовательно, в конце 1970-х годов ученые в разных сферах начали ;. интересоваться политическими и общественными институтами«и стремились объяснять различные общественные явления путем проведения исследования формальных и неформальных институтов. Например, Марч и Ольсен в своей статье «The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life» называют новую научную тенденцию «новым институционализмом» и выдвигают его на первый: план, подчеркивая его отличие от предыдущих социальных теорий. Ряд ученых в разных дисциплинах, которые более или менее соглашались с взглядом Марча т Ольсена; подтверждали то, что» с помощью концепции «институт» можно разрешить много вопросов; на которые бихевиористские подходы не в состояние отвечать. Тому можно привести следующие примеры.
Генезис российского федерализма
В императорской России принцип федерализма не был реализован. Некоторые ученые с этим не соглашаются. Например, по поводу начала российского федерализма; А.Ф. Самохвалов пишет: «нельзя согласиться с мнением, будто федерализм «по определению» чужд российскому обществу. В частности, начало российскому опыту самоуправления было положено в середине XVI века в ходе земской реформы Ивана IV. Высшей же точки своего развития оно достигло в России в последней трети XIX — начале XX столетия. Этот период развития местного самоуправления убедительно подтвердил практическую значимость и эффективность взятой властью того времени линии на децентрализацию управления социально-экономическими процессами в столь обширном государстве». " Однако, самоуправление никаким образом не связано с принципом федерализма. Оно реализовывается решением центрального государства, будь оно федеративным или унитарным. Централизация или децентрализация может проводиться в любом государстве. Как отмечалось в первой главе данной работы, федеративное государство тоже может иметь централизованный характер. Однако в связи с будущим российским государственным устройством, уже в императорской?России были:дискуссии, которые продолжаются ив настоящее время. Известно, что в истории России были два разных проекта преобразования государственного устройства: унитарный и федералистский.
Уже в XVI в. Ю. Крижанич проповедовал идею славянской федерации: Среди сторонников федерализма были С. Корф, А. Щапов Н. Новосильцев, А. Сперанский, С. Сараковский и многие другие; даже Павлу L не были чужды подобные: мысли. Некоторые считали; что федерализм заложен в самих истоках образующегося Российского государства. Например: «Русь, — писал Н. Костомаров,— стремилась к федерализации, и федерация была формой, в которую она начала; облекаться», лишь татарское иго затормозило это развитие и сделало крутой поворот к абсолютизму.100
Наиболее глубоко и разносторонне в начале ХГХ в. к разработке идеи федерализма-унитаризма подошли декабристы. Рассмотрим точки зрения Н. Муравьева — приверженца федерализма и П. Пестеля - сторонника унитаризма.
Проект «Конституции» Н. Муравьева—основной документ «Северного общества» — переносил на русскую почву западноевропейские идеи политической свободы, которые, по его мнению, постулируют другую идею — федеративной формы правления: С его точки зрения, федеративное правление есть противовес бюрократическому централизованному государству, мешающему свободному развитию капитала ш гражданского общества. Как и европейские народы, достигшие «законов и свободы», русский народ заслуживает не меньше того и другого, но достичь этого можно лишь через федеративное устройство, — считал. Н. Муравьев. «Народы малочисленные, —писал он, — бывают обычно добычею соседей — шне пользуются независимостью. Народы многочисленные пользуются внешнею независимостью— но обыкновенно страждут от внутреннего утеснения: и І бывают в руках деспота орудием притеснения и гибели соседних народов. Обширность земель, многочисленное войско препятствуют одним быть свободными; — те, которые не имеют сих неудобств — страждут от своего бессилия: Федеральное или Союзное Правление одно разрешило сию задачу, удовлетворило всем? условиям и согласило величие народа и свободу граждан».101
Но следует отметить что, Муравьев не мыслит создание союзного государства на договоре отдельных национальностей, а исходил из единства поликонфессиональной и многоэтничной Российской Империи и разделяет ее на относительно равнозначные территории. Он даже отступает от установившихся отношений начала ХГХ в.: не признает ни автономию Финляндии, ни юридическую обособленность Остзейского края; исключение делается лишь для Польши: Таким образом, не федерация самостоятельных наций, а разделение страны на естественные хозяйственные комплексы — таково построение федерации Н. Муравьева.
В отличие от Муравьева, руководитель «Южного общества» П- Пестель, будучи сторонником республиканской формы правления, был решительным противником федерализма в России. По его мнению, федерализм для России «яко пагубнейший вред и величайшее зло», объясняя; это «обширным пространством», многонациональностью страны. Приводились и другие доводы: народы, подвластные большому государству и происходящие не от господствующего народа, всегда «желают для себя политической самостоятельности и независимости», что создает неустойчивость в государстве; верховная власть не может добиться повсеместного исполнения законов без местных властей.
Главные институты, регулирующие российские федеративные отношения
Президенциализм в России получил большую значимость в результате жесткой борьбы за власть между Президентом и Парламентом во времена правления Б.Н: Ельцина. Иначе говоря, в Конституции Российской Федерации, принятой после этого противостояния, доминирует принцип сильного президенциализма. Итак, в определенном смысле Путин не является первым сильным президентом России, поскольку Ельцин в свое время уже обладал широкими полномочиями, не говоря о царях, правивших ранее.
Согласно Конституции, в иерархии государственной структуры, Президент находится выше всех государственных ветвей, являясь главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80). При этом, главой правительства является председатель, т.е., премьер министр.
Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное ею положение о Президенте РФ как гаранте Конституции. Різ них, в данной работе, мы будем рассматривать некоторые положения, касающиеся разделения власти между Президентом и парламентом, и между Центром и регионами.
Что же касается законодательной деятельности Президента, то он имеет право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84 и ст. 104). При этом право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент Российской t Федерации наделен также правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134). Законопроекты, вносимые Президентом? РФ в Государственную Думу ВІ качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседаниях Думы.
Президент вправе использовать право вето на стадии І подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции). Ельцин часто использовал это право. Во многих случаях парламент не мог преодолеть барьер двух третей: голосов как замечает S. Nysten-Haarala, из-за отсутствия политического консенсуса! в Думе. 149 Опираясь на это право, Ельцин отклонял приблизительно 25-30% законопроектов: 15 Необходимо отметить, чтсь ситуация резко изменилась.при Путине, поскольку он оказывает большое воздействие на Думу, что позволяет ему не прибегать к использованию этого права.
Президент РФ может распускать Думу. Если она трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства, Президент распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111); если; Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). Президенты России ни разу не воспользовались этим правом, поскольку проблемы решались путем? компромиссов . ВЦ998 г. Дума сначала отклонила кандидатуру Кириенко на должность премьера, но, в конце концов, одобрила. При Путине, в марте 2001 г., в Думе обсуждался, вотум недоверия Правительству, но он провалился, собрав лишь 127 голосов.151
Ельцин попытался расширить свои права, трактуя Конституцию следующим образом. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России» (1995 г.) было заявлено о необходимости издания указов в целях восполнения правовых пробелов в урегулировании отношений и о наличии конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов. Однако Конституционный Суд указал, что полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона.
Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной; государственной власти на всей территории России. При этом указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (п. 2 ст. 90). Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в первую очередь, в случае противоречия этих актов Конституции РФ (ч. 2 ст. 85).
Также он имеет полномочие на введение чрезвычайного положения. Одним из многих обстоятельств, при которых вводится чрезвычайное положение, являются межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты. Чрезвычайное положение вводится указами Президента РФ. При этом Совет Федерации вправе не согласиться с принятием указа (п. «в» ч. Г ст. 102). Так, не был утвержден Указ Президента РФ от 4 февраля 1995 г. № 93 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики».153
