Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 . Теоретико-методологические основы анализа институционализации гражданского контроля над деятельностью государства в современной России: политологические аспекты 18
1.1. Гражданский контроль над деятельностью государства: необходимость, сущность, функции 18
1.2. Содержание, формы, региональные особенности институционализации гражданского контроля над деятельностью государства 55
ГЛАВА 2. Состояние и приоритетные направления совершенствования институционализации гражданского контроля над деятельностью государства в регионах современной России 94
2.1. Состояние гражданского контроля власти в регионах России: политологическая проблематика 95
2.2. Приоритетные направления совершенствования институционализации гражданского контроля над деятельностью государства в регионах современной России 146
Заключение 173
Список использованной литературы 184
- Гражданский контроль над деятельностью государства: необходимость, сущность, функции
- Содержание, формы, региональные особенности институционализации гражданского контроля над деятельностью государства
- Состояние гражданского контроля власти в регионах России: политологическая проблематика
- Приоритетные направления совершенствования институционализации гражданского контроля над деятельностью государства в регионах современной России
Гражданский контроль над деятельностью государства: необходимость, сущность, функции
Проблема определения гражданского общества и направлений взаимодействия между его институтами и государством с давних времен вызывает интерес ученых и- имеет глубокую историю. Категория «гражданское общество» введено в употребление античными мыслителями и определялось как совокупность граждан. В дальнейшем содержание этой категории, существенно изменялось и обогащалось. Понятие «гражданское общество», определяемое через понятие «общество», употребляется в двух значениях. В широком смысле оно характеризует конкретно-историческое состояние общества: Гражданское общество в его узком смысле выражает существенную сторону или-сферу общественной жизни} понимание1 которой зависит во многом от характеристики термина «гражданский»1. Гражданское общество в этом смысле есть область частной, не подконтрольной-напрямую государству, жизни людей. Сюда включают такие отношения, как отношения частной собственности, имущественные и наследственные отношения, семейные и родственные отношения:
Другое значение термина «гражданский» сопряжено с морально-этической оценкой поведения человека- как гражданина. Он обозначает все то, что свойственно истинному гражданину и- служит прилагательным к выражениям «гражданская позиция», «гражданская активность», «гражданский долг», «гражданское мужество». Понятия «гражданин», «гражданственность» являются производными от указанного значения термина «гражданский». Они, характеризуют всякого сознательного и активного члена общества, подчиняющего свои интересы служению обществу, исполнению общественного долга. С этой точки зрения, гражданское общество» представляет собой общество свободных и
Термин «гражданский» происходит от латинского слова «civilis». В русском языке его синонимом является термин «цивильный». ответственных граждан, сознательно управляющих делами государства и добросовестно исполняющих свой долг. Начиная с XVIII века термин «гражданский» использовался для характеристики общественных явлений, конфликтов, противостояний. В научный оборот давно вошли такие выражения, как «гражданская война», «гражданское неповиновение», «гражданское сопротивление», «гражданский мир», «гражданское согласие» и др. Этим термином в настоящее время обозначают разнообразные общественные движения, организации, существующие наряду или в противовес государственным институтам и политическим партиям. Примером могут служить такие выражения, как «гражданское движение», «гражданский форум», «гражданская инициатива». Категория «гражданский» в указанном значении употребляется как аналог термина «общественный».
Многозначность термина «гражданский» является причиной большого разнообразия определений гражданского общества. Идея гражданского общества представлена множеством различных подходов и концепций на всем протяжении его теоретического осмысления. Так, Ю.М. Резник выделяет два больших периода в развитии данных подходов и концепций: 1) «естественно-правовой» период: возникновение и развитие идеи гражданского общества в концепциях «естественного права» и общественного договора с античности по конец XVIII века; 2) рационалистический период: реконструкция идеи гражданского общества в социальных учениях конца XVIII- XX веков.1
В- «естественно-правовой» период гражданское общество рассматривалось главным образом как противоположность дикости и анархии, тогда как в рационалистический период основным, предметом рассмотрения становится его противоположность государству и официальной церкви. Этико-правовой идеализм мыслителей эпохи Возрождения и Просвещения уступает место объективно-реалистической представлена в работах английских философов и экономистов (Смит, Юм, Рикардо и др.), французских историков времен Реставрации (Гизо, Минье, Тьерри и др.), социалистов-утопистов (Сен-Симон, Фурье и др.), Гегеля, Маркса и других мыслителей. Гражданское общество исследуется этими мыслителями не как политико-правовой и нравственный феномен, а как объективная- реальность, обусловленная, в одном случае развитием абсолютной идеи (Гегель), а в другом случае способом производства материальной жизни (Маркс). Начиная- с конца XVIIB века, в концепциях гражданского общества различаются» два противоположных взгляда: этатизм, объясняющий гражданское общество из развития- государства (Гегель, Штейн) и социетизм, определяющий его из- собственных оснований (Гумбольд, Маркс).
В конце XIX - первой половине XX века в развитии идеи гражданского общества- на ее концептуальном уровне появляется ряд новых тенденций: социологическая реконструкция идеи, гражданского общества (Теннис, Дюркгейм, Зиммель, Вебер), ее политическая трансформация в концепциях либерализма и неолиберализма (Бентам, Милль, Хайек, Поппер и др.), гуманизация и радикализация идеи в современных теориях капитализма и капиталистической модернизации (Хабермас, Фромм, Веблен, Гэлбрейт).
Проблема взаимоотношений государства и гражданского общества стала одной из центральных в социальных учениях XVII века. Так, по мнению Дж. Локка, общество гораздо важнее государства. Распад государства не влечет за собой разрушение гражданского общества. Общество исторически возникло раньше, чем образовалось государство, и будет существовать даже в том случае, если последнее погибнет под мечами завоевателей. Государство или правительство, которое нарушает условия общественного договора и посягает на свободу собственности человека, ставит себя вне закона. Это и дает основание народу для сопротивления
Содержание, формы, региональные особенности институционализации гражданского контроля над деятельностью государства
Наиболее подробно коммуникативное направление исследования природы институтов разрабатывается Ю. Хабермасом как продолжателем традиций франкфуртской научной школы. По его мнению, проблему современного общества составляет не сама по себе направленность на воссоздание инструментальных институтов, а то, что эти институты носят неязыковой характер (власть, деньги). Они и создают неязыковой мир системы, «колонизирующий» и разрушающий «жизненный мир». Недостатки современного общества, по Ю. Хабермасу, коренятся- не в процессе рационализации как таковом, а в неспособности развить и превратить в институты те области, в которых рационально достигнутое понимание координирует действия. Конкретно это означает, что должна быть создана такая система институтов, которая позволяла бы людям в рациональной дискуссии, направленной на взаимопонимание, планировать и осуществлять материальное производством определять политические цели. Фактически институты здесь выступают в, качестве институциональных форм демократического принятия решений1. Этот подход наиболее ярко отражает процесс институционализации гражданского контроля.
Доинституциональный этап может быть охарактеризован с нескольких позиций. С одной стороны, речь идет о возникновении принципиально нового явления, с другой - о проявлении и осознании уже существующего в новой более «гибкой» конфигурации. В первом случае доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление еще не легитимировано индивидами, и, следовательно, не обладает устойчивостью и почти не участвует в организации политической жизни. Во-втором случае, доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление уже не легитимировано индивидами вследствие прошедшей деинституционализации. Поэтому доинституциональное состояние может возникнуть при переходе инструментальных институтов в нормативно-ролевые и, затем, в коммуникативные.
Доинституциональный этап развития политического явления как института имеет определенные особенности. Во-первых, когда изучаемое явление находится в доинституциональном состоянии, политическая жизнь уже организована другими институтами. Поэтому институционализация приводит не к изолированно возникшему новому институту, а к новой институциональной конфигурации, в которую в разной мере включены как новые; так и давно существующие институты.
Во-вторых, доинституциональное состояние политического явления характеризуется его зависимостью от политического- режима. Именно он придает политическому явлению статусную характеристику. Поэтому невозможно четко определить набора основных функций І данного политического явления. Этот набор подвижен и впоследствии может относиться к разным институтам.
В-третьих, доинституциональное состояние явления не исключает его некоторого участия в организации общественно-политической жизни: Но-доля этого участия слишком мала и зависима от обстоятельств.
В-четвертых, в доинституциональном состоянии явление не может быть устойчивым, его признаки то появляются, то исчезают. Политическое явление обретает свою сущность в процессе институционализации.
Этап институционализации связан с постепенной деперсонализацией и более четким определением функционального предназначения данного политического явления. На данном этапе начинается-легитимация института. Затем может, произойти разрастание его функций. Если функций? становится несколько, одна обязательно/ является главной и рассматривается как функциональное требование существования института, без выполнения которого данный институт утратит легитимность и исчезнет. Политическое явление на институциональном этапе обычно и называется институтом. Наличие у института двух основных свойств - устойчивости и организующего влияния на политическую жизнь - свидетельствует о том, что институт легитимен.
Гражданский контроль - новый институт, который претендует на роль организатора политической жизни, но еще недостаточно устойчив. Необходимо принимать во внимание, что институциональное состояние политического явления включает и кратковременные периоды неинституционального состояния.
На основании изложенного определение инстшпуционализации гражданского контроля над деятельностью государства понимается как процесс образования формализованных структур, представляющих собой независимый от государства и законодательно оформленный демократический механизм воздействия институтов гражданского общества на деятельность государства через органы представительной власти или непосредственно.
Институционализация гражданского контроля в России является довольно долгим, сложным, противоречивым и неоконченным процессом. Чтобы понять его сущность, надо обратиться к истории.
Население Киевской Руси, возникшей в IX в. н. э., унаследовало от славянского суперэтноса склонность сообща решать проблемы своей жизни. Византийский историк Прокопий Кесарииский в VI в. н. э. писал, что славяне «не управляются одним человеком, а живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считаются общим делом»1. Воплощением этой традиции были народные собрания. Свидетельства сохранения этого института в древнерусском государстве повсеместно обнаруживаются в «Повести временных лет». Так, под 1176 годом содержится утверждение: «Новгородцы бо изначала и смольняне, и кыяне, и полочане и вся власти (волости) яко же на думу, на веча сходятся»2
Состояние гражданского контроля власти в регионах России: политологическая проблематика
Однако, несмотря на отдельные примеры привлечения городской общественности к проблемам управления столичным мегаполисом, до настоящего времени в Москве не выработана стройная, логичная, институционально оформленная система гражданского контроля. Исходя из изложенного теоретического обобщения и анализа институционализации гражданского контроля, автором предлагается модель реализации гражданского контроля в городе Москве (приложение 3).
Важной институциональной формой гражданского контроля призвана выступать система уполномоченных по правам человека. Федеральный закон-«Об- Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят 26 февраля 1997 года. В соответствии с этим Законом 22 мая 1998-года Государственная Дума избрала Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации-.
Уполномоченный по правам, человека в Российской Федерации -институт, функционирующий в соответствии с одобренными Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря. 1993 года Принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижскими принципами).
Согласно этому основополагающему документу омбудсман (общепринятое международное название должности уполномоченного по правам человека) - достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на защиту прав граждан и осуществляющее контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, без, права изменения принятых ими решений.
Опыт многих стран развитой демократии свидетельствует о том, что государственный правозащитный институт при правильном функционировании может быть достаточно эффективен в деле контроля власти всех уровней. Ключевой предпосылкой для этого является готовность граждан и общества в целом поддержать Уполномоченного, потребовав от государства выполнения его рекомендаций. Иными словами, эффективность работы Уполномоченного по правам человека напрямую зависит от степени зрелости и активности гражданского общества.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: рассмотрение жалоб о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; анализ законодательства Российской Федерации в области прав и свобод человека, подготовка рекомендаций и предложений по его-совершенствованию; развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека; правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; подготовка и направление Президенту Российской1 Федерации и в другие высшие государственные органы ежегодного доклада о своей деятельности, а также специальных докладов по актуальным проблемам защиты прав и свобод человека; выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан; обращение В( Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан; принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с нарушением прав и интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
анализ правоприменительной практики в области прав и свобод человека, выработка предложений по ее совершенствованию;
информирование органов государственной власти и общественности о положении, дел с соблюдением прав и свобод человека в Российской Федерации; направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению- прав, и свобод человека, совершенствованию административных процедур.
Традиционно одним из важнейших институтов гражданского контроля над деятельностью власти являются политические партии. По состоянию- на 17 ноября 2008 года Министерством юстиции Российской Федерации зарегистрированы 14 политических партий, отвечающих требованиям пункта 2 статьи 36 Федерального закона № 95-ФЗ от 11 июля 2001 года «О политических партиях».1
Место и-роль политических партий в системе гражданского контроля над властью детерминировано их двоякой природой: они являются одновременно элементом гражданского общества и частью государственного механизма. Уже тот факт, что партия- своими корнями уходит в толщу гражданского общества, где зарождаются и оформляются групповые интересы, но при этом через свои руководящие инстанции врастает в механизм государственной власти, придает ей уникальное качество агента двусторонней связи гражданского контроля. Политическая партия служит своего рода мостом, каналом трансляции интересов,гражданского общества к государству.
Приоритетные направления совершенствования институционализации гражданского контроля над деятельностью государства в регионах современной России
Как подтверждается многими исследователями; институт местного самоуправления в России пока не приобрел должной правовой регламентации.1
Этими.обстоятельствами вызвана, по мнению диссертанта, потребность в разработке нового федерального закона о местном самоуправлении.
Практика показывает, что законодательная политика государства должна быть скорректирована в сторону оптимизации, деятельности организации местного самоуправления в- современной России и его возможностей для осуществления-гражданского контроля над деятельностью-власти. Причем эта политика должна быть основана на принципах, разработанных в- Европейской Хартии местного самоуправления , в соответствии-, с которыми для государства должна предоставляться возможность.вмешиватьсяї в. деятельность муниципальных органов, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Такое вмешательство имеет целью оказание помощи- местному самоуправлению, но не его замену государственным управлением;
Учитывая. важность организаций местного самоуправления в сфере осуществления гражданского контроля над деятельностью власти, необходимо на законодательном уровне определить условия, при которых воздействия институтов государства могут считаться правомерными. Политико-образовательное направление. Данное направление диктует необходимость целенаправленной качественной подготовки чиновников различных органов власти по вопросам гражданского контроля. При реализации этого направления особое внимание необходимо уделять политологическим знаниям и привитию демократической политической культуры чиновника. Целью изучения, политологии, к примеру, не является превращение каждого чиновника того или иного органа власти- в политика. Идея заключается в. том; чтобы подготовить его к выполнению именно1 гражданских функций в общественной, жизни, поскольку государственная служба и гражданский- контроль являются? таковыми.
Только осознание чиновниками своей общественной принадлежности, внутреннее ощущение служения народу, а не государству и его политическому режиму сделает их истинными гражданами. Кроме того,. политологические знания - это один из способов.современной-социализации личности и формирования политической культуры, приобщения к демократическим ценностям1.
Политическая культура, основанная на демократических принципах, не приходит сама собой и сама собой не развивается, ее нужно постоянно «подпитывать» и культивировать, что в условиях органов власти вполне возможно. Без нее чиновники так и останутся «винтиками государственной машины», стремящимися закрыться от всех общественных институтов и не способными на конструктивный диалог с обществом в целях преодоления недостатков в системе государственного- управления. Политологические знания играют также большую роль в развитии правосознания и являются основошдля гражданской социализации личности.
В современной политической жизни России граждане, в том числе и представители власти, пока не имеют должного доверия к демократическим институтам, следовательно, у них нет гордости за демократическое устройство страны.и интереса к политическому сотрудничеству с другими гражданами в вопросах укрепления- государства. Избежать такого положения дел возможно только с помощью приобретения знаний о преимуществах гражданского участия. Обозначенное политико-образовательное направление совершенствования гражданского контроля актуально как, в масштабе всей страны, так как и в регионах. Именно политологические знания выступают одной из основ, способствующих определению гражданской позиции- и выбору линии политического поведения каждого члена общества. Это будет способствовать пониманию институтами гражданского общества своего приоритетного места в политическом процессе и, следовательно; необходимости в гражданском контроле над деятельностью власти.
По мнению автора, без осуществления-данного направления механизм гражданского, контроля, несмотря на принятие самых «правильных» законов и политические устремления чиновников, так и останется.нереализованным.
Следует отметить, что исследования, в которых проблемы гражданского контроля как фактора укрепления государства и общества, а также политологические знания чиновников всех уровней власти были бы интегрально связаны в единую концепцию, практически отсутствуют. Это обстоятельство, является объективным основанием для дальнейших научных исследований.
В настоящее время политологическая подготовка как самостоятельное направление подготовки всех категорий-государственных и муниципальных служащих отсутствует. Сегодня назрела необходимость глубокого и обстоятельного изучения политической реальности, влияющей на деятельность государства, а также понимания роли институтов гражданского общества и гражданского контроля в этом процессе:
