Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основания исследования государственной национальной политики С. 15
1 Политологические подходы к исследованию социальных и национальных процессов и институтов С. 15
2 Проблемы изучения государственной национальной политики: понятийно-терминологический анализ С. 31
Глава 2 Особенности государственной национальной политики России в период трансформации российской государственности С. 48
1 Национальная и федеративная политика Российской Федерации: принципы, цели и задачи С. 48
2 Политико-правовое регулирование национальных отношений в Российской Федерации С. 65
Глава 3 Региональные проблемы реализации национальной политики Российской Федерации на современном этапе С. 82
1 Ставропольский край в этносфере Северо-Кавказского региона С. 82
2 Основные направления реализации государственной национальной политики в Ставропольском крае С. 100
Заключение С. 123
Библиографический список использованной литературы С. 128
Приложения С. 146
- Политологические подходы к исследованию социальных и национальных процессов и институтов
- Национальная и федеративная политика Российской Федерации: принципы, цели и задачи
- Ставропольский край в этносфере Северо-Кавказского региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные реформы общественно-политической и государственной системы страны, начавшиеся во второй половине 80-х годов XX века и связанные с процессом общественной и политической модернизации, построением новых федеративных отношений, демократизацией всех сфер жизни общества обнаружили несовершенство и принципиальное несоответствие теоретико-методологических и правовых основ государственной национальной политики новым требованиям общественно-политического развития государства. Глубокий кризис всех сфер жизни общества, рост политического, в том числе и этнополитического противостояния, идейное размежевание социально-политических сил в этот период явились ведущими факторами центробежных тенденций в государственном строительстве. Для России достижение стабильности, особенно в такой области социального взаимодействия, как сфера межнациональных отношений, стало вопросом обеспечения единства и целостности государства в новых исторических реалиях.
В условиях сложной динамики межнациональных отношений в стране актуализировалась потребность политологического исследования источников системных и ситуационных причин, ведущих к росту межэтнического противостояния, потребовалось теоретическое переосмысление этнополитических процессов с учетом новейших данных этнологии, этноконфликтологии, социологии, социальной философии, политической истории, появилась необходимость выработки управленческих механизмов адекватного воздействия на сферу национальных отношений.
В этой связи большую важность для становления новой эффективной национальной политики Российской Федерации приобрел концептуальный пересмотр ряда положений теории национальных отношений, уточнение по-
нятийного аппарата, анализ законотворческой деятельности в сфере национальных отношений, имеющегося опыта реализации национальной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Несмотря на принятие в 1996 году Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, закрепившей основные принципы реализации политики государства в области развития межэтнического взаимодействия, многие проблемы в этой сфере остались нерешенными. Кроме того, за прошедшие с момента ее принятия девять лет обозначился блок новых вопросов, связанных с естественными проблемами социально-экономического и внутриполитического развития страны (изменение миграционных процессов, трансформация этнических конфликтов и др.), решение которых ставит на повестку дня пересмотр некоторых положении и принципов указанной Концепции: внесение коррективов в существующий документ или выработку принципиально нового документа.
Для эффективного регулирования национальных отношений необхо
димо разрабатывать научно обоснованную национальную политику не толь
ко на уровне федерации, но также и на уровне её субъектов. В этой связи
представляет определенный интерес анализ уже имеющегося опыта реализа
ции региональной национальной политики.
" 4 Избрание Ставропольского края в качестве исследуемого региона обу-
словлено, прежде всего, геополитическим положением края в центре Пред
кавказья, в регионе с этнокультурным многообразием, богатым опытом ме
жэтнического, межкультурного диалога, а также наработанной солидной
практикой государственного регулирования национальной сферы на уровне
субъекта федерации. Народы, проживающие на территории Ставропольского
края, составляют часть многогранной цивилизации, и уже сам этот факт оп
ределяет актуальность и значимость исследования регулирования этнополи-
) тических процессов в крае. Межнациональная ситуация на Ставрополье по
всем основным параметрам - экономическим, политическим, социокультур-
ным - носит динамичный характер и потому дает большую базу для исследовательской работы, научных и практических обобщений, которые могут быть полезны всем регионам Южного федерального округа и шире - субъектам Российской Федерации.
Национальная политика способна быть серьезным консолидирующим фактором, лишь в полной мере отражая многообразные национальные интересы народов России, отвечая требованиям согласованности действий различных уровней и ветвей власти. Такая постановка вопроса требует вынесения ее проблематики в центр внимания органов государственной власти, как в федеральном центре, так и на местах, определения форм и методов регулирования этнополитических процессов с позиций сохранения и упрочения государственной и территориальной целостности Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Этнополитические процессы являются предметом изучения различных наук - политологии, социологии, истории, философии, этнической конфликтологии. Проблематика исследований в области межнациональных отношений, в том числе и на Северном Кавказе, давно привлекала внимание ученых, была наработана богатая научная база и понятийный аппарат для разнопланового изучения парадигмы межнациональных отношений.
Большое внимание проблеме социального взаимодействия представителей различных народов, наций, цивилизаций уделяли классики мировой науки. Среди них можно отметить работы таких философов, историков, социологов, как М. Вебер, М. Тарки, А. Тойнби, О. Шпенглер и др. Преодоление стереотипов в подходе к изучению национальных отношений дает возможность приобщить к анализу обозначенной темы диссертационного исследования большое число идей, прежде отметавшихся как «буржуазные». В частности, представляют интерес работы классиков западной социологической мысли Э. Дюркгейма, Э. Смита, Э. Геллнера.
В отечественной науке среди ранних работ, посвященных межнацио-
, нальным и межцивилизационным отношениям, можно отметить труды
Н.Я. Данилевского, И.А. Ильина, К.Н. Леонтьева, А.Ф. Лосева, Н.О. Лосско-го, СМ. Соловьева, Н.С. Трубецкого и др.
В советский период акцент в изучении межнациональных отношений делался на сущность и природу наций, соотношение нации и государства, а также на этнокультурологические аспекты (СМ. Арутюнян, Э.А. Баграмов, Ю.В. Бромлей, Т.Ю. Бурмистрова, СТ. Калтахчан, Х.О. Лайпанов, Н.А. Смирнов и др.).
После распада СССР и возникновения открытых региональных и локальных столкновений с этническим компонентом внимание исследователей
Л'
к проблемам межнациональных отношений ещё более усилилось. Был предпринят анализ этнополитических процессов в модернизирующихся обществах и, в частности, на Кавказе. Существенный вклад в научную разработку исследуемой проблемы внесли Р.Г. Абдулатипов, Ю.В. Арутюнян, Л.Ф. Болтенкова, А.В. Дмитриев, Л. М. Дробижева, А.А. Жириков, А.А. Мацнев, В.А. Михайлов, А.А. Попов, Л.С Рубан, Э.Р. Тагиров, В.А. Тишков и другие. Эта группа исследований посвящена непосредственно изучению проблем взаимоотношения народов России, национальной и этни-
' iff ческой психологии, проблем регулирования межнациональных отношений.
Авторы указывают на наличие конфликтогенных территорий, описывают причины противоречий, предлагают собственное видение путей достижения этнополитической стабильности. Ими также предпринято научное осмысление проблем российского федерализма, путей и перспектив его развития.
Выделяется группа исследований, которые направлены на анализ этно
политической ситуации в конкретных регионах Северного Кавказа. Это ра
боты А.В. Авксентьева, В.А. Авксентьева, М.А. Аствацатуровой, B.C. Бело-
I зерова, Г.С Денисовой, В.Д. Дзидзоева, А.Ю. Коркмазова, В.Ш. Нахуше-
ва, СВ. Передерия, Л.Л. Хоперской, В.А. Шаповалова и др. В них освещены
проблемы этносоциального и этнополитического характера, с которыми столкнулся Северо-Кавказский регион на рубеже XX - XXI веков, социально-экономические условия межэтнического взаимодействия и некоторые аспекты государственного управления этой сферой в регионе.
Таким образом, обозначенная в теме диссертационного исследования проблема находится на стыке различных подходов в изучении сферы межнациональных отношений как таковой и механизмов ее регулирования как управленческой проблемы. Существует значительная теоретическая база по данному вопросу. Между тем, очевидно, что целый ряд аспектов реализации государственной национальной политики, особенно на региональном уровне, до сих пор не получил всестороннего и целостного изучения и обоснования. Дальнейшее исследование проблем становления и развития национальной политики, конституирования идеи целостности и единства российского государства, а также исследование региональных возможностей в сфере управления межнациональными отношениями будет способствовать обоснованию и прогнозированию путей дальнейшего общественно-политического развития российской государственности, усилит рациональный компонент в анализе современных этносоциальных и политических процессов, укрепит теоретический базис для практических действий в сфере регулирования межнационального взаимодействия.
Объект исследования. Объектом исследования является государственная национальная политика как инструмент гармонизации межнациональных отношений в Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметной областью исследования выступают проблемы развития государственной национальной политики Российской Федерации и государственного регулирования межнациональных отношений в период трансформации российской государственности конца XX -начала XXI веков.
Цель исследования. Исходя из научной и общественно-политической значимости избранной проблемы, учитывая степень ее разработанности, поставлена цель - исследовать сложный процесс становления и реализации государственной национальной политики Российской Федерации, в том числе региональный компонент её реализации, рассматривая национальную политику как основу регулирования межнациональных отношений, важнейший инструмент укрепления целостности российского государства и гармонизации межэтнических отношений в регионах. Данная цель реализуется через решение следующих задач:
провести анализ имеющихся политологических подходов к исследованию социальных институтов и процессов, прежде всего - процессов, имеющих этнические компоненты;
рассмотреть основные понятия и термины, имеющие принципиальное значение для национально-политических исследований, провести терминологическую демаркацию ключевых понятий этой исследовательской области;
- изучить основные принципы построения и реализации национальной и федеративной политики Российской Федерации, провести сопоставительный анализ их целей и задач, рассмотреть взаимодействие национальной и федеративной политики как способа управления в многонациональном государстве;
исследовать основные политико-правовые ориентиры, основополагающие документы, регулирующие национальные отношения в Российской Федерации в период трансформации российской государственности конца XX века;
определить место и роль Ставропольского края в межэтнических отношениях Северо-Кавказского региона;
провести системный анализ регионального компонента государственной национальной политики в Ставропольском крае; определить основные тенденции и особенности её реализации, спрогнозировать её перспективы;
— осуществить критический анализ региональной нормативно-правовой базы в области построения и реализации национальной политики, гармонизации межнациональных отношений в регионе.
Методологические и теоретические основы исследования. Цель, задачи, предмет исследования, характер эмпирического материала, а также междисциплинарный характер исследования определили его теоретико-методологическую базу. Совокупность принципов научного анализа обеспечивает сочетание общетеоретических и специально-научных методов, позволяющих получить достоверное теоретическое и эмпирическое знание. В основе теоретико-методологической базы исследования - принципы системности, историзма и преемственности.
Применение принципа системности позволяет построить целостную, непротиворечивую концепцию регулирования национальных отношений на региональном уровне.
Применение принципа историзма обусловлено необходимостью исследовать объект как изменяющийся во времени, развивающийся в условиях данной политической реальности, в конкретный период развития общества.
Принцип преемственности позволяет выяснить связь между этапами становления и развития национальной политики в соответствии с развитием российской государственности и изменением общественно-политической ситуации в стране и её регионах.
Согласно принципу междисциплинарного подхода, который также применен в настоящей работе, методы различных научных дисциплин органично взаимодействуют и дополняют друг друга, что дает возможность использования их достижений и существенно расширяет теоретико-методологическую базу исследования.
В работе также применен метод анализа конкретных ситуаций (case study). Эмпирическая часть исследования проведена на материалах одного из российских регионов - Ставропольского края.
Автор опирался на политико-правовые документы, результаты научных разработок в области национальных отношений и их регулирования, концептуальные идеи и положения этнополитологии, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых, политиков, экспертов.
Эмпирическая база диссертационной работы представлена широким спектром нормативно-правовых документов, регулирующих сферу национальной политики как на федеральном, так и на региональном уровне, в частности — в Ставропольском крае, статистическими данными по этнодемо-графической ситуации в Северо-Кавказском регионе и Ставропольском крае, специальными документами Совета по экономической и общественной безопасности Ставропольского края, сведениями о динамике миграционных процессов, а также социальными показателями, полученными в результате реализации ряда проектов, социологических опросов и «срезов общественного мнения». Широкое применение в работе получили материалы эмпирического характера, собранные в лаборатории социально-политических исследований на Северном Кавказе Института социально-политических исследований РАН при Ставропольском государственном университете.
Автор также опирался на материалы научно-практических семинаров, проведенных в 2000 - 2003 гг. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва), в вузах Ставропольского края, семинаров-совещаний, проводимых при поддержке и участии структурных подразделений Представительства Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, Правительства Ставропольского края, Правительств республик Северо-Кавказского региона.
Научная новизна исследования: — проведен анализ еще недостаточно исследованных проблем регулирования баланса межнациональных отношений в условиях изменения социального устройства государства и трансформации политической власти; с этих позиций уточнен категориально-понятийный аппарат, проанализированы тео-
ретико-методологические подходы к формированию концептуальных основ и практической реализации государственной национальной политики России;
на основе изучения широкого круга источников выработан комплексный концептуальный подход к анализу становления и развития национальной политики Российской Федерации, от федерального до регионального уровня.
изучен ряд неопубликованных административных документов, межрегиональных договоров и соглашений, в частности — двусторонних соглашений между Правительством Ставропольского края и Правительством Республики Чечня, соглашений о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве Ставропольского края с субъектами Юга России и др., определена их значимость в решении задач гармонизации межнациональных отношений в регионе, формирования межкультурной толерантности и укрепления дружественных отношений между субъектами Российской Федерации;
уточнены критерии соответствия региональной национальной политики положениям Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, показана необходимость взаимосвязи общих положений национальной политики и управленческих механизмов ее реализации с учетом координации деятельности органов государственной власти, как по горизонтали, так и по вертикали.
Новизна исследования заключается также в авторском обобщении накопленного опыта реализации государственной национальной политики в одном из субъектов Российской Федерации - Ставропольском крае - и выявлении на основе этого наиболее проблемных областей государственного воздействия на этнонациональные процессы в регионах. Положения, выносимые на защиту: 1. Для разработки эффективной, отвечающей всем требованиям модерни-зационного развития российского государства и общества национальной политики требуется коренное переосмысление теоретико-методологической ба-
зы, а также понятийно-терминологического аппарата, составляющего концептуальную основу этнополитологических исследований; при этом представляется продуктивным научный синкретизм имеющихся точек зрения и подходов к данной проблеме.
В российской политической культуре в разное время, в том числе и в конце XX века, заметную роль играл принцип «права наций на самоопределение». Его трактовка исключительно в свете политико-территориального самоопределения с правом выхода из состава государства представляется ошибочной. Более продуктивным является «переключение» вектора национального самоопределения с национально-территориального в культурно-просветительное и культурно-образовательное русло.
Полноценная реализация государственной национальной политики невозможна без четкого определения роли субъектов федерации, региональных органов государственной власти в этом процессе, что предполагает согласованность позиций и действий федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти.
Реальная практика реализации государственной национальной политики в субъектах федерации, в частности - в Ставропольском крае, имеет ощутимый эффект, если на уровне региональных органов власти осуществляется программно-целевой подход, разрабатываются и реализуются программы и перспективные планы этнокультурного развития народов, межнационального сотрудничества, формирования толерантности как психологической основы культуры мира и гражданского согласия в обществе.
Для усиления эффективности реализуемой в субъектах федерации (прежде всего - в Ставропольском крае и других субъектах Южного федерального округа) национальной политики необходимо учитывать историческую специфику региона, в частности — исторически сложившиеся особенности совместного проживания различных этносов в рамках единых административных границ; необходимо предпринимать усилия по созданию объектив-
ной и неполитизированной картины взаимоотношений российских народов на протяжении всей истории страны и региона.
6. Координирующая роль в сфере регулирования межнациональных отношений на уровне субъекта федерации должна быть отведена специальному органу при исполнительной власти края (области, республики), который отслеживал бы соблюдение условий для развития эффективных систем образования, природопользования, национально-культурного самоуправления и других сфер жизни различных этносов, проводил оперативную оценку и мониторинг этнополитической ситуации в пределах административной территории. В этом отношении деятельность исполнительных органов власти Ставропольского края в напряженный период конца XX века являет собой пример эффективных действий региональной власти в сфере национальных отношений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что полученные в результате его проведения основные теоретические положения и выводы содержат решение ряда актуальных вопросов этнополитологии и теории управления политическими процессами. Результаты исследования могут быть учтены в практической реализации государственной национальной политики в субъектах Российской Федерации, а также при дальнейшем проведении региональной национальной политики в Ставропольском крае. Материалы работы могут быть использованы также в качестве теоретической основы преподавания в высших учебных заведениях; в системе повышения квалификации работников управленческих структур, органов государственной службы, занятых в сфере регулирования национальных отношений; при чтении лекций по курсу национальных и федеративных отношений; в учебных курсах по политической истории, политологии, этноконфликтологии. Они могут быть востребованы государственными органами, политическими партиями, общественно-политическими движениями для разработки новых и совершенствования су-
ществующих концепций, платформ и программ действий в области национальной политики.
Данное исследование призвано способствовать согласованности в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Его результаты могут быть использованы для более конструктивного поиска и достижения баланса интересов в целях обеспечения социальной безопасности, межэтнического согласия и политической стабильности.
Апробация исследования. Результаты диссертационного исследования излагались и были обсуждены на ряде методологических семинаров в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва), Пятигорском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы, Ставропольском государственном университете. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли публичную апробацию в выступлениях на научной конференции «Региональные элиты в структуре общественных отношений» (СГУ, 2000 г.), всероссийской научной конференции «Северный Кавказ: геополитика, история, культура» (СГУ, 2001 г.), научно-практической конференции «Философия познания, культуры и языка» (СГУ, 2003 г.), а также в нескольких научных публикациях.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, общим объемом 127 страниц машинописного текста; приложения, содержащего таблицы с результатами ряда социологических исследований и копиями административных документов, а также списка использованной литературы (200 наименований), в том числе 5 на иностранных языках.
Политологические подходы к исследованию социальных и национальных процессов и институтов
Коренное реформирование на принципах демократизма общественно-политической и государственной системы страны, начавшееся во второй половине 80-х годов прошлого века, обнаружило кризис теоретических основ и практического осуществления политики Государства в сфере национальных отношений. Отсутствие адекватной начавшимся процессам демократизации национальной политики во многом явилось источником этнополитических конфликтов. Перед политической властью страны со всей актуальностью встала задача формирования новых основ регулирования национальных отношений в обновляющемся обществе.
Становление новой национальной политики Российского государства потребовало концептуального переосмысления ряда фундаментальных положений теории и истории наций и национальных отношений, уточнения понятийного аппарата, анализа многообразия научно-теоретических подходов к построению государственного регулирования этой стороны жизни общества с целью глубинной проработки государственной позиции и преодоления противоречий в данном вопросе.
Говоря о национальной политике в целом как о процессе, имеющем определенные формы и содержание, надо отметить, что в основе такого ис-следования лежат принципы изучения общеполитических процессов, теоретико-методологический анализ которых позволит лучше понять проблемы собственно национальной политики, особенности ее построения и механизмы действия. В настоящем исследовании государственная национальная политика рассматривается как одна из сфер политического действия, реализации политико-управленческих функций государства как субъекта политики.
В истории мировой научной мысли анализ взаимодействия этничности и политики имеет давние традиции. Классические политические тексты содержат немало фактов и размышлений этнического характера, свидетельствующих о весьма давнем происхождении исследования этнополитических процессов. Так, в частности, Платон и Аристотель исходили из идеи неравенства народов, противопоставляя свободных эллинов и рабов варварам. «Все эллины - близкие друг к другу люди, - писал Платон, - и состоят между собой в родстве, а для варваров они чужеземцы и враги» .
Анализ классических, говоря современным языком, политологических произведений выявляет немало проблем, имеющих отношение к этнополити-ческим процессам. Фактически в этих процессах выделяются две исторические формы: сотрудничества и взаимопонимания, с одной стороны, и господства и подчинения — с другой. С возникновением политических структур общества эти типы этнополитических процессов получили идеологическое обоснование, и уже в Новое время их сущность была выражена в принципах государственности, патриотизма, национализма, шовинизма, интернационализма и гуманизма. В исследованиях этнических явлений и их связи с политикой в качестве одного из ведущих подходов оформился политический подход, связывающий природу этнического с наличием и развитием государственности.
Национальное, согласно Г. Гегелю, является частичной реализацией национального духа в формировании национального государства . М. Вебер определял нацию как общность, стремящуюся к созданию собственной государственности3. Н. Бердяев считал государственное бытие нормальным бы тием нации, а потерю нацией своего государства - великим «несчастием, калечащим душу нации»1.
Довольно трудно найти авторов в этнополитических исследованиях развития народов и их роли в истории, которые не выделяли бы, не идеализировали бы свой, а иногда, хотя и редко, чужой народ. Так, Фихте и Гегель возвышают немцев, славянофилы - русских.
Основополагающей политической добродетелью по Ш. Монтескье является любовь к Отечеству. Политические успехи и величие римлян он объяснял тем, что «любовь к отечеству была господствующей страстью, которая, выходя за рамки пороков и добродетелей, повиновалась только себе самой и не считалась ни с гражданином, ни с благодетелем, ни с отцом» . Аналогичные воззрения были высказаны И. Фихте, другими учеными и философами Нового времени. Были сторонники и противоположной точки зрения. Так, П.Я. Чаадаев полагал, что «любовь к Родине разделяет народы, воспитывает национальную ненависть» . И.А. Ильин в книге «Путь духовного обновлег ния» пишет: «Приверженность духу народа, его национальному характеру оправдана любовью к Богу, она должна быть зрячей к порокам и слабостям, несовершенствам народным и не перерастать в манию величия. Интернационализм не лишает человека национальных начал, но снижает его духовную высоту, обесцвечивает его дух, помогает скрыть стремление разложить, завоевать и покорить другой народ»4.
Национальная и федеративная политика Российской Федерации: принципы, цели и задачи
Распад СССР, борьба национальных движений и этноэлит за повыше-i Т ние своего статуса и получение большей самостоятельности национальных
автономий при ослаблении государственной власти в стране поставили Россию в сложную ситуацию. Общий управленческий кризис конца 80-х - начала 90-х годов XX века, неясность для большинства общества системной социальной стратегии политической власти страны, включая ее идеологическую составляющую, привели к обострению конфликтов и противоречий в межнациональных отношениях.
В науке, политике и обществе уже признан тот факт, что Союз Советских Социалистических Республик распался во многом ввиду неспособности тогдашнего руководства страны признать остроту национального вопроса и найти адекватное решение межнациональных проблем. После распада СССР инерция децентрализации охватила и Россию. Процесс политизации и идеологизации этнического фактора нарастал, и Российская Федерация была на грани того, чтобы разделить судьбу союзного государства. В этих условиях выработка новой национальной политики во взаимосвязи с новой идеологией федеративного строительства, последовательное их осуществление государством стали жизненно важными задачами государственной, политической і власти страны. Необходима была существенная переоценка имевшегося исторического опыта, критический подход к сложившейся практике государст венного регулирования национальных вопросов. Нужен был механизм, спо собный предотвратить развитие конфликтных ситуаций, обеспечить правовое
регулирование отношений в обществе, прежде всего в области развития государственности, безусловное обеспечение прав всех субъектов правоотношений по вертикали власти и управления. Эту роль взял на себя Федеративный договор, который был подписан 31 марта 1992 года подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) . Он, с одной стороны, стал преградой на пути развала страны, а с другой — своеобразной правовой базой государственного строительства Российской Федерации на определенный период. Договор закрепил разнотипность субъектов Феде-Г рации и, следовательно, ее асимметричность, сохранив сочетание территориального и этнического принципов. Федеративный договор не подменял и не мог подменить принятую ранее Конституцию страны, но позволил стабилизировать ситуацию и продолжать совершенствование федеративных отношений.
Период между подписанием Федеративного договора и принятием новой Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года стал временем острых политических дискуссий о модели российского федерализма. Попытаемся ввиду этих споров позиционировать модель российского федерализма в ряду имевшихся исторических альтернатив.
История знает несколько форм государственных образований: федерация, конфедерация, унитарное государство, различающиеся по структуре, по форме управления, по взаимоотношениям частей и другим аспектам. Федерализм (фр. federalisme от лат. foedus - договор, союз) - это принцип, форма государственного устройства. Основоположником теории федерализма считается И. Альтузиус (1563 - 1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза, или согласия. Он считал,
1 Федеративный договор. Документы. Комментарии. - М., 1994. что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами — начиная с семьи вплоть до государства . Федерализм как теория и как форма государственного устройства - явление сложное и многогранное. Поэтому в отечественной и зарубежной литературе существуют отличные друг от друга точки зрения на существо федерализма. Более того, ряд ученых считает, что вообще невозможно установить, где начинается и где кончается федерация. Так, французский исследователь Ж.-Ф. Обер, указывая на отсутствие «двух одинаковых федеративных государств», предлагает вообще отказаться от традиции деления государств на федеративные, конфедеративные и унитарные, а использовать в качестве критерия только способы сочетания в государстве централизованных и децентрализованных методов управления .
Известный американский специалист по федерализму Дж. Элазар, указывая на сложность определения сущности федерализма, объясняет это следующими причинами. Федерализм направлен на достижение и сохранение как единства, так и разнообразия; это и политический, и социально-культурный феномен; это и цель, и средство. Федерация предполагает «учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом»3.
Следует учитывать, что в процессе исторического развития постоянно меняются конкретные формы федерализма, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации. Существуют различные точки зрения на число форм федерализма. Наиболее распространенные из них: договорная, централистская, кооперативная. Договорная - рассматривает федерацию в виде объединения государств, передавших на основе договора некоторые права центру; федеральное правительство не может приобрести новые права без предварительного согласия членов федерации. Централистская — основывается на посыле, что социально-экономическая и политическая жизнь должна осуществляться на основе решений федеральных органов. В основе лежит тезис, что только народ страны образует единственный законный источник суверенной власти и потому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над правами частей федерации. Кооперативная форма основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и частями федерации. При этом акцент делается не на разработку юридических механизмов и процедур, регулирующих компетенцию различных уровней управления, а на механизм, способствующий выявлению и согласованию взаимовыгодного сотрудничества между властными структурами государства, главное место в котором занимают специально созданные феодально-региональные и межрегиональные органы.
Федерации также подразделяются на симметричные, когда части федерации имеют одинаковый статус и равноправные взаимоотношения как с федеральной властью, так и между собой, и асимметричные - в этом случае внутреннее строение допускает разностатусность, а также наличие в федеративном государстве наряду с субъектами, обладающими равным объемом полномочий и прав, образований с меньшим объемом полномочий. Эти образования, имеющие статус ассоциированных членов или территорий центрального подчинения, или провинций, получивших особый статус в силу исторических причин (Квебек в Канаде, национальные республики в Российской Федерации).
Ставропольский край в этносфере Северо-Кавказского региона
Специфика этнополитических и национальных процессов на Северном \ Кавказе обусловлена целым рядом обстоятельств. Среди них первостепенное значение имеет геополитическое положение региона. Особенно значимым является его приграничность, которая в очередной раз актуализировалась по сле распада СССР, а также стыковое положение между разными цивилиза циями и международными политическими группировками. На протяжении длительного периода Северный Кавказ служил мостом, соединяющим евро пейскую часть России и Закавказье. В настоящее время Северный Кавказ — это южный форпост России, обеспечивающий ей выход в стратегически важ ( ные регионы Причерноморья и Прикаспия. Особую роль Кавказа в евразийском пространстве отмечали в разные времена не только российские, но и зарубежные ученые и исследователи1.
В свете предмета настоящего исследования рассмотрим некоторые аспекты этнической действительности Северо-Кавказского региона и Ставропольского края с точки зрения их политического содержания.
Особой чертой геополитического положения Северного Кавказа явля ем ется его принадлежность к территории постоянного стратегического интереса Турции. Борясь за превосходство на Кавказе, Турция издавна находилась в состоянии стратегического, экономического и политического противостояния с Россией. Конечно, Анкара не провозглашает дестабилизацию постсоветского пространства в качестве одной из своих официальных целей, но предпринимаемые ею усилия по включению в орбиту своего влияния различных республик бывшего СССР, в том числе и мусульманских республик Северного Кавказа, достаточно выразительны. Еще более красноречива и негласная поддержка чеченских сепаратистов, пусть и на неправительственном уровне.
Следствием приграничного расположения и других особенностей геополитического контекста стали такие реалии современного Северного Кавказа, как режимное обустройство границ, таможенный контроль перемещения людей и грузов, борьба с контрабандой наркотиков и оружия, другими нелегальными действиями. Кроме того, приграничное положение всегда связано с повышенными военными рисками, что особенно ярко проявилось во время контртеррористических компаний на территории Чеченской Республики, когда возникла необходимость выявить и перекрыть каналы, по которым из Грузии и Азербайджана в Чечню поступало оружие и другие виды помощи. По существу, и внутрироссийская граница Чечни на определенном этапе представляла собой границу межгосударственную.
Стоит признать, что на современном этапе Россия существенно ослабила на Кавказе те устойчивые геополитические позиции, которыми обладала в течение целого столетия. На политическую сцену впервые (Азербайджан) или после длительного перерыва (Грузия, Армения) вышли новые суверенные игроки. Во внешнеполитической ориентации молодых закавказских государств Россия более не доминирует, а всего лишь конкурирует, причем не только с извечными оппонентами в регионе (Турция, Иран), но и с глобальными стратегическими интересами США. Рядом стран исламского мира не прекращаются настойчивые попытки распространения своей гегемонии на Северном Кавказе, постепенному вытеснению влияния России в регионе. Одним из вариантов осуществления этих замыслов является всемерная активизация «исламского фактора». Деятельность «ваххабитов», целью которых, как известно, является создание единого исламского государства от Черного моря до Каспия, есть ни что иное, как прямая угроза основам конституционного строя Российской Федерации, ее национальным интересам.
Реальные угрозы, исходящие от этого региона, признаны на самом высоком государственном уровне. Примечательно заявление Президента РФ В.В. Путина о действиях бандформирований в Северо-Кавказском регионе, в котором подчеркнуто, что если допустить «отторжение от России территорий от Черного до Каспийского моря,... тогда надо иметь в виду, что на этом они не остановятся. Будет создано экстремистское государство, которое продолжит нападение на нас»1.
Важным негативным фактором геополитического положения Северного Кавказа является наличие в пограничных с ним государствах нескольких мощных очагов межэтнических конфликтов: между Грузией и Южной Осетией, Грузией и Абхазией, Азербайджаном и Арменией. Южнокавказские конфликты - источники многотысячных потоков беженцев и вынужденных переселенцев. Многие втянутые в эти конфликты народы рассматривают Россию как свою защитницу и пристанище, родной дом. Исторически сложившиеся корни российско-закавказских связей определяют характер и географию миграционных потоков, которые в первую очередь ориентированы на Россию. Это важная предпосылка развития интеграции стран Кавказской четверки: России, Армении, Грузии, Азербайджана - не только в историко-культурном отношении, но также в экономическом и политическом. На территории самого Северного Кавказа также имеются мощные зоны конфликт 1 Советская Россия. - 02.11.99. - С. 2. ности, главной из которых выступает Чечня. Кроме того — осетино-ингушский очаг напряженности, сложные отношения между карачаевцами и черкесами в Карачаево-Черкесской Республике.
История становления этносферы Северного Кавказа характеризуется таким определяющим фактором, как русская, украинская, белорусская колонизация, участники которой с конца XVIII в. начали освоение региона. Параллельно с их миграцией в регионе начинают складываться компактные поселения армян, немцев, евреев, присутствие которых отмечается с 1795 года. В первой половине XIX в. происходит упорядочение межэтнического взаимодействия. Участниками такого взаимодействия становятся автохтонные народы (ногайцы, адыгейцы, калмыки, черкесы, осетины, чеченцы, ингуши, кабардинцы, карачаевцы, кумыки, лезгины, даргинцы, табасаранцы, лакцы, аварцы), народы великорусского сообщества - русские, украинцы, белорусы, а также представители многочисленных диаспор - армяне, греки, грузины, евреи, немцы, поляки1.
Укоренение диаспор отмечается, по данным ревизий и местного исчисления, в Ставропольском уезде Ставропольской губернии, в Пятигорском, Кизлярском, Моздокском уездах Терской области, на территории Терского казачьего войска. Присутствие переселенческих этнических групп в регионе было связано с распространением русской этнической территории, с хозяйственным освоением Северного Кавказа, с развитием системы городских поселений. Интересно, что переселенцы составляли микросоциумы не только по этнической принадлежности и вероисповеданию, но и по характеру хозяйственных занятий. В поле национальных сообществ развивались этнопрофес-сиональные тенденции, сохраняющиеся в ряде случаев и в настоящее время. Постепенно в регионе складываются устойчивые группы национальных меньшинств, пребывающие вне своей этнической родины, включенные в чу-женациональное окружение - диаспоры.
