Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная служба как политический институт 14
1.1. Концепции государственной службы 14
1.2. Зарубежный опыт институциализации государственной службы 42
Глава 2. Формирование и состав кадров государственной службы 66
2.1. Структуры института государственной службы в российском обществе 66
2. 2. Социальная характеристика аппарата государственной службы в России 84
2. 3. Источники и механизмы формирования кадров для государственной службы 103
Заключение 128
Список использованной литературы 132
- Концепции государственной службы
- Зарубежный опыт институциализации государственной службы
- Структуры института государственной службы в российском обществе
- Социальная характеристика аппарата государственной службы в России
Введение к работе
Актуальность исследования. В начале 90-х годов XX века в России произошла коренная перестройка всей социально-экономической системы общества. Преобразования затронули политическую сферу и государственное управление. Прежде всего, они были связаны с ликвидацией монополии на власть коммунистической партии, которая на протяжении более чем 70 лет определяла основные направления внутренней и внешней политики в развитии страны. В связи с тем, что КПСС являлась основным стержнем государственной власти, то демонтаж партийных структур привел к разрушению всей системы государственного управления. Были потеряны и идеологические основы существования государственного аппарата, вследствие чего он был дезориентирован в определении стратегии развития России.
Кризис охватил такое важное звено управления, как государственная служба, игравшее и в условиях прежнего общественного строя чрезвычайно важную роль. Эта роль не стала меньше и в наше время. Более того, она неуклонно возрастает. Государственная власть осуществляется при непосредственном участии государственной службы, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов (авторитета, права, убеждений). Государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит, как известно, исключительно государству. С содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства и в рамках законодательства использует основные методы государственной власти - прогнозирование, планирование, организацию, убеждение, поощрение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами власти решения.
Государственная служба является подсистемой общей системы управления политическими, социально-экономическими процессами. В соответствии с
4 этим в содержание госслужбы входит реализация программы социального и экономического развития страны в целом и регионов в отдельности, законов государственного бюджета и т. д. Через госслужбу осуществляется политика государства в рыночной экономике. Государственная служба является также реальным проводником идей государственности. Она должна быть правовой, четко организованной, социально ориентированной, эффективной.
В последние десятилетия в России происходит организационное становление государственной службы как на федеральном, так и региональном уровнях. Это происходит на основе ряда законодательных актов, определяющих отношения между служащими, государством и обществом, а также права и обязанности лиц, занимающих государственные должности. Особое значение приобрел закон «Об основах государственной службы РФ», где было определено правовое положение и статус государственных служащих в России. Однако не все вопросы были урегулированы, поэтому потребовался ряд дополнительных мер по организации государственной службы. В июле 2001 года началась административная реформа. В ее рамках в середине декабря 2002 года был подписан указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей периода службы, в которых включается стаж государственной службы, для назначения пенсий за выслугу лет федеральных государственных служащих». Этот указ имел политическое значение в рамках реформ государственной службы. Затем, в январе сего года Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект «О системе государственной службы РФ», где определяются правовые и организационные основы системы госслужбы.
Необходимость осуществления дальнейшего глубокого реформирования российского общества предъявляет все новые требования к повышению эффективности работы государственной службы. Об этом говорил и Президент РФ в ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации в мае 2002 года. В нем было указано, что работа государственной службы плохо ор-
ганизована. «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач...»'.
В. В. Путин сформулировал требования к государственному аппарату: эффективно управлять государственной собственностью, стать инструментом реализации экономической политики.
Президент также говорит и о сокращении избыточных функций госаппарата и отметил, что нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции.
Успех дальнейшего реформирования российского общества и возрождения России в немалой степени зависит от повышения эффективности государственной системы управления, превращения ее в гибкую и мобилизированную структуру.
В связи с этим на данном этапе реформ объективно повышается роль чиновничества в управленческой деятельности, в осуществлении государственных функций. Преуменьшение их роли, недооценка возможностей адмиистра-тивно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказывается на ходе реформ.
Существует настоятельная необходимость повышения эффективности государственной службы. Некоторые критики считают, что ей «от природы» присуща нерезультативность и неспособность контролировать свои расходы. При этом особо подчеркивается то, что аппарат государственной службы является многочисленным, вследствие чего он признается неэффективным.
Проблема диссертационного исследования заключается в существовании научно обоснованных оценок института государственной службы, противоречащих ее практическому функционированию в государстве и обществе.
Разработанность темы в научной литературе. Тема диссертационного исследования охватывает несколько взаимосвязанных аспектов проблемы. При концептуальном осмыслении проблем государственной службы диссертант
1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. - 2002. - №5. - С. 5-7.
синтезировал существующие наработки по различным вопросам социального развития института государственной службы в Российской Федерации и за рубежом, осуществления и оптимизации механизмов ее становления. Диссертант с особым вниманием относился к имеющимся научным наработкам в междисциплинарном освещении темы.
Некоторые методологические ориентиры в изучении концепций государственной службы содержатся в работах целого ряда авторов. Типы государственной власти и государственных должностей сформулировал Аристотель. Разделение властей в качестве важного элемента государственного управления рассматривал Полибий. М.Т. Цицерон больше внимания уделяет проблеме интересов людей в государстве. Т. Гоббс изучает распределение компетенции в осуществлении власти и управления. Ш. Монтескье предложил концепцию разделения властей между различными государственными институтами. Т. Джеф-ферсон в своих работах выделяет подход о жестком разделении властей в целях недопущения концентрации их в одних руках. Г.Ф. Гегель вырисовывает концепцию происхождения среднего сословия, именуемого чиновничеством, выполняющим функции политических посредников. Как особый политический класс, противостоящий обществу, рассматривает в своих произведениях К. Маркс. Концепцию рациональной бюрократии выдвинул М. Вебер. Р. Мер-тон выявил стандартизированное поведение чиновников в целях достижения поставленных целей. Д. Бернхем описывал бюрократию как основание новой власти, источником которой является компетентность и техническая квалификация. Г. Саймон указал на конфликты, существующие внутри бюрократии. М. Крозье анализирует в своих работах бюрократический феномен. Э. Дюркгейм изучал государственное управление как институционную совокупность. Ж.Ж. Шевалье видит в деятельности государственной службы диалектический процесс. М. Ориу рассматривает «живые институты» корпоративной природы, фиксирующие некие статусные нормы. Дж. Роулз выдвинул идею создания своеобразного дискурсивного политического института. И. Элстер определял в своих исследованиях влияние институтов на создание общественных ценно-
7 стей. Н. Элиас в своих трудах показывает связь общества и политического центра, в которой последний институциализирует принуждение. В. Брудер в своих работах анализирует бюрократию, которая применяет знания как средство господства.
Реформированию государственной службы за рубежом посвящены работы И.А. Василенко, К. Кенига, А.В. Оболонского, СП. Перегудова, описывающие изменения структур государственного управления в сторону функционирования их с помощью рыночных методов. В.Э. Гулиев, X. Сторинг, А. де Ток-виль, Дж. Уилсон вскрывают сущность американской государственной службы, важным вехам ее становления. Работы А. А. Гора посвящены реформам государственного аппарата США. Д. Кейтл изучает результаты преобразований структур государственного управления. А.А. Анисимов описывает в своем исследовании французскую бюрократию, которую Р. Арон в своих работах называет одной из лучших гражданских служб в мире. Ж.П. Шевенман анализирует французское государство с точки зрения его высокой организации. М.Л. Шифр вскрывает значение выпускников элитных административных школ в кадровом составе государственного аппарата Франции. Весомый вклад вносит И. С. Крылова в изучение партийно-политической элиты стран Западной Европы и США. Децентрализацию государственного аппарата в 80-е годы XX века рассматривают Г. Брабан, Ж. Ведель, Э. И. Доморацкая, В.В. Маклаков, В.П. Серебрянников. Правовой и политический статус французских чиновников изучали в своих исследованиях И.А. Василенко, И.П. Ильинский.
Описанию структур государственной службы в советский период российской истории посвятили свои работы В.А. Воробьев, В.Ш. Ивкин. Правоотношения в советской государственной службе анализировались в трудах Т.Г. Архиповой, Т.П. Коржихиной, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, М.С. Румянцевой, А.С. Сенина. Элементы организации структур государственной службы в России рассматривались в публикациях И.Н. Гомерова, В.В. Лазарева, СВ. Липеня. В работах В.И. Бардина, С.А. Викторова, Ю.А. Розенбаума, В.И. Шка-
8 тулла исследуется правовое становление российской государственной службы в 90-е годы XX века.
Изучением состава государственной службы в России занимались В.И. Матирко, В.Б. Слатинов, А.Я. Торопин. Демографическим и профессиональным характеристикам государственного аппарата посвятили свои работы М.Н. Афанасьев, В.Э. Бойков, Н.М. Гуськова, А.А. Жабрев, Г.П. Зинченко, О.И. Крыштановская, Б.В. Лытов, В.Н. Меньшова, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский, А. В. Понеделкова, В.И. Спасенко, А.С. Старостина. Изучением представительства женщин в российских органах власти занималась Е.В. Коч-кина. Политические предпочтения государственных служащих анализируются в исследованиях М.Н. Афанасьева, Г.М. Сергеева.
Работы P.M. Вульфовича, Н.К. Карагодина, Н.И. Карагодиной, А.В. Оболонского, В.А. Туманова, В.В. Чубинского посвящены различным аспектам подготовки и переподготовки государственных служащих в странах Западной Европы и США. Становление отечественной сети образовательных учреждений по подготовке кадров для государственной службы анализировал в своих исследованиях А.В. Воробьев. Численность обучающихся государственных служащих в различных региональных филиалах РАГСа рассматривается в работах С.Ф. Гребениченко, В.В. Егорова, О.А. Ефановой, Б.И. Фроловой. В публикациях О.М. Коньковой предлагается концепция поствузовского обучения государственных служащих. В.И. Кириллина, Н.И. Курзанова, B.C. Слепцов, И.И. Филлимонова, Г.Г. Филиппова большое внимание уделили проблеме становления Государственного образовательного стандарта в России. Вопросам развития системы дополнительного профессионального образования посвящены труды B.C. Диева, К.И. Дзядукова, В.В. Лобанова. Изучением отношения работников аппарата управления к повышению уровня профессионального образования занимались в своих работах С.Ф. Гребениченко, О.А. Ефанова, Т.С. Калачева, В.А. Мальцев, И.С. Слепцов, Б.И. Фролов.
Анализ состояния исследуемых вопросов показал, что методологические и методические аспекты деятельности государственной службы разработаны
9 достаточно глубоко. В то же время вопросам изучения политической сущности института государственной службы не находят должного отражения в научной литературе.
Уточнение понятия государственной службы в концепциях отечественных и зарубежных авторов, изучение политических возможностей и проблем, связанных со становлением этого важнейшего института государства, представляет научный интерес.
Объект исследования: государственная служба.
Предмет исследования: политическая роль института государственной службы.
Цель настоящей работы: определить политическую сущность и назначение института государственной службы.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи.
Показать процесс становления государственной службы как политического института;
Охарактеризовать основные тенденции реформирования государственной службы в западных странах (Великобритания, США, Франция);
Раскрыть особенности института государственной службы в Российском обществе;
Рассмотреть формирование и состав кадров государственной службы в России;
Выявить значение подготовки и переподготовки государственных служащих.
Методы исследования. Для решения поставленных задач применялись методы: теоретический анализ, сравнительный анализ документов, вторичный анализ, опрос (анкетный, беседы), контент-анализ.
Гипотеза исследования. Демократизация и реформирование российского общества предполагает дальнейшее возрастание требований к эффективной деятельности государственного аппарата и государственной службы. Это сопровождается, в свою очередь, реализацией неотложных мер; изменением ха-
10 рактера и содержания функционирования государственного аппарата; оптимизацией структур государственной службы; совершенствованием подготовки и переподготовки кадров.
Теоретико-методологическая база исследования. Анализ государственной службы строится на основе функционального и ситуационного подхода. Диссертант опирался на отдельные теоретико-методологические положения из публикаций отечественных и зарубежных ученых, внесших значительный вклад в разработку рассматриваемых в диссертации проблем.
Наиболее важными в методологическом и методическом плане оказались подходы и концепции Г.Ф. Гегеля, выдвинувшего идею деятельности чиновников как самостоятельного сословия, Карла Маркса, определившего классовую сущность государственного аппарата, М. Вебера, детально разработавшего модель рациональной бюрократии, М. Крозье, вскрывший сущность бюрократической системы. Важное значение имели концепции отечественных исследователей по вопросам формирования понятия государственной службы России И.Н. Гомерова, B.C. Диева, Г.И. Дзядукова, В.Г. Игнатова, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные акты РФ и Кемеровской области, проекты законов, документы, результаты социологических исследований, проводимых при участии диссертанта кафедрой политологии и социологии КемГУ по программе "Кузбасс - политика" в период с 1995 по 2001 гг. Проведен контент-анализ федеральной ("Российская газета") и трех областных газет Кемеровской области ("Кузбасс", "Кузнецкий край", "Наша газета") за период с 1992 по 2002 г. Кроме того, был проведен опрос 160 работников административно-управленческого аппарата Кемеровской области. Диссертант беседовал с представителями Администрации Кемеровской области и Совета Народных Депутатов с целью определения количества государственных служащих, проходящих подготовку и переподготовку в различных учебных заведениях.
Для решения поставленных задач активно использовались дневники наблюдений, проведенных в государственных учреждениях в Кузбассе. Новизна исследования:
Уточнены понятия «бюрократия», «государственный аппарат» и «государственная служба», дана характеристика государственной службы как политического института;
Рассмотрены вопросы современной модернизации государственного аппарата в странах Западной Европы;
Освещены вопросы формирования структур государственной службы на федеральном и региональном уровне, на основе выявленной специфики состава кадров предложены некоторые меры по повышению уровня профессиональной подготовки государственных служащих. На защиту выносятся следующие положения:
Государственная служба представляет собой упорядоченный и мобилизованный политический институт, который реально и потенциально оказывает влияние на субъектов и объектов социально-политического взаимодействия. В состав этого института входит соответствующая инфраструктура; мировоззрения чиновников, обладающие ритуализированными отношениями и внутренними стандартами, нормами, образами и ценностями, подчиненными на выполнение конкретной цели.
Государственная служба выполняет важные функции обеспечения, воспроизводства и стабильности в политической деятельности: интеграции стремлений, действий и интересов индивидов. Являясь по сути важным субъектом взаимодействия, государственная служба обеспечивает интенсивность и результативность социальных и политических процессов.
Основными характеристиками государственной службы как политического института являются ее устойчивость, широкие властно-управленческие возможности в социально-политическом взаимодействии, способность к самоупорядочению и мобилизационной готовности для выполнения
12 различных задач; способность оказывать управляющее воздействие на субъектов и объектов политики.
Государственная служба выполняет политическую роль в обществе, унифицирует политические процессы; определяет характер и содержание публичной политики и играет большую роль в публичной политике.
Особое значение приобретает качество профессиональной подготовки государственных служащих.
Теоретико-методологическая значимость диссертации. Работа вносит определенный вклад в изучение государственной службы как политического института и развивает существующие подходы к исследованию политической сущности государственной службы. Диссертация строится на систематизации знаний и авторских концептуальных разработок, освещающих проблемы государственной службы как политического института. Она может стать дополнительным стимулом для постановки новых проблем, связанных с изучением института государственной службы.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования полученных результатов и выводов для принятия управленческих решений в целях повышения эффективности института государственной службы на федеральном и региональном уровнях.
Кроме того, диссертация может быть полезной в преподавании социологических и политических наук в высших учебных заведениях (для разработки специальных лекционных курсов и семинаров), а также будет полезной при обсуждении и принятии нормативно-правовых актов, регулирующих социально-политическое взаимодействие института государственной службы и общества. Определенный профессиональный интерес представляет диссертация и для практических социологов и политологов, работников органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные понятия, используемые в диссертации: бюрократия, государственный аппарат, социальный институт, политический институт, государст-
13 венная служба, государственные служащие, государственные должности, должностные категории.
Апробация диссертационной работы, осуществлялась через публикацию материалов и выступлений на научно-практических конференциях и семинарах.
Материалы исследования были представлены и обсуждены на республиканской научной конференции «Социально-политическое взаимодействие на территории: механизмы трансформации, регулирование» (г. Кемерово, 11-13 декабря 1998г.), международном сборнике научных трудов «Человек и общество на рубеже тысячелетий (Выпуск 11, Воронеж, 2002 г.), материалы межвузовской научной конференции «Современные проблемы социально-экономических исследований (г. Кемерово, январь 2002 г. и январь 2003 г.).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (каждая глава состоит из двух параграфов), заключения, списка литературы, приложения. Содержание работы изложено на 145 страницах машинописного текста, списка литературы, содержащего 162 наименований.
Концепции государственной службы
Среди доктрин и теорий, разнотипных практик организаций государственной службы можно выделить лишь несколько по-настоящему оригинальных и ценных, оказавших влияние на становление государственности и формирования конкретных разумных форм и видов политического управления.
Одним из первых мыслителей, изложившим научный подход к институту государственной службы, был Аристотель. Он сформулировал типы государственной власти и государственных должностей, хотя самой государственной службы как таковой в то время еще не было. В «Политике» греческий философ отмечает чрезвычайно важный факт: все должности в государстве, выполняемые должностными лицами, носят сугубо политический характер, ибо над всеми должностями стоит власть. Всех тех, кто властвует, несет на себе ответственность исполнения политических функции, греческий ученый называет «государственные мужи».
Государственный муж призван, по Аристотелю, обеспечивать решение общих вопросов, а также вникать в частности, понимать связи, существующие между верховной властью и властью более низких государственных структур. С этой целью государственный муж привлекает к политической деятельности, к управлению государством советников, знающих частности, умеющих исполнять обыденные житейские дела и полномочия на основе знания общих проблем и подходов.
Во всех своих делах государственный муж опирается на большую массу должностных лиц. Должностные лица по Аристотелю - это свободные граждане государства, которые занимают определенные посты в нем и осуществляют постоянно или временно властные, управленческие функции. Это профессио 15 нально подготовленные люди. Они имеют знания и навыки лишь в определенной частной сфере деятельности1.
Концепцию Аристотеля можно назвать функциональной, так как она рассматривает деятельность должностных лиц с позиции выполняемых ими общественных работ и того круга обязанностей, которые им предписаны.
В древнеримской политической мысли проблематике госслужбы уделяли внимание Полибий и Марк Тулий Цицерон. Они были сторонниками идей Аристотеля. Однако они выдвинули и ряд своих предложений. Анализируя политическую систему Рима, Полибий отмечал ее совершенство, и это было связано с тем, что она носит «смешанный характер»; отождествлялась с монархией, аристократией и демократией. Полибий пишет: «Все виды деятельности государства в каждой из областей их осуществления были организованы и отрегулированы под руководством этих трех властей, столь уравновешенных и столь разумных, что никто, ни один римский гражданин не мог бы сказать с уверенностью, является ли такая власть аристократической, демократической или монархической2.
Полибий показал, что все эти власти действуют согласованно: «Все остается на месте, так как все предусмотрено для того, чтобы обуздать непомерные амбиции и чтобы каждая опасалось реакции соседней власти» . В разделении властей, необходимость которого осознавал Полибий, заложены основы ограничения власти не только политиков, но и тех, кого можно отнести к государственным служащим.
Полибий рассматривал разделение властей в качестве важного элемента государственного управления, где у каждого человека, находящегося в этой системе властных отношений, есть своя компетенция.
Древнеримский сенатор Цицерон занимает сходную позицию, что и Аристотель и Полибий. Цицерон считал важнейшей обязанностью «государственного мужа» заботу о благе людей, а также необходимость приобщать их к обслуживанию их же интересов4. Следует обратить внимание на то, что Цицерон, в отличие от Аристотеля, больше внимания уделяет проблеме интересов людей. Он настойчиво повторяет одну и ту же мысль, что благополучие государства напрямую зависит от блага его граждан.
Высокая гражданственность государственного служащего, отдающего всего себя выполнению общественного долга, по Цицерону связана с тем, что государственная деятельность «прекрасна в нравственном отношении». Органичное сочетание нравственных качеств вполне вписывается в 4 основные добродетели древнего мира: мудрость, справедливость, мужество и умеренность, о которых говорят и Аристотель, и Полибий, и Цицерон. Справедливо эти добродетели иногда называют «печатью» античности.
Учения Аристотеля, Полибия и Цицерона стимулировали дальнейшее развитие политической мысли западной цивилизации в вопросах изучения аппарата государственного управления.
Однако философы и историки Античного мира не смогли дать анализ сущности государственного управления своего времени. Этот пробел будет восполнен значительное время спустя в работах Макса Вебера. Именно этот выдающийся мыслитель сумел осуществить подробный анализ сфер управления, предшествовавших формированию современной рациональной бюрократии и государственной службы.
Так, Макс Вебер подробно рассмотрел разновидности патримониального государства. Оно характеризуется тем, что в распоряжении правителя оказывается, помимо военной силы, аппарат чиновников. Вебер отмечает, что при пат-римониализме назначение на государственную должность зависит от милости монарха, которая может быть оказана лично преданным ему слугам. Чиновник рассматривает свою должность как личную привилегию и исполняет должностные обязанности, если только этого не требуют традиции, по своему усмотрению. Границы полномочий различных чиновников при патримониальном го 17 сударстве являются неопределенными и устанавливаются в ходе борьбы за власть, которую ведут между собой эти чиновники.
Политический характер деятельности чиновничества при этой форме господства проявляется еще и в том, что чиновники выступают единым фронтом против других привилегированных слоев, прежде всего, против земледельческой аристократии. Вместе с тем они могут в значительной мере ограничить власть самого патримониального правителя. Ведя борьбу за свои собственные интересы, чиновники могут успешно противостоять правителю.
Противостояние правителя и чиновников породило различные способы обуздания притязаний чиновничества. Например, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности, назначал их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников, систематически контролировал деятельность должностных лиц через своих агентов5.
Патримониальная бюрократия, а значит, чиновничество, характеризуется и некоторыми рациональными элементами. Но определяющим признаком патримониального управления служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти. И потому государственная служба, как и вся бюрократия того времени, характеризуется и элементами иррационализма, так как глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать произвольно.
Зарубежный опыт институциализации государственной службы
Постоянное чиновничество появляется в период абсолютизма (Франция, Германия) и в период промышленного капитализма (Англия, США). До этого времени, в средние века, роль чиновничества ограничивалась исполнением обязанностей в области обороны, поддержания внутреннего порядка, сбора налогов.
Исторические особенности формирования и развития института государственной службы наложили отпечаток на ее организацию и функционирование, а также на положение чиновников, их классификацию и условия службы.
В то же время, несмотря на национально-особенные черты государственной службы в каждой конкретной стране, можно выделить и некоторые общие тенденции их становления и функционирования, проявляющиеся во многих странах.
Для выяснения национально-особенных и общих тенденций становления государственной службы обратимся к опыту и практике ее деятельности в некоторых странах.
Великобритания. Прежде всего, о названии этого института. В Англии, в отличие от других западных стран, где используется понятие «публичной» или «государственной службы», действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник рассматривается в английском праве как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг». Сам термин сложился в британской колониальной администрации Индии1.
Исследователи проблем государственной службы обращают внимание на отличительную особенность «английского пути» развития. Соединенное королевство дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Правда, уже во второй половине XVII века в Англии появились министерства, но их роль была значительно меньшей, чем, например, во Франции. Это - во-первых. Во-вторых, в Англии долгое время не существовало централизованной администрации. В-третьих, штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, то есть личного покровительства. Не удивительно, что должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству.
Таким образом, служба была «почетной обязанностью благородных людей», знаком доверия к ним со стороны Короны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями» .
Подобная практика была характерна и для местного управления. Местными делами управляли, как правило, представители сословий земледельцев и духовенства. Они считались не «слугами Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу» по их поручению и не подчиненными центральным властям. В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими качествами английская аристократия, как отмечал А. де Токвиль, обладала в гораздо большей степени, нежели пра-вящие классы других стран, в частности Франции, Австрии, Пруссии, России .
Другой причиной «специфически английской» особенности государственного управления является англо-саксонская государственно-правовая доктрина. Законность в Великобритании обеспечивалась и обеспечивается на базе единых кодексов, не «сверху вниз», а «снизу», то есть на основе прецедентов -индивидуальных, прежде всего, - судебных решений по конкретным делам. На этой основе в Великобритании сложилась прагматическая, или эмпирическая, культура. А эта культура «не благоприятствует развитию бюрократии как без личных решений. Такая культура более личностная и менее бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном уровне развития»4.
Таким образом, изначально в Великобритании сложилась полулюбительская администрация. Она черпала свою легитимность, прежде всего, в персональных достоинствах административных работников, в их относительной независимости от центра, а также в прецедентной правовой системе5.
Промышленная революция и другие реальности XIX века потребовали модернизации британской системы администрации. Начало этой модернизации положил доклад Нордкота-Тревильяна, который был представлен Парламенту в 1854 г. Главный акцент в докладе ставился на необходимости создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Вместо привычной до того системы патронажа авторы доклада предлагали ввести открытые конкурсные экзамены под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее, предлагалось разделить всех служащих на два больших класса - административный и технический. Предпочтение отдавалось общему, то есть гуманитарному, а не специальному, то есть техническому, образованию.
Внедрение рекомендаций доклада заняло полтора десятилетия. Особое сопротивление вызывал принцип открытых конкурсных экзаменов. Они были окончательно введены в 1870 г.
Структуры института государственной службы в российском обществе
В России главным всегда был принцип службы не государству, а государю. Этот принцип действовал и после октября 1917 года, несмотря на революционные потрясения для государственного аппарата в политическом отношении. Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как политической сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной бюрократии и чиновников вообще, заменив их выбранными из народа. Однако ей вскоре пришлось отказаться от этой идеи, и большевики часть старого государственного аппарата включили в органы власти Советской России.
Практика показывала, что успешные радикальные преобразования в социально-экономической сфере невозможны без профессионального государственного аппарата. Так как число профессионалов в управлении у большевиков было незначительным, опираться пришлось на костяк дореволюционной бюрократии. Например, уже к осени 1918 года в органах власти их было более половины всего состава. По мнению теоретиков партии, в будущем старый аппарат должны будут заменить чиновники качественно иного уровня, которые управляли бы процессом, а не людьми.
Отдельные стороны правового положения государственной службы затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик - статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например, о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности и др. Сложившаяся «нормативная база» государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В 60-х - 80-х годах XX века было принято множество ведомственных актов -например, уставов о дисциплинарной ответственности. При изменении конкретных условий они могли продолжать действовать, а могли и не применяться без юридической отмены, то есть их практическое применение было весьма и весьма субъективным.
В связи с перестройкой, начавшейся в середине 80-х годов XX века в СССР, возрос интерес и к проблеме функционирования государственных органов власти. Ряд ученых пытался исследовать государственную службу. Так, долгое время считалось, что институт государственной службы при возникновении и дальнейшем развитии связан с двумя общественными процессами: государственность отражает политическое и общественное разделение труда и включает социальный аспект развития службы. Исходя из Конституции СССР, органы советского государства подразделялись Воробьевым В. А. на 6 основных групп: 1. Органы государственной власти (представительные органы власти); 2. Органы государственного управления; 3. Народный контроль; 4. Органы правосудия; 5. Государственный арбитраж; 6. Органы прокуратуры1. Свердловские ученые выделяли следующую систему советской государственной службы. I. Общественная служба. 1. В кооперативных организациях (колхозах, потребительских коопера-циях, коллегиях адвокатов) 3. В профсоюзных организациях 4. В комсомольских организациях И. Государственная служба 1. Гражданская (общая, специальная - в прокуратуре СССР, в суде, дипломатическая) 2. Милитаризованная (воинская - в советской армии, в КГБ СССР, во внутренних войсках, милицейская, военизированная - внутренняя служба МВД, военизированная охрана, военизированная горноспасательная служба)2. В то же время отмечалось, что советская государственная служба утратила ряд признаков государственной службы как социально-правового института, так как считалась продолжением партийного аппарата. Тем не менее, она сохранила немало элементов, позволявших считать ее публично-правовым отношением между государством и «советским служащим» по поводу условий, методов и результатов его работы от имени и по поручению государства3.
Природа советской государственной службы определялась характером общественно-политического строя и идеологической доктриной правящей партии. Она отражала рациональные моменты и отрицательные стороны большевистской модели социалистического общества. Наряду с этим на формировании и функционировании советской государственной службы лежала печать все более утверждавшегося «партийного государства». В советский период государственная служба практически не регулировалась нормами права.
Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее регулирования.
Социальная характеристика аппарата государственной службы в России
Несомненно, появление после 1991 года новых органов государственного управления рыночной направленности существенно отразилось на численности работников федеральных органов исполнительной власти в сторону ее увеличения. Кроме того, можно отметить, что наблюдается устойчивая тенденция к росту численности аппарата органов государственной власти РФ. Объяснение существенного роста численности работников государственного аппарата можно найти в том, что, с одной стороны, в бывшем Советском Союзе на всех уровнях был значительный партийный аппарат, с другой - в поспешности реорганизации органов государственной власти и управления; не учитывались факторы изменения целей и задач этих органов.
В 1994 году прирост численности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, по сравнению с 1991 годом, составил 24,3 тыс. человек, а общая численность составляла 39,2 тыс. человек.
Количество работников органов государственной власти на 1 января 1995 года составила 1054 тыс. человек. Примерно 86,4 % их общей численности составляют занятые в органах исполнительной власти . Безусловно, тенденция роста численности наблюдалась и в других ветвях власти. Но аппарат законодательных и судебных органов управления увеличивался не такими большими темпами, так как объем прироста решаемых ими задач был существенно меньше, чем у исполнительных органов власти.
Общая численность персонала органов государственной власти на начало 1997 года продолжала расти и составила 1093 тыс. человек, или 1,6 % занятого населения. В среднем на 1 тысячу человек приходится 7 чиновников всех уровней и звеньев органов власти и управления. Как считает большинство российских ученых, если в перспективе будет сохранен или даже расширен «предмет государственного регулирования», особенно в сфере экономики, то аппарат государственных органов может возрасти еще больше. Децентрализация государственного управления, передача функций от центра и к субъектам, как правило, ведет к увеличению численности аппарата. В то же время, если у государства будет сокращаться количество собственности, это будет вести к сокращению числа госслужащих, ранее занимавшихся этими вопросами2.
С 1998 года несколько замедлились темпы роста численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Связано было это с тем, что окончательно оформились основные структуры министерств и ведомств.
В 1999 году госслужащие территориальных структур федеральных органов составляли 354,9 тыс. человек (рост на 0,6 %), служащие органов исполнительной власти субъектов Федерации - 582,2 тыс. человек (рост на 4,4 %). Это объясняется тем, что после ликвидации системы Советов (их аппаратные структуры были относительно стабильными) и принятия Конституции 1993 года, субъекты Федерации получили право самостоятельно определять структуры региональных органов власти и их численность. Федеральный закон, устанавливающий хотя бы общие основания организации системы государственной власти в субъектах Федерации, до сих пор не принят. Все это предопределяет существенные различия в численности и удельном весе чиновников в россий-ских регионах . Подобную точку зрения высказывает ученый из РАГС А. Я. Торопин. Он отмечает, что в регионах обозначилась тенденция роста численности работников аппарата органов государственной власти за последние три го-да4. Общая численность государственных служащих и иных работников Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются -государственные органы), на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне5.
Тенденция роста численности государственных служащих наблюдается и в Кузбассе. По данным Кемеровского областного комитета государственной статистики, численность государственных служащих составила к 1 января 2001 года 7287 человек6, а к 1 января 2002 года их численность составляет уже 8517 человек, то есть всего за год она возросла более чем на тысячу .
Возраст государственных служащих. Как известно, оптимальной считается ситуация, при которой возрастная структура аппарата управления должна быть сбалансирована представительством в нем всех демографических групп с некоторым перевесом молодежи. По этой модели кадровый состав управления должны представлять люди от 25 до 35 лет - до 1/3, 36-45 лет - до 1/3, 46 и более - 1/38. В середине 90-х годов первая группа составляла 1/10, вторая - 1/3 и третья - чуть более половины от количества государственных служащих. Именно третья прослойка явилась многочисленной в тот период времени9. Государственная власть характеризуется тремя уровнями управления -федеральным, региональным и муниципальным, причем последний, как уже отмечалось, не входит в систему государственной службы. На федеральном уровне государственные служащие в возрасте 30-49 лет составляют чуть более половины состава," до 30 лет - 1/10 и пенсионного возраста - также 1/10. Это позволяет сделать вывод о том, что в аппарате ряда министерств и ведомств категория «50 лет и старше» государственных служащих составляет довольно большую долю общей численности государственных служащих. В 37 федеральных органах исполнительной власти удельный вес госслужащих в возрасте 50 лет и старше составлял половину состава и более1 . Такое распределение численности не всегда позволяет построить прогнозные характеристики выбытия государственных служащих по возрасту. Доминирование группы «50 лет и старше» позволяет сделать вывод о том, что государственный аппарат и сегодня продолжает нуждаться в этих специалистах, обладающих большим управленческим, опытом.
Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы» все государственные служащие делятся на 3 основные должностные категории: «А», «Б» и «В», в каждой из которых существует 5 групп должностей: младшая, старшая, ведущая, главная и высшая11, характеризующиеся установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий того или иного государственного органа, денежным содержанием и ответственность за исполнение этих обязанностей. Например, Председатель Правительства РФ, председатели обеих палат Федерального собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и их заместители, депутаты, министры, судьи - государственные должности категории «А». Должности для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» - государственные должности категории «Б» и т. д. Государственная служба категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А». Та же самая схема характерна и для всех пяти групп должностей.
