Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования публичной службы в политических системах демократических государств
1.1. Понятие публичной службы как института демократической системы политического управления 25
1.2. Теоретические основы выделения видов публичной службы 42
1.3. Концепции политического управления как основа моделирования института публичной службы 64
1.4. Теоретические подходы к исследованию роли публичной службы в функционировании демократической политической системы 85
Выводы по первой главе 118
Глава 2. Функционирование института публичной службы в современных государствах
2.1. Система публичной службы: опыт политического управления в развитых демократических государствах 120
2.2. Формирование систем публичной службы в условиях демократического транзита 136
2.3. Место и роль систем публичной службы в развивающихся странах 156
2.4. Зависимость типа и структуры института публичной службы от типа государственного устройства 170
Выводы по второй главе 187
Глава 3. Условия становления институтов публичной службы в политической системе Российской Федерации
3.1. Позитивные и негативные представления и толкования сущности государства и общества как базовые условия функционирования публичной службы 190
3.2. Основные проблемы осуществления посреднической функции публичной службы во взаимоотношениях Российского государства и гражданского общества 200
3.3. Политическое моделирование и перспективы развития публичной службы в Российской Федерации 222
3.3.1. Государственная служба как элемент системы публичной службы Российской Федерации 224
3.3.2. Место и роль муниципальной службы в системе публичной службы Российской Федерации 243
3.3.3. Необходимость и возможность включения службы в публичном секторе в систему публичной службы Российской Федерации 258
Выводы по третьей главе 272
Заключение 274
Библиографический список 284
- Понятие публичной службы как института демократической системы политического управления
- Система публичной службы: опыт политического управления в развитых демократических государствах
- Позитивные и негативные представления и толкования сущности государства и общества как базовые условия функционирования публичной службы
Введение к работе
Актуальность и значимость темы данного диссертационного исследования определяется необходимостью осмысления места и роли института публичной службы в политической системе Российской Федерации как важнейшего элемента, обеспечивающего процесс коммуникации между ее базовыми подсистемами: государством и обществом. Эта проблема является острой и остается актуальной для современной политической науки в целом и молодой российской политологии в частности, так как в Российской Федерации в настоящее время используется только понятие «государственная служба», что отражает лишь характер самого института и ставит проблему расширения его границ. Развитие систем публичной службы и их совершенствование продолжаются в развитых демократических странах и в странах, находящихся в состоянии демократического транзита, так называемых государствах «третьего мира», что свидетельствует о сохранении высокой социальной значимости данного института в мировом сообществе.
Российская Федерация переживает в настоящее время период укрепления и совершенствования государственности, находится в поисках более эффективных механизмов управления, оптимального сочетания государственных и общественных интересов, необходимого для сохранения стабильности и надежности, без которых она не может быть суверенной державой, равноправным участником международных отношений, проводить эффективную внутреннюю политику.
В ходе реформирования публичного управления в России достаточно широко используется опыт развитых стран, применение которого нельзя оценивать однозначно: положительно или отрицательно. В течение последних полутора десятилетий усилия были направлены на демократизацию системы государственного управления и включение нашей страны в общемировые процессы. Президент РФ в своих посланиях неоднократно указывал на стремление нашего народа к свободе, развитию гражданского общества, рыночной экономики — основам процветания в будущем. Одним из условий
этого является рационально построенная и эффективная система публичного управления. Однако у России, как у многих стран, прошедших сложный процесс развития в XX веке, практически нет собственного опыта ее формирования и функционирования, что делает абсолютно необходимым анализ опыта других стран и его использование в тех масштабах, которые соответствуют потребностям нашего государства.
Для достижения поставленной цели и создания правового социального демократического государства Россия, вслед за развитыми странами, стремится укрепить экономическую основу, соблюдать и активно защищать права человека, то есть следовать либеральным ценностям, которые лежат в основе развитых демократий. Декларируемой целью развития этих стран является создание на их территории оптимального единообразного качества жизни. Для решения возрастающего количества социальных проблем, удовлетворения запросов общества и индивидов необходимо в первую очередь наладить эффективное публичное управление. Повышение эффективности процесса управления — проблема всех современных государств, особенно проходящих стадию переходного периода и развития принципиально новых систем управления.
В Российской Федерации понятия «публичная политика», «публичное управление», «публичная служба» пока достаточно редко используются в нормативных документах, хотя понимание необходимости функционирования власти именно как публичной постепенно складывается как в российской политической науке, так и непосредственно в деятельности политической системы. В системе государственного управления России происходят в связи с этим закономерные процессы: увеличивается объем управляющих воздействий, изменяется их структура, сферы регулирования, методы и механизмы управления. Административная реформа предусматривает снижение административного давления на экономическую сферу и издержек бизнеса на преодоление управленческих барьеров. Однако данные процессы развиваются противоречиво: одновременно расширяется присутствие государства в круп-
нейших экономических системах, создаются государственные корпорации гигантского масштаба.
Решение масштабных задач в достижении стратегического замысла целей проводимых реформ, поиск новых эффективных механизмов реализации функций государственного управления предъявляют повышенные требования к организации и функционированию государственного аппарата и укреплению социально-правового положения его кадрового корпуса — служащих. В контексте научного сопровождения осуществляемых реформ особенно большое значение приобретает анализ проблем функционирования института публичной службы в развитых демократиях, а также в странах, осуществляющих переход к независимости, демократии и рыночной экономике. Политическое и управленческое значение данного элемента современного государства еще более повышается в переходный период. При этом в большинстве систем служба трактуется именно как «публичная», а не только «государственная».
В практике публичного управления большинства современных государств к категории публичных служащих относят занятых, выполняющих не только чисто административные функции, но и функционирующих в разных областях профессиональной деятельности, то есть как государственных чиновников, так и врачей, учителей, работников общественного транспорта и других сфер, финансируемых из средств публичных бюджетов.
В Российской империи термины «публичная служба» и, соответственно, «публичный (гражданский) служащий» имели не только научно-аппаратное хождение, но и были восприняты имперским законодательством : публичные (гражданские) служащие нередко именовались чиновниками или служащими по гражданскому ведомству. Использование подобных терминов советским законодательством исключалось, но в специальной литературе они иногда встречались. На рубеже 1980—1990-х годов, когда возникла потреб-
См.: Свод уставов о службе гражданской // Свод законов Российской империи (С3 РИ). — Том 3. — СПб., 1896попрод. 1906,1908-1910.
ность в формировании и законодательном регулировании деятельности административной системы на новой основе, вновь началась активная дискуссия об использовании и трактовке таких понятий, как «государственный», «общественный», «публичный».
Однако даже по прошествии более чем десяти лет термины «публичная служба» и «публичный служащий» употребляются в научной литературе с оговорками, вскользь, отрывочно и фрагментарно, то есть в общем плане. Одной из объективных причин этого является то, что современная российская система государственной службы не представляет собой систему публичной службы, а сформирована как служба государственная, то есть имеет гораздо более узкие границы. На основе зарубежного опыта можно сказать, что понятие «публичная служба» в большинстве стран трактуется однозначно: в нее включают всех чиновников государственного административного аппарата (государственных служащих), сотрудников муниципальных органов управления (муниципальных служащих), а также работников бюджетной сферы и различных неправительственных и неприбыльных организаций. Этой точки зрения придерживаются и ряд российских специалистов .
Публичная служба в современном мире многообразна и становится все более объемной. Постепенно происходит перераспределение функций в ее рамках: многие функции службы государственной переходят к другим элементам данной системы, а виды публичной службы требуют дальнейшей дифференциации, как это происходит в современных демократических странах.
«Служба» — один из основных видов социальной деятельности, поэтому необходимо особое политико-правовое регулирование не только государственной службы, но и других видов службы, функционирующих сегодня и могущих возникнуть в будущем. В составе публичной службы заняты мил-
См., например: Манохин В. M. Служба и служащий в Российской Федерации : правовое регулирование. — М.: Юрисгь, 1997. —С. 15-19.
лионы граждан, права и обязанности которых в сфере трудовой деятельности должны быть четко обозначены и зафиксированы.
Исключительное внимание со стороны российского государства только одному виду службы — государственной — при наличии в обществе большого числа других публичных функций, требующих их исполнения различными видами службы, не в полной мере отвечает требованиям строительства «открытого» правового государства и гражданского общества. Необходимы коррективы и пересмотр такой официальной линии в регулировании отношений службы и общества.
Создание теоретико-правовой базы для формирования института публичной службы и ее разновидностей предполагает анализ как общетеоретических, так и прикладных аспектов многих важнейших проблем организации и политико-правового регулирования данной сферы общественных отношений. Задачей политической теории, таким образом, является разработка док-тринальных указаний, следование которым обеспечит позитивную динамику развития специфической профессиональной среды — российского чиновничества , а также расширение границ системы российской «службы». Эти перспективы определили выбор темы данного научного исследования, его политическую, социальную актуальность и значимость.
Степень разработанности темы исследования. При исследовании института публичной службы возникают проблемы, носящие объективный характер, что связано с недостаточной разработанностью вопроса в отечественной политической науке. Это объясняется фактическим отсутствием публичного управления и публичной службы в советский период истории нашего государства, когда теория публичного управления была признана буржуазной наукой. С образованием Российской Федерации ситуация в российской политической науке практически не изменилась: понятие «публичная служ-
3 Чиновничеством в Российской империи именовалась совокупность лиц» имевших чины и состоявших на гражданской службе. Употребляемые здесь и далее термины «чиновник», «чиновничество» и «бюрократия», если это не оговорено специально, не носят негативного литературно-публицистического оттенка, напротив, в них вкладывается политологический, а в ряде случаев и историко-правовой смысл. Терминам «чиновник» и «гражданский служащий» в настоящей работе придается синонимичное содержание.
ба» так и не было актуализировано. В умах среднестатистических россиян, ученых, государственных деятелей укоренилось понятие «государственная служба». Только в последние годы делаются попытки исследования политического публичного управления и публичной службы, которые пока не носят системного характера.
Весь массив исследований, охватывающих отдельные аспекты генезиса и функционирования публичной службы, можно разделить, в зависимости от времени их публикации, на несколько групп, каждая из которых характеризуется своими особенностями и тенденциями.
В дореволюционный период политико-правовые аспекты публичной службы, в том числе и статуса публичных (гражданских) служащих в контексте организации и функционирования системы, нашли отражение в трудах видных отечественных ученых: философов и юристов И.Е. Андреевского, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Н.К. Нелидова, Б.Н. Чичерина, Н.С. Таганцева, Л.А. Тихомирова, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича и др. На рубеже XIX — XX веков интерес к проблемам государственного строительства был обусловлен поисками наиболее приемлемой для Российской империи формы правления и государственного устройства. Рассуждения о «наилучшей» форме правления приводили исследователей к весьма полемичным суждениям о «незыблемости самодержавной власти» как единственного средства преодоления «разрухи в умах» российского общества.
Чиновничество рассматривалось государственниками в качестве необходимого инструмента государственной власти, которое, при условии соответствия принципам профессионализма и «преданности государеву делу», обеспечит реализацию принимаемых управленческих решений, осуществит «просветительскую миссию» в отношении подданных империи.
Становление советского государства и государственного аппарата обусловило необходимость разработки официальной государственной идеологии, в качестве которой в 20—30-х гг. XX века выступал марксизм. Проблема
организации и функционирования публичной службы перестала быть предметом изучения исследователей. Можно отметить только нескольких авторов, которые затрагивают отдельные аспекты данной проблемы: В.А. Воробьев, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, А.Е. Лунев, И.Н. Пахомов, А.Е. Пашерстник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студе-никин, Н.И. Фаянс, Ц.А. Ямпольская и др.
На современном этапе эволюции российской государственности анализируются преимущественно многоплановые проблемы государственной службы, в том числе статуса государственных служащих, с позиций обоснования характера данного политико-правового института, в котором приоритет регулирования отводится нормам публичного права. Наиболее широкое и фундаментальное освещение данные проблемы получили в трудах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.А. Козбаненко, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов и др. Наряду с ними, основные концептуальные идеи политико-правового направления сформулированы в трудах А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.Г. Гуриновича, Б.П. Елисеева, И.И. Веремеенко, Н.М. Казанцева, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, Д.М. Овсянко, В.А. Прокошина, Ю.А. Розелбаума, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, И.Л. Честиова, АЛО. Якимова и др.
Проблематика выделения видов государственной службы и выявления особенностей статуса различных категорий государственных служащих, причем преимущественно гражданских, раскрывается в новейших учебниках по административному праву России4.
При общей правовой направленности большинства исследований государственной службы постепенно формируется осознание не только формальном. : Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.П. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 2000; Коренев А.П. Административное право России. — М.: МЮИ МВД России, 1996 (гл. 8); Агапов А. Б. Административное право. — М.: Городец, 1999. — С. 132-142; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. — М.: Проспект, 2002 (раздел VII); Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. — М.: Юринформцентр, 2001. — С. 244-279; Старилов Ю.Н. Курс обшего административного права. — М.: Норма, 2002; Административное право / под ред. Л.Л. Попова. — М.: Юристь, 2002.
но-правового аспекта данной проблемы: «службу» начинают рассматривать как элемент социально-политической структуры российского государства, что ведет к появлению работ, исследующих массив государственных служащих как элемент общей системы занятости РФ, следствием чего становится включение в данную проблематику работ, в которых признается его взаимосвязь с другими элементами этой системы, принадлежащих таким специалистам, как З.К. Александрова, М.А, Бочарникова, A.M. Куренной, Л.А, Чика-нова, В.Ш. Шайхатдинов и др.
Развитие и становление института государственной службы, в частности гражданской службы как ее вида, на разных этапах российской государственности находят освещение в трудах историков отечественного государства и права — И.А. Исаева, В.А. Рогова, Ю.П. Титова, Ю.К. Краснова и др.
Страноведческим аспектам политико-правового статуса публичных (гражданских) служащих уделяют большое внимание В.Г. Графский, А.Н. Козырин, В.И. Лафитский, М.А. Штатина и др.
Выявлению особенностей статуса публичных (гражданских) служащих в сравнении со статусом иных категорий служащих послужили труды таких ученых, как Н.В. Артамонов, В.Н. Кудрявцев, Н.И. Кузнецов, Ю.И. Мигачев, В.Я. Насонов, И.Ф. Побежимов, М.С. Почиталин, П.П. Сергун, Б.Ф. Старов, А.П. Шергин и др., которые рассматривали политико-правовые проблемы статуса военнослужащих и служащих правоохранительных органов.
Проблемы правового обеспечения муниципальной службы нашли отражение в работах ученых-специалистов в области муниципального права — Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Л.Е. Лаптева, Н.В. Постового, СЮ. Фабричного, В.И. Фадеева, В.И. Шкатуллы, Е.С. Шугриной и др. Информационно-познавательный и практический материал, охватывающий как государственную, так и муниципальную службу, а также проблему статуса
государственных и муниципальных служащих, содержится в научных работах широкого круга авторов5.
Признавая комплексный социально-политический характер статуса публичных (гражданских) служащих, стоит учесть и весомый вклад в его многоаспектное изучение представителей различных областей гуманитарного знания, способствующий нормотворчеству, дополняющий новыми гранями представления о предмете политико-правового обеспечения данного института с позиций философского, исторического, политологического, социологического и экономического подходов: А.Г. Барабашева, Х.А. Бекова, И.А. Василенко, P.M. Вульфович, Г.И. Грибановой, B.C. Комаровского, В.П. Мельникова, Е.В. Охотского, Н.П. Пищулина, ВЛО. Сморгуновой, Л.В. Сморгунова, А.И. Турчинова, В.Н. Южакова, Л.И. Якобсона и др.
Особенностями современной отечественной историографии проблемы публичной службы являются: стремление к ее концептуализации, использование методологических подходов зарубежных исследователей, проведение качественных сравнительных исследований и на их основе определение перспектив эволюции института в Российской Федерации. Следует отметить появление целого спектра работ междисциплинарного характера, объединяющих юридический, политологический, исторический и другие научные подходы. Они позволяют определять институт публичной службы как занимающий особое место в системе управления, объединяющий интересы государственной власти и общества в целом. Результатом развития современной политической науки в этом направлении должно стать формирование специального категориального аппарата, научных направлений и школ, необходимых для завершения процесса институционализации особого раздела отече-
!См.: Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX — начала XX веков о гражданской государственной службе: дис. канд. юрид. наук. — Екатеринбург: УрГЮА, 1998; Воронков Л.В. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации : вопросы теории и практики. Статьи и исследования. — СПб.: Изд-во СПб. гос. ун-та, 2001; Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих: правовые вопросы. — Екатеринбург: УрАГС, 2001; Володин A.M., Немчинов А.А. Муниципальная служба. — М.: Дело и сервис, 2002; Бондаренко М.В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. — Обнинск, Ин-т муниципального управления, 2001; Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты / под ред. и со вступит, статьей канд. юрид. наук Демина А.А. — М.: Готика, 2001.
ственной политической науки, изучающего политическую сущность феномена публичной службы.
Значительных монографических работ и специальных диссертационных исследований, посвященных исключительно институту публичной службы как элементу демократической политической системы, пока нет. Имеется ряд диссертаций, монографий и других научных работ, в которых рассматриваются отдельные аспекты, касающиеся статуса государственных служащих в целом, в которых авторы выделяют также категорию публичных служащих6. Первое монографическое исследование, посвященное проблемам статуса гражданских служащих как самостоятельного вида государственных служащих Российской Федерации, появилось сравнительно недавно7.
С социально-политических позиций сравнительного изучения публичной службы интерес представляют работы зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным школам, таких как Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, К. Дэйвис, Р. Драго, Н. Оуэн, Ф. Риггс, К. Сикстон, С. Солон, Р. Шафхаузер, Ж. Шевалье, Дж. Эбербах, С. Эйзенштадт, К. Экштайн, Дж. Элдер и др.
В своей совокупности труды вышеуказанных ученых послужили теоретической основой настоящего диссертационного исследования.
Продолжение реформы системы государственного управления в России требует в перспективе создания эффективной публичной службы, что связано априори с необходимостью принятия рациональных и эффективных политических решений. Последние должны основываться на глубоком политологическом анализе, необходимом для разработки норм права, без которых не-
6Все работы такого характера носят чисто правовой характер и лишь частично затрагивают политические аспекты проблемы. См., например; Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации : автореф.... канд. юрид. наук. — М.: Ин-т зак-ва и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, 2001; Федотов А.Л. Правовое регулирование дипломатической службы в Российской Федерации : автореф. ... канд. юрид. наук. — М.: МГИМО(У) МИД России, 2002; Юрченко В.Н- Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. — М.: РАГС, 2003; Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. — М.: ИГП РАН, 2003. См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): монография. — М.: ГУУ, 2002.
возможен процесс формирования и нормального функционирования российского государства.
Проблемы развития публичной службы сохраняют свою актуальность и в других странах мира, о чем свидетельствует гигантский массив литературы, постоянно пополняющий круг работ по данной проблематике. Только за 2005 год в каталог библиотеки Конгресса США было включено более 230 работ, в том числе книги ученых разных стран: Д.В. Бринкенхофа, М. Ван Варта, Ш. Кинга, Я. Киркпатрика, К.В. Льюиса, К. Миллера, Ст. Осборна, Т. Проссера, Д. Ривса, Д. Роуда, Н.Х. Тих8.
Объектом данного исследования являются общественные отношения и интересы, возникающие в процессе осуществления публичной власти в условиях современного правового демократического государства и требующие создания особого института для организации жизнедеятельности общества и эффективного социального обслуживания с целью обеспечения предпосылок формирования высокого качества жизни на территории нашей страны.
Предмет исследования — институт публичной службы как непосредственный исполнитель функций публичной власти и посредник во взаимоотношении государства и общества.
Гипотеза исследования — на современном этапе развития демократических государств, в том числе и Российской Федерации, особое значение приобретает выстраивание взаимоотношений и взаимосвязей между различными элементами политической системы. Одним из факторов, способствующих устойчивости демократической политической системы в условиях высокой изменчивости внешней среды, является система публичной службы —
8 Brinkerhoff, D. W. Working for change: making a career in international public service / Derick W. Brinkerhoff, Jennifer M. Brinkerhoff. 2005; Kirkpatrick, 1. New managerialism and public service professions: change in health, social services, and housing / Ian Kirkpatrick, Stephen Ackroyd, and Richard Walker. 2005; King, Ch. S. Transformational public service: portraits of theory in practice / Cheryl Simrell King, Lisa A. Zanetti. 2005; Lewis, С W. Ethics challenge in public service: a problem-solving guide / Carol W. Lewis, Stuart C. Gilman. 2005; Miller, K. Public sector reform : governance in South Africa / Karen Milkr. 2005; Nhat H.Th. Keeping the peace: mindfulness and public service / Thich Nhat Hanh. 2005; Osborne, St. P. Managing change and innovation in public service organizations I Stephen P. Osbome and Kerry Brown. 2005; Prosser, T. Limits of competition law : markets and public services / Tony Prosser. 2005; Reeves, D. L. Career ideas for teens in government and public service / Diane Lindsey Reeves, with Don Rauf. 2005; Rhode, D.L. Pro bono in principle and in practice: public service and the professions / Deborah L. Rhode. 2005; Van Wart, M. Dynamics of leadership in public service : theory and practice/by Montgomery Van Wart. 2005.
посредник во взаимодействии государства и общества, осуществляющий управляющие воздействия, организующий жизнедеятельность общества и способствующий повышению качества жизни. Формирование эффективного института публичной службы в России — одно из условий ее процветания и сохранения государственной целостности.
Целью исследования является разработка концепции современной модели публичной службы как института демократической политической системы.
Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда следующих задач:
Понятие публичной службы как института демократической системы политического управления
Одной из наиболее сложных проблем, которые в настоящее время стоят перед Россией, является необходимость выбора механизма власти, позволяющего наиболее полно учитывать интересы граждан, обеспечивающего подлинное народовластие и одновременно способствующего осуществлению эффективного процесса управления, направленного на создание условий для повышения качества жизни в стране. По Конституции России именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления9. Эта идея заложена в основу развития и представительной, и непосредственной демократии в России. В то же время ст. 7 Конституции РФ определяет Россию как социальное государство, в котором качество жизни должно стать абсолютным приоритетом как политиков, так и управленцев.
Понятие «власть», возникнув на ранних этапах развития общества, впоследствии трактуется философами, начиная с Платона и Аристотеля и заканчивая представителями модернистской и постмодернистской философии . В настоящее время при анализе власти принято рассматривать в качестве основных ее видов власть политическую, экономическую, государственную, семейную. При этом выделяются различные формы осуществления власти: господство, руководство, управление, а также методы: авторитет, право, насилие.
Неклассические философские варианты анализа феномена власти связаны со снятием оппозиции «правитель— подчиненный», исключением понимания власти как чисто идеологического феномена. Власть рассматривается в более широком философском контексте. Так, М. Фуко рассматривал «структуры власти» как принципиально децентрализованные (лишенные иерархически привилегированной точки— Суверена) образования, специфика которых в том, что они — «везде». Эта «вездесущность власти» задает ее новое видение как самоорганизующегося процесса взаимоориентации, конфликтующих отношений, пронизывающего силовыми полями весь социум11.
При таком понимании власти значение приобретает соотношение в политическом процессе прямой (непосредственной) и представительной (опосредованной) демократии, а также политического руководства общественными процессами и административной их организации.
За многие столетия развития представительной демократии выявились как позитивные, так и негативные стороны. К последним относятся: недостаточная оперативность процесса создания законов, сложности в соединении интересов различных социальных слоев и групп, недостаточная квалификация «представителей» для создания качественных нормативных актов. Однако об отказе от представительного народовластия речь не идет ни в одном из современных демократических государств. Именно публичные органы власти при соответствующих политико-экономических и социальных условиях способны с высокой степенью точности выражать мнение и волю больших масс людей, крупных социальных общностей, уравновешивать и сдерживать исполнительную власть.
В условиях высокой неопределенности демократического политического процесса особое значение приобретает деятельность системы управления: служащие публичных органов власти призваны разрешать социальные конфликты, возникающие на базе столкновения разных социальных интересов, что является условием стабильности общества. Данная система является одновременно основой политического управления делами общества.
Постепенное развитие государств, эволюционирование систем государственного управления, усложнение структуры аппарата управления и постепенное проникновение государства во все сферы человеческой жизнедеятельности инициировали также постепенную эволюцию понятий, характеризующих систему особой службы, осуществляемой в интересах государства (то есть власти) или общества и, соответственно, определяемой как государственная или публичная.
Первые исследования, посвященные государственному правлению, например древнеиндийское учение Артхашастра12, концептуализировали синкретизм, характерный для обществ, перешедших от потестарных форм организации к государственности. Древним обществам было присуще «всепроникающее око» монархической власти, контролировавшее и обусловливавшее любую форму активности, любое действие индивида. Современное общество вернулось к синкретизму в весьма своеобразной форме, конституировавшей саму технологию управления.
Система публичной службы: опыт политического управления в развитых демократических государствах
Дискуссия о том, как соотносятся друг с другом и взаимодействуют между собой правительство и другие элементы системы исполнительной власти, политические институты— парламент, партии, группы давления — продолжается до сих пор1 . При этом часто создается впечатление, что политические решения принимаются министрами индивидуально. Эта точка зрения поддерживается либерально-демократической конституционной теорией: правительство совместно с парламентом определяет политику (принимает решения), а система публичного управления осуществляет ее (исполняет решения). Теоретически она была сформулирована и обоснована двумя выдающимися учеными конца XIX — начала XX века: американцем В. Вильсоном (принцип политико-административной дихотомии) и немцем М. Вебером (модель рациональной бюрократии)140. Одновременно М. Вебер в своей работе «Политика как призвание и профессия» ввел в теорию социальных наук представление о разграничении между политикой и управлением (администрированием). Он считал, что «...подлинной профессией настоящего чиновника ... не должна быть политика. Он должен "управлять" прежде всего беспристрастно141 ... Sine ira et studio — без гнева и пристрастия он должен вершить дела... не должен бороться. Ибо принятие какой-либо стороны, борьба, страсть— суть стихия политика, и, прежде всего, политического вождя»1 .
На самом деле, в настоящее время никто уже не считает такую точку зрения достаточно обоснованной. Ученые, работающие в рамках различных социальных наук, дискутируют в основном не о полном отделении политического от административного, а о соотношении политического и административного в процессе публичного управления. В ходе этой дискуссии наиболее значимыми представляются следующие моменты, имеющие фундаментальное значение как для теории, так и для практики управления, в том числе в развитых демократических государствах:
1) структура системы публичного управления, состав ее элементов и их роль в процессе управления;
2) система публичной службы, ее масштаб, соотношение с другими категориями занятых;
3) роль административного аппарата в политическом процессе, значение взаимодействия публичных служащих и политиков.
Современные административные системы и их структура зарождались в отдельных государствах в разное время: в странах континентальной Европы, подвергшихся наполеоновскому нашествию, многие принципы современных систем управления были привнесены войсками Наполеона и сохранились в большой степени после его падения143. Великобритания не была включена в этот процесс, в результате чего аналогичные структуры формировались в этой стране только после Отчета Норткота-Тревельяна, то есть после 1854 a года . В США Закон о гражданской службе был принят только в 1883 году, после чего «система добычи» — захвата всех основных административных должностей победившей на выборах партией — была заменена системой «заслуг» в соответствии с принципами организации и функционирования современного административного аппарата на рациональной основе .
Первоначально деятельность системы публичного управления охватывала достаточно ограниченное количество функций: финансы, иностранные дела, вопросы обороны, юстицию и внутренние дела, включавшие установление гражданского статуса, полицию, церковь, публичные работы (в очень ограниченном объеме), местное управление и т.п. Однако под давлением растущей индустриализации, урбанизации и крупных социальных изменений масштаб системы значительно увеличился: она приняла на себя ответственность за управление целым комплексом новых функций и видов деятельности, таких как дороги, каналы, мосты, порты, железные дороги, регулирование и решение жилищных проблем, водоснабжение, здравоохранение, образование и культура. В то же время административная система начала включаться в процесс решения наиболее масштабных социальных проблем и проблем трудовой деятельности: обеспечения оптимальных условий труда и страхования риска несчастных случаев на производстве, медицинского обслуживания и социальной помощи.
Позитивные и негативные представления и толкования сущности государства и общества как базовые условия функционирования публичной службы
Основной потребностью общества и главным требованием, предъявляемым им к государству, является удовлетворение общего интереса. Вместе с тем, отражение публичных процессов в политике зависит от своевременного и правильного осознания действительных общественных интересов. В идеале внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы. Следовательно, публичные интересы можно определить как общественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом.
Таким образом, «содержание общественного (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать. Однако, в силу инертности, присущей государству, между ними всегда существует разрыв: для осознания изменившихся в силу объективных причин общественных интересов и их отражения в политике необходимо время» 5. Причиной несоответствия действительного и признанного государством интереса общества также могут служить изъяны в формировании и деятельности органов государственной власти, их несбалансированность, приводящие в условиях общества с неразвитыми правовыми традициями и правовой культурой к пренебрежительному отношению к публичным интересам и их защите.
Ликвидация данного разрыва и недопущение тяжких для всего общества последствий являются целью функционирования публичной службы. Вследствие осуществления публичной службой интеракции — соотношения сил и влияния — между обществом и государством перевес окажется на стороне первого. В условиях демократии недопустимо противостояние общества и государства, их сосуществование должно проходить под девизом сотрудничества и взаимной поддержки, но нельзя забывать об имманентно присущей государству склонности к узурпации власти при бесконтрольности его деятельности со стороны общества. Поэтому необходимо наличие сдерживающих позитивно настроенных сил, которые бы осуществляли мониторинг деятельности государства. Этими силами являются негосударственные, но публичные элементы в системе управления.
Позитивизм в философии, политологии, в других общественных науках был явлением не просто нового времени, а зрелого периода становления буржуазной, то есть городской (bourg (фр.) — городок, поселок, borgeois (фр.) — горожанин) цивилизации. Весьма популярное сейчас в России и за рубежом обоснование прав и свобод человека и гражданина через естественное право послужило основой для идеологии буржуазных революций: голландской, британской, французской. Не составила исключения в этом смысле российская демократическая революция конца XX столетия. Однако идеология революционного изменения общества рано или поздно показывает свою ограниченность в решении задач упорядочения, стабилизации обстановки в стране, установления в ней правового порядка. Здесь эстафета переходит к теории позитивного права и государства.
Советская общественная наука под давлением негативной марксистской теории государства, видящей в государстве преходящее зло, отмирающее по мере построения внегосударственного и, стало быть, внеправового порядка общественной жизни, называемого коммунизмом, а в его первой стадии социализмом, определяла позитивную теорию государства через «антигосударственную» идеологию. Идеология формировалась вождями того времени: например, И. Сталин, проповедовал теорию отмирания государства через его укрепление. Политический реализм и прагматизм выступали против идеологии отрицания государства. Понятно, что всякая исподволь проводимая в теорию и практику мысль не может не иметь недоговорок и иносказаний. Это касается позитивной теории государства и публичного управления в высшей степени.
В самом общем плане позитивная теория публичного управления как основа создания эффективной системы публичной службы и ее включения в систему политического управления демократического государства — это теория положительного политического видения и иитерпритации правовых основ государственного строительства. Это не только толкование действующего законодательства как позитивного начала, но и положительный взгляд, исследующий и рассматривающий государство как позитивную ценность и высшее политическое достижение развития гражданского общества в рамках его активности.
