Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретико-методологические основы государственной службы как объекта политической модернизации. 29
1.1. Теоретические основы института государственной службы в Российской Федерации 29
1.2. Теория бюрократии как методологическая база системы государственной службы 48
1.3. Отечественная модель «государевой службы». 66
1.4. Место и роль института государственной службы в политической системе общества 85
ГЛАВА 2 Административнаяинституционализация государственной службы Российской Федерации 98
2.1. Институционализм как политико-правовая основа становления института государственной службы 98
2.2. Роль Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы 119
2.3. Специфика функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти 147
2.4. Осуществление государственной службы в системе органов исполнительной власти 167
2.5. Особенности государственной службы
в судебных органах государственной власти 195
ГЛАВА 3 Государственной службы
3.1. Концептуальные противоречия»; реформы; государственной службы вжонтексте трансформации политико-властных отношенийш обществе 230
3.2. Политические аспекты противоречий в формах и методах регулирования отношений на государственной гражданской службе . 260
3.3. Политические аспекты соответствия организационных форм; государственной службы ш современных методов государственного управления. 276
3.4. Перспективы!формирования регионального уровня государственнойслужбы Российской Федерации... 289
ГЛАВА 4 Особенности трансформацией государственной службыв субъектах Российской Федерации . 299
4. У. Динамические изменения в системе федерализма в постсоветскийшериод 299
4.2. Этнорегиональные особенности рекрутинга на;государственную службу 324
4.3: Двухуровневая система государственной службы . и законодательнаяшолитика регионов. 342
Тенденции политического регулирования идеятельностишосударственной службы Российской Федерации 360
5.1. Политический потенциал государственной службы Российской Федерации в условиях административной реформы... 360
5.2. Политические проблемы эффективности государственной службы Российской Федерации 379
5.3. Правовые и функциональные возможности расширения политического участия государственных служащих в процессе государственного управления 396
5.4. Предложения по направлениям модернизации
государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества 413
Заключение 447
Список использованных
Нормативно-правовых актов
И научной литературы
- Теория бюрократии как методологическая база системы государственной службы
- Специфика функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти
- Политические аспекты противоречий в формах и методах регулирования отношений на государственной гражданской службе
- Этнорегиональные особенности рекрутинга на;государственную службу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осмысливая современные проблемы федерализма и государственной службы России как исторический феномен, следует видеть принципиально новое содержание решаемых задач. Россия никогда не имела «идеального типа» федеративных отношений, не имела также и государственной службы в современном понимании этого института. Отсюда не только сложность всей совокупности актуальных задач по вопросам государственной службы в условиях федеративного государства, но и необходимость их своевременного решения.
Новая Россия, в основном, не унаследовала каких-либо институтов, структур, механизмов регулирования системы государственной службы в федеративном государстве, обремененном межнациональными отношениями, не выработала основы эффективной, перспективной и ситуационной национальной и региональной политики.
Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе, как важном условии экономического роста и социального развития, включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в Правительстве еще в марте 1998 г.
В первом Послании Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии. Вместе с тем вопросы реформ остаются открытыми.
Проблема совершенствования государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела как теоретическое, так и большое политическое значение. От ее решения во многом зависят характер деятельности и качественный уровень органов государственной власти и направленность дальнейшего государственного строительства.
Актуальность данной темы определяется тем обстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы. От выбора парадигм и подходов к реформированию зависят подходы к теории и организации государственной службы, управлению ею, а также эффективность в деятельности государственной власти.
Понятие «администрация», как известно, происходит от латинского ad + ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministries, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела.
В реальной политической практике, являясь своего рода буфером между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии.
Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы. Данное направление предполагает поднятие авторитета, престижа и конкурентоспособности государственной службы в обществе на основе современных технологий организации, подбора и расстановки кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.
Несмотря на ощутимые успехи реформы, существует целый спектр проблем, связанных с осуществлением институционализации государственной службы.
Место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления предопределяются принадлежностью к особой социальной группе, призванной по роду своей профессиональной деятельности к осуществлению государственно-административных функций.
Особенностью политико-правового регулирования государственной службы является то, что ее институты (нормы, принципы, статусы, структуры), закрепляясь на политико-правовом уровне, создают нормативные предпосылки для государственной службы как целостного института. Функционирование института государственной службы связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором — волей, желанием, интересами. Комплекс вопросов реформирования государственной службы в Российской Федерации, её объективные и субъективные условия как элементы социального базиса государственной службы и государства до настоящего времени не получили должного научного осмысления.
Формирование и трансформация института государственной службы Российской Федерации через призму формирования принципов российского федеративного демократического правового государства и настоятельная потребность в разработке комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор направления реформ и предопределили актуальность темы исследования.
В настоящее время в Российской Федерации наблюдается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению, что, несомненно, является существенным недостатком в деле государственного строительства в России, в отличие от других государств. Поэтому становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации конституционного положения о Российской Федерации как федеративном демократическом правовом государстве.
Несмотря на то, что в Российской Федерации приняты и действуют ряд федеральных законов, регулирующих систему государственной службы, многие концептуальные положения в них остались не конкретизированными. В первую очередь это касается Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции построения демократического, правового, федеративного государства.
В огромной степени судьба политико-трансформационных процессов зависит от института государственной службы, государственных служащих, которые своей совокупной деятельностью выполняют ответственную общезначимую роль связующего звена между государством и каждым гражданином в его повседневной жизни. Для «простого» человека государственный служащий является олицетворением, персонифицированным субъектом власти, именно к нему идут люди с различными заботами и тяготами.
Актуальность темы определяется и тем, что новый методологический подход к определению государственной службы, ее месту в обществе диктует потребность проанализировать факторы развития, повышения дееспособности института государственной службы. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор системы управления — культура управления, профессионализм государственных служащих.
Актуальность вопроса о государственной службе во многом обусловлена полиэтничностью российского общества. Значимость для государственной службы масштабов изменений, произошедших в постсоветский период, все еще адекватно не осмыслена.
Рассматриваемая проблема актуализируется принятием Указа Президента Российской Федерации «Об образовании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», согласно которому создается уникальное образовательное и научное учреждение, объединяющее Академию народного хозяйства и Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации в Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Верный инновационный ход позволит сохранить и приумножить эффективность деятельности на всех направлениях.
Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в российском федеративном правовом государстве, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Исследуемая проблема представлена широким спектром научных работ по теории и практике государственного управления и государственной службы, а также публикациями, в которых рассматриваются предпосылки, проблемы, цели и факторы реформирования названных институтов.
Фундаментальная проблема соотношения политики и государственного управления рассмотрена рядом ученых и мыслителей, чьи труды имеют непреходящее значение для политологии и социальной философии. Одним из первых противостояние административной системы и представительной демократии проанализировал английский философ и экономист Дж. Стюарт Милль. Не потерял своей актуальности резко критический взгляд на данную проблему марксистской школы политического анализа, которая трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата.
Многоплановая характеристика соотношения политики и государственного управления и вытекающих отсюда проблем эффективности названных явлений в их современном виде дана М. Вебером. Он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, предложил подходы к классификации управленческих отношений в соответствии с типами легитимного политического господства. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму развивал В. Вильсон.
Исследуемые автором проблемы эффективности государственного управления и государственной службы, методологически связаны с проблемами, изучаемыми общей теорией управления.
Базовую роль в разработке темы сыграла «теория административного поведения», сформулированная в работах Г. Саймона, «доктрина человеческих отношений», представленная исследованиями Э. Мэйо, «ситуационный подход», предложенный П. Лоуренсом, «школа поведенческих наук», чьи идеи заложены Д. Мак-Грегором, Р. Лайкертом. Особо следует выделить кибернетическое направление Н. Винера, У. Эшби и С. Бира.
Политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. С точки зрения применения политологического анализа к теории и практике государственного управления, важным подспорьем диссертационного исследования являются работы таких авторов, как Р. Арон, Р. Даль, А. С. Панарин, З. Бжезинский, С. Хантингтон, Ю. Хабермас, Ф. Хайек и др.
Существенное влияние на идеологию исследования оказали научные разработки теоретиков постиндустриализма и постмодернизма, посвященные концептуализации роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации, как тенденциям ее реформирования. Политический аспект постмодернизма заключается в актуализации проблемы свободы личности с точки зрения культурных и политических реалий, развитии форм политического участия.
Среди западных теоретиков постмодерна интересны работы таких ученых, как М. Крозье, Ж.Ф. Лиотард, Р. Инглхарт, Б. Смарт, Э. Гидденс, З. Бауман. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике назовем публикации В.Л. Иноземцева, А.С. Панарина, Ю.Д. Артамоновой и др.
В данной связи наиболее интересны научные труды таких ученых, как Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, А. Шюц, в которых управленческие отношения рассматриваются как составная часть общественных отношений при доминирующей роли последних.
Российская группа авторов, в трудах которых производится анализ современного состояния государственного управления и государственной службы, отражаются актуальные проблемы реформирования государственной службы, включает в себя таких известных ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.А. Алексеева, Л.Н. Алисова, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, А.А. Дегтярев, Б.М. Лазарев, Е.В. Охотский, Т.Д. Пестик, Ю.Н. Старилов и др.
Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии в контексте соотношения политики и управления провели В.С. Комаровский, Л.Н. Тимофеева, Е.Г. Морозова, А.Л. Гуторова, В.Д. Граждан, А.В. Оболонский, М.А. Чешков и др.
Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах В. Слатинова, Л.В. Сморгунова, Е. Ясина.
Представляют практический интерес исследования, в которых характеристика управленческих отношений встраивается в контекст функционирования социальных структур и социальных институтов, включая институт управления. К ним относятся работы Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, В.Л. Романова и др. по проблемам общей теории организации и управления, а также теории государственного управления и государственной службы.
Кроме того, политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных политологов и специалистов в области юриспруденции: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Г. Барабашева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гайдука, Н.И. Глазуновой, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Б.П. Елисеева, А.Д. Керимова, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, И.П. Марченко, М.Н. Марченко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, М.В. Столярова, Б.А. Страшуна, Л.Н. Тимофеевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.
Эволюция взглядов на публично-правовой характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства, его политико-правового развития находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX–XX вв.: Н.Н. Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.И. Иорданского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, П.И. Новгородцева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды историков, философов и социологов: Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Барабашева, В.Э. Бойкова, В.Д. Граждана, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова и др.
В то же время в политической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в условиях федеративного государства.
Очевидной необходимостью заполнения существующего пробела в теоретической и практической методологии и определяется актуальность настоящего диссертационного исследования. Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, проблема институционализации остается открытой.
Объект исследования — общественные, политические и правовые отношения в сфере организации и деятельности государственной службы Российской Федерации.
Предмет исследования — политические и правовые аспекты функционирования института государственной службы в условиях развития российской общественно-политической системы.
Цель исследования заключается в научном обосновании процессов функционирования, трансформации и реформирования института государственной службы, определении приоритетных направлений ее совершенствования, детерминированных политической модернизацией современного российского общества, и выработке механизмов правового обеспечения функционирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:
— раскрыть теоретико-методологические и исторические основы организации и функционирования государственной службы как объекта политической модернизации;
— раскрыть теорию бюрократии как методологическую базу анализа системы государственной службы;
— проанализировать этапы становления государственной службы в России;
— определить место и роль института государственной службы в политической системе общества;
— систематизировать процессы административно-правовой институционализации государственной службы в Российской Федерации, выявить возможности ее дальнейшего совершенствования;
— выработать комплексные предложения по дальнейшему формированию политико-правовой основы становления института государственной службы;
— показать роль института президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;
— раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;
— выявить концептуальные противоречия и сложности реформы государственной службы в контексте трансформации политико-властных отношений в обществе;
— рассмотреть методы правового регулирования отношений на государственной службе и соответствие организационных форм государственной службы современному уровню государственного управления;
— выявить основные перспективы формирования регионального уровня государственной службы Российской Федерации;
— определить политический потенциал государственной службы в Российской Федерации в условиях модернизации политической власти, выявить политические проблемы, препятствующие повышению эффективности государственной службы Российской Федерации;
— выявить правовые и функциональные возможности расширения политического участия служащих в процессе государственного управления, определить направления модернизации государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что концепция «нового государственного управления», лежащая в основе российской административной реформы, а также конкретные мероприятия реформы зачастую противоречат характеру политических стратегий, которые использует действующая российская власть. Диссертант полагает, что успешная административная реформа требует в качестве своего фундаментального условия модернизации политической системы на основе открытости и реальной состязательности.
Современное реформирование государственной службы Российской Федерации, осуществляемое в рамках модернизации, дальнейшей демократизации политической системы и подчиненное процессу радикальной перестройки взаимоотношений государства с гражданским обществом посредством адаптации модели государственного управления и государственной службы к функциональным изменениям в экономике и обществе, требует соответствующих изменений принципов организации структур и функционирования аппаратов органов исполнительной власти.
Институционализация государственной гражданской службы в процессе ее реформирования связана с перераспределением административной власти в аппаратах органов исполнительной власти посредством развития нормативно-правовых основ и организационно-структурной трансформации государственной службы, обеспечивающих усиление субъектной роли государственных служащих и расширяющих возможности их политического участия в целях повышения социальной эффективности государственного управления.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют политологические, правовые и социологические труды и положения, раскрывающие генезис, сущность, содержание и способы функционирования государственной службы как политико-правового института, а также специальные работы представителей современной отечественной и зарубежной политической философии, правоведческой, экономической и этической мысли по анализируемым вопросам.
Работа опирается на общенаучные принципы познания общественно-политических явлений, прежде всего принципы системности, целостности, противоречивости развития, а также единства исторического и логического, единства теории и практики. Кроме того, значительное влияние на мировоззренческие представления диссертанта, обусловившие идейное направление хода исследования, оказали труды выдающихся представителей мировой науки, исходивших из методологического единства естественнонаучного и гуманитарного знания, среди которых Н. Бор, Н. Винер, И.Р. Пригожин, Н.М. Моисеев. Системный взгляд универсального эволюционизма стимулирует поиск нетривиальных подходов к совершенствованию методологии реформирования государственной службы и выработки оптимизированной модели.
В качестве основных в диссертации использованы такие методы, как системный и структурно-функциональный, нацеленные на анализ и характеристику взаимодействия института государственной службы и общества, а также на выявление политических факторов процессов, происходящих в структуре государственной службы и позволившие проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь при организации и осуществления государственной службы.
В качестве специальных методов исследования применены политологический анализ, предполагающий аналитическое сопоставление однотипных политических институтов и процессов, а также формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.
Информационно-эмпирическую основу диссертационной работы составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу Российской Федерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в особом авторском подходе к разработке проблемы инновационных политико-правовых аспектов реформы системы государственной службы в контексте модернизации исполнительной власти демократического федеративного правового государства.
Необходимость реформы гражданской службы осознается сегодня и обществом, и руководством страны. При этом данное направление административной реформы имеет немаловажную специфику: преобразования в ней должны быть проведены теми людьми, деятельность которых нуждается в коренном пересмотре. Поэтому в данный процесс необходимо ввести другие социальные силы. А ими могут быть только, во-первых, представители политических партий, движений и др.); во-вторых, представители бизнеса (руководители предприятий, фирм, корпораций, банков и т. д.); в-третьих, представители социально активного населения.
На основе проведенного анализа теории, истории и опыта развития и реформирования государственной службы в России диссертант сформулировал определение понятия «институт государственной службы», основанное на эмпирическом материале формирования федерализма в России, а также данных, полученных в результате экстраполяции знаний из других областей науки.
Перспективы развития института государственной службы диссертант видит в реализации авторской концепции создания органа управления государственной службой Российской Федерации. Автор диссертации считает, что в целях обеспечения политической стабильности, согласованного укрепления функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации — Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функцией выработки государственной политики, контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания — выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной службы, системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу на всех ветвях и уровнях государственной власти.
На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий. Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти и видов государственной службы.
Диссертант обосновал необходимость рассмотрения института государственной службы как системы, представленной в трех взаимосвязанных элементах: модернизационных идей; органов государственной власти всех уровней в их историческом становлении и развитии; правовых норм в их практической реализации. На развитие этой системы оказывают влияние экономические, политические, социально-культурные, природно-климатические условия, административно-территориальное устройство, численность и структура населения, а также этнические факторы и исторические особенности развития государства и общества.
На основе исследования политико-правового регулирования и реформирования института государственной службы, направленного на обновление и оптимизацию системы государственного управления, диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших политологическую науку, которые раскрыты в положении, выносимые на защиту.
В результате исследования была обоснована ключевая роль института государственной службы в политических процессах обеспечения национальной безопасности современного российского общества и государства, проанализированы модели взаимовлияния политических процессов и государственной службы и определено место института государственной службы современной России в структуре геостратегических национальных интересов.
По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности, в 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно внедрение новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.
В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленную реализацией концепции правового государства.
В диссертационном исследовании определены ключевые характеристики процесса формирования государственной службы в Российской Федерации в связи с трансформацией института федерализма в постсоветский период и усилением этнического федерализма и активизации этнического фактора функционирования и изменения государственной службы с проявлением тенденций сепаратизма — не во благо отдельного народа, народностей, а в угоду отдельным этническим группам и группировкам, преследующим свои узкокорыстные цели.
Автором выявлены устойчивые тенденции институционализации неписанных норм при формировании кадрового состава государственного аппарата субъектов Российской Федерации.
Модернизация открывает возможности свободной самореализации общества, граждан, обусловленной адекватной трансформацией государственно-правового базиса в лице институционализации системы новой государственной службы, качественным изменением облика самого общества, государства, всех его политических институтов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, полученные лично автором и содержащие элементы научной новизны:
- политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации, отражающие взаимосвязь трансформации ее структурной организации и демократизации политико-властных и государственно-служебных отношений.
- задача создания качественно иного общества, реализующего стратегию инновационного развития, реальных равных возможностей, гарантирующего безопасность и благополучие каждого человека. Составными частями разрабатываемой ныне стратегии развития России до 2020 г. являются концепции и стратегии административного реформирования в сфере государственной службы, борьбы с коррупцией в чиновничьей среде, национальной безопасности, трансформации государственного управления и, соответственно, изменения кадровой политики в формировании государственной службы.
- методологическим недостаткам реформы государственной службы Российской Федерации, результатом которой является нормативно-правовое и фактическое установление трёх видов государственной службы, в то время как характер социальных, экономических и политических изменений в обществе создает необходимость институционализации государственной гражданской службы в качестве отдельного типа.
- смысл формирования и функционирования государственной гражданской службы состоит в сохранении и укреплении единства государства и институтов его политической системы, общества и личности, в преодолении состояния отчуждения и недоверия между народом и чиновничеством как составной частью государственной власти, повышении уровня легитимности властных структур, их авторитета и влияния в обществе, утверждения отношений партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества.
- либеральная модель реформирования не способна в полной мере решить проблемы, связанные с институтом государственной службы, который призван обеспечивать решение задач, имеющих отношение к национальной безопасности современной России.
- статус государственной гражданской службы как социально-политического института, источники саморазвития которого, как и гражданского общества, невозможно стимулировать посредством мобилизационных методов, персонал государственной службы невозможно исключить из контекста демократизации политической системы, предполагающей либерализацию отношений государства и общества вплоть до конкретного человека.
Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.
- положение о расширении субъектной роли государственных служащих в процессе осуществления должностных функций, которое приведет к развитию правовой составляющей системы отношений в аппаратах органов государственной власти, и расширению политического участия граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, в процессе государственного управления.
В этих условиях модернизационное обновление российского института государственной службы относится к первостепенным стратегическим и политическим задачам государства. Оптимальная организация работы института государственной службы Российского государства напрямую коррелирует с определением места России в процессах политического позиционирования в мире и международной системе интеграции;
- предложения по совершенствованию теоретической и практической методологии реформирования государственной службы, направленные на снятие противоречий между правовыми, структурными и управленческими факторами государственной службы, выявленными в ходе исследования. Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров при одновременном повышении уровня ответственности их перед обществом, самостоятельности, компетентности и профессионализма, поощряя и стимулируя их разумную инициативу и инновации, эффективное использование ресурсов, следование общей идеологии и стратегии развития страны;
- факт существования неписанной системы формирования аппарата чиновников, обусловленной этничностью и региональностью, особой схемы рекрутинга государственной службы в этно-территориальных субъектах Российской Федерации;
- оценка современным тенденциям исследований, которые ограничены уровнем государственности без вскрытия внутренних механизмов и особенностей развития государственной службы в условиях федерализма в субъектах Российской Федерации, влияния федерализма на общие тенденции развития государственной службы.
- современный федерализм и государственная служба как ее элемент, обусловленный общими процессами централизации и децентрализации, унитаризации и федерализации, демократизации и авторитаризации;
- что этнический федерализм в наиболее либеральный период развития федерализма, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справился с появившейся относительной, но все же суверенной свободой; для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время, которое было эффективно использовано в период, предшествовавший сворачиванию федерализма и позволивший национальным республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей;
- серьезными последствиями как для Российского государства, так и для обновляющегося института государственной службы, для всего населения страны может обернуться игнорирование собственного историко-управленческого и мирового опыта создания и основ функционирования института государственной службы, выражающихся в поверхностном и непродуманном отношении к процессам административного реформирования.
Вместе с тем либеральные реформы должны сохранить отработанные десятилетиями централизованную, вертикальную интегрированную систему управления. Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что любые инновации не должны подрывать централизованную управляемость государственной службой даже в периоды протекающих политико-трансформационных процессов;
- дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации должно проходить в два этапа. В 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений, принять новые федеральные законы, а также внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в выработке положений, которые могут быть полезны в формировании системы государственной службы с позиций политических реалий, складывающихся в настоящее время в государстве и перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.
Уточненные диссертантом основные категории и понятия расширяют теоретические политологические, правовые и содержательные аспекты понимания института государственной службы. Выявленные закономерности становления и развития государственной службы Российской Федерации позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.
В то же время результаты диссертационного исследования носят прикладной характер и могут способствовать совершенствованию политической составляющей системы государственной службы, правового регулирования, формированию и развитию эффективной системы государственной службы Российской Федерации. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации, а также в учебном процессе, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.
Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в процессе преподавания дисциплин: «Государственная служба Российской Федерации», «Система государственного управления», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих двадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Теория бюрократии как методологическая база системы государственной службы
В государственной службе институциональный уровень составляют общие нормы-и правила, определяющие порядок функционирования.всей системы государственных учреждений выполнение ими функций по-обеспечению бесперебойной работы, государства как органа управления, поддержания устойчивого развития общества, сдерживания и регулирования социальных конфликтов. В!рамках институционального поля действуют различные государственные учреждения (министерства, ведомства, агентства, службы), которые представляют собой специально созданные структуры для решения1 конкретных задач и выполнения конкретных функций. Эти учреждения представляют собой второй уровень— уровень организаций, обеспечивающих решение текущих проблем по обеспечению деятельности органов государственного управления. Третий уровень анализа государственной службы — это объяснение поведения государственных служащих, обладающих индивидуальными предпочтениями, психологическими особенностями, собственными! представлениями, воззрениями и убеждениями, но вынужденных действовать в соответствующем институциональном поле и в рамках вполне конкретных государственных учреждений.
В рамках данной работы исследуется институциональный уровень государственной службы. Однако специфика его функционирования такова, что без учета процессов, происходящих на других уровнях, невозможно составить адекватную картину государственной службы, во многом актуализирующуюся на уровне политической практики как институционального образования. Институциональные нормы становятся реальными, т. е. существующими не на бумаге, только тогда, когда ониз начинают воспроизводиться в реальном поведении людей, в функциях конкретных организаций, в процессах принятия решений, во взаимодействиях и отношениях. В отличие от юридических наук, исследующих формально-правовые аспекты институциональных образований, политическая, наука стремится к-объяснению причин, устойчивости: институтов, механизмов их функционирования, проблем эффективности и условий их внутренней трансформации. Институт государственной, службы интересует исследователя-политолога не столько как комплекс правил игры, нормативных ограничений, сколько как процесс возникновения и изменения этих норм, как процесс отражения формальных требований в реальном поведении государственных служащих.
Достаточно интересным является соотношение политики и права в государственной гражданской службе. Государственное управление в современных условиях относится и,к группе политических наук, поэтому резонно утверждение, что к этой группе вполне определенно. можно отнести и науку государственной гражданской, службы. Она действительно, с одной стороны, политическая наука, ас другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов. При этом правовая составляющая ни сама по себе, ни в совокупности с другими науками не играет какой-либо определяющей, доминирующей роли в;гражданской службе: Она явно решает лишь те задачи, выстраивается лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все главное и значительное в гражданской службе и государственном» управлении. в целом. Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для, исполнения полномочий государственных органов.
Автор считает, что исследованиепроцессуальной стороны «жизни» института государственной службы невозможно в рамках классического институционализма, доминировавшего в науке в области исследования институтов, вплоть до 80-х гг. XX в. и тяготевшего к механистическому описанию института как нормативной системы. В самой методологии институционального анализа должны были произойти- определенные изменения, которые позволили?бы преодолеть ограничения» формально-нормативистского подхода, к институтам: Эти, изменения» связаны с появлением? так называемого «нового- институционализма».. В связи с особой значимостью неоинституциональной методологии для-нашей? работы считаем необходимым несколько подробнее остановиться на характеристике основных ее положений, показать, возможности и ограничения ее применения в.исследовании государственной службы. Вначале термин «новая институциональная теория» появился, в экономической науке, в частности, его использовал О. Уильямсон в работе «Рынки,и иерархия», вышедшей,в 1975 г., в дальнейшем-данный термин проникает во все социальные науки 1.
Неоинституционализм в политической науке возникает в 80-е гг. XX в. как реакция, на возникшие методологические трудности в объяснении политической реальности в рамках, с одной стороны, старого институционализма, сфокусировавшего внимание на формально-юридических аспектах политики; а с другой — теорий, политического поведения, практически, не принимавших во внимание значение нормативно-контекстуального фактора. Теоретические концепты предшествующего периода следующие. Во-первых, контекстуализм, склонный к рассмотрению политики как зеркального отражения контекста, т. е. преувеличивающий значение внешнего окружения (социально-классовой структуры, экономических условий, языка, культуры, идеологии или религии) и фактически отрицающий самостоятельную роль политических образований.
Специфика функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти
Институт государственной службы занимает вполне определенное место в общей системе политических институциональных образований, которое, как правило, уточняется законодательством страны. В Законе «О государственной гражданской службе , Российской Федерации» назначение данного института определено как обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов . Федерации для непосредственного исполнения ПОЛНОМОЧИЙ государственных органов субъектовРоссийскойФедерацит
Однако» политологический анализ функционального определения. места института государственной службы» вшолитической системе общества» требует теоретической интерпретации содержательных аспектов реальных взаимозависимостей, возникающих в политической5 сфере всвязи с конкретными практиками функционирования данного института. В этом параграфе будут рассмотрены, такие аспекты данной проблематики, как взаимосвязь института государственной службы с другими , политическими институтами, виды возникающих в реальной. жизни функциональных зависимостей, условия достижения оптимальных параметров функционального самоопределения данного института.
Как известно, система,политической власти в обществе может быть организована и структурирована по-разному. Тоталитарные, авторитарные и демократические режимы различаются по целому комплексу параметров, которые в своей! совокупности- влияют на становление в стране того или иного типа, государственной службы. Так, для тоталитарных и авторитарных режимов характерна так называемая «государева служба», или, если следовать терминологии М. Вебера, патримониальная? модель бюрократии. Государева служба как. институт отличается установлением такого нормативного порядка, который ориентирует чиновников прежде всего на беспрекословное выполнение воли правителя и основывается главным образом на неформальных нормах.
Демократия предполагает не только изменение обшей конфигурации политических институтов, принципов их взаимозависимости, но требует иных принципов организации государственной службы, превращения ее в гражданскую службу, т. е. службу, ориентированную не на обслуживание правителя, и исполнение его воли, а в службу, способную стабильно» функционировать вусловиях действия» демократических процедур формирования органов» власти, политической конкуренции и реальною возможности граждан? влиять на политические процессы в обществе.
Конституция Российской Федерации 1993 г. определила курс на(і развитие нашей страны как. демократического, федеративного, правового, социального и светского» государства с республиканской формой правления. Выбор демократического пути развития предопределил и курс на создание в нашей стране гражданского типа государственной службы. В основных законодательных актах определено функциональное назначение российской государственной службы и принципы ее отношений с другими .политическими и социальными институтами.
Важнейшим принципом, определяющим специфику положения государственной службы в демократическом обществе, является ее политическая нейтральность. В настоящее время в законодательстве демократических стран существуют нормы, с одной стороны, ограничивающие право государственных служащих на участие в политической деятельности, а с другой — защищающие их при выполнении профессиональных обязанностей от давления со стороны политически ангажированных руководителей или сослуживцев. Так, и в России в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе» госслужащий не имеет права использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских ииных органов- общественной самодеятельности) и религиозных объединений ил№ способствовать созданию указанных структур. Ош обязан соблюдать., нейтральность, исключающую -возможность влияния на свою профессиональную» служебную деятельность решений политических партий. Руководители в государственных органах обязаны не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий.
Наложение указанных ограничений не означает выведения государственной службы из политического пространства. Во-первых, государственная служба выполняет функцию регулятора отношений между государством и гражданами, а эти отношения неизбежно обретают политический характер. Государственные служащие от имени государства вступают в непосредственный контакт с населением; выдают лицензии, регистрационные документы, решают задачи по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, осуществляют регулирование в экономической, сфере. Именно через государственную службу государство реализует свои управленческие функции, которые, на наш взгляд, не могут не носить политического характера, потому что в них отражается курс политического руководства. Кроме того, осуществление этих функций обеспечивается статусным ресурсом власти. Этим ресурсом в той или иной мере пользуется каждый чиновник, работающий с гражданами, и даже детальная регламентация этих отношений в духе рациональной бюрократии не ведет к исчезновению у гражданина, пришедшего на прием к чиновнику, ощущения зависимости. Кстати, это одна из причин неприязни населениям чиновникам, характерной для всех стран.
Политические аспекты противоречий в формах и методах регулирования отношений на государственной гражданской службе
Президент Российской Федерации на» протяжении; всего периода» реформирования государственной службы принимает самое активное участие в процессе формирования иразвития всей, системы государственной службы у нас в стране, начиная с принятия: Указа в 1991 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления РЄФСР» , в котором предусматривалось образование Главного управления по подготовке кадров для государственной] службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Основной функцией Роскадров была профпереподготовка управленческих кадров: Затем в І993 г. при президенте создается консультативный орган по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной? власти Российской Федерации— Совет по кадровой политике при Президенте РФ2. Его задачами были: обеспечение координации деятельности органов исполнительной- власти федерального, регионального и местного уровней в сфере работы с кадрами; анализ состояния и эффективности использования кадрового потенциала федеральных, региональных и местных органов управления; разработка предложений по формированию корпуса государственной, службы и повышения эффективности деятельности- органов исполнительной власти; подготовка предложений по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти; подготовка предложений по нормативно-правовому обеспечению реализации кадровой политики в органах исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней.
В том же году Президент Российской Федерации утверждает Положение о федеральной государственно» службе , в котором были закреплены принципы дальнейшего управления государственной службой.
В 1994 г. на базе секретариата Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации в качестве структурного подразделения Администрации Президента Российской Федерации было образовано Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации. Управлению передавались, в числе прочих, функции подготовки нормативных правовых актов о государственной службе. Основными задачами Управления были: разработка и реализация государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти, федеральных учреждениях и организациях; формирование и ведение федерального банка кадровой информации; ведение федерального реестра
Президенте Российской Федерации»): указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 848. государственных служащих и реестра федеральных государственных органов учреждений, а также подготовка совместно с федеральными органами исполнительной власти , проектов нормативных актові Президента Российской Федерации і и Правительства Российской Федерации; необходимость принятия которых вытекала из Положения» о федеральной1 государственной, службе; разработка предложений по подготовке и переподготовке кадров, а также ряд аналитических и научно-методических задач.
С вступлением в силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в 1995 г. органом управления государственной службой становился Совет по вопросам государственной службы, непосредственно подчиненный Президенту Российской Федерации, а его главной задачей — обеспечение эффективности государственной службы. Статус Совета, закрепленный в Законе, вытекал из статьи 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Согласно Закону, государственная служба осуществляется в государственных органах всех ветвей власти, в связи с этим в органе управления1 государственной службой присутствовали представители всех ветвей государственной власти— Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и высших органов судебной власти Российской Федерации. Первоначально установленная равная норма представительства в Совете была изменена в сторону перевеса представителей Президента и Правительства Российской Федерации.
Согласно закону, Совет выполнял аналитическую, координационную, методическую функции, а также обеспечивал разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам
организации государственной службы, отвечал за переподготовку и формирование кадрового резерва; на; выдвижение на вышестоящие: государственные должности государственной» службы;. Совместно с соответствующими государственными» органами». Совет отвечал! за работу по1 формированию» конкурсных: (государственных конкурсных) комиссий;.проведение аттестациюwгосударственныхквалификационных экзаменов, включая информирование граждан;о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных, должностей; государственной службы. Совет был также наделен полномочиями по вопросам подготовки иведения реестров; государственных должностей и государственных служащих: он был уполномочен разрабатывать предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации ивнесению в него изменений; атакже вести федеральный реестр государственных служащих.
В январе 1996 г. в составе Администрации Президента Российской; Федерации было образовано Главноеуправление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;х.
Главное управление участвовало вшодготовке законопроектов по вопросам государственной службы, вносимых Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания,Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проектов и заключений на проекты нормативных правовых актові по вопросам государственной службы и государственной кадровой политики. Главное управление готовило аналитические и информационные материалы по вопросам государственной службы и государственной; кадровой: политики.
Этнорегиональные особенности рекрутинга на;государственную службу
Важнейшимиэлементами системы государственной? службьъРоссии: являются должности государственной, службы. Они образуют единую организационную основу системы, государственной службы и одновременно, с присущими им атрибутами (классными чинами, дипломатическими рангами), выступают самостоятельной подсистемой системы государственной службы Российской Федерации.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье «Должности государственной службы» и вслед за ним Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статьях 1, 8 разделяют понятия «государственная, должность Российской Федерации», «государственная должность субъекта Российской Федерации», «должность государственной службы», имея в виду, что законодательство о государственной службе не распространяется на деятельность лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Таким образом, при дальнейшем реформировании системы государственной службы целесообразно, было бы как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов закрепить более точные определения понятия «государственная должность» и «должность государственной службы» с указанием на основные признаки и особенности данных политико-правовых категорий.
По мнению диссертанта, основное различие государственных должностей и должностей государственной службы заключено в функциях, осуществляемых лицами,, их замещающими. На лиц, замещающих государственные должности, как правило, возложено осуществление политических функций, на лиц, замещающих должности государственной, службы,— административные, исполнительно-распорядительные функции.
Поэтому при решении вопроса об отнесении конкретной должности к категории государственной должности, соответственно— Российской Федерации или субъекта России, или же к категории должностей, гражданской службы; например, должности руководителя или помощника, приходится использовать как функциональный, так и политический критерий.
В этой связи; нами предлагается следующее определение «должность государственной службы» — это учрежденное в установленном порядке и закрепленное в официальных документах служебное положение субъекта (физического лица) в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъекта Российской Федерации, в иных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти, образуемых в соответствии, с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Более того: на наш взгляд, при реформировании системы государственной службы Российской Федерации стоит пересмотреть реестр должностей государственной службы и рассмотреть вопрос о поэтапном включении в состав государственных служащих отдельных категорий служащих без наделения их властными полномочиями, но получающих за. свой профессиональный труд денежное вознаграждение за счет средствфедерального (субъекта) бюджета.
На первом» этапе рассмотреть вопрос о включении вфеестр должностей некоторых, категорий преподавателей специальных высших учебных заведений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации, государственных служащих всех видов. Это связано прежде всего с повышением уровня подготовки и степени ответственности преподавателей за выполнение функций.
Следующий этап — включение в реестр должностей медицинского персонала учреждений здравоохранения, обеспечивающих медицинское обслуживание государственных служащих (персонал поликлиник, больниц, госпиталей и т. д.).
Сегодня прецедент уже создан, так ряд врачей и лиц административных должностей уже являются государственными служащими. Например, в правоохранительных организациях и медицинских учреждениях военной государственной службы служащие могут быть приравнены к категории должностей «обеспечивающие специалисты».
При разработке стратегии и тактики реформы государственной службы необходимо четко представлять не только качественные параметры объекта разработки, но и количественные размеры. Повышение качества работы государственного аппарата, сопровождающееся его численным сокращением, с чего начинали все советские и современные российские реформаторы, довольно сложная задача.
