Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования проблемы информационного обеспечения института государственной гражданской службы 15
1.1. Государственная служба как социально-политический институт 15
1.2. Императивы информационного обеспечения института государственной гражданской службы в условиях формирования информационного общества 40
Глава II. Потенциал информационной обеспеченности института государственной гражданской службы в современной России 62
2.1. Система информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации 62
2.2. Социально-политические механизмы информационного обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации 80
Глава III. Совершенствование политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации 99
3.1. Рационализация механизмов реализации политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы 99
3.2. Пути повышения эффективности информационного обеспечения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации 119
Заключение 140
Список использованной литературы 149
- Государственная служба как социально-политический институт
- Система информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации
- Социально-политические механизмы информационного обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации
- Пути повышения эффективности информационного обеспечения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях происходящих в рамках административной реформы инновационных процессов в системе государственного управления, формирования действенного института государственной службы существенным образом меняется характер информационного взаимодействия государства и общества. Это требует рационального использования информационных ресурсов, организации оптимальной информационной инфраструктуры, полноценного функционирования информационных систем на всех уровнях государственного управления в целях повышения качества управленческой деятельности, принимаемых административно-политических решений, усиления информационной открытости власти. Такой подход связан с необходимостью эффективной реализации политики информационного обеспечения института государственной службы, повышением уровня информационной культуры государственных служащих, совершенствованием механизмов информационного взаимодействия власти и общества на пути развития электронной демократии как новой формы общественных отношений в период формирования информационного общества в России. Он позволяет обеспечивать доступность государственных услуг за счет использования информатизации, активно использовать инновационные подходы, связанные с совершенствованием государственного менеджмента. С учетом сказанного задачи информационного обеспечения органов власти должны рассматриваться как составная часть политической стратегии и решаться в числе первоочередных в ходе реформы государственного управления и развития системы государственной службы Российской Федерации.
К сожалению, информационное обеспечение государственной службы связано с рядом нерешенных проблем: а) социально-политических (в частности, определением информационного статуса органов государственного управления по всей вертикали властных отношений); б) экономических (создание современных организационно-технических условий обеспечения нормального функционирования государственной службы); в) политико-правовых (нормативное закрепление порядка формирования информационных ресурсов, конкретизация процедур информационного обмена с различными субъектами информационных отношений и др.). Нынешнее состояние информационных отношений в государственном управлении свидетельствует о деформациях прозрачности информации, её противоречивости, неполноте, неоперативности, что снижает уровень легитимности власти, ограничивает возможности получения гражданами своевременной и достоверной информации о текущей политико-управленческой деятельности.
Отмеченные обстоятельства актуализируют необходимость комплексного научного анализа и взвешенных оценок современного состояния политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы, в том числе на региональном уровне, и определения путей совершенствования механизмов и форм её реализации.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы, связанные с информационным обеспечением деятельности органов государственной власти и управления, в последние годы являются предметом повышенного внимания ученых и практиков. В то же время недостаточно изученной стороной процесса информатизации выступает место и роль тех институтов, которые оказывают существенное влияние на социально-политическую стабильность общества. К ним относится институт государственной службы.
Теоретический фундамент исследования проблем информатизации и информационного общества заложили известные зарубежные и отечественные исследователи Д. Белл, М. Кастельс, А. Тоффлер, Ф. Уэбстер, Ю. Хабермас, Я. Засурский, В. Иноземцев, А. Ракитов, А. Урсул и др..
Существенный вклад в теоретико-методологический и прикладной анализ актуальных вопросов, связанных с социально-политическим содержанием административной реформы, реформированием института государственной службы в контексте формирования информационного общества в России внесли Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, И.А. Василенко, Л.В. Вагина, В.Д. Граждан, В.В Ратиев, С.Г. Туронок и др..
Для автора представили значительный интерес работы, в которых исследуются процессы информатизации в сфере государственного управления, проблемы информационной открытости власти, взаимодействия информационных систем различных уровней, состояния информационной инфраструктуры государственного управления, информационной культуры государственных служащих.
Важное значение для осмысления состояния информационной инфраструктуры государственной службы, специфики информационных ресурсов государственной службы, политико-правовых аспектов информационной обеспеченности системы государственной службы, защиты государственной информации в Российской Федерации имеют работы И.Л. Бачило, Г.Н. Кулешова, Е.В. Старостиной, Д.Б. Фролова, С. Шевердяева и др..
Рассмотрению приоритетных сфер информационного обеспечения государственной службы, проблем эффективности использования информационных ресурсов в практической деятельности государственных гражданских служащих, вопросов информационно-коммуникационного взаимодействия органов государственной власти и управления с гражданами посвящены работы В.Г. Антиповой, Л.А. Василенко, М.С. Вершинина, Е.Н. Касторновой, Д.А. Лурье и др..
Для автора представили интерес выводы и обобщения диссертационных работ по реализации государственной политики информатизации, информационной безопасности и организации политико-информационного пространства.
Объект исследования – государственная политика информационного обеспечения института государственной гражданской службы Российской Федерации.
Предмет исследования – опыт реализации политики информационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации и пути совершенствования ее механизмов в условиях формирования информационного общества в современной России.
Цель исследования состоит в комплексном анализе опыта реализации политики информационного обеспечения института государственной службы в современной России и обосновании путей повышения ее эффективности.
Задачи исследования:
– уточнение сущности и социально-политической субъектности института государственной службы;
– анализ правовой регламентации информационной политики в сфере государственного управления в Российской Федерации;
– анализ состояния современной информационной инфраструктуры государственной гражданской службы;
– исследование механизмов и форм реализации государственной политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы Российской Федерации;
– обоснование приоритетных направлений и сфер информационного обеспечения государственной гражданской службы в условиях формирования информационного общества в Российской Федерации;
– разработка рекомендаций по повышению эффективности политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы и механизмов её реализации.
Гипотеза исследования состоит в том, что в условиях реформы государственного управления, формирования информационного общества в современной России информационное обеспечение государственной гражданской службы выступает существенным фактором повышения эффективности принимаемых административно-политических решений, важнейшим условием гармонизации социально-политических отношений государства и общества.
Теоретико-методологическую основу исследования составили концептуальные положения и выводы, содержащиеся в трудах ведущих зарубежных и отечественных ученых по теории информации, информационного общества, информационной политике, отражающие проблематику информатизации государственной власти и управления. Для решения исследовательских задач использовалась совокупность методологических подходов к анализу актуальных аспектов проблемы информационного обеспечения системы государственной службы, среди которых сравнительно-политологический, структурно-функциональный, сетевой, институциональный, неоинституциональный. Диссертантом использовались контент-анализ документов, статистических и аналитических материалов, мониторинг ситуации, методы квантификации и моделирования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, федеральные программы, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы реализации информационной политики.
Эмпирической основой диссертационной работы являются научные публикации, статистические, социологические данные, информационно-аналитические материалы, результаты мониторингов, позволяющие оценить состояние информационной обеспеченности органов государственной власти субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа (Белгородская, Брянская, Смоленская области), материалы текущих архивов Орловской, Липецкой областей, фиксирующих событийный ряд деятельности региональных органов исполнительной власти в информационной сфере.
Область диссертационного исследования соответствует п. 2 «Политическая система, её структура. Функции политической системы. Типология политических систем. Модели политических систем: сравнительный анализ. Природа и функции государства. Типы и формы государства и государственной власти. Государственная система. Основные характеристики правового государства. Государство и гражданское общество. Государственная политика и управление. Виды государственной политики. Эволюция политической системы и государственной политики Российской Федерации в постсоветский период, ее основные характеристики» Паспорта специальности 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– выявлены особенности государственной политики информационного обеспечения института государственной гражданской службы Российской Федерации в условиях динамизации процесса информатизации, формирования информационного общества в современной России;
– раскрыта специфика формирования информационной инфраструктуры института государственной гражданской службы Российской Федерации в процессе ее становления;
– уточнены критерии оценки эффективности использования информационных ресурсов в государственном аппарате;
– обоснованы пути совершенствования механизмов реализации политики информационного обеспечения государственной гражданской службы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Аргументировано, что в современных политических условиях существенно возрастает роль института государственной гражданской службы как основного механизма практической реализации задач и функций государства, создающего условия для нормального функционирования общества и человека. Государственная гражданская служба, формируемая как специфический социальный институт, опирается на принципы взаимодействия государства и общества; социально-политический характер института государственной гражданской службы проявляет себя в том, что она вступает в контакт с гражданами и выступает проводником государства в его действиях по защите общественных интересов. Это предъявляет повышенные требования к уровню профессиональной компетентности государственных гражданских служащих, их организационной, политической, корпоративной и в особенности информационной культуры, так как умение работать с информацией становится важнейшим условием разработки качественных альтернативных вариантов административно-политических решений, основанных на результативности использования самой разнообразной информации и новых информационных технологий.
2. Обосновано, что информация, общество и государство выступают субстанциями, образующими единый порядок – социально-политическую реальность. В этих условиях информационное обеспечение института государственной гражданской службы призвано способствовать реализации принципов оперативности, доступности, полноты, достоверности получаемой гражданами социально-политической информации, систематичности «обратной связи» между населением и органами государственной власти. Результатом реализации такой политики должны стать: эффект информационной открытости власти; повышение уровня её легитимности; преодоление бюрократических барьеров; формирование адекватных демократическим ценностям общества форм взаимодействия граждан и власти.
3. Анализ состояния эффективности использования информационных ресурсов в органах государственной власти и управления (нормативно-правовых актов; статистической информации; экономической, технической информации; архивных источников, материалов СМИ) показал недостаточный уровень координации и технологической совместимости формирования ресурсов федерального и регионального уровней. Исходя из этого, автор делает вывод о необходимости развития информационной инфраструктуры, интегрирующей информационные ресурсы в целях рационализации управленческих воздействий за счет накопленной информации; преодоления межведомственных барьеров при получении нужной информации. Информационная инфраструктура требует полного описания и включения в Государственный регистр. На первый план выдвигаются проблемы, связанные с доступностью информации, качественным управлением информационными ресурсами, активным использованием в контексте информатизации общественного пространства Интернет-порталов в целях массовизации информационного взаимодействия с населением, реализацией государственных функций и предоставлением государственных услуг. Перспективность разработки и внедрения таких технологий воздействия граждан на государственную политику предопределяет увеличение количества пользователей глобальной сети и превращение её в основную коммуникативную площадку.
4. Показано, что рациональность системы государственного управления всех уровней во многом зависит от дальнейшего совершенствования информационных систем и повышения степени их взаимодействия. Несмотря на наличие нормативно-правовых актов о развитии данной сферы государственного управления (Концепция формирования в Российской Федерации «электронного правительства», Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция административной реформы в Российской Федерации и др.), функционирование организационных структур, призванных формировать информационную систему государственного управления, наблюдается дублирование информации в отдельных структурах, отсутствие корректив, связанных с реализацией Стратегии развития информационного общества в рамках существующих региональных программ, дефицит IT-специалистов, что во многом сдерживает формирование на региональном уровне «электронного правительства» как новой модели функционирования государственного аппарата. В связи с этим представляется необходимым повышение информационно-технологической компетентности государственного гражданского служащего, включая его компьютерную грамотность, умение применять в профессиональной служебной деятельности новые информационные технологии, анализировать и использовать профессиональные базы данных.
5. Аргументировано, что достижение высокой результативности использования информационных ресурсов в органах государственного управления является значимым условием развития института государственной гражданской службы, повышения эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Поскольку электронная среда взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает совместную работу государственных информационных систем, автоматизированный обмен данными между ними на межведомственном уровне, актуализируются вопросы кадрового, технического, программного, сетевого обеспечения. Это обусловливает потребность в дальнейшем развитии информационного законодательства, в особенности субъектов Российской Федерации, обеспечивающего эффективную деятельность государственного управления, его систем обработки информации. Целесообразно принятие федерального закона «О лоббировании», региональных законов во всех субъектах Российской Федерации «О порядке предоставления информации», «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти»; внесение изменений в законодательство Российской Федерации в части конкретизации правовых норм, устанавливающих ответственность за правонарушения в области информационной безопасности; более четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в информационной сфере в целях сохранения информационной целостности политической системы.
6. Обосновано, что наиболее важные приоритеты политики информационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации связаны с совершенствованием правовых механизмов регулирования общественных отношений в информационной сфере; повышением уровня эффективности управления государственными информационными ресурсами, информационной культуры государственных гражданских служащих; активизацией роли специализированных информационных служб, совершенствованием их программного обеспечения; созданием эффективных межведомственных информационных сетей.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок, в деятельности органов государственной власти и управления по оптимизации использования информационных ресурсов. Выводы и эмпирический материал диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке лекционных курсов, в ходе семинарских занятий по учебным дисциплинам «Система государственного управления», «Политическое управление», «Информационная политика», «Теория и организация государственной службы».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в научных публикациях автора. Ряд теоретических положений и выводов диссертационной работы изложены в докладах и сообщениях на международных, межрегиональных, межвузовских научно-практических конференциях. Теоретические и практические аспекты работы использовались автором в ходе преподавательской деятельности в Орловской региональной академии государственной службы, в институте повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.
Структура работы определяется логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Государственная служба как социально-политический институт
В Российской Федерации с 2000-х гг. осуществляется масштабная административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера. Реформа предполагает существенное повышение качества государственного управления, проводником которого выступает институт государственной службы, являющийся основным средством практической реализации задач и функций государства, создающий условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.
Вопросы становления, организации и функционирования института государственной службы являются предметом внимания многих ученых, посвятивших этим проблемам немало интересных, актуальных исследований, воплощенных в монографиях и других научных публикациях. Прежде всего, ученые стремятся уточнить современное содержание деятельности института государственной службы, его место в системе власти и социальное предназначение.
В науке сформировались разные подходы к определению понятия «государственная служба». В свое время известный русский ученый Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства. Под государственной службой он понимал подчиненные интересам государства действия, осуществляемые работниками государственных органов. Посредством государственной власти административные структуры выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни. 8
В настоящий период можно встретить такие определения «государственной службы» как:
а) «формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства»;
б) «формы реализации связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;
в) «как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления»;
г) «как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом»9.
В словаре В. Даля содержание понятия «служба» раскрывается через такие смыслы как польза, угода, деятельность, услуга, полезное дело и означает служить, годиться, быть пригодным, полезным, быть средством для цели, быть нужным1 .
Г.В. Атаманчук отмечает, что под понятием «служба» издавна в России понималось «отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы. В его интерпретации институт государственной служба имеет не только материальное измерение, вроде времени службы либо произведенных продуктов (изделий), а заключается в духовной (идейной, ценностной) общности того, кому служат, и того, кто служит; более того, в их современной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу»11. Автор солидарен с мнением ученого, что для нынешнего состояния государственной службы характерны заторможенность процесса развития правовой базы; неэффективность системы управления; концептуальная неопределенность ее модели в федеральном законе; правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов РФ; неразработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма; слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой РФ» .
При этом в частном секторе производства и обслуживания вопросы модернизации, внедрения новых технологий, качества продукции и услуг, повышение квалификации персонала решаются быстрее и эффективнее чем в государственных структурах. Это свидетельствует во многом об инертности, бюрократизации и других негативных сторонах государственного аппарата, несовместимых с требованиями общества . Именно этот фактор сказался на теоретических и практических исследованиях государственной службы.
Можно согласиться с тем, что государственная служба в социально-правовом отношении мало чем отличается от любой частной деятельности. Тем не менее, мы не сторонники понимания государственной службы в концепции «свободная деятельность человека», то есть, фактически произвольной. Так, например, в Германии, Франции, США и многих других странах все виды работ, финансируемые из государственного бюджета, принято считать гражданской службой. Но не надо забывать, что в западной, латиноамериканской, китайской, японской цивилизациях расширение свободного поведения личности идет в единстве с развитием демократии и укреплением ее основного института - государства1 . И логично, где данный тандем не соблюдается, там отмечается нестабильность, социальная напряженность в обществе, усиливаются наступает хаос, разгул преступности, либо, в целях преодоления последнего, устанавливаются авторитарные тенденции.
Многие западные страны после второй мировой войны конституционно заявили о себе как социальных государствах. И на деле подтверждают данный тезис. Действительно, государственные органы оказывают гражданам множество услуг. Например, визовая, регистрационная, разрешительная, удостоверяющая и другие виды деятельности, оплачиваемые гражданами.
Тем не менее, мы не разделяем утверждения о том, что такую государственную службу можно называть «сервисной»15. Прежде всего, по нашему мнению, необходимо четко определиться с критериями, признаками различных видов деятельности, которые могут выступать в качестве содержания государственной службы, в том числе и с субъектным составом -конкретными видами должностных лиц, осуществляющих государственную службу.
Существует еще одна модель государственной службы - смешанная. В ней, в зависимости от объективных и субъективных условий, национальных и культурных особенностей акцент делается на одном ведущем подходе16.
В работе О. Эйхельмана государственная служба квалифицируется как исполнение лицом по собственному его согласию и по назначению правительственной властью постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии .
Широкое признание в дореволюционной России получило определение государственной службы, данное Н.М. Коркуновым как «особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную на осуществление определенной задачи государственной деятельности» 8.
Анализ исследуемой дефиниции можно найти и в работе А.Ф. Ноздрачева. Он справедливо отмечает, что понятие «государственная служба» ассоциируется с такими категориями как «работа в государственных организациях», «работа в пользу государства», «служба в государственных учреждениях» и др.19 Эти подходы к определению дефиниции «государственная служба» не нашли, однако, поддержки у законодателя.
Несмотря на многообразие работ по данной теме, до сих пор в интерпретации сущности государственной службы, а отсюда и в воспроизводстве ее в качестве политико-правового явления нет однозначного понимания.
Система информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации
В результате формирование системы государственной гражданской службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, необходимо решение проблемы информационного обеспечения института государственной гражданской службы, которое невозможно без развития полноценной системы информационного обеспечения, совершенствования информационной политики государства. От этого зависит внедрение на государственной гражданской службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышение эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих.71
Система информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации позволит существенно повысить эффективность функционирования данного института за счет повышения уровня информационной поддержки деятельности на основе использования всей накопленной информации и более динамичной организации информационного взаимодействия при решении проблем. Она состоит из целой совокупности взаимосвязанных элементов, среди которых:
— субъекты информационного обеспечения;
— объекты информационного обеспечения;
— структура организации информационного обеспечения института государственной гражданской службы в Российской Федерации, представляющая собой непрерывный процесс в части, касающейся анализа, разработки, проведения правовых, организационных, технических и иных мероприятий, связанных с получением полной, достоверной и качественной информации для законных интересов института государственной гражданской службы.
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что в качестве субъектов информационного обеспечения института государственной службы, могут выступать ":
— федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления, решающие задачи в области информационного обеспечения в пределах своей компетенции;
— государственные и межведомственные комиссии и советы, специализирующиеся на решении проблем информационного обеспечения;
— структурные и межотраслевые подразделения по защите конфиденциальной информации органов государственной власти Российской Федерации, а также структурные подразделения предприятий, осуществляющие работы с использованием сведений, отнесенных к государственной тайне, или специализирующиеся на проведении работ в области защиты информации;
— научно-исследовательские, проектные и конструкторские организации, выполняющие работы в сфере информационного обеспечения;
— граждане, общественные и иные организации, обладающие правами и обязанностями в сфере информационного обеспечения в установленном законом порядке;
Основными функциями указанных субъектов являются73:
— разработка и реализация стратегии информационного обеспечения;
— создание условий для реализации прав граждан и организаций на разрешенную законом деятельность в информационной сфере;
— оценка состояния информационного обеспечения в стране; выявление источников внутренних и внешних угроз информационной безопасности; определение приоритетных направлений предотвращения, парирования и нейтрализации этих угроз;
— координация и контроль деятельности системы информационного обеспечения;
— организация разработки федеральных и ведомственных программ информационного обеспечения и координация работ по их реализации;
— проведение единой технической политики в области информационного обеспечения;
— организация фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований в этой области;
— обеспечение контроля за созданием и использованием средств защиты информации посредством обязательного лицензирования деятельности в области защиты информации и сертификации средств защиты информации;
— осуществление международного сотрудничества в рассматриваемой сфере, представление интересов Российской Федерации в соответствующих международных организациях.
Анализ структуры и функций субъектов информационного обеспечения, с учетом сложившейся системы разделения властей, позволил выявить следующее:
1) основной целью системы информационного обеспечения института государственной гражданской службы в России является защита конституционных прав и свобод граждан;
2) государство является главным и основным субъектом информационного обеспечения;
3) общее руководство субъектами информационного обеспечения в рамках определенных полномочий осуществляет Президент Российской Федерации. К его полномочиям в сфере информационного обеспечения относятся:
— осуществление руководства и взаимодействия органов государственной власти;
— определение жизненно важных интересов Российской Федерации в информационной сфере;
— определение внутренних и внешних угроз этим интересам;
— определение основных направлений стратегии информационного обеспечения.
4) Федеральное Собрание Российской Федерации формирует на основе Конституции Российской Федерации законодательную базу в сфере информационного обеспечения74;
5) Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает руководство государственными органами информационного обеспечения, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по информационному обеспечению министерствами и другими подведомственными ему органами ;
6) органы судебной власти также являются субъектами информационного обеспечения. Они обеспечивают судебную защиту граждан, права которых были нарушены в связи с деятельностью по информационному обеспечению, осуществляют правосудие по делам о преступлениях в информационной сфере;
7) особая роль в обеспечении информационного обеспечения принадлежит Совету безопасности Российской Федерации. Это конституционный орган, не обладающий статусом федерального органа исполнительной власти, но наделенный достаточными полномочиями в сфере информационного обеспечения и обеспечения безопасности.
Одной из основных задач Совета является осуществление государственной политики в сфере информационной безопасности76;
8) не менее важное место принадлежит Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации (Гостехкомиссия России).
Являясь федеральным органом исполнительной власти, она также осуществляет77:
— единую государственную политику в области технической защиты информации;
— утверждает нормативно-методические документы по технической защите информации;
— межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности по обеспечению защиты информации, содержащей сведения, составляющие государственную или служебную тайну;
— прогнозирование развития сил, средств и возможностей технических разведок, выявление угроз безопасности информации;
— предотвращение утечки информации по техническим каналам, несанкционированного доступа к ней;
— специальные работы по технической защите информации и др.
Социально-политические механизмы информационного обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации
В настоящее время осознаны предпосылки и реальные пути формирования и развития информационного общества в России. Этот процесс неотвратим, неизбежно вхождение нашей страны в мировое информационное сообщество. Только в этом случае Россия сможет войти в семью технологически и экономически развитых стран на правах полноценного участника мирового цивилизованного развития с сохранением политической независимости, национальной самобытности и культурных традиций, с развитым гражданским обществом и правовым государством. Целью информатизации в России является удовлетворение информационных потребностей общества, улучшение условий жизни населения, стабильность социально-политических отношений в стране на основе внедрения средств вычислительной техники и телекоммуникации.
Система права в любом государстве есть главный инструмент достижения баланса интересов граждан, социальных институтов, общественных и политических партий (движений) и государства. Российская традиция предусматривает приоритет государственных интересов как общих интересов всех субъектов. Однако такая исходная позиция не должна ослаблять общую демократическую ориентацию на правовую защиту свобод и интересов граждан, гарантию прав всех субъектов на информацию, закрепление обязанностей и ответственности государства за объективное информирование населения страны.
Когда речь идет о правах граждан, юридических лиц и государства на свободное получение, распространение и использование информации, защиту конфиденциальной информации и интеллектуальной собственности, государственная политика исходит из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса. Ограничение доступа к информации должно рассматриваться как исключение из общего принципа открытости информации и осуществляется только на основе законодательства, в том числе с учетом права собственности на информацию. Юридические и физические лица, собирающие, накапливающие и обрабатывающее персональные данные и конфиденциальную информацию, должны нести ответственность перед законом за их сохранность и использование. Защита общества от ложной, искаженной и недостоверной информации, поступающей через средства массовой информации, должна обеспечиваться законодательством. Открытость информационной политики есть главная предпосылка последовательного демократического развития страны.
Политико-экономический аспект формирования единого информационного пространства России заключается в преодолении информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы. Переход от закрытости информации к ее открытости невозможен без юридической поддержки. Именно правовое сопровождение открытости государственных информационных ресурсов является необходимой предпосылкой обеспечения интеграции единого информационного пространства России с европейским и мировым информационным пространством.9
Деятельность государственной гражданской службы, как и вся организация государственной власти, связана с определенными сложностями. Одной из них является проблема, связанная с информационным обеспечением деятельности государственной гражданской службы. В связи с этим государственная политика информационного обеспечения государственной гражданской службы должна быть масштабной, динамичной, всесторонней, так как формирование и развитие единого информационного пространства России предусматривает обеспечение оперативного доступа к имеющимся информационным ресурсам, которые должны быть на законном основании доступны органам управления государственной власти, организациям и гражданам. Также информационная политика государственной службы должна быть направлена на повышение эффективности управления государственными информационными ресурсами, информационной культуры государственных служащих. Это приведет к успешной реализации решений органов государственной власти, доведению их до сведения общества и граждан. Данная политика предполагает повышение роли специализированных информационных служб, совершенствование программных средств вычислительной техники, информационных сетей, т. е. надлежащего технического оснащения. Основные направления государственной информационной политики по отношению к российскому информационному рынку должны обеспечить: разработку действенных нормативно-правовых положений, регулирующих поведение всех участников рынка; выработку и проведение в жизнь политики протекционизма отечественных производителей; продвижение отечественных конкурентоспособных продуктов на мировой информационный рынок. Ее решения в этой области во многом будут зависеть от соблюдения и реализации принципов, принятия качественных и эффективных нормативных правовых актов.
Как уже было отмечено, государственная гражданская служба функционирует в рамках основополагающих принципов организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы. Федеральный закон «О государственной гражданской службе» закрепляет восемь принципов. Они повторяют принципы, содержащиеся в статье 3 Федерального закона № 58-ФЗ. Рассматриваемый Федеральный закон является базовым законом, регулирующим отношения государственной гражданской службы. Его нормы исходные для всех других нормативных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти, как федерального, так и регионального уровней обязаны проводить в жизнь эти принципы, а государственные служащие руководствоваться ими в своей работе.
В рамках анализируемого действующего законодательства в рассматриваемой сфере необходимо отметить Федеральную целевую программу «Электронная Россия на 2002-2010 годы» (далее — ФЦП), в которой предусматриваются конкретные тенденции развития информационной сферы, в том числе и информационного обеспечения государственной службы в Российской Федерации.
В качестве приоритетных направлений, которые необходимо решать органам государственной власти и местного самоуправления программа выделяет создание технологических предпосылок для развития гражданского общества за счет реального обеспечения прав граждан на свободный и оперативный доступ к информации через глобальную сеть Интернет95.
Инициирующим стимулом для начала проработки Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 гг.)» было участие России в работе саммитов «Группы восьми», где традиционно обсуждаются проблемы глобального развития и подписываются документы стратегического характера. В июле 2000 года на острове Окинава (Япония) состоялся очередной саммит «Восьмерки» на котором была подписана «Окинавская хартия глобального информационного общества»96, к которому и присоединилась Россия. В качестве основной цели «Окинавской хартии» была заявлена ликвидация международного разрыва в области информации и знаний.
Для достижения этой цели государством планировались мероприятия по укреплению соответствующей политики и нормативной базы, обеспечению экономической и финансовой стабильности, борьбе со злоупотреблениями.
Пути повышения эффективности информационного обеспечения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации
Административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера, предполагает повышение качества государственного управления и форм его обеспечения, основным механизмом которого является институт государственной гражданской службы. Данный институт призван внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики и развитие гражданского общества .
Согласно Указу Президента РФ №261, в 2009-2013 годах будет осуществлены мероприятия, направленные на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы. Программа обеспечивает продолжение реформы и призвана создать единую систему государственной службы как важнейшего механизма эффективного государственного управления. Мероприятия программы будут направлены на сокращение затрат в сфере государственной службы, внедрение лучшего отечественного и зарубежного опыта ее организации. Предполагается разработать и внедрить современные кадровые, информационные и образовательные технологии.
Развитие информационного общества в Российской Федерации обязывает государство укреплять государственные гарантии реализации конституционных прав человека и гражданина в информационном обществе, создавать равные возможности по доступу к информации, создавать условия для обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Для России чрезвычайно важным фактором сохранения целостности государства и обеспечения устойчивого развития страны является развитие национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры (ИТИ). Эта инфраструктура есть технологическая основа подключения отдаленных российских регионов к общегосударственной социально-экономической, политической и культурной жизни, углубления процессов информационной и экономической интеграции России и стран СНГ, последовательного вхождения России в европейскую и глобальную информационную инфраструктуру.
Информационно-телекоммуникационная инфраструктура объединяет в единое целое информационные ресурсы страны с помощью компьютерных и телекоммуникационных сетей и обеспечивающей эффективное использование информационных технологий, систем и сетей связи в различных областях общественной жизни и человеческой деятельности.
При этом необходимо учитывать основные принципы реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
— открытость и общедоступность информации;
— достоверность и своевременность информации;
— соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации;
— ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права на доступ к информации134.
В ходе анализа результатов исследований известных специалистов и ученых в сфере практической организации и обеспечения функционирования системы государственной гражданской службы, практики организации и обеспечения государственной гражданской службы , автором были выявлены наиболее значимые факторы и причины, обусловливающие недостатки в деятельности института государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации, которые необходимо учитывать при информационном обеспечении. К числу таких, интересующих, по мнению автора, факторов, можно отнести:
— неразвитость организационной структуры управления государственной гражданской службы на уровне субъектов Российской Федерации;
— недостаточное качество информационного обеспечения деятельности должностных лиц системы государственной гражданской службы;
— преобладание вертикальных управленческих воздействий и связей над горизонтальными связями, приводящими к ослаблению механизма государственного управления за счет рассогласования деятельности федеральных и субъектных органов государственной власти и управления.
Необходимо учитывать что, государственное информационное обеспечение имеет стратегическое, тактическое и оперативные механизмы.
Основная задача высшего уровня - стратегического управления страной - выработать долгосрочную ориентацию ее развития в целом или для отдельных сфер, объектов, территорий, задающее вектор движения каждому управляющему звену. Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. Если имеются отклонения, то принимаются меры по исправлению положения. Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Информационное обеспечение осуществляется в данном случае федеральными, ведомственными и региональными ситуационно-аналитическими центрами.
Каждый уровень является открытой системой, имеет входные и выходные данные, зависит от внешней среды. Иерархическое строение и функционирование информационно-телекоммуникационной системы обуславливает необходимость координации низших уровней системы со стороны ее высшего уровня.136
В связи с этим, государственная политика большое внимание уделяет информационному обеспечению в РФ, определяет основные направления деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой области.
Потребность эффективной государственной политики в сфере информационного обеспечения государственной гражданской службы в субъектах РФ во многом обусловлена тем, что:
— ни одна сфера жизни современного общества не может функционировать без развитой информационной структуры;
— национальный информационный ресурс является в настоящее время одним из главных источников мощи государства в целом и конкретно региона в частности;
— проникая во все сферы деятельности государства, информация приобретает конкретное политическое, материальное и стоимостное выражение;
— необходимо учитывать различия в темпах развития законодательства в субъектах РФ по информационному обеспечению государственной службы;
— все более актуальный характер приобретают вопросы обеспечения информационной безопасности государственного управления в связи с чем защита информации превращается в одну из приоритетных государственных
В результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации во всех субъектах РФ к 2015 году предполагается достигнуть следующих контрольных значений показателей:
— сокращение различий между субъектами РФ по интегральным показателям информационного развития в два раза;
— доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных технологий от общего числа госуслуг в РФ-100%;
— доля электронного документооборота между органами государственной власти — 70% по отношению к общему объекту документооборота;
— оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадей — 100% от общего объема размещенного заказа;
— место России в международных рейтингах по уровню доступности информационных технологий — не ниже десятого;
— уровень доступности населению базовых услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий - 100%;
— доля архивных фондов, включая фонды аудио- и видеоархивов, переведенных в электронную форму, - не менее 20%;
— доля библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем объеме фондов общедоступных библиотек - не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов - 100%
