Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональная политическая власть как актор пространства и субъект политики С. 24
1.1. Региональная политическая власть: понятие, признаки, специфика функционирования С. 24
1.2. Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХ-ХХ1 веков. Современная концепция региональной власти С. 67
Глава 2. Трансформация институтов и механизмов региональной политической власти в Российской Федерации 1990-х годов С. 103
2.1. Неформальные институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти С. 103
2.2. Региональное политическое лидерство и трансформация структуры региональной элиты как факторы формирования клиентарных механизмов региональной политической власти С. 142
Глава 3. Формально-институциональный механизм региональной политической власти С. 184
3.1. Институты региональной политической власти в системе государственного управления: специфика положения и режимы функционирования С. 184
3.2. Региональная политическая власть в процессе институционально трансформаций С. 210
3.3. Институциализация региональных режимов правления...С. 246
Глава 4. Механизм представительства интересов в системе , региональной власти С. 287
4.1. Особенности и основные модели представительства региональных интересов в современной политике С. 287
4.2. Особенности системы представительства региональных интересов в современной России С. 307
4.3. Представительство региональных интересов через политические партии и профсоюзы С.322
Глава 5. Политико-экономический механизм региональной политической власти С. 335
5.1. Политико-экономический механизм региональной политической власти: понятие и особенности формирования в современной России С. 335
5.2. Модели взаимодействия региональной власти и бизнеса...С. 354
Заключение С. 391
Список использованных источников и литературы С. 409
- Региональная политическая власть: понятие, признаки, специфика функционирования
- Неформальные институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти
- Институты региональной политической власти в системе государственного управления: специфика положения и режимы функционирования
- Особенности и основные модели представительства региональных интересов в современной политике
Введение к работе
Актуальность исследования определяется особой ролью регионов и региональной политической власти как субъекта региональной и общероссийской общественно-политической, систем в условиях современного российского политического процесса. Становление институтов региональной политической власти в 1990-х -первом десятилетии 2000-х было неразрывно связано с процессами демократизации политической жизни страны и регионов, со становлением и развитием федеративной государственности в России.
С учетом актуальности совершенствования современной модели российского федерализма особенно важным является процесс институциализации власти в регионах, так как региональный уровень политической власти выступает в качестве политического стержня и звена, связывающего государство и общество.
Особое значением этой связи приобретают неформальные институты в поле региональной политической власти, которые* оказывают существенное влияние на характер и направление ее институ-ционализации. От того, как будет протекать процесс становления институтов региональной политической власти, оптимизации их структур и механизмов, зависит возможное направление процесса трансформации российской государственности. Неслучайно, что проблемам организации региональной власти было уделено внимание в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. Проблема совершенствования.региональной политической власти, ее структуры, механизмов актуализируется^ задачами, поставленными Президентом РФ в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года».
В свою очередь, положение и функционирование институтов региональной политической власти напрямую зависит от направления эволюции современной модели российского федерализма, который определяет не только правовой порядок деятельности региональных властных институтов, но и реальные политические возможности регионов и их руководителей в рамках общероссийского политического процесса.
Результатом институциализации региональной политической власти является формирование региональных режимов правления, отражающих взаимоотношения региональной власти и регионального сообщества, соотношение формальных и неформальных институтов в поле региональной власти.
Большое значение в свете взаимоотношений региональной» власти и населения регионов приобретает механизм представительства региональных интересов на уровне федеральной власти. Последний находит свое воплощение в конкретных моделях представительства собственных интересов, используемых конкретными регионами с учетом общей ситуации во взаимоотношениях регионов и федерального Центра.
Важной составной частью механизма представительства интересов является взаимодействие региональной политической-власти с политическими партиями и профсоюзами как значимыми акторами региональной политической системы.
Политико-экономический механизм региональной политической власти обеспечивает ее взаимодействие с бизнес-акторами, от которого напрямую зависит способность региональной власти расширять свою ресурсную базу, осуществлять социальную политику и обеспечивать социально-экономическое развитие региона.
В свою-очередь, конкретные модели взаимодействия региональной власти и бизнеса и специфическое содержание политико-экономического механизма в целом, отражают не только характер и содержание экономических процессов в' общенациональном масштабе, но и особенности социально-экономического положения конкретных регионов, взятые их властями на вооружение конкретные стратегии экономического развития.
На взгляд автора, рассмотрение региональной политической власти через призму трансформаций ее институтов, структур и механизмов позволяет адекватно отразить не только ее устройство- и функционирование, но также ее взаимодействие с акторами региональной-политической системы и региональным сообществом в целом, заложить теоретический фундамент для создания качественно новой модели федеративных отношений.
Попытка заявить контуры подобной- стратегии, на наш взгляд, была предпринята в первом ежегодном- Послании- Президента* Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному- Собранию. Президент выдвинул ряд стратегических инициатив, существенно изменяющих политико-правовой контекст функционирования институтов региональной политической- власти, которые связаны с новым порядком утверждения в должности, глав субъектов Федерации и новыми принципами формирования и деятельности муниципалитетов. Инициативы, Президента России призваны способствовать повышению эффективности институтов региональной власти, и; в конечном итоге - всей системы государственного и муниципального управления. Данное обстоятельство, на взгляд автора, придает его исследованию дополнительную актуальность.
Разработанность темы в научной литературе. Власть как явление и фундаментальная проблема социальных и гуманитарных
наук всегда привлекала внимание исследователей самой разнообразной научной специализации.
Вместе1 с тем, в политической науке проблематика институтов, структур и механизмов региональной политической власти еще только начинает изучаться. Однако отдельные аспекты избранной темы разрабатывались исследователями в рамках политических и юридических наук, политической философии и социологии. Выделяются несколько основных направлений научных разработок в русле заявленной темы.
Заслуживают внимания концепции природы политической власти, содержащиеся в трудах Б. Бади, Б. Барнса, П. Бахраха, Ф. Бро, М'. Бэрэтца, Т. Дайберга, Р. Даля, Р. Дэбина, В. И. Ефимова, В. В. Желтова, В. В. Ильина, Д. Истона, Р: Коллинза, BJ. Г. Ледяева, Н. Лумана, Т. Вартенберга, М. Фуко, В. Ф. Халипова и др. Концепции этих авторов характеризуются высоким уровнем теоретического осмысления? власти как комплексного феномена, отражают ее фундаментальные характеристики, закладывают теоретический фундамент для прикладного исследования различных форм власти.
Для междисциплинарного исследования процессов трансформации регионального социально-политического пространства как среды формирования институтов и механизмов региональной политической власти большое значение имеют работы С. И. Барзилова, И. Н. Барцица, В. Г. Виноградского, А. В. Дахина, Г. Е. Зборовского, В. Л. Каганского, В. А. Колосова, А. С. Макарычева, В. П. Мохова, Б. Э. Поликарпова и др., охватывающие различные аспекты и особенности' социально-политических преобразований в российских регионах. Перспективная научно-теоретическая задача данного направления - обобщение существующих подходов в единую кон-
цепцию, характеризующую современный контекст формирования региональных властных институтов.
Понятие «регион» рассмотрено в трудах Э. Б. Алаева, Ю. Н. Гладкого, А. Г. Гранберга, В. А. Колосова, К. В. Калининой, Л. Е. Лаптевой, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, Л. Г. Олеха, С. Петчена, Дж. Розенау, Д. де Ружмона, Л. Рэмхельда, Р. Ф. Туровского и др. При всей глубине и оригинальности существующих подходов, следует признать, что обобщенная концепция региона как социально-политического феномена сегодня только формируется и требует своего развития, с учетом протекающих сегодня процессов глобализации, локализации и фрагментации власти. Изучение этих процессов в политической регионалистике только начинается.
Изучению региональной политической власти как ключевого субъекта политических отношений в регионе посвящены работы таких исследователей, как В\ С. Авдонин, М. Н. Афанасьев, Д. В. Ба-довский, G. И. Барзилов, И. С. Вагин, В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, А. В. Дахин, О. В. Крыштановская, Н. Ю. Лапина, О. В. Лобза, А. К. Магомедов, В. П. Мохов, А. В. Понеделков, А. Е. Чирикова и др. И хотя данные работы характеризуют многие ключевые аспекты региональной политической власти, целостная концепция последней требует своего развития. Внимания политологов-исследователей требуют к себе ее базовые механизмы, соотношение формальных и неформальных структур в системе региональной власти, особенности ее положения в.рамках региональной политической системы.
Интерес у зарубежных и российских политологов вызывают вопросы федеративного устройства государств, различных характеристик государственности федеративного типа. Субъекты федерации, региональные политические процессы, региональные элиты, региональные интересы и другие, специфические для отдельных регионов-
характеристики - получают все* более глубокое осмысление в зарубежной и отечественной политической науке. Они изучаются у Р. Г. Абдулатипова, А. И. Аринина, Л. Н. Батьяновой, Л. Ф. Бол-тенковой, А. Бланкенагеля, Д. Бурстина, И». М. Бусыгиной, Е. Бух-вальда, С. Д. Валентея, А. А. Галкина, И., В. Данилевич, Д. Джи-ордано, Э. В. Доржиевой, Л. М. Дробижевой, А. А. Захарова, К.Зонт-хаймера, К. В. Калининой, И. А. Конюховой, Г. Лауфера, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, Э. А. Паина, С. А. Пистряковой, М. В. Столярова, В. А. Черепанова и др. Несмотря на широкий круг аспектов феномена региональной политической власти, рассматриваемых в работах этих исследователей, анализ особенностей ее положения в рамках различных типов государственно-территориального устройства не завершен.
Исследованию политических проблем региона посвящены работы таких исследователей, как С. И. Барзилов; В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, В. В. Желтов, Б. Э. Поликарпов, А.В. Дахин, В. Д. По-лищук, К. В. Калинина, В. А. Колосов, А. В: Кынев, А. А. Мацнев,
A. Г. Тулеев, Р. Ф. Туровский, М. X. Фарукшин, А. Г. Чернышов,
B. В. Храмушин и др.
Политическая роль, проблемы устройства и функционирования региональной политической власти как субъекта политической системы региона отражена перечисленными исследователями, но требует своего логического дополнения.
Так, в зарубежной и отечественной политологии*выделяется ряд работ, посвященных специфике региональной (местной) власти, деятельности ее институтов, а также функционированию региональных политических режимов. Этой проблеме посвящены исследования М. Н. Афанасьева; Ж. Веделя, С. О. Гаврилова, Д. Гарнера, В. Я. Гельмана, Г. В. Голосова, П. Дюбрюля, В. А. Ковалева, А. Б. Коно-
валова, А. С. Кузьмина, А. В. Кынева, А. К. Магомедова, Р. Патнэ-ма, К. Стоунер-Вейс, Р. Ф. Туровского и др. При этом общаяґ концепция региональной власти как политического института, представленная в этих работах, требует уточнений и корректив.
Также имеется значительное количество работ, посвященных станов-лению отдельных институтов региональной политической власти и политической власти в регионе (Советов, администраций, законодательных собраний, полномочных представителей Президента в субъектах РФ) в период 1990-2008 годов. Среди них следует назвать работы В. С. Авдонина, А. С. Автономова, Е. Н. Акатьева, М. Бри, В. Я. Гельмана, П. И. Гаркуши, А. В. Гусева, Н. Ю. Лапиной, В.Д. Нечаева и др. При этом целостная картина процесса ин-ституционализации региональной политической власти в новейший период в этих работах не представлена.
Проблемам функционирования исполнительной власти посвящены исследования Д. Н. Бахраха, С. В. Белкина, А. Ф. Нозра-чева, Н. В. Петрова, В. К. Самигуллина, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чир-кина и др. При этом вопросы устройства и функционирования региональных институтов исполнительной власти в современной России требуют дополнительного исследования.
На изучение специфики положения региональной политической власти в системе отношений «Центр-регионы» в России и зарубежных государствах нацелены работы Р. Г. Абдулатипова, Р. Би-фулко, П. Богесона, Г. Брэбана, И. Н. Гомерова, В. Н. Дахина, Ж. Дюамеля, К. В. Калининой, М. Камелли, А. Лейпхарта, В. Н. Лысенко, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, С. С. Митрохина, С. Солника, А. Степана, М. X. Фарукшина, Д. Элейзера и
др.
Большое значение для формирования авторской концепции региональной политической власти, ее институтов и механизмов имели научные труды видного теоретика федерализма, исследователя федеративных отношений в России и за рубежом профессора М. В. Столярова. Изучение автором диссертации его трудов позволило исследовать особенности устройства и функционирования институтов и механизмов региональной политической власти в рамках федеративной модели государственного устройства, прежде всего с учетом процессов трансформации 1990-х годов современного состояния российской модели федерализма.
При этом модель отношений Центра и регионов в современной России требует своего уточнения с учетом трансформации институтов российского федерализма в течение последних полутора десятилетий.
Существует целый ряд исследований изменений в правовом статусе региональной власти и в отношениях с общефедеральными органами власти. В этой связи следует упомянуть работы Р. Г. Абдула-типова, Л. Ф. Болтенковой, В. Н. Иванова, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, В. А. Черепанова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой и др. Вместе с тем, заявленный в этих исследованиях подход к изучению региональной власти должен быть дополнен, по мнению автора, другими видами анализа.
Также выделяется ряд работ, посвященных отношениям региональной политической власти с другими акторами региональной политической системы — региональными элитами, лидерами, заинтересованными группами, политическими партиями, профсоюзами и другими общественными организациями. В этой связи следует упомянуть работы таких исследователей, как Дж. Андерсон, Е. В. Белокурова, П. В. Бизюков, К. Бойме, О. В. Гаман-Голутвина, Д. Го-
бетти, С. Е. Гржейщак, И. Диаманти, Ю. А. Дмитриев, И. В. Егоров, 3. М. Зотова, С. Кои, Я. А. Пляйс, П. В. Романов, Г. Ю. Семи-гин и др. При этом характеристики региональной политической системы и особенности взаимодействия региональной политической власти с различными ее субъектами требуют дополнительного изучения.
Ряд работ посвящен особенностям представительства интересов в России и зарубежных государствах. К ним относятся исследования таких авторов, как С. И. Барзилов, Е. В. Белокурова, А. В. Белоусов, 3. Л. Бештоева, Г. Биддульф, П. Ле Гале, В. А. Лепехин, С. П. Перегудов, П. Таффани и др. Однако целостная^ концепция представительства интересов через институты региональной политической' власти, изложенная в этих работах, требует дополнительного внимания к себе исследователей.
В отдельный блок можно выделить работы, посвященные проблемам общественного выбора, институциональным и сетевым структурам, клиентарным и иным формам самоорганизации на уровне региональных политий. Это работы Ю. Ф. Абрамова, Р. С. Автономова, С. В. Барсуковой, Т. Берцеля, М. Грановеттера, Дж. Коулмена, Р. Кэлверта, Д. Мэрча, Д. Ноука, М. Олсона, П. Ор-дешука, Дж. Розенау, П. А. Сабатье, Л. В. Сморгунова и др. При этом целостная модель политической самоорганизации на уровне регионов требует своего развития.
Специфика неформальных институтов и характер их взаимодействия с официальными властными структурами исследуются в работах С. В. Барсуковой, Е. А. Бренделевой, С. Вассермана, Т. И. Заславской, А. Круассана, В. Меркеля, Д. Норта, Э. Па-неяха, М. Паолетти, Р. В. Рывкиной, В. Л. Тамбовцева и др. При этом целостная концепция неформальной институциализации при-
менительно к политическим условиям современных российских регионов еще требует своей разработки.
Ряд работ посвящены исследованию ресурсов и технологий региональной политической власти. В их числе сочинения С. И. Бар-С. И. Барзилова, Ф. Бро, А. В. Дахина, В. Л. Каганского, С. Г. Кордонного, В. П. Мохова, А. Г. Чернышева, В. Е. Чиркина и др. Авторы увязывают трансформацию последних с изменением в статусе и порядке функционирования региональных властных институтов в современной России.
Исследованию взаимоотношений региональной власти и бизнеса посвящены сочинения У. Алеманна, В. Андрле, Д. Берлинера, Н. В. Зубаревич, Н. Ю. Лапиной, Я. Ш. Паппэ, П. Рутланда, К. Сто-унер-Вейс, Р. Ф. Туровскогои др. В то же время модели этих отношений, отраженные в работах данных исследователей, требуют своей конкретизации и уточнения.
Механизмы региональной политической власти, как и механизмы власти и управления в целом, получили отражение в сочинениях А. И. Бобылева, Р. Г. Манаппова, Н. Ф. Саюрова, Ю. П. Урьяс, С. А. Хутина и др. При этом акцент в них преимущественно делается на формально-правовую составляющую данных механизмов, а их неформальные характеристики не получают в них должного отражения.
В то же время в современной политической науке (как зарубежной, так и отечественной) пока еще не сложилось системное видение феномена региональной политической власти. Процессы ин-ституционализации региональной политической власти, ее ресурсов и технологий не сведены в единую концепцию ее становления и функционирования. Что, в свою очередь, не позволяет выработать комплексной стратегии государственно-властного строительства на
общенациональном и на региональном уровнях, выстроить эффективную и сбалансированную систему отношений Центра и регионов, а также найти оптимальный правовой- режим соотношения различных ветвей и институтов власти на региональном уровне.
Научная проблема состоит в том, что региональная политическая власть рассматривается различными исследователями лишь в одном из своих измерений: правовом, институциональном, пространственном, историческом, собственно политическом, а целостная концепция, отражающая ее природу и особенности функционирования в рамках современного российского политического процесса, отсутствует. В политической науке недостаточно полно отражен сложный характер института региональной политической власти, многообразие ее взаимоотношений с центральной властью, различными акторами региональной политической системы, соотношение формальных и неформальных элементов в ее структуре. Механизмы осуществления региональной политической власти, процесс их становления и трансформации в» современных условиях также пока не получили необходимого отражения в работах российских исследователей.
Объект исследования — региональная политическая власть как политический феномен в системе федеративных отношений.
Предмет исследования - региональная политическая власть, ее институты, структуры и механизмы, специфика их формирования, положения и функционирования в контексте процессов трансформации системы государственного устройства и управления в России.
Цель исследования. Автор определил своей целью изучение региональной политической власти как института, ее формально-правового и реального политического статуса, особенностей ее устройства и функционирования в современной России.
Задачи исследования:
- изучить региональную политическую власть как самостоя
тельный политический феномен в системе органов государственной
власти Российской Федерации, выявить ее общие признаки, специ
фику функционирования и статус в государстве;
- определить причины расхождения между формально-
правовыми рамками деятельности институтов региональной полити
ческой власти и реальной практикой их функционирования в совре
менной России;
исследовать процесс становления и политико-правовой статус региональных властных институтов в постсоветской истории России, определить его содержание и результаты;
осмыслить результаты и последствия регионального политического транзита в 1990-х - первого десятилетия 2000-х годов;
- охарактеризовать основные сложившиеся модели регио
нальной власти на основе клиентарных структур и предложить соб
ственную типологию региональных режимов правления в современ
ной России;
изучить место и роль институтов региональной политической власти в системе представительства региональных интересов в современной России;
выявить особенности взаимоотношений институтов региональной политической власти с политическими партиями и региональными профсоюзами в рамках общероссийского и регионального политических процессов;
исследовать проблему взаимоотношений региональной политической власти и финансово-промышленных групп федерального и регионального уровней, охарактеризовать основные модели их взаимодействия и условия их формирования в современной России.
Гипотеза исследования.
Автор полагает, что несовершенство стратегии государственного строительства, дефицит правового регулирования-затруднили процесс формирования системы конституционно-правовых институтов региональной политической власти в 1990-е годы, что компенсировалось возрастанием влияния и роли неформальных институтов (влияния региональных- лидеров, неформальных соглашений в рамках региональной элиты), которые, в конечном итоге, привели к торжеству клиентарных отношений в системе региональной власти.
Сформированное под влиянием неформальных институтов клиентарного типа«поле» деятельности региональной политической власти противодействовало институциональным изменениям, нацеленным на создание легально-рационального типа политического господства и сбалансированной модели разделения властей на региональном уровне. Это привело к разрыву между формальным устройством-институтов и реальным характером власти-в конкретных регионах, существенно затруднило- осуществление региональной властью функций согласования и представительства интересов, предопределило клиентарный характер ее отношений- с различными акторами региональной политической системы и с бизнес-акторами.
Вместе с тем, попытки' федеральных властей нейтрализовать влияние неформальных институтов в «поле» региональной власти" и повысить ее эффективность через помещение ее в систему выстраиваемых из Центра вертикальных структур (единой вертикали исполнительной' власти, «партийной вертикали» «Единой России», «бизнес-вертикалей», выстраиваемых с согласия власти столичными финансово-промышленными группами) привели к усилению управляемости региональными политическими процессами, однако не осла-
били вес неформальных институтов и отношений при осуществлении власти в субъектах РФ.
Теоретико-методологические основы исследования.
Автор опирался в исследовании на системный подход к изучению объекта и предмета исследования, рассматривая региональную политическую власть как систему формальных и неформальных институтов, и одновременно - как часть системы общегосударственной власти. Комбинирование институционального анализа, сетевого подхода и теории «неформальной институционализации» позволило ему выявить как формальные, так и неформальные характеристики институтов региональной политической власти, а также характер ее взаимоотношений с другими субъектами региональной политической системы. В свою очередь, исторический метод позволил рассмотреть соотношение формально-властных и неформальных институтов в динамике, в контексте современного российского политического процесса, а сравнительный анализ - выявить различные типы региональных политических клиентел, предопределивших специфику различных типов региональных режимов правления.
Методы исследования: системный подход, сравнительно-истори-ческий метод, институциональный анализ, сетевой анализ, формально-юридический и политический анализ, case-study, event-анализ.
Научная достоверность исследования обеспечивается использованием широкого круга теоретических источников и документов.
Документальную базу исследования составляют правовые акты 1990-2008 годов, связанные со становлением российской модели федерализма (как на договорной, так и на конституционной стадии), а также со становлением системы институтов региональной
политической власти, и региональных политических.режимов. Среди правовых актов общефедерального уровня в; указанный период следует выделить Федеративный договор 1992 года, Конституцию Российской Федерации 1993 года с учетом поправок, предложенных в Послании, Президента РФ Д. А. Медведева к Федеральному Собранию» РФ, тексты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (Татарстаном, Башкортостаном, Якутией и др.), Указы Президента РФ и федеральные законодательные акты, устанавливающие базовые принципы устройства и взаимоотношений исполнительной и законодательной власти регионов; Среди актов; принятых, начиная с 2000 года и определяющих новый порядок, функционирования органов власти и надрегиональ-ных структур- следует выделить Указ >«О полномочном представителе Президента Российской^Федерации!в федеральном округе» от-13; мая 2000 года, а также «Положение,о< полномочном представителе; Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 9 сентября 2000 тода и др;
Из числа региональных правовых актов, определяющих институциональный дизайн региональной власти в конкретных регионах, а также определенные модели соотношения ветвей: региональной власти, автором были исследованы Конституции республик Алтай, Бурятия, Хакасия и Тува, уставы Свердловской, Иркутской' м-скойи Томской областей, «Концепция структуры управления Новосибирской областью» и др. Из актов указанного профиля, принятых в Кемеровской области, особое внимание было уделено «Уставу Кемеровской области», а также другим, связанными с устройством и функционированием властных институтов, правовым.актам-.региона из «Свода законов Кемеровской области».
Эмпирическую базу исследования составили материалы статистики и периодической печати, а также материалы социологических опросов, посвященных особенностям положения и функционирования региональной политической власти, региональной элиты и других акторов региональной политической системы, проводившихся в российских регионах научно-исследовательскими группами под руководством Н. Ю. Лапиной и А. Е. Чириковой (2000 г.), О. В. Га-ман-Голутвиной (2003 и 2008 гг.), экспертами Фонда «Общественное мнение» (1990 - 2008 гг.) и др.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
региональная политическая власть впервые рассмотрена автором как комплексный институт, способный функционировать не только в качестве сегмента общегосударственной власти, но и ключевого актора регионального политического пространства и региональной политической системы, а также полноправного субъекта хронополитического процесса федерального уровня;
исследована взаимосвязь правовых и политических, а также формальных и неформальных характеристик региональной политической власти в контексте политического процесса в современной России;
определены причины расхождения между формально - правовыми режимами деятельности институтов региональной политической власти и реальной практикой* их функционирования в современной России, связанные с влиянием неформальных институтов клиентарного типа;
осуществлен анализ клиентелы как особого социально-политичес-кого института и механизма вертикально-сетевого типа, выявлены причины и последствия ее появления в качестве структур-
ной основы институтов и механизмов региональной политической власти;
выявлены и проанализированы основные факторы (региональное политическое лидерство и« изменения состава и структуры региональных элит), предопределившие превращение клиентелы в ключевой механизм функционирования институтов региональной политической власти в 1990-е годы;
выявлены основные существующие в современной России модели клиентарной организации региональной власти, показано их влияние на процесс формирования региональных режимов правления;
выявлены общие черты и специфические особенности и охарактеризованы основные модели взаимодействия институтов региональной власти с политическими партиями, показана специфика ее взаимоотношений с профсоюзами в рамках механизма представительства региональных интересов;
— определены особенности взаимоотношений региональной
политической власти и бизнес-групп в рамках политико-
экономического механизма, охарактеризованы основные модели их
клиентарного взаимодействия и общие условия формирования этих
моделей в России 1990-х - первого десятилетия 2000-х годов.
Теоретико-методологическая значимость работы: 1. Автором сформулирована обобщенная концепция региональной политической власти как институционально-сетевой структуры, характер функционирования которой определяется динамическим соотношением формальных и неформальных институтов, предопределяющих характер и особенности функционирования механизмов региональной власти.
Дано обобщенное определение содержания механизмов региональной политической власти, показаны отклонения от нормативного порядка их функционирования вследствие влияния клиен-тарных структур.
Сформулировано и обосновано понятие региональной политической клиентелы, одновременно выступающей как структурная основа и механизм, а также как специфический неформальный институт, дополняющий формально-институциональные структуры власти либо замещающий их в ситуации радикальных властных трансформаций и политико-правовой неопределенности.
3. Институт клиентелы рассмотрен в контексте процессов'ре
гионального развития и формирования органов власти в субъектах
РФ 1990-х годов, показаны его истоки и-основные проявления, свя
занные с замещением формально-правовых институтов неформаль
ными и блокировкой процесса формально-правовой институциона-
лизации в 1990-е годы вследствие неконсолидированности регио-
' нальных элит.
Показаны факторы и контекст формирования различных типов региональных политических клиентел в современной России и политические последствия их использования региональной властью, заключающиеся в создании моноцентричных и полицентричных моделей власти, в снижении роли публичных форм социально-политического взаимодействия.
Проанализированы основные модели клиентарной организации региональной власти и их влияние на формирование определенных моделей институционально-властного устройства и региональных режимов правления с учетом региональной специфики субъектов РФ.
6. Концепция автора может служить основанием для дальнейших научных разработок проблематики власти в политологии, политической социологии, кратологии, политической регионалистике, теории государства и права, создает базу для разработки интегральной концепции региональной политической власти, рекомендаций по оптимизации региональной политики Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования:
1. Автором показана схема регионального политического
управления с опорой на клиентарные структуры и механизмы, пози
тивные возможности и возможные негативные последствия подоб
ного типа управления.
2. Положения и выводы диссертационного исследования могут
быть использованы для прикладного изучения институтов, структур
и механизмов региональной политической власти в процессе разра
ботки стратегии реформирования территориально-государственного
устройства и совершенствования системы органов государственной
власти и управления на федеральном и региональном уровнях.
3. Автором показаны объективные пределы вмешательства
федеральной власти в региональный политический процесс и дея
тельность акторов региональной политической системы с учетом
значительного влияния неформально-клиентарных структур и меха
низмов, что необходимо для более глубокого понимания сущест
вующих возможностей и объективных ограничений в процессе ре
формирования существующей системы институтов региональной
политической власти.
4. Диссертационная работа может быть полезной для системы
подготовки и переподготовки кадров государственных служащих, и
прежде всего персонала органов региональной государственной власти.
Апробация работы. Основные положения диссертации были изложены в научных публикациях, представлены и обсуждены на международной конференции «Социальное и местное развитие» (Кемерово, 17 апреля 2000 года), Международной конференции «Пути России в XXI веке» (Москва-Звенигород, 10-17 сентября 2000 г.), Международной конференции «Местное развитие: теория и практика» (Кемерово, 4 июня 2000 г.), Международной конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах (4) (Благовещенск, 15 — 17 мая 2000 г.), Международной конференции «Россия и Постмодерн: социум, экономика, культура» (Москва, 3-5 декабря 2000 г.), всероссийской научной конференции «Социальные конфликты в истории России» (Омск, 22 октября 2004 г.), Международной.конференции «Новый мир и новая имперскость» (Москва, 3-4 декабря 2004 г.), на Всероссийской научной конференции «Региональная-власть, местное развитие и социальная политика» (Кемерово-Березовский, 3 и 17 марта 2005 г.), на 4-х Кузбасских философских чтениях (Кемерово, 25 - 26 мая 2006 г.), обсуждены в процессе встреч и консультаций на базе доцентуры по сравнительной политологии'Потсдамского университета (ФРГ, г. Потсдам, 1 декабря 2007 -31 января 2008 гг.) в период работы по стипендиальной программе ДААД и в сотрудничестве с исследовательской группой по Российской Федерации фонда «Wissenschaft und Politik» (Берлин).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, содержащих 12 параграфов, заключения и списка литературы. Содержание работы изложено на 482 страницах машинописного текста, включая список источников и литературы, содержащий 833 наименования.
Региональная политическая власть: понятие, признаки, специфика функционирования
Особый интерес к власти возникает в переломные эпохи социального развития, когда изменяются ключевые параметры общественно-политической жизни и многое зависит от функционирования политической системы и распределения власти в обществе. Именно такой момент переживает сегодня Россия. Переход от этапа децентрализации государственной власти, пришедшегося-на 1990-е годы XX века и связанного с политическим самоопределением регионов, к этапу рецентрализации, осуществленному в ходе реформ В. В. Путина, требует соответствующего научно-теоретического осмысления. Трансформация прежних властных структур и формирование новой модели- государственно-территориального устройства и региональных моделей институционально-властного устройства, разработка антикризисных мероприятий и программ модернизации государственности актуализируют поиск теоретических оснований для качественно новых стратегий государственного строительства.
Начнем наше исследование с анализа природы и специфики региональной политической власти, которая не получила пока освещения в политической науке в качестве комплексного феномена.
Региональная политическая власть - комплексный феномен, связанный со взаимоотношениями государства и общества в территориальном (региональном) аспекте на рубеже ХХ-ХХ1 веков.
Особую актуальность в этих условиях приобрели понятие «регион» и связанная с ним концепция «регионализации». Привер женцами данной концепции высоко оцениваются заслуги «локальной демократии», поскольку она оказывается ближе к рядовым гражданам, нежели парламентская демократия, чересчур отдаленная от нужд простых людей1. Так, еще в 1963 году швейцарский философ Д. де Ружмон, выдвинувший идею «Европы регионов», утверждал, что переход от нации к регионам станет «величайшим феноменом XX века»2.
Согласно автору термина «глокализация» Р. Робертсону, сегодня в качестве центров мирового развития выступают не государства, а наднациональные (международные организации) и территориальные общности (регионы)3. По мнению А. Г. Гранберга, территориальные образования, как входящие в состав государств, так и сформированные на транснациональной основе - еврорегионы -«являются прообразом элементов будущего экономического районирования, а возможно, и административно-территориального деления объединенной Европы»4.
Прежде всего в контексте нашего исследования нам следует уточнить содержание самого понятия «регион», акцентируя его политическое содержание. Впервые термин «регион» появился в трудах по экономической географии и обозначал территориальную таксономическую единицу или район5. Позднее, в 1960 — 80-е годы прошлого века, это понятие было интегрировано в гуманитарные отрасли знания, прежде всего в социологию (1970-е - начало 80-х годов), и стало многозначным6. В то же время попытки создать обобщенное определение региона неоднократно предпринимались и в политической науке. Так, в работах по социологии 1990-х годов под регионом было принято понимать в узком смысле «группу областей, краев, республик, составляющих территориальное и народнохозяйственное целое», в широком - «любую самостоятельную в хозяйственно-экономическом или административном отношении территорию, начиная от сельского района и кончая крупными народно-хозяйственными территориальными комплексами»7.
Комплексный подход к определению содержания понятия «регион» предлагает Л. Г. Олех: «В самом первом приближении мы определяем регион как самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой, обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, эколого-экономическими, традиционно-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий механизмом формирования де о мократической федерации» .
В то же время в работах последнего десятилетия регион часто приравнивается к субъекту Российской Федерации и его территории. В этом смысле «под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий», а также имеется в виду, что регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Учитывая повышение роли регионов в современном политическом процессе, Р. Ф. Туровский предлагает ввести специальное понятие - «политический регион», которое «обозначает территорию, обладающую системным5 единством политических возмож-ностей» . Для нас актуально выделение региона в политико-правовом и административном смысле, отождествление его с субъектом Федерации, с оставлением в стороне присутствующих в составе Федерации несубъектов (федеральных округов, федеральных территорий и др.).
Обобщая заявленные выше подходы, автор определяет политический регион как часть территории государства, имеющую законодательно закрепленные границы, собственные органы, государственного и местного управления и находящуюся в определенных конституционно-правовых отношениях с центральными органами государственного управления. G точки зрения автора, при изучении, региональной политической власти следует исходить из того, что ее специфика предопределяется пятью основными факторами: во-первых, тем, что она является составной частью системы общегосударственной власти и управления, в соответствии с положением Конституции РФ (ст. 77) о том, что «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»; последнее связано с выполнением региональной властью-государственно-властных функций и отношениями субординации с вышестоящими уровнями власти; - во-вторых, тем, что она выступает в качестве элемента регионального политического пространства, занимая определенную статусную позицию в рамках конституционно определенной териториальной единицы- - субъекта Российской Федерации, которую мы будем отождествлять с регионом в политико-правовом смысле;
Неформальные институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти
. Помимо общего описания содержания и; особенностей функционирования институтов и механизмов осуществления региональной политической: власти, необходимо проанализировать общий контекст и проблемы их формирования в условиях политических трансформаций 1990-х годов и сформулировать общий методологический подход к их исследованию. Для. реализации-вышеназванных целей автор стремится прояснить природу и характер неформальных институтов, оказавших решающее влияние на процесс властно-институционального строительства в регионах России в 1990-е годы, для чего требуется опора на современную методологию исследования.
При этом в области методологии исследователи региональных властных институтов, по преимуществу, опираются на традиционный институционализм, не способный отразить процесс трансформации властно-политических институтов, происходящий в условиях постсовременного общества.
В то же время постмодернистский контекст предполагает, ЧТО: устойчивые формы властеотношениш между людьми- взаимоотношения, контроля управляющих влиянием (давлением) управляемых приводят к образованию таких организованных макрообщностей, где субстанция власти оформляется в сложные иерархические системы, основывающиеся на принципах самоорганизации и саморегуляции, а также негосударственных институтов, выступающих в качестве агентов политических отношений. В результате специфической для каждого общества конфигурации этих политических организаций и институтов возникает институциональный дизайн и складываются специфические механизмы осуществления политической власти, не упаздняющие, однако, сам базис региональной власти - регион как конституционно установленную инстанцию (в нашем случае - субъект РФ).
Между тем основная трудность любых институциональных преобразований - это несогласованность существующих формальных норм с вновь принимаемыми формальными правилами, результатом которой может быть институциональный конфликт. Опыт показывает, что никакие законы не будут эффективно функционировать, если они не подкреплены неформальными отношениями, которые в значительной степени определяют характер и направленность изменений институтов политической власти. Тем актуальнее для нас выбор методики, позволяющей отразить сложный и противоречивый характер процессов формирования системы институтов и механизмов региональной власти в новейший период истории России.
Традиционный институциональный анализ позволяет изучать и сравнивать функционирование властных институтов в рамках отдельных региональных политий. Последний позволяет определить цели институционально-властных учреждений и механизмов, проанализировать их организацию и оценить условия их создания и исчезновения123. Но именно компаративные политические исследования демонстрируют неполноту формально-институционального подхода: политий, обладающие сходными институтами, нередко различаются по степени социальной, политической и экономической эффективности и тенденциям развития, что требует выявления дополнительных параметров при объяснении вариаций в становлении и функционировании политических систем (в том числе региональных).
Неоклассический сценарий, базирующийся на основных положениях неоклассической экономической теории, предполагает формирование (или, скорее, импорт) новых институтов и механизмов или изменение уже существующих формальных правил, в то время как неформальные нормы остаются вне поля зрения реформаторов.
Неоинституциональный сценарий, разработанный в рамках теории неоинституционализма, предусматривает изменение как формальных правил, так и неформальных норм. С точки зрения неоинституционализма, стабильность институциональной системы обеспечивается сложным набором ограничений, которые включают формальные правила, связанные друг с другом иерархическими зависимостями. В этот набор также входят неформальные ограничения, которые являются продолжением, развитием и конкретизацией формальных правил и хорошо приспособлены к выживанию, благодаря тому, что составляют часть привычного поведения людей . Таким образом, неоинституционалистский подход учитывает влияние неформальных институтов на действенность принимаемых законов и политических решений125, что позволяет гораздо более глубоко отразить содержание и характер институционально-властных трансформаций.
Институты региональной политической власти в системе государственного управления: специфика положения и режимы функционирования
В этой главе речь пойдет об институтах региональной политической власти, обладающих определенным формально-правовой статус, особенностях их положения и функционирования в рамках единой системы государственной власти и региональных режимов правления.
Согласно определению автора, институционально-властный механизм региональной политической власти включает в себя определенный комплекс официальных институтов региональной власти, обладающих установленным конституционно-правовым статусом в рамках единой системы общегосударственной власти (общегосударственного политико-административного режима), региональные модели власти и конкретные типы региональных политических режимов с соответствующим набором средств и способов осуществления власти.
Комбинируя формально-институциональный и неоинституцио-налистский подходы, автор стремится определить особенности функционирования институтов региональной политической власти в современных условиях.
Так, в формально-институциональном аспекте государственное управление в политической и правовой науке принято рассматривать как механизм, воплощенный в институтах исполнительной власти, имеющий своей главной задачей «обеспечение согла 185
сованной упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию... Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть в масштабах всей Российской Федерации»214.
Рассматриваемая в более широком контексте совокупность институтов региональной политической власти относится политической наукой к мезоуровню общенациональной политической системы. Мезоуровень и существующая на его основе мезоструктура рассматривается как образованная аппаратами управления, органами выборной и назначаемой власти, которые непосредственно слиты со структурами макроуровня, но составляют его периферию. Они расположены в политическом пространстве между высшими эшелонами государственной власти и обществом, которое они связывают с государством. К мезоуровню относятся «аппараты и органы, региональная и муниципальная администрации, Советы разных рангов, иерархия партийных, профсоюзных и« других ассоциативных структур (обществ, союзов), крупные предприятия; лидеры экономики, органы правосудия и органы порядка, другие учреждения, через которые осуществляется политическая социализация»215. В контексте исследуемой нами темы нас прежде всего интересуют институты региональной политической власти, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной (с известными оговорками) властным ветвям и выполняющие в рамках региональной политической системы ряд ключевых функций.
По мнению, автора, значение формально-институциональной структуры для региональной политической власти связано с тем, что последняя более автономна, чем, социальная структура, от эконо мических и социокультурных факторов, в большей степени тяготеет к правовому процессу, к формированию законодательных, конституционных основ новой власти, что позволяет, по мнению автора, построить,ясную институционально-правовую и институционально-политическую модель региональной политической власти. Как указывает французский политолог Ф. Бро, значение институционального уровня политической власти проявляется в следующем:
1. Именно на институциональной сцене формируется легальный политический порядок.
2. Именно на этом уровне осуществляется перераспределение полномочий между различными политическими и административными органами государства: местными! коллективами, независимыми административными властями на внутригосударственном уровне, конфедеративными структурами на межгосударственном уровне.
3. Легальные рамки, в которых развертывается процесс принятия решений, проявляется, таким образом, как «значимая ставка в борь-бе за влияние между политическими и социальными силами» .
Помимо этого, с точки зрения автора, формально-институциональный уровень властной иерархии выполняет еще целый ряд важных политических функций.
Во-первых, определяет цели организации и переводит меняющиеся требования социальной среды в конкретные шаги властно-управленческого процесса.
Во-вторых, именно формально-институциональный уровень власти является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Государственное управление на институциональном уровне имеет политический характер и осно вано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей.
В-третьих, значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания. На этом уровне определяются задачи и общая политика государства как организации, благодаря чему он представляет собой основной канал влияния существующей системы на деятельность конкретных государственных учреждений217.
Обобщенная же концепция институционально-властной деятельности, принятая в современной политологии, основана на исключительно простой модели управления: общественная потребность - политическое взаимодействие - управление - выбор политики - реализация. Согласно этой схеме, властные институты получают импульс из внешней социальной среды и выдают результат, соответствующий требованиям этой среды. Далее политические партии или иные группы артикулируют эту озабоченность. Чиновники, в свою очередь, решают, что именно нужно предпринять. В конце концов вырабатывается определенная политика218.
При этом важно, чтобы институциональная организация государственной власти была адекватна особенностям конкретной страны, специфике ее регионов и запросам общества. Таким образом, необходимо, чтобы сложившееся в определенной стране формальное институционально-властное устройство не игнорировало исторически сложившуюся региональную идентичность, не подавляло естественное региональное разнообразие, не лишало регионы статуса субъекта публичной политики.
В то же время не следует абсолютизировать роль институционального наследия страны в процессе создания новых региональных властных учреждений в силу присущей властным институтам инерционности. Последнее не должно тормозить и тем более блокировать конструктивное развитие правительственных учреждений и гражданских структур. Поэтому, в целях успешной и своевременной модернизации властных институтов, необходимы конструктивные и последовательные изменения как сложившихся моделей институциональной организации, так и связанного с ними социального контекста.
Наряду с этим следует помнить, что в современных условиях, как справедливо указывают некоторые авторы, деятельность политических институтов не соответствует централизованно-иерархическим принципам219. Поэтому современная» политическая наука при изучении административной системы берет в качестве единицы анализа плюралистическую систему, состоящую из формально авто-номных, функционально взаимозависимых организаций " . Как следствие, в новых условиях изменился порядок функционирования властных институтов, что, по мнению автора, проявляется в следующем:
- Они выступают как открытые системы, которые строят свою деятельность в зависимости от их членов, что, в свою очередь, опре деляется условиями членства, карьерными структурами и форма лизованными целями.
Особенности и основные модели представительства региональных интересов в современной политике
Механизм представительства интересов, как мы уже отмечали, включает в себя совокупность формальных и неформальных структур, осуществляющих представительство и согласование интересов различных субъектов региональной политической системы, трансляцию региональных и регионально-групповых интересов на общегосударственный уровень, а также конкретные модели и формы взаимодействия региональной власти и других субъектов региональной политики (политических партий, профсоюзов и др.).
Как было показано автором ранее, региональная власть участвует в качестве выразителя интересов региона в клиентарных сетях, формируемых центральной властью и дополняющих систему формально-правовых отношений Центра и регионов. Через эти сети она получает поддержку, необходимую для успешного осуществления власти и управления, в обмен на собственную лояльность и проведение политики Центра на местах.
В свою очередь, в качестве представителя территориально-регионального сообщества, региональная политическая власть призвана отстаивать перед лицом федеральной власти интересы различных заинтересованных групп и сегментов регионального социума.
В обмен на это, как уже говорилось, региональная власть получает поддержку региональных заинтересованных групп, которую использует для укрепления собственных позиций и противостояния федеральному Центру в случае его неправомерного вмешательства в дела региона.
В политической науке выделяются различные модели представительства региональных интересов. В современных условиях известный приоритет отдается публичной политике, которая рассматривается в качестве самостоятельного специфического механизма представительства интересов различных акторов, действующих в рамках политической системы региона326.
Мы будем определять публичную политику в узком смысле в связи с новой моделью государственного и муниципального управления. Следует оговориться, что сам термин «публичная политика» как перевод «public policy» не является общепринятым в российском научном сообществе. Равно как и термин «public administration», который иногда переводят как «общественное управление» или даже «управление обществом». В то же время в англоязычных странах это синоним понятия государственного муниципального управления, понимаемого как администрация, которая действует в интересах общества и под его контролем . В более широком смысле публичная политика может рассматриваться как ансамбль различных проявлений активности, осуществляемых правительственными учреждениями и неправительственными акторами, основанная на формальных и неформальных механизмах, через которые действуют отдельные индивиды и организации, удовлетворяя собственные нужды и достигая поставленных целей . В итоге ключевым элементом политической системы, в условиях постсовременного общества становится именно публичная власть, представляющая собой совокупный социально-политический потенциал, которым обладают субъекты политики и гражданского общества; Государство и общество, соприкасаясь в рамках политического поля, могут влиять друг на друга через различные институциализированные каналы (организации и сети), благодаря чему жесткая граница между государством и обществом стирается .
Новая концепция публичной политики предполагает наличие многообразных сетей, связанных различными способами-с формальной публичной властью, что делает малоприменимым традиционный взгляд на государство как на нечто целостное, унифици-рованное, иерархическое, строящееся сверху вниз . В итоге на первый план выдвигается новое измерение государства, связанное с его способностью к продуцированию контактов; к сохранению коммуникативной среды, к внутренней консолидации своих структур для более эффективной реализации запросов общества .
Согласно господствующей в настоящее время в политической науке точке зрения, существует некое содержательное поле политического курса, называемое по-разному: подправительство, сообщество политического курса, политическая подсистема, политическая сеть; чаще употребляется термин «политическая подсистема». В рамках такой подсистемы действуют вышеперечисленные функциональные категории акторов (политики, бюрократы, группы интересов), стремящиеся активно влиять на политику и вовлеченные в административно-государственное управление333.
Подобные изменения происходят и на региональном уровне. С точки зрения экспертов Школы региональных политических исследований в Ренне, совокупность социально-политических акторов участвует, в той или иной степени, в функционировании местного сообщества. В рамках поля местной политики сеть принимает форму институциональной структуры, которая, накладывает определенные нормы и распределяет блага и услуги; в этих рамках последние становятся ставками власти. Децентрализация усиливает подобный процесс и диверсифицирует центры принятия решений таким образом, что сети власти начинают пересекаться, и даже-накладываться друг на друга. Интеграция управляющих и местного сообщества осуществляется как- нисходящий, процесс, который- ведет местную власть к гражданскому обществу и позволяет местной системе возглавить процесс изменений334.
В- новых условиях публичное действие регионального масштаба приобретает всеобщий характер, поскольку, во-первых, нацелено на решение комплексных проблем на территории, пределы которой не покрываются только- административным и политическим аппаратом. Во-вторых, поскольку оно не является прерогативой одной организации или административной сети. Оно также приобретает транс-версальный характер, поскольку осуществляется прежде всего посредством комбинирования партнерских действий между публичными, частными и ассоциативными актерами. Статус региональной публичной власти определяется, таким образом, способностью к кооперации и координации, что означает преодоление ограничен ности административных организации классического типа .
Последнее, по мнению исследователей, свидетельствует о преодолимое межсекторальных границ и неадекватности бюрократической модели публичного вмешательства в контексте формирующейся территориальной публичной политики. Территория становится пространством управления различными проблемами и одновременно утверждает себя как эпицентр публичного действия336.
