Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетного федерализма 19
1.1 Сущность и модели бюджетного федерализма 19
1.2 Особенности бюджетного процесса и бюджетных взаимодействий в политической системе РФ 61
Глава 2. Бюджетные отношения в механизме государственной власти федеративного государства 111
2.1 Трансформация российской государственности и становление бюджетного федерализма 111
2.2 Межбюджетные отношения в регионе и их политическая роль (на примере Республики Мордовия) 156
2 3 Реформирование межбюджетных отношений и перспективы их развития в условиях модернизации региональной политики. 179
Заключение 201
Примечания 209
Список использованных источников и литературы 214
- Сущность и модели бюджетного федерализма
- Особенности бюджетного процесса и бюджетных взаимодействий в политической системе РФ
- Трансформация российской государственности и становление бюджетного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как принцип государственного устройства федерализм нужен для поддержания равновесия частей и целого Он является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические, социальные, в том числе внутриэлитные противоречия, потенциально способные привести к распаду единого государства. Формирование новых федеративных отношений в России после распада СССР обусловили существенные изменения внутригосударственных взаимосвязей между РФ и ее субъектами. Построение Российского государства на принципах федерализма и расширение прав субъектов РФ выявило проблему согласования интересов Центра и регионов. Для федеративного государства наиболее трудным является вопрос разграничения компетенции, особенно в финансовой сфере. От создания согласованных, справедливых и открытых отношений между РФ и ее субъектами в значительной мере зависят государственная целостность и суверенитет
Политическая трансформация общества и становление российского федерализма с самого начала были связаны не только с национально-этническими или чисто политическими, но и с эконохмическими интересами. Новые региональные власти приняли самое активное участие в переделе единой собственности, так как сила субъектов зависит от экономики региона, его финансовых, имущественных, природоресурсных и экспортных возможностей. Поэтому российский федерализм часто называют «эконОхМическим». Нам представляется, что особенностью анализа развития соврЄх\іенного российского государства является не выделение экономической или политической стороны федеративных отношений, а их взаимное увязывание и единство. Так как обе составляющие являются необходимым условиехМ стабильного развития государства.
Бюджетная систех\іа является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение т? возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества. Устойчивость любого государства (а федеративного в особенности) зависит от разумного соотношения финансовых интересов центра и территорий. Сочетание финансового единства и разумного распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых условий сохранения политического компромисса в государстве.
На основании анализа Конституции РФ 1993 г. важным признаком, характеризующим федеративное устройство России, является единство финансовой политики и бюджетной деятельности на всех уровнях Федерации и субъектов. Действующее законодательство, регулирующее бюджетные отношения между РФ и субъектами РФ, далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий, содержит множество пробелов Развитие России как федеративного государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в сфере межбюджетных отношений Основной проблемой развития федерализма в , России является одновременное наличие конституционного и договорного способов разграничения бюджетной компетенции между федерацией и ее субъектами, в результате чего складываются асимметричные федеративные межбюджетные отношения.
Одновременно с процессом совершенствования федеративных бюджетных отношений происходит реформа основы государственного устройства - разрабатывается проект административной реформы, происходит реформирование государственного аппарата.
Особенностью современного периода можно признать , незавершенность формирования внутренней структуры государства и А» отсутствие четкого разграничения компетенции между уровнями власти и самоуправления, что естественно ведет к тяжелым последствиям в отношениях между уровнями власти. Характерной чертой периода является наличие политико-экономических конфликтов между федеральным центром и субъектами, а также между самими субъектами, субъектами и муниципальными образованиями. Сегодня взаимоотношения РФ с ее субъектами строятся преимущественно на основе политических компромиссов.
В Указе Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», документе отражающим главные стратегические направления территориальной политики, говориться о необходимости обеспечения экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ. Причем ведущим направлением в экономической политике является курс на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ. В Бюджетном послании Президента Федеральному собранию каждый год настоятельно рекомендуется упорядочить межбюджетные отношения- «Существующая система межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях До сих пор основное внимание уделялось механизмам перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и между регионами Сейчас стоит задача разграничения бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней». Каждый год правительство говорит о необходимости разумного разграничения налогово - бюджетных полномочий и ответственности за их исполнении между различными уровнями власти. Пока, однако, никаких сдвигов в этой области не наблюдается». Приоритетной задачей 2003 - 2004 годов является формирование финансовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти.
Актуальность темы обусловлена тем, что взаимодействие центра и субъектов федерации в финансово - экономической сфере составляет важную сторону механизма межуровневых отношений в федеративном государстве. Можно согласиться с мнением Б.А. Страшуна и С.Ю.Кашкина " о том, что финансы представляют собой один из важных, а в демократических государствах, можно сказать важнейший, рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации. Состояние научной разработанности проблемы.
В отечественной науке исследование проблем федерализма началось еще в дореволюционный период и осуществлялась представителями юридической науки. Определяющей темой был анализ теоретических основ федеративной формы государственного устройства. В работах С.А.Корфа1 и А.С.Ященко дана развернутая характеристика федерализма с позиции раскрытия сущности организации суверенитета в федеративном государстве.
В советский период (А И. Лепешкин, О.И.Чистяков3) проводился анализ советского федерализма как нового типа федерализма и по своей экономической сути и по своей политической основе.
Современное состояние российского федерализма исследуется в работах Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, И.А.Умновой, В.Ф.Шумейко, Л.М.Карапетяна, А Н. Аринина, Г В.Марченко и др4. Так, в монографии В.Ф. Шумейко «Российские реформы и федерализм» рассматривается широкий круг проблем становления российского федерализма во взаимосвязи с процессами демократических преобразований и экономического реформирования в России. Критическому анализу подвергается опыт создания бюджетного федерализма, приватизации, преобразования в сферах природопользования, в инвестиционно- структурной политике, территориальной системе управления. Выдвигаются предложения по совершенствованию механизма федеративных отношений, дальнейшему развитию экономических реформ5. В монографии д И.А.Умновой «Конституционные основы российского федерализма» анализируется процесс становления и конституционного закрепления федеративных основ российского государства. Характеризуются основные документы, закрепляющие федеративную природу государства. Очерчивается круг проблем и противоречий федеративных отношений современной России .
Политическая теория территориальной организации общества и, соответственно, политический анализ взаимоотношения центра и регионов начали разрабатываться в нашей стране сравнительно недавно Комплексное оформление данная теория получила в работах Д.В.Доленко. В них была разработана концепция политико - территориальной организации общества как системы. Один из аспектов данной концепции представляет анализ теории форм государственной власти, в том числе - федерализма . Исследованию региональных вызовов российской политики и трансформации политических режимов в постсоветской России посвящены о работы В.Я. Гельмана .
Анализ теоретико - методологических вопросов исследования механизма федеративных отношений предпринят в монографии И В Бахлова «Современное федеративное государство» 9 В монографии О А Колобова и И.П.Склярова «Современный российский федерализм» рассматривается специфика функционирования государственного механизма современной І России на принципах федерализма10.
Экономический аспект федеративных отношений затрагивается в исследованиях Е.М.Бухвальда, В.Н.Горегляда, А.М.Лаврова, С.Д.Валентея11, считающего федерализацию явлением, которое в значительной степени определит лицо демократии XXI века Он полагает, что федеративное государство жизнеспособно только при условии, если в его границах наряду с общим правовым и единым политическими пространствами существуют единое экономическое и общее социальное пространства. Причем определяющая роль в интегральной совокупности данных пространств принадлежит пространствам экономическому и "Г социальному. Взаимодействие политических преобразований и экономических реформ отражено в монографии В.May «Экономика и власть»12. В настоящее время одним из наиболее обсуждаемых экономических аспектов федеративных отношений являются межбюджетные отношения, так как они являются ключевыми для сохранения целостности и эффективного развития. Ведь в распаде СССР немалую роль сыграл фактор бюджетного сепаратизма. Беда российского бюджетного федерализма, его «генетический порок» состоит в том, что решение многих финансовых вопросов в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил. К тому же законодательное обеспечение часто отстает от потребностей практики. В начале 1990-х годов было принято несколько законодательных актов, регулирующих бюджетное устройство РФ. Законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91, «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 12 91, «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 06.92, «Об основах бюджетных прав..» от 15 04 9313 Однако закрепленные в них нормы не соблюдались, носили декларативный характер Законодательным аспектам межбюджетных отношений посвящены работы М.В.Родионовой, А.Г.Игудина .
Практически с момента создания и правового закрепления российской бюджетной системы постоянно идут дискуссии по поводу единых или дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов По данному вопросу неоднократно высказывались А.Г.Игудин, И.Подпорина. В частности позиция А Г.Игудина состоит в том, что единый подход ко всем территориям при распределении доходов между звеньями бюджетной системы по вертикали - не в установлении для них единого норматива отчислений, а в применении единой методики при определении для каждой территории15. Подобной позиции придерживается и И.Подпорина применение единого норматива налоговых отчислений и для благополучных и для нуждающихся регионов не ставит их в равные условия, напротив, усугубляет положение регионов, нуждающихся в финансовой поддержке государства. Дифференцированный подход к субъектам уже на стадии формирования доходной части федерального бюджета позволил бы не только сократить встречные потоки финансовых ресурсов, довести до минимума взаимные расчеты, но и ликвидировать многие спорные вопросы16. Противоположной является позиция Правительства. В.Христенко считает, что нормативы отчислений должны быть едиными17.
Место и роль налоговой политики в системе бюджетных отношений исследуется в работах К.Э.Лайкама и В.В Шаромовой Результаты их оптимизационных расчетов показывают, что в условиях действующего законодательства только благодаря оптимизации долевого распределения основной группы налогов между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы возможно повышение уровня бюджетной самообеспеченности подавляющего числа регионов, увеличение число недотационных регионов18.
Основная масса публикаций посвящена проблемам бюджетного выравнивания. Данная проблема освещается в работах Любимцева Ю, Пчелинцева О.С, Минченко М.М., Хурсевича С.Н19. При организации бюджетного выравнивания, С.Н.Хурсевич предлагает использовать нормативный подход. Решение проблемы заключается в определении фактической возможности регионов с учетом их природно-географических и социально-экономических потребностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. А для этого вводить корректирующие коэффициенты20.
В последнее вре мя появились более фундаментальные исследования по проблемам бюджетных отношений. Монография Крохиной Ю.А. «Бюджетное право и российский федерализм» посвящена исследованию распределения бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами. Она анализирует бюджетную деятельность государства, ее правовые основы и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований. Рассмотрены правовой статус участников бюджетных правоотношений, проблемы разграничения доходов и расходов между государственными бюджетами, бюджетного регулирования . В коллективной монографии «Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков» представлены результаты комплексного исследования баланса финансовых потоков между федеральным Центром и регионами России. Дан анализ наиболее точной и полной официальной статистики по региональным различиям в движении финансовых ресурсов и каналам их распределения Анализируется консолидированный бюджет в разрезе федеральных округов Рассмотрена территориальная структура налогового потенциала, прямые расходы федерального бюджета в регионах, финансовая помощь субъектам Федерации из федерального бюджета .
Данные публикации и научные исследования посвящены специфическим проблемам бюджетных отношений Однако наиболее широкий спектр проблем реструктуризации бюджетно-налоговых, экономических, правовых отношений в ходе реформирования всех сторон жизнедеятельности современной России анализируется в работах В.Лексина и А.Швецова. Они рассматривают проблемы становления и развития региональных бюджетно - налоговых систем, мировой опыт их построения и законодательного обеспечения, а так же вопросы формирования их современных российских вариантов. Исследуют вопросы государственного регулирования регионального развития, в том числе различные виды государственной финансовая поддержки регионов - через внебюджетные фонды, поддержка северных регионов, финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований, федеральные региональные программы, федеральная поддержка регионов по отраслевым каналам23.
Указанные проблемы имеют общемировой характер, поэтому они разрабатываются и зарубежными исследователями. Теоретическим проблехмам федерализма посвящены • монографии Э.Дойерляйна и М.Френкеля24. Различным моделям федерализма посвящены исследования К.Рейтера, К. Хессе, Ф.Кински, П.Пернталера, Ф.Эрмакоры и др .
Однако несмотря на множество исследований федеративных отношений и бюджетного федерализма, все они как правило исследуют отдельные стороны федеративного механизма. В частности зарубежные исследования в области межбюджетных отношений большей частью посвящены конкретным аспектам бюджетного процесса, вопросам расщепления налоговых ставок, механизмам оказания финансовой помощи и т.д. В отечественных исследованиях внимание уделяется изучению юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Много работ посвящено отдельным вопросам бюджетного выравнивания, в частности распределению финансовой помощи. В тоже время практически отсутствуют работы, рассматривающие место и роль бюджетного федерализма в механизме государственной власти федеративного государства, его политическое значение Этим, обосновывается актуальность настоящего исследования.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 по 2002гг. Определение первой даты связано с тем, что с 1991г. в государстве начинается процесс становления реальных федеративных отношений в целом и межбюджетных в частности. В 2002 г. начался новый этап в развитии бюджетного федерализма, связанный с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в2002 - 2005 гг и реформированием федеративного устройства государства в целом.
Теоретико - методологическая база.
В определении роли и места межбюджетных отношений в политической системе современного российского государства использовались теоретические и методологические концепции бюджетного федерализма. За основу понимания федерализма как способа организации политической власти автором использовались дуалистическая теория А.Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея, дополненная и переработанная А.С.Ященко, считавшего, что федеративная теория... стре мится найти для политической жизни общества уравновешенность центробежных и центростремительных общественных сил. Существо федерализма состоит в некотором равновесии федеральной и местной властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное участие в правительственной организации общефедерального суверенитета, концепция самоуправлящегося общества В Острома, который делает вывод о том, что федерализм, как принцип самоуправляющегося общества, предполагает создание «полицентрической политической системы»; теория кооперативного федерализма, главная черта которого - выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально - экономических программ, функционирования системы перераспределения финансовых ресурсов внутри федерации в целях выравнивания основных показателей социально -экономического развития территорий Использована теория «реального» федерализма в условиях России С Д Валентея.
В качестве базовых моделей бюджетного федерализма использованы концепция «федерализма, сохраняющего рынок», сформулированной Б.Уэйнгастом, конкурентная и кооперативная модели межбюджетных отношений, модель бюджетного федерализма В Лексина и А Швецова Теоретико - методологической базой для исследования переходных процессов в России послужила теория политической модернизации Концепция демократизации характеризует переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации (теория «демократического транзита» А.Ю.Мельвиля, концепция трансформации политических режимов В.Я.Гельмана и др) Для исследования роли бюджетного федерализма в политической системе государства автором использовались теории политической системы западных (Д.Истона, К.Дойча) и отечественных (Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина) исследователей.
Процесс развития бюджетного федерализма исследуется многосторонне, что предполагает применение широкого спектра методов исследования Существование бюджетного федерализма включает в себя различные элементы, что предполагает использование системного подхода Бюджетный федерализм рассматривается как политический институт с определенной структурой, отношениями, существующими между отдельными элементами этой структуры, регулируемыми определенными нормами.
Структурно - функциональный подход, предполагающей изучение скоординированного взаимодействия элементов структуры и выполнение этими элементами определенных функций в рамках общей системы Функции каждой из структур имеют существенное значение в деятельности» всего института.
В работе используется сравнительно - исторический метод, позволивший сопоставить исторические предпосылки и условия развития бюджетного федерализма в России.
Институциональный метод позволил выделить и рассматривать в качестве институтов устойчивые процессы и отношения, в которых участвуют субъекты политической системы, а также действуют нормы и предписания, регулирующие их взаимоотношения.
В работе были использованы и эмпирические методы - анализ статистических данных, документов и др.
Источниковая база исследования:
В качестве источников в работе использовались законы и нормативные акты РФ и РМ (Указы Президента, Постановления Правительства), Бюджетный и Налоговый кодексы, «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999-2001 гг.», «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г » Цель и задачи исследования.
Целью исследования является политологический анализ роли бюджетного федерализма в политическом механизме государственной власти.
. Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются Т следующие исследовательские задачи:
- анализ сущности бюджетного федерализма, его основных принципов и форм, - исследование особенностей бюджетного процесса и межбюджетных взаимодействий в политической системе РФ, - рассмотрение становления и развития бюджетного федерализма в контексте структурных изменений российского общества, трансформации его политических институтов;
- изучение региональной специфики межбюджетных отношений на примере Республики Мордовия;
- выявление приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в условиях модернизации региональной политики.
Объект и предмет исследования.
В качестве объекта исследования выступают современные Л межбюджетные отношения в РФ. Предметом является специфика и особенности становления бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений, а также их роль в политической системе государства. У J Научная новизна: элементами научной новизны в работе можно назвать:
- анализ сущности бюджетного федерализма и рассмотрение его как коммуникативного компонента политической системы;
- выделение этапов развития межбюджетных отношений;
- исследование роли бюджетного федерализма в механизме функционирования политической власти федеративного государства;
- обоснование политического значения межбюджетных отношений в условиях модернизации России;
- изучение регионального опыта межбюджетных отношений в. Республике Мордовия и обоснование его значения для развития региона и взаимодействия с федеральным центром;
- определение стратегических ориентиров развития бюджетного федерализма в рамках реформирования системы федеративных отношений.
і Практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке и в преподавании учебных дисциплин «Основные направления региональной политики», «Федерализм во внутренней политике России», «Политическая регионалистика».
Положения, выносимые на защиту:
1.Бюджетный федерализм - составная часть механизма межуровневых отношений федеративного государства - состоящая из взаимосвязанных элементов, функционирование которых обусловлено взаимодействием д экономических и политических факторов. V 2. Развитие бюджетного федерализма в России носило периодический характер и определялось не столько экономической целесообразностью, сколько политической конъюнктурой: от крайне ассиметричной модели и децентрализации в начале 1990 годов, угрожающей целостности государства - до формально централизованной системы с относительно упорядоченной бюджетной системой.
3. В условиях формально высокоцентрализованной бюджетной системы государства, регионы обладают определенной степенью финансовой автономии и формируют собственную модель межбюджетных отношений.
4 Залогом успешного развития региональной бюджетной системы становиться наличие собственных бюджетных прав на всех уровнях системы, а также четкого разграничения между ними доходных и расходных полномочий.
5. Реформирование федеративного устройства государства на современном этапе обусловлено идеологией реорганизации межбюджетньтх отношений Апробация исследования.
Материалы исследования докладывались на ежегодных Огаревских и Сафаргалиевских научных чтениях в Мордовском госуниверситете Диссертация обсуждалась на заседании кафедры регионоведения и политологии МГУ им. Н.П.Огарева.
Структура работы: Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Основное содержание диссертации.
Во введении обоснована актуальность темы, оценивается степень ее научной разработанности; формулируется цель и определяются задачи, объект, предмет, характеризуется научная новизна и практическая значимость исследования; обозначается теоретическая и методологическая база исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации.
В первой главе рассматриваются сущность и модели бюджетного федерализма, отражаются основные подходы к пониманию финансовых J взаимоотношении уровней власти в федеративном государстве, анализируются основные модели межбюджетных отношений. Федерация нежизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на к наиважнейшую сферу политики - бюджетную. Таким образом, основой федерализма являются взаимоотношения между центром и регионами, а важнейшим аспектом федерализма являются бюджетные отношения.
Рассматриваются особенности бюджетного процесса и бюджетных взаимодействий в политической системе РФ. Особенности политических систем зависят от совокупности способов, средств и характера осуществления властных отношений во всех сферах общественной жизни При этом в федеративном государстве особенностью осуществления власти является разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и: финансовых, между ее уровнями. Поэтому если рассматривать место бюджетного федерализма в политической системе, то он является коммуникативным компонентом, ибо имеет своей сутью взаимоотношения уровней власти в финансово-экономической сфере.
ф Во второй главе рассматриваются бюджетные отношения в механизме государственной власти федеративного государства, исследуются процессы трансформации российской государственности и становления бюджетного федерализма. Характерной чертой политической жизни России на протяжении последнего десятилетия (}ыло противоборство центра и периферии, представлявшее собой непрекращающийся процесс выяснения отношений в вопросе о том, как же в итоге будут распределяться властные и финансовые полномочия в государстве. Рассматривается региональная модель построения межбюджетных отношений на примере республики Мордовия. В условиях, когда финансовая обеспеченность регионов во многом зависит от политических факторов, особенную актуальность приобретает способность региональных властей к эффективному использованию собственного потенциала для финансовой самостоятельности. В главе анализируются предлагаемые пути реформирования межбюджетных отношений, а также место бюджетного федерализма в федеративной реформе.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются общие выводы.
Сущность и модели бюджетного федерализма
Федерализм - явление, характерное для политико-правовой науки. Однако большинство ученых и практиков признают, что в понятии «федерализм» проявляется и бюджетно-правовой аспект. Федерация нежизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на наиважнейшую сферу политики - бюджетную. Но к проблеме построения бюджетных отношений в федеративном государстве есть и более широкий подход. Например, Ю.Любимцев выделяет понятие «экономического федерализма». «Экономический федерализм» - это внутренняя система и механизм взаимодействия РФ и субъектов Федерации, а также самих субъектов Федерации друг с другом в сфере экономической деятельности и их экономических интересов, регулируемый Конституцией России, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации, иными нормативными правовыми актами»1 Одним из звеньев экономического федерализма является федерализм собственности на финансовые ресурсы (бюджетно-налоговый федерализм).
Некоторые авторы предлагают все финансовые отношения федеративного государства называть «финансовым федерализмом»2. Однако большинство исследователей в своих работах используют термин «бюджетный федерализм». В связи с тем, что в Бюджетном Кодексе -основном документе, регулирующем бюджетную деятельность государства, отсутствует ключевое определение, подходы к его определению различны.
А.Г.Игудин предлагает следующее определение понятия «бюджетный федерализм»: это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.3 В.Шумейко считает, что термин «бюджетный федерализм» употребляется для характеристики устройства бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Обычно под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах».
Ю.Любимцев дает следующее определение. «Система бюджетного федерализма представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распределение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. В рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри единого государства: это и есть бюджетный федерализм в его более узком понимании. В широком понимании это сложный, регулируемый государством и частично происходящий внутри него процесс финансового обращения (обмена), выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных ресурсов между источниками ресурсов (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения (ресурсов). То есть бюджетный федерализм выступает способом обмена в системе: экономика (гражданское общество) - государство -экономика (гражданское общество). Причем государство предстает на только как целое, а и системой субъектов государства. Внутренний бюджетный федерализм как система межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации предстает уже только как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня - субъектов Федерации, оставляя за рамками взаимоотношения с источниками бюджетных средств и получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения)
Разделение бюджетного федерализма на две сферы - внешнюю и внутреннюю - отражает их особую функциональную роль в финансовом механизме: внутренняя выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти, а внешняя, точнее внешние (начальные и конечные) бюджетные кругообороты, выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - «обслуживание» государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления). При этом, чем дешевле такое «обслуживание», тем эффективнее система бюджетного федерализма.5
Особенности бюджетного процесса и бюджетных взаимодействий в политической системе РФ
Характерное устройство политической власти в конкретном обществе раскрывается через понятие политической системы. Д. Истон характеризует политическую систему как комплекс взаимодействий, с помощью которого достигается и осуществляется властное размещение ресурсов в обществе36. Политическая система, по Истону, поддерживает отношение обмена с внешней средой. Она сохраняет устойчивость, если достигнут определенный баланс между «входящими» импульсами, идущими из среды, и «выходящими» импульсами, которые представляют собой реакцию системы на полученную информацию. Обмен ресурсами и взаимодействие политической системы со средой осуществляется по принципу «входа» и выхода». В результате входа совершается процесс воздействия внешней среды на политическую систему. Следствием этого влияния являются реакция системы на требования или поддержку, т е. «выход». На «выходе» появляются авторитетные решения и политические действия власти по поводу распределения ценностей и ресурсов. Они могут выступать в форме новых законов, ассигнований на конкретные нужды, политические заявления и т.д. «Вход» представлен двумя видами импульсов: требования и поддержка. Поддержка может проявляться как в материальной форме, так и в виде соблюдения законов, почтения к органам власти, в активном участии в политической жизни. Переработав информацию, политическая система принимает конкретные решения и действия по их реализации («выход»). В этих действиях и решениях проявляется главная функция политической системы - распределение ценностей в обществе. Если «исходящие» импульсы соответствуют ожиданиям, то поддержка политической системы усиливается. «Вход» и «выход» составляют непрерывный цикл, который называют «петлей обратной связи».
Применение системного подхода в политологии позволяет рассматривать различные политические .явления и процессы в качестве отдельных политических систем. Политика, по мнению Д.Истона, должна реагировать на импульсы, поступающие в систему и предотвращать конфликты. Чтобы выжить, система должна иметь способность реагировать -при помощи регулирующих механизмов вырабатывать ответные реакции на поступающие импульсы.
К определению границ политической системы не сложилось единого подхода. Некоторые отечественные исследователи (В.А.Мельник) связывают политическую систему прежде всего с теми субъектами политических отношении, которые носят институциональный характер.
Другая часть исследователей (Ю.А.Тихомиров, В.Е.Чиркин) дает термину политическая система более широкое трактование. Политическая система не может быть сведена только к ее структурной стороне - к политической организации общества. Политическая система - это хотя и целостная, но суммативная система, то, есть такая, которая состоит из различных систем (более низкого уровня). Ее институциональная сторона представляет собой комплекс подсистем, каждая из которых в свою очередь является особой системой. Сложность политической системы связана с тем, что она включает разнородные компоненты, объединяемые в единое целое политическими отношениями. Разнородность компонентов политической системы не упраздняет ее целостности, а лишь придает ей особый характер. Расширительная трактовка компонентов политической системы иногда вызывает возражения. В основном они сводятся к тому, что нельзя считать элементами системы разнопорядковые явления. Попытки включить в нее какие бы то ни было «нематериальные» объекты (политические отношения и т.д.) якобы ведут к несоответствию элементов и структуры. Эти аргументы представляются спорными. Автор согласен с мнением Ю.А.ТихОхМирова и В.Е.Чиркина, что политическая система, как и любая другая система, невозможна без связей, то есть взаимоотношений ее компонентов. Это обеспечивает само существование системы. В конечном счете, любая институция - как бы застывшее общественное отношение, определенный род деятельности.38 Таким образом, политическая система включает в себя компоненты различного профиля. К ним относятся не только те, которые обладают относительно «вещественным» характером (организации, институты), но и компоненты, представляющие собой отношения или процессы.
Так М.А.Василик выделяет следующие компоненты политической системы: институциональный, состоящий из различных социально -политических институтов и учреждений; функциональный, складывающийся из совокупности тех ролей и функций, которые осуществляются как отдельными социально - политическими институтами, так и их группами, регулятивный, выступающий как совокупность политико - правовых норм и других средств регулирования взаимосвязей между субъектами политической системы; коммуникативный, представляющий собой совокупность разнообразных отношений между субъектами политической власти по поводу власти в связи с выработкой и осуществлением политики, идеологический, включающий в себя совокупность политических идей, теорий, концепций. Каждый из компонентов политической системы имеет свою особую структуру, формы внешней и внутренней организации и способы выражения.39
Особенности политических систем зависят от совокупности способов, средств и характера осуществления властных отношений во всех сферах общественной жизни. При этом в федеративном государстве особенностью осуществления власти является разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и финансовых, между ее уровнями. Как справедливо отмечает А.С.Ященко, федерализм представляет собой способ организации власти. Поэтому если рассматривать место бюджетного федерализма в политической систе ме, то он является коммуникативным компонентом, ибо имеет своей сутью взаимоотношения уровней власти в финансово-экономической сфере. Если согласно Д.Истону главной функцией политической системы является распределение ценностей в обществе, то в федеративном государстве главной проблемой является,разграничение предметов ведения и полномочий. Особую остроту этой задаче придает то обстоятельство, что разграничение предметов ведения и полномочий жестко сопряжено с разделением государственных ресурсов, и в первую очередь - финансов. Поэтому одним из главных политических процессов можно считать процесс принятия бюджета и межбюджетные взаимодействия уровней власти.
Нельзя не согласиться с М В.Карасевой, считающей, что политика является одним из главных факторов, определяющих развитие и особенности бюджетного процесса и финансового законодательства в целом Именно политические факторы в значительной мере определяют содержание и сроки принятия основных финансово-правовых актов, в частности закона о бюджете.41
Трансформация российской государственности и становление бюджетного федерализма
В развитии бюджетного федерализма в России со времени распада СССР и развития РФ как независимого государства можно выделить несколько этапов. За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в целом и бюджетных отношений в частности, происходило волнообразно. Центробежные и центростремительные тенденции, развиваясь параллельно, в разные периоды становились доминантами. При этом уровень децентрализации бюджетных ресурсов изменялся в широких пределах. При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды нарастания кризисных процессов (1992 - 1993 и 1996-1998 гг.), а при экономической и политической стабилизации (1994 -1995 и 1999 - 2000 гг.) сокращалась.
До середины 1991 г. бюджетная система РФ функционировала в рамках бюджетной системы СССР. Формально СССР и РСФСР имели федеративное устройство. Фактически они существовали как государства с сильно концентрированной властью в руках центра. Формально закрепленные институты федеративного устройства были приспособлены к действовавшей тогда системе политических отношений с помощью принципа демократического централизма, экономического и финансового унитаризма
Несмотря на «федеративное» название государства, бюджетная система была по существу унитарной. Она представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи. В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год и некоторые другие платежи. В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, переданных в данные бюджеты, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.
При этом все уровни власти были лишены возможности проведения самостоятельной налоговой и бюджетной политики. Вышестоящие органы власти утверждали доходы и расходы нижестоящих единиц. Региональные бюджеты сводились затем в единый бюджет. Устанавливались индивидуальные для каждого региона пропорции разделения налогов и налоговых доходов между бюджетами разных уровней, необходимые для финансирования согласованных расходов. При необходимости из вышестоящих бюджетов выделялись дотации, которые рассчитывались по принципу полного покрытия «плановых» расходов. Таким образом, ответственность за проведение налоговой и бюджетной политики, а также финансовое состояние регионов, лежало на центре.
В конце 1980-х гг. в стране происходило все большее углубление общесистемного кризиса. Ослабление жесткой административно-партийной вертикали, трудности в экономике способствовали формированию новых центров реальной власти в виде республиканских съездов народных депутатов, которые стали дистанцироваться от московского центра. Центр уже не мог эффективно обеспечивать их интересы и сдерживать националистические настроения. Ослабление территориального единства страны и союзного Центра привело к фактическому хозяйственному разъединению участников федерации и противостоянию союзных и республиканских сил. Свидетельством кризиса в экономике стало то, что страна впервые в 1991 г. начала год без утвержденного союзного бюджета и при усилившемся дефиците всех республиканских бюджетов. В 1991 г. вследствие сокращения доходов и невыполнении союзными республиками подписанных ими соглашений о перечислении средств в союзный бюджет и фонды стабилизации, бюджетные расходы все в большей степени покрывались за счет эмиссии.2
Декларация о суверенитете РФ, принятая в июне 1990г. усилила центростремительные тенденции. Ст.5 установила «верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР, действие актов Союза СССР, вступавших в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливались республикой на своей территории » Таким образом, РФ запустила механизм сепаратизма, который распространился и на бюджетную сферу Фактически у республики появилось право отказа от признания или применения актов союзной власти.
31 октября 1990г. был принят закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Здесь предусматривалось, что преобразование расположенных на территории РСФСР государственных предприятий союзного подчинения в акционерные общества, перевод в иные формы собственности осуществляется исключительно в соответствии с законодательством РСФСР. Следующим шагом стало закрепление жесткой суммы на
