Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Идеи федерализма в научной жизни XIX-XX вв. и политическая практики советского федерализма 14-63
1.1. Федеративные идеи и начала в истории политического строительства русского государства 14
1.2. Особенность политико-правовых основ и практики советского федерализма 28
1.3. Современные теоретико-концептуальные варианты федерализма... 39
1.4. Политико-правовые начала современного российского федерализма 50
Глава 2 Федерализм как политико-ценностная стратегия сохранения и развития российского государства 63-111
2.1. Влияние специфики политического развития 1990 г. на утверждение федерализма 63
2.2. Федерализм как средство сохранения государственной целостности российского государства 74
2.3. Единство системы государственной власти — важнейшая политическая рациональность российского государства 85
2.4. Укрупнение субъектного состава РФ как условие сохранения и развития российской государственности 97
Заключение 112
Библиография 116
- Особенность политико-правовых основ и практики советского федерализма
- Политико-правовые начала современного российского федерализма
- Федерализм как средство сохранения государственной целостности российского государства
- Укрупнение субъектного состава РФ как условие сохранения и развития российской государственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические преобразования в современной России актуализировали проблему федерализма, который определяется как активизацией генезиса его политико-правовых характеристик, так и возрастающей ролью как политической ценности, имеющей стратегическое значение для существования российского государства.
Исследование проблематики современного федерализма, обусловленного федеративной формой государственного устройства РФ, определено возрастающими запросами политического руководства страны и властных структур субъектов федерации, связанными с поиском эффективных моделей децентрализации и территориального укрупнения РФ, а также структурным и функциональным укреплением государственной власти.
Путь российского государства к федерализму был длительным и сложным. Объединительные процессы влекли расширение территории Российской империи за счет вхождения в нее различных народностей (в том числе и на договорной основе), стремящихся к защите со стороны России. При этом сохранялись некоторые национальные, бытовые особенности (не затрагивающие основы русской государственности), что, по мнению российских историков, можно рассматривать как проявление дуализма федерализма, т.е. его объединительной политики в формировании территории России . История доказала, что Русское государство в своем развитии стремилось сформировать идеи, реализация которых повлекла бы укрепление государственности, улучшение социально-экономического положения, становление демократического характера в управлении государством.
Идеи декабристов о необходимости перехода к федеративной форме государственного устройства были направлены на разделение государства на субъекты в целях сохранения их особенностей, изменения процесса организации, структуры и методов реализации государственной власти. Унитарное по своему устройству российское государство с 1917 г. было преобразовано в федерацию и разделено на субъекты. При этом они по-прежнему образовывали единую территорию российского государства, т.е. сохранялась государственная целостность.
В условиях реформирования российской государственности и общества в 1990-е гг. федерализм, проявляя объединительные начала, предотвратил вероятный сценарий распада нашего государства.
Историческая динамика и путь российского государства к федерализму; уникальность процессов, связанных с территориальными изменениями; проблематика современных тенденций в устройстве российского государства определяют актуальность вопроса о свойствах федерализма, проявляющих себя в условиях максимального внутреннего регионального и этнического многообразия России. Актуальность исследования проблематики современного федерализма обусловлена также возрастающими запросами политического руководства страны и властных структур субъектов федерации, которые заинтересованы в структурном и функциональном совершенствовании органов государственной власти, в улучшении деятельности уровней власти по реализации полномочий федерального Центра и субъектов Федерации, а так же в поиске новых моделей политики.
Созданная система государственной власти выражает интересы всего российского многонационального народа. Федерализм нацелен на «достижение согласия» между населением России и государственной властью. Конституция РФ в ст. 11 закрепила два уровня государственной власти в Российской Федерации: федеральную и региональную. Государственная власть деконцентрирована, но в то же время она едина по сути. Несмотря на многоуровневость, она в условиях федерализма едина по целям, задачам, способам и методам реализации, что доказывает - федерализм в России обеспечивает единство государственной власти. Президент РФ принимает меры по сохранности государственной целостности РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80 ч.2 Конституции РФ). Данные положения, реализуются благодаря федерализму и являются определяющими для существования России. Поэтому обоснование положения сохранения государственной целостности как основы функционирования государственной власти является актуальным для данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы развития политико-правовой основы федерализма, разработки проектов по децентрализации государственной власти, процесс укрупнения субъектов РФ и другие проблемы федерализма являются предметом дискурса в политологии, юриспруденции, экономике, философии, социологии.
Русские ученые Н.Я. Данилевский, В.М. Гессен, Н.И. Костомаров, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.М. Муравьев, П.И. Новгородцев, П.И. Пестель, Б.Н. Чичерин, А.П. Щапов предлагали проекты по изменению политического режима, реорганизации формы государственного устройства России.
Советский федерализм рассматривался, оценивался, сопоставлялся с утвердившимися в мире буржуазными федерациями В.А. Демидовым, Д.Л. Златопольским, И.А. Ильиным, А.И. Лепешкиным, В.И. Лениным.
Разработкой концепций федерализма, раскрывающих его понятие и сущность, занимаются современные зарубежные ученые: Р. Неф, П. Кинг, Р. Саква, Ст. Солник, Г. Бэнкс, Д. Боденхамер, Н. Болеур, Р. Кэрролл, В. Дэвис, Д. Элейзер, П. Рэйли, Н. Веррели.
Попытки сформировать концепцию федерализма и раскрыть его специфику были предприняты политологами P.M. Атнагуловым, П.В. Волковым, С.М. Габиевой, В.В. Гайдуком, И.Б. Гоптаревой, А.Г.Дугиным, Н.И. Жучковой, Ю.М. Захарченко, В.А. Кондратьевым, Р.Г. Нуреевым, А.К. Родионовой, А.В. Рыбаковым, А.М. Татаровым.
Утверждение федерализма в 1990-е гг. повлекло изменения в его политико-правовой организации и практике: менялся статус субъектов российской федерации, проявили себя сепаратистские тенденции. Данный процесс рассмотрен в работах отечественных политологов, юристов Р.Г. Абдулатиповым, Н.Н. Арзамаскиным, Л.Ф. Болтенковой, В.Я. Гельманом, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрыниным, А.А. Захаровым, О.И. Зазнаевым, И.А. Конюховой, Д. В. Ольшанским, Р.Ф. Туровским, А.В. Хабирова, С. Шахраем.
Интерес представляют работы политологов, касающиеся специфики современного российского государства и федерализма, выявления универсальных (утвердившихся в мировой практике) черт последнего (Ю.А. Красина, Е.Л. Ланцмана, А.Ю. Мельвиля, Р.Г.Нуреева, О.М. Орлинскойи др.).
Современная проблематика изменения территориальной организации Российской Федерации находится в центре внимания следующих политологов: Д.А. Андреева, Г.А. Бордюгова, Б.П. Бойко, В.В. Иванова, В.В. Кистанова, О.М. Орлинской, М.Ю. Покосовской, Е.А. Соловьевой, Л.В. Сморгунова и др.
Необходимо заметить, что актуальность заявленных проблем и недостаточная степень их разработанности определяют цель и задачи данного исследования.
Объект исследования – генезис и политико-правовая практика утверждения федерализма в России c конца XX – начала XXI вв.
Предмет исследования – федерализм как политическая ценность, сохранения государственной целостности и единства системы государственной власти.
Цель и задачи исследования. Основной целью данной работы является обоснование принципов федерализма и процессов укрепления российского государства.
Для реализации данной цели представляется необходимым решение следующих задач:
- проанализировать общественно-политические идеи русских ученых о федерализме конца XVIII – начала XIX вв. как отражение стремления российского общества к укреплению государства и демократизации государственной власти;
- охарактеризовать политико-правовую практику закрепления федерализма в советский и современный периоды;
- проанализировать политическую практику утверждения российского федерализма в период 1990-х гг.;
- обобщить концептуальные варианты понятия «федерализм», выдвигаемые в различные периоды становления федерализма в РФ;
- раскрыть политическую значимость федерализма в сохранении территориальной целостности российского государства и единства власти;
- обосновать положение совершенствования механизмов функционирования государственной власти и улучшения социально-экономического потенциала субъектов РФ в процессе укрупнения российского государства.
Теоретические основы исследования предполагают использование диалектического, системно-структурного, исторического, формально-логического методов.
Теоретические основы диссертационного исследования обусловлены спецификой предмета исследования, что позволило проследить развитие идей федерализма, осуществить анализ концептов федерализма, дать оценку федерализму как политической ценности интеграции социума, формирования системы государственной власти.
Информационную базу диссертационного исследования составили международные акты; тексты Конституций РСФСР, Конституции РФ; конституций зарубежных государств (Австрийской Республики, Швейцарской конфедерации, Федеративной республики Германия, Конституционные акты Канады, Конституция Бельгии); федеральное законодательство РФ; основные законы субъектов РФ; выступления официальных лиц российского государства, что позволило провести сопоставительный анализ онституционно-правовых основ федерализма и политической практики го реализации в других странах, выделить специфику российского федерализма.
Научно-практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для разработки моделей выстраивания отношений между Федеральным Центром и регионами с учетом единства системы государственной власти, ослабления имеющейся централизации государственного управления, сохранения территориальной целостности российского государства.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке и чтении общих курсов «Политология», «Политические процессы», спецкурсов «Политическое прогнозирование», «Объединительные процессы в России», «Место и роль федеральных округов в системе федеральной исполнительной власти в РФ», а также при подготовке спецкурсов, посвященных федерализму.
Научная новизна работы заключаются в следующем:
1) сформулирован политический концепт федерализма, раскрывающий федерализм как политическую ценность;
2) сделан вывод, что эволюция российского государства определялась дуализмом федерализма;
3) предложен перечень принципов федерализма, определенный ценностной характеристикой федерализма;
4) сделан вывод, что реализация основ федерализма в 1917 г., и тем более в 1990-е гг. определялась интересами и субъективным видением региональной и федеральной политической элитой конституционных положений федерализма, что создало условия для возникновения сепаратизма;
5) сформулированы предложения по укрупнению субъектов РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Специфика российского федерализма заключается в его дуализме, различно проявленном в кризисные эпохи становления российского государства: при образовании древнерусского государства – доминировали объединительные начала федерализма под воздействием внешних признаков, а в 1917 г. после замены унитарной формы государственного устройства на федеративную – разделительные начала федерализма под влиянием внутренних причин, при этом Россия сохранила свою государственную целостность.
2. Федерализм следует рассматривать как политическую ценность,
сохраняющую специфику государственной власти и предотвращающую
атомизацию государства. Дуализм федерализма позволяет сохранять
государственную целостность на протяжении всей истории российского
государства. Федерализм сформировал в России многоуровневую власть с
единым федеральным центром. Реформирование российского государства в 1990-е гг. внесло принципиальные изменения как в организацию, так и в
функционирование государственной власти: доминировал региональный и
федеральный уровни власти, полномочия поделены между ее уровнями. В
условиях развития тенденции децентрализации власти, государство
укрепляется следующими действиями федеральных структур: введена
ответственность субъектов РФ за проводимую социально-экономическую
деятельность, образованы федеральные округа с целью повсеместного
исполнения указов Президента РФ, созданы на территории субъектов
дополнительные федеральные структуры. Федерализм после 2000 г. укрепил власть федерального центра, сохранив при этом региональный уровень
власти, т.е. единство системы российской государственной власти не было
нарушено.
3. Анализ роли федерализма в жизнедеятельности российского государства позволяет сформировать концепт федерализма. Федерализм следует рассматривать и оценивать как сложное, а не линейное явление обусловленное рефлексией на образование российской федерации, возникшей в результате реализации идей федерализма. Данная политическая ценность базируется на правовой основе, направленной на сохранение государственной целостности российского государства и единство системы государственной власти, чем обеспечивается существование и развитие российского государства
4. Мобилизация ресурсов федерации осуществляется посредством политико-функционального уровня, т.е. принципов федерализма. Мы понимаем принципы федерализма как базовые характеристики организации государственной жизни:
- государственная территориальная целостность и закрепление государственного суверенитета за Российской Федерацией;
-многоуровневая иерархическая структура государственной власти (федеральная и региональная) с сохранением единства системы государственной власти;
- представительство субъектов РФ в органах федеральной власти;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
- организация и реализация отношений федерального центра и субъектов РФ на демократической основе.
Мы считаем, что отделение принципов федерации от принципов федерализма позволит разрабатывать и реализовать сценарные проекты реформирования как самой федерации, т.е. формы территориальной организации российского государства, так и федерализма.
5. В современных условиях динамика федерализма проявляется в корректировке субъектного состава РФ, т.е. в укрупнении субъектов РФ. Мы отмечаем, что процесс укрупнения субъектов РФ должен проходить с учетом следующих факторов:
- экономических показателей субъектов;
- - историко-этно-национальных;
- общественного мнения населения, проживающего на территории объединяющихся субъектов РФ;
- социально-экономической поддержки со стороны федерального центра объединяющимся регионам.
Апробация диссертационного исследования. Основные идеи, теоретические положения и результаты исследования обсуждались на заседании кафедры государственного и муниципального права ГОУ ВПО «Читинский государственный университет», на научных и методологических семинарах, на Международной научно-практической конференции «Россия – Китай: развитие регионального сотрудничества в XXI веке» (г. Чита, ЧитГУ - Институт г. Маньчжурия (КНР), 2010).
По теме диссертационного исследования опубликованы: монография, 4 статьи в реферируемых изданиях, 5 статей в материалах научных конференций и в других сборниках, журналах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка.
Особенность политико-правовых основ и практики советского федерализма
Раскрывая федерализм в России и его особенности, необходимо уточнить причины и условия смены унитарной формы государственного устройства на федеративную, поскольку данный процесс был осуществлен в ходе смены государственной власти в России. Русские революции изначально обуславливались социальными условиями. Продолжительность рабочего времени до 1917 г. определялась в 11,5 часа, с чем фактически был связан Ленский расстрел; средний русский в 1914 г. имел не больше еды, чем в 1860 г.; в 191Lr., в год исключительно тяжелого голода, было вывезено 53,4% всего зерна — больше и относительно, и тем более абсолютно, чем в годы предыдущего пятилетия. По уровню и качеству жизни российское население пребывало в состоянии, характерном для феодальных обществ1. Развитие капитализма к 1917 г. обострило все социальные проблемы, активировало национальное движение. Временное правительство в порядке децентрализации государственного управления учредило административные автономии в Туркестане, Закавказье и Украине. В Сибири началось строительство национально-обособленных территорий, в их задачи входили захват власти, изоляция масс от общереволюционного движения. Постановлением Урсульского волостного комитета в Горном Алтае, который фактически возглавил местный бай, предусматривалось учреждение полного самоуправления, и применении в отношении местного население телесного наказания за малейшие проступки. Идеи сибирских областников о выделении Сибири в особый штат были поддержаны Якутским союзом федералистов (партией образованной в июле 1917 г.) . В начале октября 1917 г. национальное движение в сочетании с требованиями классового характера превратилось в силу, угрожающую целостности, единству, самому существованию России.
Известный русский исследователь И.А. Ильин отмечал, что конфликты на национальной почве на протяжении существования Российской империа практически отсутствовали: «Сколько малых племен Россия получила в истории, столько она и соблюла» . Не оспаривая данный вывод, следует сказать, что, несмотря на политику сохранения народов и наций, Российской империи будет жестоко наказывать за любые попытки внести малейшие изменения в национальную политику. За «Январское восстание (восстание за независимость Польши 1863-1864 гг.) с территории Царства Польского и западных губерний было выслано свыше сорока тысяч участников Январского восстания»2. Отмеченное свидетельствует о том, что государственные устои и общественный строй, власть будет охранять всеми имеющимися средствами. Положение всех наций в России было сложным.
После февральской революции Временным правительством была создана «Особая комиссия» Юридического совещания3 по подготовке проекта Конституции под председательством профессора государственного права Н.И. Лазаревского с участием известного историка В.М. Гессена. Проектом предусматривалась федерация, которая виделась как автономия областей. При этом особенно подчеркивалось, что государство Российское едино и нераздельно4. Временное правительство весною 1917 г. начнет образование автономий (Украинской).
На III Всероссийском Съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (январь 1918 г.) Россия была провозглашена федерацией, что закрепили в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», постановлении ВЦИК «Об областных объединениях»1. Эти документы можно рассматривать как политико-правовую базу федеративных преобразований в России, осуществленных большевиками. За автономию и местное самоуправление в рамках единого государства выступали конституционно-демократическая партия и обе социал-демократические партии (большевиков и меньшевиков)". Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративную форму российского государства, и в силу довлеющего национального фактора в основу построения федерации будет положен национально-территориальный принцип. В ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г. указано, что РСФСР образована на основе свободного-союза свободных наций как федерация Советских национальных республик, при этом ст. 8 указывала, что III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России. Конституции РСФСР ст. 11 фиксировала, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы. Анализ Конституции РСФСР (гл.12., ст.61) позволяет утверждать, что данным документом предусматривалась организация советской власти (создание органов самоуправления - Советов) в административных единицах. Процесс образования республик, о которых заявлено в ст.2 Конституции РСФСР, не указан,. Некоторые ученые первые национальные образования характеризуют как государственные образования: «на территории, уже именуемой РСФСР, в 1918 1919 гг. возникли первые национально-государственные образования Трудовая коммуна Немцев Поволжья, «малая» Башкирия - прообразы будущих автономных республик (АССР) и областей (АО). В 1917 году начался процесс дробления губерний, появилось много новых советских» . Фактически первые автономии, обозначенные как республики, возникнут после 1921 г.: Крымская АССР, Якутская АССР, АССР Немцев Поволжья, Чувашская АССР и другие. Автономные республики образовывались на основе Декретов ЦИК РСФСР: 27 мая 1920 г. об образовании Татарской АССР.27 апреля 1922 г. был подписан Декрет об образовании Якутской АССР и др. В Автономных республиках учреждались наркоматы: внутренних дел, юстиции, просвещения и другие. В декрете подчеркивалось, что в целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики, созданные наркоматы «остаются в непосредственном подчинении соответствующих наркоматов РСФСР» и обязаны исполнять, их распоряжения- и инструкции; наркоматы внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледелия — «автономны в своих действиях и ответственны перед ВЦИК».
Политико-правовые начала современного российского федерализма
Федерализм РСФР, как мы отметили, имел формализованный характер: он был прописан в Конституциях РСФСР 1918 г., 1925 г. и 1937 г., 1978 г. (редакция 12.04. 1978 г.). Реформирование политической системы российского общества принципиально, изменило1 конституционные положения, закрепленные в апреле 1978 г. и Конституция от 10 12. 1992 г. (последняя редакция) изменит название статус федерации-и их статус. Россия по-прежнему будет характеризоваться федеративным государством, но в перечне субъектов федерации кроме краёв, областей, автономных округов и автономной области (Еврейской) появятся республики. Согласно ст. 78. Конституции РФ 1978 г. (в последней редакции) республика в составе Российской Федерации -государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации. Через год была принята Конституция РФ 1993 г.
Анализ ст.1 Конституции РФ 1993 г. свидетельствует, что в России закреплена федеративная форма государственного устройства1. В ст.65 Конституции РФ дан перечень всех субъектов РФ, среди которых 21 республика, имеются края, области автономная область, автономные округа. Конституция РФ закрепила существование разных по статусу субъектов РФ? В общей, сложности субъектов. РФ было 89 . Данная Конституция содержит изменения- в связи с переименованиями некоторых субъектов, вызванными объединительными процессами и уточнением прежних названий субъектов РФ. Число субъектов РФ стало меньше: их 83. В составе России находятся территориальные единицы: Забайкальский край, Амурская область и национальные единицы: Республика Алтай, Еврейская автономная область; Ненецкий автономный округ. Следовательно, национально территориальный принцип сохранился при строительстве Российской федерации. В Конституции РФ также закреплен перечень предметов ведения и полномочий федерального и регионального уровней государственной власти, организация и функционирование двухпалатного парламента РФ, предоставлена возможность субъектам РФ осуществлять международные и внешнеэкономические связи.
Обращение к конституциям других федеративных государств и компаративистское исследование позволяет уточнить: отражена ли в Конституции РФ 1993 г. мировая практика конституционного - закрепления федеративной формы государственного устройства, и как следствие -федерализма. Важно уточнить и специфику формализованного отражения политического обновления России, имеющуюся в Конституции РФ.
В Конституции РФ четко прописано, что Россия — это федеративное государство, имеется перечень субъектов РФ. В ст. 2 Конституции Австрии (1920 г. в редакции 1929 г. с последующими изменениями) указано, что Австрия является федеративным государством и образуется- из самостоятельных земель: Бургенланда, Каринтии, Нижней Австрии, Верхней Австрии, Зальцбурга, Штирии, Тироля, Форарльберга, Веньг. Аналогичная статья имеется в Конституции ФРГ (ст.20 и преамбула Конституции) . Указаны органы государственной власти федерального и регионального уровней, определен статус местного самоуправления. В швейцарской Конституции (в редакции" 18 апреля Л 999 т.), что имеются союзные власти (на федеральном уровне имеются органы законодательной, исполнительной и судебной власти): Национальный Совет, Совет Кантонов, Союзный Суд .
На федеральном уровне создается общефедеральный парламент, который имеет избираемую населением нижнюю палату, верхнюю палату (Сенат в Канаде - назначаемый согласно ст.24 Конституционного акта 1867 г по рекомендации Генерал-губернатором Королевой) , в РФ - Совет федерации, избираемый органами власти субъектов РФ (ст. 95 Конституции РФ). В законотворческой деятельности принимает участие глава государства, подпись которого обеспечивает юридическую силу принимаемым парламентам законам: Президент РФ, Генерал — губернатор Канады (ст. 12 Конституционного акта 1867 г.). Полномочия Федерации также закреплены в конституции государства: Конституция США раздел 8 (устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединённых Штатов и другие); глава VII Конституции ФРГ содержит 11 самых важных вопросов жизни страны (руководство и управление железными дорогами, почта, создание вооруженных сил и т.д.), ст. 71 Конституции РФ.
Политико-правовой статус субъектов федерации позволяет им иметь свои органы власти: законодательные, исполнительные, судебные. В каждом штате Республики Индии имеется Губернатор, осуществляющий исполнительный власть с помощью Совета министров (ст. 163) ; имеются законодательные органы: глава 4 Конституции Бельгии содержит подраздел 1, где идет речь о региональном уровне власти: Советах сообществ, правительстве сообщества и региона. Создаются коллегиальные органы: в Бельгии имеются Советы регионов: Валлонский, Фламандский и Брюссельский. Региональный уровень в ряде стран имеет и свое правительство (гл. 4 Конституции Бельгии)1. На региональном уровне в РФ власть осуществляется органами созданными регионами (ст. 11 ч.2 Конституции РФ).- На этом основании в Забайкальском крае имеется Губернатор: ст.21.ч.2.п.2; Представительные органы имеются в Дагестане - Народное собрание, Государственный Совет — Хасэ в Республике Адыгея, в Хакасии — Верховный Совет, исполнительную власть в Республике Дагестан осуществляет Государственный совет .
Субъекты федерации имеют свое законодательство: ст.70 Конституции Германии предоставляет право землям иметь свое законодательство в сфере, отнесенной к их полномочиям, ст. 62 Конституции Швейцарии вопросы школьного дела передала кантонам. К полномочиям субъектов РФ отнесены все вопросы (ст.73 Конституции РФ), которые находятся вне сферы полномочий РФ (ст.71) и совместных полномочий РФ и субъектов РФ (ст.72) . Необходимо заметить, что если вопрос не урегулирован совместными усилиями, по нему может быть принят закон субъектов РФ. Субъекты РФ имеют право создавать суды: конституционные в республиках и уставные - в территориальных субъектах (но остальные суды — федеральные).
Вошедшие субъекты федерации имеют свою территорию, которую изменять по своему усмотрению федеральный уровень власти не может, что закреплено в Конституции Бельгии (ст.4: любое изменение границ государства, провинций или коммун проводится только на основании закона). Мероприятия по новому разделению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено ст.29 ч.2 Конституции ФРГ. Аналогичная статья имеется в Конституции РФ (ст. 67).
Федерализм предполагает развитие самодостаточности субъектов федерации, поэтому наличие у них ресурсов власти является- обязательным условием для увеличения имеющейся своей собственности , денежных ресурсов, привлечения инвестиций, своего политического и духовного потенциалов. В Конституции Швейцарии в ст. 3 записано: «Кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией».
Национальные республики, находящиеся в составе России, обозначены как государства, и имеют право на принятие своей конституции, что закреплено в ст. 5. Конституции РФ. В разных федерациях имеются разные по статусу территории: ассоциированные территории в США (Федерированные Штаты Микронезии, Маршалловы острова), в Индии 28 штатов и 7 союзных территорий (включая национальный столичный округ Дели). Однако в Конституции РФ ст.5 статус изложен очень непоследовательно: в ч.4 ст.5 указано, что все субъекты равноправны, а ч.2 ст.5 - предоставляет особый статус республикам в составе РФ.
Федерализм как средство сохранения государственной целостности российского государства
Осуществленный анализ эволюции российского государства позволяет осуществить политическую диагностику процесса образования, нашего государства, выделив в качестве стартовой политической проблемы раскрытие основания создания России. Формирование российской государственности осуществлялось в условиях постоянного расширения территорий. Данный процесс осуществлялся в ходе реализации союзнической идеи, т.е. в процессе федерализации. В конце XIX века в Российской империи основных административно- территориальных единиц, а именно: губерний и равных им (области и города на правах губерний) было. Из них на современной территории России было 42 губернии и области1. Как известно, Ю.А. Долгорукий, М.М.Сперанский, Н.Н. Новосельцев, С.Ф. Шарапов предлагали планы по территориальной реорганизации России2. Ни один из проектов не был реализован. Жесткость и сила государственного управления территориями усиливалась отсутствием принципа разделения властей в строительстве государственного аппарата. Смена формы российского государства (формы правления, устройства и политического режима) в 1917 г. принципиально изменила сущность государства, государственной власти и механизмы ее осуществления. Однако, как мы отмечали, федеративная форма, несмотря на ее конституционное провозглашение в советских конституциях, не повлекла установление федерализма и существенным образом повлияла на фактическую территориальную организацию российской федерации. В силу довлеющего национального фактора в основу построения федерации будет положен национально-территориальный принцип. В ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г. развития всем государствам присущи общие признаки. На этом основании в науке указывают, что государство — это территориальное объединение, поэтому на территорию указывают как на обязательный признак государства1. Государство не может существовать без территории. Будучи единой политической организацией, особой формой социального сообщества государство обладает суверенитетом, который распространяется на всю ее территорию. Следовательно, территории государства должна быть целостной. Недопустимо- на территории одного государства включение территорий, находящихся под юрисдикцией другого государства. Государство всей своей волей и силой будет охранять свою территорию. Наличие у государства территории предполагает поставку вопроса об организации территории, т.е. о делении территории на части с целью создания эффективного механизма по качественному управлению территории. Каждое государство (не зависимо от формы его устройства) предполагает административно-территориальное деление, но в федеративном государстве, кроме указанного деления территория поделена на составные части, которые и составляют единую территорию государства: штаты, земли, субъекты, которые находятся в составе государства на определенных условиях, т.е. имеют статус, принципиально отличающий их административных единиц.
Политико-правовой статус республик, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ г., вызывают твердую оценку, что в РФ сложилась асимметричная федерация из-за особого статуса республик . На наш взгляд, определяющим фактором является обозначение республик «государством». Данное положение было определено политической ситуацией 1990-х гг., когда началась реформа российского государства и под давлением автономных образований, возникли республики с их требованиями увеличения юридического статуса. Буквальное понимание ст. 5 Конституции РФ, как мы отмечали, привело к и фактическому увеличению, статуса ряда республик. Принцип равенства субъектов оказался в забвении.
Субъекты России отличает и то, что они разнообразны по названию, имеют различную правовую и социально-экономическую действительность, различные конфессии могут мирно сосуществовать на территории одного субъекта. Следует отметить, что «показатель свободного владения русским языком превышает 90%. Для российского пространства характерна высокая лингвистическая, конфессиональная и расовая однородность. Одни только» славяне составляют около 85% населения. К числу народов, исторически относящихся к православной конфессии, относится 89% россиян. Более 90% жителей России - представители большой европеоидной расы1. Сказанное позволяет утверждать, что фактически отмеченное разнообразие не мешает сохранению исторически сложившейся целостности российского государства. Разумеется, наш взгляд на Россию как государство, которому свойственная не только территориальная, но и политическая, этнокультурная гомогенность (целостность), не означает, что в России совершенно отсутствуют проблемы, связанные с национальными, социально-экономическими проблемами. Однако в период реформирования федерализма они приобрели чрезвычайную остроту.
Специфика политической коммуникации рассматриваемого периода определялась инновационными формами коммуникации (демократия, развитие институтов гражданского общества, социальная интеграция и т.д.), что предполагало развитие гражданского диалога в обществе. Однако следует заметить, что реально население в данной полемике не участвовало. Социальный активизм как деятельность, направленная на достижение общественных интересов и целей, является неотъемлемой частью жизни общества и определяется мотивацией граждан (альтруистической, охранительной, прагматической, рациональной). В связи с изменением социальной конфигурации населения, принципиальному изменению социально-политической жизни, уровень социального активизма резко снизился-вследствие отсутствия четких ориентиров в реформировании общества. Период 1990-х гг. характеризовался низкой степенью ответственности и предрасположенности к общественной солидарности и коллективным действиям .
Укрупнение субъектного состава РФ как условие сохранения и развития российской государственности
Переход от унитарной; формы государственного устройства к- федеративной и образование в составе РСФСР автономных республик, автономных областей, национальных округов, краев: и областей при централизованных механизмах государственного управления не создавал угрозы распада РСФСР.
Идеология реформирования федерализма в. 1990-е гг. изначально была закреплена в Федеративном договоре, где в ст.З было указано/ что республики (государства) в составе. РФ; обладают всей полнотой1 государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории; кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации1. Договор имел целью подготовить новое союзное образование, отличающееся по сути и характеру, по субъектному составу от СССР. Значение этого договора в последующем будет оценено по-разному, но в целом его охарактеризуют исключительно как исторический документ .
Наличие данного Договора способствовало выводу рядаученых, что-в РФ сформировалась конституционно-договорная модель федерализма, т.к. Федеративный договора 31.03. 1992 г. инкорпорирован в Основной Законг страны ". Мы не разделяем данную позицию, т.к., в Конституции РФ указано, что нормы данного договора должны соответствовать. Конституции РФ; следовательно, данный, Договор носит подзаконный характер, и не может иметь ту же- юридическую силу, что и Конституция РФ: Таким» образом, федеративные основы российского государства закреплены в Конституции РФ, а остальные нормативные акты вытекают из Конституции РФ и должны соответствовать ей.
Проведенный анализ текстов конституций разных федеративных государств позволяет со всей убедительностью сделать вывод, что в Конституции РФ политико-правой статус территорий определен как статус субъектов федерации, что принципиально отличает Конституции РФ 1993 г. от конституций советского периода. При этом Конституция РФ четко прописала, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Политологи видят проблемы современного федерализма в том, что необходимо обеспечение реального равноправия всех субъектов РФ, оптимизация их взаимодействия между собой и с федеральным центром, поиск необходимой для России модели федерализма , минимизация (ликвидация) этнического фактора и введение в основу классификации субъектов федерации естественно-географического и экономического принципа2, оптимизация системы, многоуровневого государственного управления- организационные дисфункции (различных, уровней управления- и т.п.), несоответствием принимаемых законов и действий политических акторов наразличных уровнях, проблемы политической интеграции4.
Проблем у современного российского федерализма немало, однако, самой сложной, на наш взгляд, количество субъектов, входящих в состав РФ:
В 1993 г. число, субъектов РФ равнялось 89. В США также большое количество штатов, но самое большое их число в РФ. Вопрос о реформировании субъектного состава обозначил себя остро, поскольку для российского федерализма свойственны организационные дисфункции вследствие: - сложных процессов формирования единого политико-правового пространства; - несогласованности действий политических акторов на различных уровнях государственной власти; - неспособность большого числа территорий к самоуправлению, что заставляет российский федерализм сохранять авторитарную модель «пирамиды» власти, в то время как новые общественные отношения требуют более динамичного перехода к модели «центр — периферия»5.
Решение данной проблемы видится разным ученым по-разному: это государствоведческие позиции, связанные с видением целесообразности именно территориальной организации России, а также предложения, связанные с более широким подходом к данной проблеме, что свойственно политологом в силу специфики политических исследований. Ряд ученых видит решение проблем в необходимости конституционной реформы, которая позволит: - создать регионы нового типа, у которых должен быть «равный-правовой статус. Достижение этого статуса возможно в ходе развитие нормативно-правовой базы, достижения равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов, причем это поэтапный процесс, направленный на уменьшение числа субъектов»1. В рамках рассматриваемого направления высказывается предложение о целесообразности «конституировании края как государственно-территориального образования»"; - решение вопрос об-отмене права республик вводить, государственные языки республик помимо государственного языка РФ . Разделяя позицию о необходимости выравнивания правового статусу субъектов. РФ, улучшения социально-экономического положения всех регионов, полагаем, что предлагаемые преобразования необходимо осуществлять не только с использованием возможностей права, а в первую очередь, в ходе реализации принципа о равноправии субъектов РФ, который прописан в Конституции РФ. Стремление к расширению сфер правового регулирования в 1950-е гг. не привнесло положительных результатов. Конституционные реформы в решении исследуемого вопроса явно будут полумерами. «Затруднительно говорить не то что о реформе (пересмотре Конституции РФ), но даже о модернизации (внесении изменений и дополнений, корректирующих существующую модель без ее коренного изменения)» . Важнее организовать политическую практику в соответствии с принципами федерализма, утвердить во взаимоотношениях федеративную культуру. Чрезвычайно проблемное, по своей реализации (процессу именованиям), предложение- выдвинуто5 В.В! Кистановым. Он- предлагает провести, «губернизацию» России с образованием.20-28 губерний. Данное предложение, по мнению- автора, представляет собой наиболее плодотворный вариант наведения социально-экономического и политического порядка в стране, «исключающим национальную дискриминацию граждан» . Обращение к истории нашего государства свидетельствуют, что аналогичные предложения высказывались в 1920-е гг., но они не были поддержаны, ни в федеральном центре, ни на местах. К предложенному проекту примыкает другой — географа М.К.Шишкова: экономическое реформирование России с сохранением национально-культурной и национально-территориальной автономии. Учитывая-социально-экономическое состояние современных субъектов, предлагают «исходя из сетки правильных шестиугольников, как практически наиболее рациональной формы для любой административно-территориальной единицы» создать двенадцать территориальных единиц, включив в каждый на основе математических расчетов девятнадцать нижестоящих административных единиц с выделением одного центра. При этом М.К.Шишков не исключает, что при ослаблении власти Россия может расколоться, но расколоться на 10-12 частей, что гораздо. лучше, чем на 89.
