Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию проблемы функционирования институтов непосредственной демократии .18
1.1. Социально-политическая природа феномена непосредственной демократии: концептуальное обоснование в трудах зарубежных и отечественных ученых .18
1.2. Императивные и консультативные институты непосредственной демократии: сущностные аспекты .50
Глава 2. Потенциал развития институтов непосредственной демократии в современной России 74
2.1. Политико-правовые основания деятельности институтов непосредственной демократии в Российской Федерации .74
2.2. Многообразие механизмов реализации форм непосредственной демократии в Российской Федерации .96
Глава 3. Пути повышения эффективности функционирования институтов непосредственной демократии в Российской Федерации .124
3.1. Совершенствование политико-правового регулирования деятельности институтов непосредственной демократии в Российской Федерации .124
3.2. Формирование демократической политико-правовой культуры современного российского общества .149
Заключение .171
Список использованной литературы .
- Императивные и консультативные институты непосредственной демократии: сущностные аспекты
- Многообразие механизмов реализации форм непосредственной демократии в Российской Федерации
- Совершенствование политико-правового регулирования деятельности институтов непосредственной демократии в Российской Федерации
- Формирование демократической политико-правовой культуры современного российского общества
Императивные и консультативные институты непосредственной демократии: сущностные аспекты
В научной литературе, посвященной демократии, в большинстве случаев доказывается, что этот институт общественной жизни является доминантным, не имеющим цивилизационной альтернативы, а термин «демократия» является синонимом наличия основных прав граждан, правовой и социальной государственности, разделения властей, всеобщих выборов, гласности, конкуренции различных мнений и позиций, плюрализма, равенства. Под демократией понимается определенный уровень политического развития общества, его цивилизованности. Демократия характеризуется высокой степенью прогрессивности государства, его гуманностью по отношению к своим гражданам.
Демократическое устройство государства является в особенности эффективным, когда оно опирается на развитое гражданское общество, многопартийную систему, наличие наряду с правящей партией оппозиционных партий, пользующихся равными правами10.
В общественном мнении сформировано предельно положительное представление о демократии как ключевом критерии развития современной человеческой цивилизации. Термин «демократия», как известно, произошел от греческого слова demokratfa (demos — народ и krtos — власть) — народовластие и по сути раскрывает содержание классической идеи демократии.
Идеальной моделью демократии, когда-либо имевшей место на практике, принято считать политическую систему Афинского полиса, при которой народ сам выступал субъектом законотворчества и управления через институт общих собраний11.
Любой гражданин Афинского полиса имел право участвовать в работе высшего органа власти, от участия отстранялись лишь женщины, чужеземцы и рабы. Народное собрание собиралось несколько раз в месяц и решало наиболее важные вопросы жизни полиса. В перерывах между проведением Народного собрания текущими делами занимался «Совет пятисот». Его члены избирались по жребию. Судебные дела рассматривались в суде присяжных. Исполняли решения Народного собрания и других органов власти носители должностей. Все должности в Афинах были коллегиальными и практически все замещались по жребию. Исключение составляли должности, требовавшие особых навыков — стратегов и руководителей полисных финансов, носители которых выбирались голосованием. Обилие государственных должностей в Древних Афинах приводило к тому, что каждый гражданин за свою жизнь не раз занимал те или иные должности, приобщаясь к управлению государством и постоянно участвуя в его жизни.
Отличительной чертой афинской непосредственной демократии также была высокая степень политической активности граждан. Американский историк В. Дюрант считал, что афинская демократия была самой узкой по своей социальной базе, но самой широкой по интенсивности народного участия в управлении государством. Хаотичное и не профессиональное самоуправление стимулировало невиданную в истории человечества творческую активность людей. Демократия обеспечила подлинную подотчётность должностных лиц сообществу граждан. И достижения, и недостатки политического строя Древних Афин оказали самое серьёзное влияние на дальнейшее развитие политической теории и практики демократии во всём мире .
Однако в самой Древней Греции демократия воспринималась несколько иначе, нежели в современной политической теории. Так, одним из самых первых и наиболее последовательных критиков демократии стал древнегреческий философ Платон.
Платон под словом «демократия» понимал прежде всего власть большинства, власть толпы. В отличие от политического деятеля двадцатого столетия У. Черчилля, который определил демократию как «худшую форму правления за неимением лучшей»,14 древнегреческий ученый в своей классификации форм государственного устройства отвел демократии роль одной из самых отрицательных, указав, что она неизбежно порождает диктатуру.
Демократия, по Платону, приводит к игнорированию гражданами писаных и неписаных законов. Люди становятся эгоистичными потребителями, в обществе воцаряется всеобщее ярко выраженное отчуждение. Итогом становится рабство в наивысших его проявлениях. На смену произволу толпы приходит произвол одной-единственной личности, превращая демократию в тиранию, т.е. ее диалектическую противоположность. Подвергая критике демократическую форму общественного устройства, Платон указал на ее слабые стороны. По его мнению, к послушным властям гражданам там относятся как к никчемным добровольным рабам, совершенно с ними не считаясь. Платон предостерегал, что «...ненасытное стремление к одному и пренебрежение к остальному искажает этот строй и подготавливает нужду в тирании. А кончат они ... тем, что перестанут считаться даже с законами - писаными или неписаными, чтобы вообще уже ни у кого и ни в чем не было над ними власти».15
Представляется, что Платон сумел подметить и озвучить «слабые места» демократии в принципе, не ограничиваясь какими бы то ни было временными рамками.
Вслед за своим учителем Аристотель так же критически относился к демократии. В своем учении он отнес демократию к числу неправильных форм государственного устройства. Аристотель охарактеризовал демократию как строй, при котором свободнорожденные и неимущие, составляя большинство, имеют верховную власть в своих руках. Кроме того, он утверждал, что в демократическом государстве, где большинство обладает верховной властью и заменяет закон директивами, распространяется демагогия, а демократия перерождается в деспотизм
В свою очередь Б. Рассел указывал, что Афинская непосредственная демократия, несмотря на свою большую ограниченность, которая исключала рабов и женщин, в некоторых отношениях была более демократичной, чем любая современная политическая система17. Неоднозначность феномена непосредственной демократии определяется как расхождениями в понимании ее природы, так и длительной эволюцией форм ее развития.
Многообразие механизмов реализации форм непосредственной демократии в Российской Федерации
Таким образом, в современной политической науке под демократией следует понимать форму правления, суть которой определена Авраамом Линкольном в геттесбургской речи 1863 г.: власть народа, осуществляемая народом и для народа68.
В отечественной доктрине исследования демократии и непосредственной демократии в частности примечательны научные труды Г.П. Федотова, который выделял четыре трактовки демократии: 1) формальная свобода и драгоценное наследие либерализма; 2) принцип правового государства или «благозакония» в противоположность деспотии или тирании; 3) современные формы демократических государств с выделением парламентаризма, т.е. системы абсолютной зависимости от народного представительства, что, по существу, является наследием либерального недемократического государства; и выборов правительства на основе всеобщего равного прямого и тайного голосования; 4) власть народа, или власть масс, или власть большинства, в каких бы юридических формах она ни выражалась.
Среди основных опасностей «широкого» понимания демократии Г.П. Федотов назвал формальную причастность народа к власти, а также предупреждал о недопустимости формализации демократии, разрыва между правом и социальной действительностью69.
Г.Х. Шахназаров под непосредственной демократией определяет порядок, при котором решения принимаются на основе прямого и конкретного волеизъявления граждан70.
В свою очередь П.И. Новгородцев видел в непосредственной демократии самоуправление народа и зависимость власти от народа, основанные на равенстве всех перед законом, всеобщем избирательном праве, общности и взаимности развития71.
Немецкий ученый Г. Кельзен рассматривал непосредственную демократию как систему политического релятивизма, основывающуюся на принципах терпимости, широчайших допущений, когда каждое политическое мнение или суждение имеет право на существование и признание.
Однако одно из наиболее емких определений непосредственной демократии сформулировал немецкий ученый и публицист А. Брук. Под непосредственной демократией он предлагает понимать «соучастие народа в своей собственной судьбе».72 Именно эта «формула», по мнению В.В. Комаровой, точнее всего отражает дух демократии, который не сводится (и исторически, и теоретически) ни к организации референдумов, ни к парламентаризму, ни к системе выборов. Там, где есть истинная демократия, народ во всей полноте ощущает свою вовлеченность в решение важных политических и социальных задач, там он видит, что на вершине власти проблемы ставятся точно так же, как и во всех слоях общества, там он полностью испытывает на себе все благородное бремя политической ответственности, и любой выбор для него сопряжен с душевным и физическим риском (что наделяет подлинно демократическое общество живым, активным и полноценным существованием.
Впрочем, в современном мире не существует и никогда не существовало совершенной демократии, при которой все граждане имели бы равные политические ресурсы и при которой правительство было бы полностью или почти полностью ответственно перед всеми гражданами74. Относительность, временная и пространственная ограниченность парламентаризма, системы представительства, всеобщего избирательного права и других атрибутов демократии не способны устранить все стоящие перед обществом проблемы. Разрешение одних проблем чревато возникновением новых, порой еще более серьезных, но это не может служить достаточным основанием для потери веры в саму демократию. Демократия есть прежде всего фундаментальная установка, своего рода шкала ценностей, определенная концепция человека и места его в обществе75. Кроме того, человечество еще не придумало более эффективную и вместе с тем более соответствующую воле большинства членов общества и одновременно духу свободы личности форму правления, достоинства демократии могут быть сомнительны, но пороки диктатуры самоочевидны.
В целом необходимо подчеркнуть, что сама история развития демократии демонстрирует полигамию мнений и подходов к данному феномену в зависимости от временных, цивилизационных и иных многочисленных аспектов. Вся история развития человечества пронизана борьбой граждан за естественную личную свободу, политические права и независимость. Но все же наиболее важной и неотъемлемой чертой демократии является учредительный, первостепенный характер народной власти, что прослеживается в большинстве теорий демократии и подходов к ней.
Разносторонний анализ демократии как политического явления позволяет утверждать, что совершенной и наиболее честной формой управления государством, при которой воля граждан действительно служит основой для принятия всех без исключения общественно значимых политических решений, является непосредственная демократия.
Последствием переноса идеи демократии с полиса на государство явилось сокращение для граждан возможностей тотального участия в принятии решений. Сегодня для подавляющего большинства граждан такие новые границы участия кажутся во многом естественными. Однако природа демократической идеи и ее происхождения сохраняет надежду на то, что эти пределы могут быть расширены созданием новых демократических форм и институтов76. Отдельные авторитетные ученые выдвигают гипотезу о том, что именно качество институтов государственной власти в первую очередь влияет на результаты формирования современных демократий77.
Совершенствование политико-правового регулирования деятельности институтов непосредственной демократии в Российской Федерации
При реализации отдельно взятого института непосредственной демократии могут быть задействованы как все, так и один из приведенных механизмов.
Рассмотрим сущность механизмов реализации институтов непосредственной демократии на примере функционирования института выборов.
Правовой механизм реализации института выборов представляет собой совокупность федеральных и региональных норм права, субъективных прав и юридических обязанностей, юридических фактов, властных актов правоприменительных органов, организационной деятельности государства и его органов, а также правоприменительной практики судов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере выборов
Нормы права, своей совокупностью являющие правовой механизм реализации института выборов, в зависимости от характера их воздействия на субъекты выборов можно подразделить на нескольких видов.
К первой категории, по нашему мнению, относятся нормы, провозглашающие основы и гарантии реализации института выборов. К ним относятся положения Конституции Российской Федерации, общие положения нормативных актов, регламентирующих порядок формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность и особенности данных норм детально рассмотрены в предыдущем параграфе диссертационного исследования.
Ко второй группе предлагается отнести регламентирующие нормы права, то есть те положения законов, которые непосредственно предусматривают алгоритм процедуры проведения выборов. Так, к примеру, Федеральным законом
В свою очередь, к третьей группе относятся охранительные правовые нормы, направленные на пресечение нарушений в сфере проведения выборов и привлечение к ответственности лиц, виновных в их нарушении. Общие черты данных норм, содержащиеся в соответствующих законах, регламентирующих порядок формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления, конкретизированы в Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, а также в Уголовном кодексе Российской Федерации155.
Так, в частности, с учетом общественной важности института выборов главой 26 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации закреплен особый порядок рассмотрения судом дел, вытекающих из защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, характерной особенностью которого является рассмотрение дел такого рода в кратчайшие сроки.
Статьями 5.45 — 5.52 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за нарушение избирательных прав граждан, в том числе: использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании; подделку подписей избирателей; нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений при выделении площадей для размещения агитационных материалов; нарушение правил перечисления средств,
Кошемарина СВ. Становление и развитие института информационного обеспечения выборов в России постсоветского периода // Вестник РУДН. Серия: «юридические науки». - 2007. - № 4. - С. 34. 00 внесенных в избирательный фонд; нарушение правил изготовления агитационных печатных материалов; невыполнение требований законодательства об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий.
Помимо всего прочего, учитывая общественную значимость выборов и важность соблюдения демократических начал организации власти в государстве, федеральными законами предусмотрена уголовная ответственность, наступающая за совершение общественно опасных нарушений избирательных прав граждан, законодательства о выборах, причиняющих существенный вред охраняемым законом общественным отношениям в сфере реализации гражданами избирательных прав, организации и проведения выборов . Так, лица, виновные в воспрепятствовании осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, нарушении порядка финансирования избирательных кампаний, фальсификации избирательных документов, фальсификации итогов голосования, могут быть привлечены к уголовной ответственности, предусмотренной статьями 141, 141.1, 142, 142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации соответственно.
Отдельную роль в функционировании института выборов играет механизм деятельности отдельных групп граждан, объединенных в политические партии. Важность роли политических партий как механизма реализации институтов прямого народовластия в современной России обусловлена высокой динамикой развития данного института и широтой его социальной платформы. Особенность деятельности политических партий как механизма реализации института выборов заключается в том, что партия является посредником между государством и обществом. С одной стороны, политическая партия зарождается в недрах гражданского общества, является его институтом и структурным элементом и действует исключительно в интересах своего электората. В то же время, проходя через институт выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, партия становится частью государственной властно-политической системы157.
Партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями, выступают в качестве необходимого демократического института, обеспечивающего участие граждан в политической жизни, взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы158.
Основной формой участия политической партии в реализации права на управление делами в государстве является ее участие в избирательных кампаниях.
Организационный механизм института выборов включает в себя ряд возможностей для участия политических партий. К их числу относятся: выдвижение кандидатов и списков кандидатов; участие в формировании избирательных комиссий; участие в предвыборной агитации, в финансировании избирательной кампании; наблюдение за выборами и обжалование политическими партиями нарушений избирательных прав в избирательных комиссиях и в судах159.
Формирование демократической политико-правовой культуры современного российского общества
Политическая культура включает в себя ряд взаимосвязанных компонентов: - ценностно-нормативный — политические чувства, ценности, идеалы, убеждения, нормы, правила; - познавательный — политические знания, политическая образованность, способы политического мышления, умения, навыки; - оценочный — отношение к политическому режиму, к политическим явлениям, событиям, лидерам; - установочный — устойчивые личные ориентиры поведения, ориентация на определенные действия в тех или иных условиях; - поведенческий — политическое поведение, готовность к участию в политических процедурах.
Совокупность либо отсутствие перечисленных компонентов, присущих членам того или иного общества, предопределяет интеграцию индивида в политическую жизнь государства, и как следствие, тип его политической культуры.
Г. Алмонд и С. Верба выделили три базовых типа политической культуры:
1) Патриархальный (традиционный). Данный тип политической культуры характеризуется отсутствием политической ориентации населения, безразличным отношением к политике, невосприимчивостью к ценностям политической культуры.
2) Подданнический (культура подчинения). Подданнический тип политической культуры обусловливается пассивностью граждан, их отстраненностью от политики. Тем не менее при указанном типе политической культуры население информировано о существовании специализированных политических институтов, имеет возможность оценивать их эффективность. Однако подданные всегда и во всем подчиняются власти из страха перед репрессиями.
3) Активистский (партисипативный, культура участия). Соответствует демократическому обществу с развитой и дифференцированной политической системой. Граждане проявляют высокую степень заинтересованности в политике, активно участвуют в ней, осуществляют реальное воздействие на политический процесс. В обществе преобладают плюрализм и толерантность
На практике выделенных типов политической культуры в чистом виде не существует. Различным обществам на отдельных этапах развития присущи различные вариации смешанного типа политической культуры, например патриархально-подданнический, подданническо-партиципаторный или патриархально-партиципаторный.
В этой связи в качестве наиболее оптимального типа политической культуры для демократической формы государственного устройства принято считать гражданскую политическую культуру. Гражданская политическая культура представляет собой культуру лояльного участия, в которой активистские политические ценности могут сочетаться с подданническими и патриархальными установками. Гражданскому типу политической культуры присущи политическая компетентность и толерантность граждан, всеобщее признание легитимности политического режима, развитый плюрализм, высокая степень консенсуса по основополагающим вопросам политического устройства, всеобщая убежденность в необходимости принятия политических решений через гражданские процедуры, отсутствие политического насилия.
В целом тип политической культуры общества отражает содержание и особенности политической жизни государства, степень политической активности граждан, уровень их политической и правовой компетенции, характер участия в политике населения, сложившиеся отношения с органами власти. Он основан на способности людей к организованному взаимодействию в процессе достижения целей.
Представляется, что существующий тип политической культуры общества позволяет не только предвидеть вероятные модели поведения электората, но и оценивать состояние и перспективы функционирования институтов прямого народовластия в государстве.
За последние два десятилетия массовая политическая культура россиян претерпела заметные изменения226. Автор солидарен с мнением многих исследователей, которые отмечают, что на современном этапе она характеризуется рядом особенностей: при ярко выраженном росте политической активности населения227 наблюдаются низкая толерантность, крайняя гетерогенность ценностных ориентации, наличие противоречий между элитарной и массовой культурой, политико-правовой нигилизм, отсутствие консенсуса в политическом поведении социальных групп, ограниченность познаний населения о политике, радикализм. Кроме того, в массовой политико-правовой культуре российского общества преобладают традиционные подданнические ценности, отражающие ориентацию значительной части населения на патронаж со стороны государства228. В указанных обстоятельствах серьезной проблемой становится отсутствие эффективного диалогичного взаимодействия публично-властных институтов и активистов самых разных общественных групп в осуществлении происходящих социально-политических процессов229.
Особенности современной российской политической культуры проявили себя не только в прошедших избирательных кампаниях 2011 — 2013 гг., но и в либерализации законодательства о политических партиях, возросшем качественном уровне требований, предъявляемых гражданами к государству. Публичный диалог ведется о расширении возможностей политического участия, оптимизации форм народного самоуправления, общественного контроля, внедрении новых институтов непосредственной демократии230.
Действующее российское законодательство, идя по пути демократической модернизации, несмотря на наличие ряда изъянов в правоприменительной практике, предлагает массу способов реализации прямого волеизъявления в виде императивных и консультативных форм непосредственной демократии, реализуемых через институты выборов, референдума, опросы населения, общественное обсуждение проектов нормативно-правовых актов и иных общественно значимых вопросов, публичные слушания, обращения граждан, путем народной правотворческой инициативы, сходов граждан, наказов избирателей, территориального общественного самоуправления, электронных интернет-институтов и иных не запрещенных законом способов231
