Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ КАК ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 20
1.1 Понятие, признаки и принципы института регионального парламентаризма 20
1.2 Политико-правовые основы становления института регионального парламентаризма в современной России 50
Глава 2 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ПРОЯВЛЕНИЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ДЕМОКРАТИИ 79
2.1 Региональный парламент в системе органов государственной власти: компетенция, структура, динамика функционального развития 79
2.2 Региональный парламентаризм как институт обеспечения конституционных прав граждан на политическую власть и развития российской демократии 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 168
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ и
ЛИТЕРАТУРЫ 176
ПРИЛОЖЕНИЯ 207
- Понятие, признаки и принципы института регионального парламентаризма
- Политико-правовые основы становления института регионального парламентаризма в современной России
- Региональный парламент в системе органов государственной власти: компетенция, структура, динамика функционального развития
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционно-правовая реформа 1989 года в РСФСР существенно изменила систему органов государственной власти и заложила основы для появления в Российской Федерации новых политических институтов, одним из которых в настоящее время является институт регионального парламентаризма.
В соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года «Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации» были назначены выборы в новые представительные органы государственной власти. Сформированные законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации приступили к разработке местной законодательной базы, став заметными участниками общественно - политической жизни Российского государства. Вместе с тем эффективность их деятельности была крайне низкой. В рамках федеративной модели они имели слабые взаимосвязи друг с другом и являлись сверхполитизированными структурами, не способными обеспечивать представительство интересов граждан на региональном и федеральном уровнях и, de-facto, не влияли на политический процесс в стране.
Формирование института регионального парламентаризма как нового института политической системы напрямую связано с укреплением демократических основ российской государственности и обеспечением целостности страны в рамках установленных конституционных принципов. Оно является результатом конкретных действий В.В. Путина, направленных на сохранение российского государства с помощью укрепления вертикали исполнительной власти, наведения порядка в правовом и экономическом пространстве Федерации1. Несмотря на то что структурные реформы в области административно-территориальной организации и представительной демократии, ини циированные В.В. Путиным, были восприняты политической оппозицией как отступление от «парламентских начал», федерализма и позволили ей, в рамках установившихся штампов, говорить о возврате России в авторитарное прошлое, новом «подмораживании» и создании «уродливого политического гибрида, представляющего собой издевательство над демократическими нормами даже в их минималистском (процедурном) понимании»1, они естественным образом мобилизовали ресурсы региональных законодательных (представительных) органов власти и несколько увеличили эффективность их взаимодействия как друг с другом, так и другими органами управления, обеспечив взаимозависимость субъектов Федерации в федеративной системе. В результате региональные парламенты получили реальную возможность стать важными политическими институтами, обеспечивающими конституционную безопасность и территориальную целостность российского государства, стабильное развитие всей политической системы России, существование провозглашенных и закрепленных законом демократических ценностей и институтов. В настоящее время они представляют собой властные институты, с помощью которых государство может эффективно влиять на политические и иные процессы, обеспечивать защиту прав и свобод граждан России.
Вместе с тем историческое наследие несколько тормозит процесс динамичного развития легислатур, не позволяет России встать на отвечающий вызовам современности путь политического развития. Поэтому одной из целей многочисленных политических реформ последних лет является не только преодоление «барьеров прошлого», но и исправление новых ошибок, вызванных «демократической» эйфорией начала 90-х годов прошлого века.
строение эффективного государства в существующих границах» // Российская газета. - 2005.- 26 апреля.
Переосмысление демократии в свете вызовов современности, повышение качества народного представительства во власти, о котором говорил Президент России Д.А. Медведев, выступая с Посланием-2009 Федеральному Собранию Российской Федерации, коррекция российского федерализма и парламентаризма с учетом обозначившихся властных диспропорций даст мощный толчок развитию исследуемого института и позволит укрепить демократические основы российской государственности.
Диссертация представляет собой комплексный анализ взаимодействия основных политических (государственных и общественных) субъектов, включенный в понятие «региональный парламентаризм». В работе рассматриваются также другие политические институты, косвенно затрагивающие рассматриваемый феномен и отражающиеся на его качественных характеристиках: региональные и федеральные элиты, партии и общественные объединения, лоббизм, электоральная культура, избирательная система.
Актуальность исследования регионального парламентаризма также связана с тем, что опыт его становления сравнительно невелик. В научной литературе данный институт практически не изучен: не существует научного определения понятия «региональный парламентаризм»; по-разному трактуется составляющие его производные; не сложилось четкого понимания места и роли региональных парламентов в отношениях с другими органами власти; ведется дискуссия о том, можно ли считать Федеральное Собрание РФ и законодательные собрания субъектов Федерации полноценными представительными органами власти в силу их элитарности, осуществления ряда номинальных функций, не позволяющих им представлять интересы территориальных образований и самых широких социальных групп, влияя на политический процесс.
Степень научной разработанности проблемы. В политической и политологической литературе институт регионального парламентаризма только начинает осмысливаться, среди российских политиков и ученых растет убежденность в необходимости изучения федерального политического процесса через процессы развития региональных органов власти, что связано с распространяющейся тенденцией регионализации и нарастания интеграционных процессов и явлений внутри политической системы.
Введение в политологический лексикон термина «региональный парламентаризм» основывалось на рассмотрении составляющих его производных: федерализма и парламентаризма; анализе деятельности основных политических агентов федерального и регионального уровней, характере их взаимоотношений друг с другом.
В процессе исследования регионального парламентаризма были изучены научные труды российских и зарубежных исследователей, затрагивающие вопросы становления и развития федерализма и парламентаризма.
Проблемы политико-территориальной организации государственной власти нашли свое отражение в трудах зарубежных и отечественных политических мыслителей, философов, историков, социологов и правоведов прошлого. В России федерализм рассматривали И.А. Третьяков, Я.П. Козельский, А.И. Радищев, Ф.Ф. Кокошкин, П.А. Сорокин, Л.Н. Гумилев, А.С. Ященко, А.А. Безуглов, И.Е. Фарбер1 и другие.
Процессы развития федеративных отношений достаточно широко были изложены в работах современных политиков и ученых: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина, Ю.Г. Барсегова, В.П. Горегля-да, Д.Е. Дымова, А.А. Захарова, Л.М. Карапетяна, А.Е. Козлова, О.Е. Кута фина, В.Н. Лысенко, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, В.Ф. Шумейко, Б.С. Эбзеева1. В их трудах присутствуют различные подходы к трактовке понятия «федерализм», всесторонне анализируется сформировавшаяся в Российской Федерации модель федерализма, выводится значение данного политического феномена в развитии демократических отношений, а также роль различных факторов (главным образом национальных и экономических), влияющих на целостность федеративного образования и его устойчивое развитие.
Проблемы взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами Федерации в период становления и наиболее активного развития российского федерализма рассматриваются в работах С.Д. Валентея, Н.В. Варламовой, MB. Золотаревой, Д.А. Ковачева, А.Н. Лебедева, А.А. Манцева, A.M. Осавелюк, А.С. Саломаткина, И.А.Умновой1 и других исследователей.
За последние несколько лет были подготовлены и представлены к защите кандидатские и докторские диссертации И.Н. Молодцовым, Р.Г. Нуреевым, Е.Л. Ланцман, М.О. Становой, С.Х. Мергасовой, Ю.М. Куприной, Н.Б. Комовой, И.Ф. Лупповым, В.Н. Ивановым, В.В. Фокиной2, в которых представлены авторские заключения по состоянию федерализма в современной России. В работах перечисленных ученых осуществлен анализ процессов институциональных трансформаций во властных структурах как на федеральном, так и на региональном уровне.
Процессу становления и развития парламентаризма, как исходного понятия регионального парламентаризма, посвящены научные работы российских ученых: Р.Я. Евзерова, А.Н. Медушевского, И.П. Рыбкина, P.M. Романова, Д.В. Тихомирова, В.Л. Шейниса1.
Исследования, связанные с анализом проблем развития парламентаризма и представительной демократии в современной России, проведены Н.И. Бирюковым, А.А. Вешняковым, В.Я. Гельманом, Г.В. Голосовым, И.В. Гран-киным, А.В. Кыневым, В.Б. Кувалдиным, В.М. Малютиным, А.Е. Постнико-вым, В.М. Сергеевым, A.M. Салминым и др.
Проблемы развития российского парламентаризма нашли свое отражение в кандидатских диссертациях М.С. Танцуры, Е.Ю. Подосинникова, B.C. Баева, Д.А. Ежова3 и других современных исследователей.
При подготовке диссертационной работы особое внимание было обращено на исследования ученых регионоведов, в которых затрагиваются аспекты взаимодействия федеральных и региональных органов власти. В отечественной специальной литературе вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами политической регионалистики, в достаточной степени представлены в работах Р.Ф. Туровского, Г.В. Голосова, В.Я. Гельмана, Д.В. Орешкина, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Л.В. Смирнягина1 и других исследователей.
Анализ вопросов организации и функционирования региональных законодательных (представительных) органов власти в современных политических условиях дается в научных трудах А.В. Понеделкова, A.M. Старостина, Н.В. Ильина, М.М. Курманова, П.В. Панова, О.Б. Подвинцева, К.А. Пуни-ной2 и других ученых.
Обобщение проблем и особенностей развития представительных институтов, в той или иной мере, содержится в работах В.Я. Гельмана, М.Н. Афанасьева, А.Д. Кириллова, В.А. Шеховцова, М.А. Гмырина, А.Ф. Малого1, а также других российских ученых.
Вопросы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, входящих в состав дальневосточного федерального округа рассматривались в трудах Е.В. Буянова, В.Э. Войшниса, Р.В. Голощапова, Б.Г. Хачатуряна2 и других дальневосточных исследователей.
Одним из фундаментальных исследований последнего времени, рассматривающих взаимодействие «Центр-регион» является аналитический доклад Н.Ю. Лапиной и А.Е. Чириковой «Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит»3, подготовленный по заказу московского представительства Фонда им. Эберта. В докладе рассматривается широкий круг вопросов, связанных с влиянием укрепления вертикали исполнительной власти на процессы партийного строительства и социально-политической интеграции в регионах, системным изменением взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти.
Сопряженные с региональным парламентаризмом понятия, ориентированные на исследования региональных политических институтов и отношений: региональный парламент, региональная элита, глава исполнительной власти субъекта федерации, группы давления, избиратели, а также политическая культура, лоббизм, политические отношения, манипулирование, политическая ответственность - были представлены в кандидатских и докторских диссертациях А.Ю. Орлова, И.А. Мурашева, К.А. Пуниной, Е.Н. Селютиной, А.К. Агапонова, А.П. Богданова, А.Н. Никонова, А.С. Баки-рей, Ю.В. Горбунова, Л.Г. Семенова, Н.Ю. Лапиной, А.А. Вартумян, О.Б. Кабаргина, Д.М. Касьян1 и других исследователей.
Наличие данного научного материала создает хорошую базу для системного исследования регионального парламентаризма как нового, находящегося в динамическом развитии института российской политической системы, однако для его комплексного исследования, которого потребовала диссертационная работа, этого материала было недостаточно.
Объектом диссертационного исследования является субъект Федерации и его взаимоотношения с федеральным Центром.
Предмет диссертационного исследования - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, которые рассматриваются в качестве политических институтов, включенных в единую систему органов государственной власти и обеспечивающих незыблемость демократических основ Российской Федерации, ее территориальную целостность.
Цель диссертационного исследования - проследить процесс развития российской политической системы через процесс функционирования региональных парламентов в федеральном и региональном аспектах.
Цель диссертации детерминирует постановку следующих исследовательских задач:
дать анализ производных, составляющих основу регионального парламентаризма, с одновременным установлением его понятия;
выявить и раскрыть сущность, содержание и признаки регионального парламентаризма в политологических рамках;
определить роль, особенности формирования и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, рассмотреть их структуру и функции;
обозначить систему связей, обеспечивающих целостность системы регионального парламентаризма в процессе взаимодействия региональных парламентов с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, исполнительными органами власти субъектов РФ и населением;
в процессе анализа основных демократических институтов, состояния гражданского общества, уровня политической культуры граждан выявить основные недостатки регионального парламентаризма;
определить необходимые условия и разработать конкретные предложения для реформирования политических отношений в России с целью укрепления основ российской государственности, демократии и дальнейшего развития регионального парламентаризма.
Хронологические рамки. Хронологические рамки исследования охватывают новейший этап развития политической системы России, то есть период исполнения президентских полномочий В.В. Путиным, укрепления «вертикали» исполнительной власти и текущий период в развитии основ российского федерализма и парламентаризма.
Территориальные рамки. В поле зрения диссертационной работы вошел анализ деятельности законодательных собраний, функционирующих в ряде субъектов Российской Федерации, отличающихся своим социальным и экономическим положением. Рассмотрение региональных парламентов, действующих в различных социально-экономических условиях, обусловлено стремлением автора, при введении понятия «региональный парламентаризм», охватить наибольшее количество регионов, различающихся своими политическими, экономическими и социальными характеристиками, отражающимися на функционировании региональных парламентов и их взаимодействии с федеральным Центром.
Методологическая основа исследования. Поскольку исследование носит комплексный характер и основано на анализе разнообразных по происхождению и содержанию источников, их рассмотрение осуществлялось с точки зрения общих для всех гуманитарных наук методологических и методических принципов, принятых в зарубежных и отечественных политологических школах.
В работе используется как классическая, так и современная философская, политологическая, социологическая и правовая литература, позво ляющая сделать теоретико-методологические выводы по рассматриваемой в диссертации теме.
Для достижения поставленной цели использовались следующие методы исследования политических явлений: институциональный, структурно-функциональный, сравнительный, описательный, конкретно-социологический, опроса, системный, абстрагирование, анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, от простого к сложному.
Институциональный и структурно-функциональный методы позволили выявить особенности регионального парламента с точки зрения его взаимодействия с другими органами государственной власти, оценить факторы, оказывающие воздействие на баланс властных полномочий между ветвями власти в их горизонтальных и вертикальных отношениях.
Автор диссертации стремился показать региональный парламентаризм как развивающийся политико-правовой организм, используя конкретно-социологический метод и метод научного прогноза, помогающие провести анализ любого социального явления во временном контексте и спрогнозировать дальнейшее развитие рассматриваемого явления. В определенном смысле это позволило разработать комплекс практических рекомендаций, внедрение которых в политическую практику способно учесть интересы жителей субъектов России на федеральном уровне, обеспечив, таким образом, устойчивость федеративной модели и дальнейшее развитие института регионального парламентаризма.
Источниковой базой исследования послужило федеральное и региональное законодательство, определяющее нормативно-правовую базу создания и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, основу их взаимодействия с органами федеральной и муниципальной власти, населением.
Вторую группу источников составили отчеты и иная информация о деятельности законодательных собраний субъектов РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета законодателей при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, органов местного самоуправления. Информация была получена в результате произведенных автором запросов, а также через систему Интернет.
Третью группу источников составили материалы, полученные в результате социологического исследования, проведенного в Амурской и Новосибирской областях. Социологические исследования проведены при содействии Амурской региональной общественной организации «Гражданская инициатива» и Новосибирского городского фонда поддержки социальных инициатив депутата Новосибирского областного Совета В.Пака «Общее дело» (г. Новосибирск). Консультативная помощь по вопросам межэлитного взаимодействия оказана диссертанту депутатом Новгородской областной Думы, руководителем депутатского объединения «Вече» Е.Богдановым.
При подготовке диссертации осуществлялось взаимодействие с И.о. Главного федерального инспектора по Амурской области Аппарата полномочного представителя Президента в ДФО, Аппаратом Амурского областного Совета народных депутатов, Избирательной комиссией Амурской области, депутатами Амурского областного Совета народных депутатов, депутатами городской Думы г. Благовещенска, руководителями региональных отделений политических партий и общественных объединений, представителями бизнес сообщества Амурской области.
Четвертую группу источников составили газетные и журнальные публикации, содержащие интервью с депутатами законодательных собраний субъектов РФ, лидерами политических партий и общественных объединений.
Научная новизна исследования состоит в том, что в работе предпринимается попытка ввести в политологический лексикон термин «региональный парламентаризм», научно обосновать существование данного института в современной России, выявить его основные признаки и принципы.
Автор работы склонен определять наличие регионального парламентаризма в России не просто наличием региональных парламентов в субъектах РФ, а выполнением ими важнейшей функциональной роли в работе всей рос сийской политической системы, включая не только осуществление законодательных и представительных полномочий, но и других не менее важных функций, связанных с легитимацией политического курса, укреплением российского конституционализма, социальной интеграцией, разрешением конфликтов, обеспечением территориальной целостности государства.
Новизна конкретизируется в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В свете современной политической модернизации, связанной с совершенствованием российского федерализма и парламентаризма наблюдается повышение значимости роли региональных законодательных (представительных) органов власти в функционировании федеративной и региональной политических системах.
2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ активизируют деятельность, связанную с взаимодействием с федеральными органами государственной и муниципальной власти, политическими партиями и населением, что является естественным процессом, направленным на сохранение места и роли легислатур в политической системе, несколько подорванной «рецентрализацией».
3. Укрепление политических позиций региональных парламентов обеспечивается с помощью усиления представительских начал на федеральном уровне благодаря сформировавшейся «партийной вертикали», которая становится важнейшим интегративным фактором в системе «Центр-регион».
4. Законодательные собрания становятся более представительными органами власти, что связано с увеличением численности депутатского корпуса, достигнутого в процессе перехода к смешанной (или пропорциональной) избирательной системе и усиления роли политических партий, а также обозначением «крупных» и «устойчивых» политических партий, пользующихся поддержкой избирателей.
5. Региональные парламенты, в рамках возникшего властного дисбаланса приобретают черты политических институтов, обеспечивающих основные гарантии конституционных прав граждан на политическую власть и развитие российской демократии.
6. В результате развития российского федерализма и парламентаризма в Российской Федерации формируется новый политический институт - институт регионального парламентаризма.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. С точки зрения теоретической значимости тема исследования интересна тем, что её изучение позволит сформировать теоретическую базу для углубленного анализа политической роли региональных парламентов в политической системе современной России.
Практическая значимость диссертационного исследования. С точки зрения практической значимости изучение законодательной власти на современном этапе развития политической системы даст возможность выявить недостатки и обозначить перспективы развития регионального парламентаризма в России.
Положения и выводы исследования могут быть использованы в преподавании курсов политологии, сравнительной политологии, политической регионалистики, стать основой спецкурса по особенностям развития регионального парламентаризма в России.
Поднятые в исследовании вопросы имеют перспективы дальнейшей научной разработки. В качестве таковых следует рассматривать интеграцию научного исследовательского опыта организации законодательной ветви власти в субъектах РФ и разработку общих рекомендаций федеральному и региональному законодателю для совершенствования процессов выстраивания федеративных отношений и развития парламентаризма.
Апробация работы. Основное содержание и выводы диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры философии, политологии и социологии Благовещенского государственного педагогического университета, кафедре социологии и ка федре философии Дальневосточного государственного аграрного университета.
Автором была опубликована по теме диссертационной работы монография1 и научные статьи , раскрывающие сущность исследуемого института политической системы.
Структура диссертационного исследования. Структурно научное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Понятие, признаки и принципы института регионального парламентаризма
Основа для становления регионального парламентаризма, как одного из новейших институтов российской демократии, была сформирована с развитием в нашей стране федеративных отношений и укреплением в сознании значительной части населения России и ее политической элиты идей представительной демократии. Стимулирование процесса развития регионального парламентаризма во многом было вызвано «рецентрализацией по Путину».
В современной российской политической науке определения «региональный парламентаризм» еще не сложилось. При этом составляющие его понятия «региональный», «регион», с одной стороны, и «парламентаризм» - с другой, исследователями трактуются по-разному1. При исследовании регионального парламентаризма в первом случае речь должна идти о субъекте РФ, а во втором случае, под парламентаризмом, должна пониматься парламентская система организации и функционирования государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. Исходя из вышеизложенного подхода, интерпретацию понятия «региональный парламентаризм» следует проводить комплексно, выявляя наиболее важные стороны, лежащие в основе составляющих его категорий, при понимании их в широком и узком смыслах.
Центральными понятиями при исследовании регионального парламентаризма являются федерализм и парламентаризм.
Понятие «федерализм» предполагает наличие двух взаимообусловленных начал - интеграции и дифференциации, тесно взаимосвязанных между
Термин «федерализм» происходит от латинского «foedus» и означает соглашение. Л.М. Карапетян, определяя генезис федерализма, отмечает: «...появление федерализма в истории человечества обусловлено как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств, стремящихся включить в свой состав другие народы и государства, с сохранением их относительной самостоятельности»1. Федерализм, без сомнения, является гуманистической идеологией цивилизационного развития любого общества, предполагая установление в нем дружеских отношений между людьми, группами, объединениями, территориями2.
Теория права генезис федеративного государства связывает с «трансформацией территории», то есть с созданием территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью самостоятельности. Очевидно, что второй подход к определению федерализма подчеркивает сущность современного российского политического процесса, сопряженного в рамках «организации единого сообщества» с широким спектром взаимодействий политических субъектов, характер которых определяется региональными культурами, традициями, мировоззрением и системой ценностей, конфессиональными различиями, спецификой исторического развития, а также этническими особенностями.
По мнению ряда исследователей федерализма, к основным его признакам относятся: 1) приоритет прав человека над законами государства; 2) равноправие всех граждан; 3) народовластие; 4) развитое гражданское общество;
5) разделение властей; 6) сильный правопорядок1.
Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма . Среди принципов федерализма обычно выделяются следующие: 1) целостность государственного суверенитета федерации и отсутствие таковой у ее составных частей; 2) верховенство федерального права над правом субъектов федерации, обеспечивающее государственно-территориальное и правовое единство федерации, защиту прав и свобод граждан; 3) единство экономической и социальной систем государства, предполагающее единое гражданство для всего населения, равенство всех перед законом, определение одного или нескольких языков в качестве официального языка федерации; 4) единство системы государственных органов на всей территории федерации, основывающееся на сочетании субординации, децентрализации и кооперации; 5) равноправие субъектов федерации;
6) территориальный подход к строительству федерации; 7) законодательный (главным образом конституционный) способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами3.
Политико-правовые основы становления института регионального парламентаризма в современной России
Рассмотрение понятия «региональный парламентаризм» немыслимо без обращения к новейшей истории становления и развития российского федерализма и парламентаризма, которые являются первоосновой регионального парламентаризма.
Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формальным декларированием федеративных связей Центра и регионов, фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. В то же время, если рассматривать советский федерализм de-yure, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П.Ильинский, Б.С.Крылов и Н.А.Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненным к ним городами выступало как унитарное государство1. Другие же части страны, прежде всего края и области, представляли собой административно-территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.
Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Понимание необходимости пересмотра ранее существовавших теоретико-политических концепций в отношении государственного устройства и создания федерации с равноправными субъектами заставило делегатов первого Съезда народных депутатов РСФСР принять Декларацию о государственном суверенитете, в которой подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей1.
До осени 1993 года роль законодательной ветви власти в России выполняла система Советов. Но её несовместимость с новой организацией власти, ориентированной на западные образцы, быстро стала очевидной, поэтому в 1993-1995 годах новые законодательные органы как в регионах, так и в центре пришли на смену Советам народных депутатов2.
В соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года «Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации»3 были назначены выборы в новые представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Выборы должны были закончиться в марте 1994 года. Всего за этот срок выборы состоялись в 71 регионе страны, на осень-зиму 1994 года были перенесены выборы в 12 регионах, включая Приморский край и Амурскую область. Кроме того, во второй половине 1994 года - первой половине 1995 года прошли повторные выборы в тех избирательных округах, где они ранее не состоялись. Сформированные законодательные органы власти субъектов Федерации приступили к формированию местной законодательной базы4.
Трансформация представительных органов краев и областей РФ в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Федерации. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года определял краевой, областной Советы народных депутатов как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы. В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года, также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители выразили просьбу к Верховному Совету РФ повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях. Лишь в период подготовки проекта новой Конституции был сделан шаг к наделению органов государственной власти краев и областей законодательными полномочиями. В утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года Положении «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значе-. ния, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» представительные органы краев и областей получили право принимать законы. Это право было подтверждено Конституцией РФ 1993 года, использующей применительно к рассматриваемым региональным органам государственной власти двойное наименование -законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
19 октября 1999 года вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определивший положение региональных органов государственной власти1.
Стоит отметить, что принятие всех вышеперечисленных законодательных актов создало основу для развития федерализма и парламентаризма в Российской Федерации и основу для формирования института регионального парламентаризма, но не способствовало его дальнейшему развитию, так как получение легислатурами как органами законодательной (представительной) власти в субъектах РФ юридических прав своего функционирования совсем не означает то, что они стали субъектами, способными оказывать заметное влияние на развитие политической системы Федерации. Фактически произошло только его конституирование. В рамках регионального парламентаризма легислатуры должны быть включены во властный механизм с помощью: политико-правовых гарантий, опирающихся на соответствующую политическую культуру граждан и элит; наличия «партийной вертикали», обеспечивающей движение информационных потоков от Центра к регионам и от регионов к Центру; равного властного потенциала региональных парламентов, заключающегося в наличии схожих политических и экономических возможностей оказания давления на федеральные и региональные органы государственной власти с целью принятия необходимых им решений; безусловного понимания гражданами значения законодательных (представительных) органов в создании механизмов и условий для удовлетворения своих собственных интересов и обеспечения стабильного развития государства.
Региональный парламент в системе органов государственной власти: компетенция, структура, динамика функционального развития
Как уже отмечалось выше, политико-правовая основа для создания и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ была заложена Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года «Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , вступивший в силу 19 октября 1999 года, определил положение региональных парламентов в системе органов государственной власти. В соответствии с п. 1. ст. 4 данного Федерального закона «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». На него возлагается особая роль в процессе достижения межэлитного согласия в ходе реализации процессов регионализации2 и легитимации политического курса.
Компетенция законодательных органов субъектов РФ значительно расширяется и конкретизируется в отраслевом федеральном законодательстве, а также в ряде кодексов Российской Федерации1.
Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ самостоятельно определяют свою внутреннюю структуру, решают вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
Вопрос о компетенции2 региональных парламентов в нашем исследовании относится к числу основных, так как ответ на него позволяет определить, какое место он занимает в государственном механизме.
Компетенция региональных парламентов связана с их ролью в политической системе как представительных органов, осуществляющих законодательную власть на территории субъекта федерации и входящего в единую систему органов государственной власти. Региональные парламенты, руководствуясь федеральными законами, вправе сами определять свою компетен-цию путем принятия закона . В то же время конституции (Уставы) субъектов РФ могут наделять региональные парламенты и иными полномочиями, которые можно разделить условно на ряд групп: во-первых, полномочиями, связанными с организацией работы представительного органа; во-вторых, контрольными полномочиями; в-третьих, полномочиями регионального парламента, непосредственно вытекающими из компетенции субъекта РФ.
Компетенция регионального законодательного (представительного) органа власти включает в себя следующие укрупненные полномочия: 1) законодательные; 2) представительные; 3) финансово-бюджетные; 4) контрольные; 5) учредительные.
Законодательные полномочия регионального парламента являются наиболее важными. Благодаря им достигается «реактивность» законотворческой деятельности1, принятие законов, в максимальной степени отражающих интересы жителей региона, то есть региональные парламенты по сути «адаптируют» федеральное законодательство к региональным условиям, уточняя и расширяя его отдельные положения с помощью принятия региональных законов, учитывающих политическую культуру, политическое сознание, интересы и ценности, исторический и политический опыт жителей субъекта федерации и даже своеобразие природных условий территории. Региональные законы и другие нормативно-правовые акты регулируют социальные отношения в пределах федерального образования, обеспечивая рост уровня благосостояния жителей региона и, следовательно, самой Федерации.
К числу законодательных полномочий региональных парламентов относятся: принятие конституции (Устава), внесение в нее изменений и дополнений; принятие, изменение, отмена региональных законов; осуществление права законодательной инициативы в Государственную Думу РФ, право конституционной инициативы, одобрение конституционных поправок; внесение на рассмотрение Президента и Правительства РФ проектов актов, принятие которых находится в их компетенции.
Как органы законодательной власти, региональные парламенты обладают исключительным правом на принятие конституции (Устава) и региональных законов. В этом заключается их центральное предназначение в государственном механизме, это - и основная суть их компетенции.
Субъекты права законодательной инициативы по изменению и дополнению положений Основного закона субъекта Федерации определяются, как правило, уставом соответствующего субъекта РФ.
Осуществляя в соответствии со ст. 76 Конституции РФ собственное правовое регулирование, субъект РФ принимает законы и иные нормативные акты. Порядок принятия, изменения, отмены законов субъекта Федерации в большинстве случаев определяется конституцией (Уставом), регламентом регионального органа законодательной власти или региональным законом, регулирующим процесс законотворчества.
