Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Институциональные основы становления парламентаризма в современной России - 26
1. Институциональные и функциональные основы взаимодействия - 28
2. Зарубежный опыт совместной работы парламента и его персонала: пример Конгресса США 54
ГЛАВА 2. Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы — 72
1. Социологический анализ взаимодействия. - 72
2. Взаимодействие депутатов и Аппарата Государственной Думы в реализации основных функций парламента - 86
3. Организационное обеспечение Аппаратом Государственной Думы деятельности депутатов. — 108
4. Информационно-аналитическая поддержка Аппаратом Государственной Думы законодательной и контролирующей деятельности депутатов. - 122
ЗАКЛЮЧЕНИЕ -135
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ. - 141
ПРИЛОЖЕНИЕ 149
- Институциональные и функциональные основы взаимодействия
- Зарубежный опыт совместной работы парламента и его персонала: пример Конгресса США
- Социологический анализ взаимодействия.
Введение к работе
Вопрос о взаимодействии представительной демократии и административных аппаратов достаточно объемен и сложен и, как предмет научного исследования в современной российской науке, практически находится на начальном этапе анализа.
Настоящее диссертационное исследование концентрируется на одном из аспектов этого вопроса - взаимодействии законодательного корпуса, олицетворяющего высший институт представительной демократии в Российской Федерации и его аппарата, как административного механизма, обеспечивающего реализацию различных функций этого института. Специфика этого аспекта заключается в том, что в конечном счете речь идет об аппаратном обеспечении важнейшего принципа политической демократии - разделения власти.
" Исследование становления института парламентаризма в современной России через призму взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы важно и актуально по следующим основаниям.
В условиях демократизации, реформирования основных систем жизнедеятельности российского общества возрастает значение института парламентаризма как одного из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Государственная Дума как палата российского парламента, объединяющая народных депутатов, исполняет не только представительские и законотворческие, но и наделена контрольными функциями.
Идеологические и политические дискуссии в обществе и в Государственной Думе, острейшее противоборство политических сил особенно после системного кризиса 1993 года, оказали свое влияние не только на качество принятых в то время законов, но и на характер взаимоотношений депутатов и работников Аппарата Государственной Думы.
В настоящее время идет сложный процесс формирования российского парламентаризма: 10 лет - это небольшой срок для того, чтобы российское общество могло осознать природу парламентаризма, его роль и значение для демократического развития общества. Становление культуры парламентаризма предполагает обеспечение преемственности законотворческой деятельности комитетов, более качественной проработки законодательных актов и механизмов их реализации. Основным условием повышения эффективности деятельности Государственной Думы является сбалансированность взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом Государственной Думы.
Взаимодействие депутатского корпуса; и Аппарата Государственной Думы осложняется имеющимися противоречиями.
Одно из них заключается в том, что исполнение контрольных функций Государственной Думы наталкивается на неотрегулированность провозглашенного в 10-й статье Конституции Российской Федерации принципа разделения власти. Во многом по этой причине нынешняя законодательная власть в России лишена полноценной возможности реально влиять на формирование целостной государственной политики в различных сферах, а также определять, наряду с другими ветвями власти, основные приоритеты в деятельности государственных органов, осуществлять контроль реализации принятых законов.
Именно специфика социально-политической ситуации подготовки и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году не позволила прописать в Основном законе страны достаточно серьезные контрольные полномочия парламента, в том числе, Государственной Думы. Тем не менее, некоторыми контрольными полномочиями палата обладает (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности и некоторые другие). Идеолого-политическое противоборство в стенах Государственной 1994 - 1995 годах шел достаточно сложный процесс формирования Аппарата, осмысления его структуры, функции, персонального состава, назначение руководителей подразделений и т.д. Сложность этого процесса заключалась в отсутствии в советской истории опыта парламентской деятельности. В это время существовали в отношении формирования Аппарата две основные тенденции. Первая была представлена рядом "демократических депутатов", стоящих на позиции недопущения в Аппарат парламента "старых" кадров, имеющих опыт работы в партийных органах, а следовательно, являющихся носителями прежней идеологии и методов работы. Представители второй тенденции исходили из необходимости использовать эти кадры, поскольку на подготовку новых кадров и приобретение ими опыта работы уйдет слишком много времени, а результат будет тот же.
Для молодого парламента России очень важен был вопрос о деполитизированности и деидеологизированности Аппарата. Эти принципы были заложены в разработанный первой Государственной Думой Федеральный закон "Об основах государственной службы", который вместе с законом "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" стали основными правовыми актами, определяющими отношения и статус депутата и работника Аппарата.
Второй этап (1996 — 1999, 2000 - 2003 годы) связан с работой по созданию устойчивых и эффективных отношений между депутатами и Аппаратом, развитием системы обратной связи между ними, совершенствованию аппаратного обеспечения функционирования законодательного органа страны, переходом к плановой работе Аппарата. На этом этапе несравненно больше внимания было обращено на повышение квалификации как работников Аппарата, так и депутатов через различные системы подготовки и переподготовки кадров. Сегодня можно с уверенностью говорить не только о завершении в целом процесса формирования основных систем Государственной Думы, но и их стабильной работе и взаимодействии.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью:
-теоретического осмысления процесса становления парламентаризма в России и в развитых демократических странах с позиции взаимодействия парламентариев и Аппарата палаты парламента;
-эмпирического анализа практики взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы с целью выявления основных проблем, препятствующих эффективной работе законодательного собрания;
- разработки оптимальных технологий и моделей взаимодействия депутатов и Аппарата, а также рекомендаций по их внедрению в практику функционирования Государственной Думы.
Настоящее исследование носит междисциплинарный характер и лежит на стыке областей права, политологии, истории и социологии. Сегодня можно говорить о формировании новой отрасли научного знания, связанной с комплексным изучением проблем российского парламентаризма - социологии парламентаризма. Именно этой области знания в большей степени принадлежит данное исследование.
Вопросы становления парламентских институтов в России изначально были объектом изучения российских и зарубежных политологов.1 Рассматривались проблемы взаимодействия различных ветвей власти в демократическом государстве2, организации и эффективности парламентского контроля в России и развитых демократических государствах.3
Общие вопросы изучения проблем управления Государственной Думой, отдельные их аспекты содержатся в работах и статьях депутатов и руководителей Аппарата Государственной Думы,4 а также в работах социологов, политологов и историков, посвященных вопросам государственной службы,5 становления парламентаризма в России, деятельности нижней палаты парламента.6
Однако, в основном они носят постановочный характер, без глубокого содержательного анализа.7
Заметным явлением в изучении проблем деятельности Аппарата в реализации законотворческой функции парламента в современных российских условиях является исследование Ёлчева В:А.8 Им была предпринята попытка осмыслить роль Аппарата в реализации основной функции Государственной Думы - законотворчестве. С этих позиций рассматривается и функционирование различных структурных подразделений Аппарата, особенностей их взаимодействия. Дается описание ряда крупных реорганизаций Аппарата, которые, по мнению автора, были продиктованы объективным развитием законодательного процесса. Отмечены нюансы взаимоотношений Аппарата и депутатов в законотворческом процессе. Однако, рассматривая изменения, происходящие в Аппарате как объективный процесс, автор оставляет в стороне оценку роли субъективного фактора, влияющего на структурирование, функционирование и деятельность Аппарата: роли депутатского корпуса и руководства самого Аппарата.
Вопросы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата с учетом опыта стран с развитыми парламентскими институтами отражены в монографии Романова P.M.9 Его работа опирается на ряд социологических исследований: опрос депутатов Государственной Думы о работе Аппарата в 1995 году, экспертный опрос генеральных секретарей парламентов -участников 100-и сессии МПС в Москве в 1998 году, "Эффективность деятельности Федерального Собрания, действующего законодательства и выборы в Государственную Думу в 1996 году" и др. Автор отмечает, что "проблема взаимоотношений депутатов и аппарата является актуальной не только для России, но и для стран с развитыми парламентскими институтами. Так, в ходе опроса генеральных секретарей парламентов -участников 100-й сессии МПС большинство опрошенных (63,6 %) считало, что в основном работники аппарата парламента являются исполнителями поручений депутатов. Каждый пятый (21,2%) полагал, что они равные партнеры при подготовке законов. И только 3 % опрошенных отметили равноправие парламентариев и аппарата в подготовке и принятии законов".10
Таким образом, накоплена обширная научная база, касающаяся положения парламента в системе разделения власти и реализации принципов парламентского контроля в демократическом государстве. Однако остаются практически не- исследованными вопросы роли аппаратов законодательной власти в этих процессах.
Всё это и обусловило цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.
Цель исследования - определение факторов взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы в процессе реализации конституционных полномочий палаты парламента России.
Задачи исследования:
-осуществить анализ существующих концепций и теоретических подходов к взаимодействию депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы;
-определить принципы функционально-структурного взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата;:
-выявить "болевые точки" и конкретные проблемы во взаимодействии депутатского корпуса Аппарата, определить пути оптимизации отношений между двумя подсистемами в целом;
-изучить направления взаимодействия Аппарата и депутатов в процессе законодательной, представительной и контролирующей деятельности, в организационном и информационно-аналитическом обеспечении работы Государственной Думы;
-разработать оптимальную модель взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы, обеспечивающую эффективность законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.
Объект исследования - процесс институциализации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Предмет исследования - особенности и тенденции взаимодействия депутатского корпуса Государственной Думы и ее Аппарата в процессе реализации конституционных полномочий палаты российского парламента.
Выбор в качестве предмета исследования аспектов взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является не случайным, так как Государственная \ Дума обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других законодательных органов государственной власти.
Во-первых, депутаты Государственной Думы в отличие от членов Совета Федерации образца 1996-2001 годов и абсолютного большинства депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не говоря уже об органах местного самоуправления, работают на профессиональной основе, и их контакт с сотрудниками Аппарата осуществляется ежедневно, а не от сессии к сессии, в самых разных сферах обеспечения деятельности палаты парламента. Это обстоятельство больше роднит российский парламент с парламентами западных стран, нежели с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, Государственная Дума представляет собой самый крупный законодательный орган государственной власти (450 депутатов и более 1500 сотрудников Аппарата) с устоявшимися и развитыми структурами депутатского корпуса и Аппарата, что позволяет проанализировать различные уровни и направления их взаимодействия. Для сравнения - региональный законодательный орган в среднем насчитывает несколько десятков депутатов и столько же сотрудников аппарата.
Десять лет деятельности Государственной Думы и опыт работы трёх созывов депутатского корпуса позволяют выявить основные тенденции и динамику развития палаты Федерального Собрания, строить прогнозы, делать определенные выводы о складывающейся системе управления; высшим законодательным органом страны, через него законодательными органами всех уровней.
В-третьих, масштабность и сложность решаемых задач требовали постоянного поиска эффективных и взаимоприемлемых форм и методов работы палаты, в том числе и взаимодействия депутатов и Аппарата в целях обеспечения деятельности федерального законодательного органа государственной власти.
Государственная Дума представляет особый тип социальной организации и.сложную систему управления, которая, в свою очередь, состоит из ряда подсистем, различных по функциям.
В современной социологической литературе управление трактуется, как "основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей системы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве каковой может выступать общество в целом, его отдельные сферы: экономическая, социальная, политическая, духовная, а также различные звенья (организации, предприятия, учреждения и т.п.) с тем, чтобы обеспечить их целостность, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, достижение заданной цели".11
Государственная Дума и представляет собой такую относительно законченную систему и единое целое. Следовательно, и изучение ее должно вестись на основе системного подхода как единого целого во всей совокупности взаимосвязей и взаимоотношений составляющих ее подсистем.
Взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата следует рассматривать не на уровне отдельных отношений депутатов и сотрудников Аппарата, их совместной деятельности, конфликтов и противоречий, а как взаимодействие двух основных подсистем Государственной Думы. Каждая из них действует на собственной нормативной базе, имеет свои задачи, структуру, иерархию, логику функционирования. Взаимодействие этих подсистем представляет собой сложный, противоречивый, во многом малоизученный процесс. Различное правовое и функциональное положение отдельных частей Аппарата, а также сложившаяся структура депутатского корпуса определяют различную степень, сферы и формы их взаимодействия.
В диссертационной работе впервые предпринята попытка рассмотреть выделенный комплекс проблем с позиций политической социологии и социологии управления.
Представительная демократия и административные аппараты, несмотря на неизбежные противоречия между демократическими принципами гласности и ответственности и относительно закрытым характером деятельности аппаратов, могут эффективно взаимодействовать, если базовые политические ценности образуют нормативную основу самих административных структур. Определенная корпоративность, обеспечение служебной тайны, а в некоторых случаях, секретности - необходимое условие функционирования любой бюрократии, но это отнюдь не исключает единого ценностного "поля" или политической культуры демократического типа.
11 Бабосов Е.М. Социология управления: Учебное пособие для вузов. Минск, 1999. с. 8.
Согласно традиционной теории демократии, ее фундаментальная цель состоит в том, чтобы предоставить рядовым гражданам возможность участия в государственных решениях, которые определяют важнейшие стороны их жизни. Однако, поскольку данная теория описывает определенный идеал политической системы, а не метод его достижения, она чревата трудноразрешимыми проблемами. В современном массовом обществе ни одно государство не является вполне демократическим в строгом согласии с критериями этой теории, поскольку ни в одной стране весь народ не может участвовать в процессе принятия политических решений. Демократия есть "дело степени", т.е. в некоторых странах рядовые граждане имеют большую возможность доступа к процессу принятия политических решений, чем в других.
Степень разрыва между гражданами и высшим уровнем государственной власти может быть названа "индексом демократии", а увеличение этой степени должно считаться главной угрозой демократическому государственному устройству. Ввиду затруднений, связанных с управлением большими и сложными обществами, разрыв определенной степени сохраняется даже в тех странах, где политическая культура одобряет активное участие масс в принятии решений. Даже в обществах, которые формально демонстрируют свою поддержку принятым критериям демократического режима, задача обеспечения ответственности административных аппаратов остается актуальной проблемой.
Наличие парламента в стране является одним из главных свидетельств по меньшей мере начала формирования демократического общества. Поскольку парламентаризм как политический институт есть один из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Наряду с законодательной и представительной, важнейшую функцию парламента составляет и контроль деятельности бюрократических структур государственного управления. Несмотря на известные различия, парламентские институты демократических государств сталкиваются со сходными проблемами обеспечения такого контроля. Как пишет известный английский государствовед П. Бромхед, "возросшие масштабы и сложность современной системы управления государством предъявляют к Парламенту новые требования, которым он должен отвечать, чтобы успешно выполнять свою традиционную функцию охраны интересов общества и особенно его денег. Огромная власть, предоставленная правительству, требует наличия уравновешивающего органа, могущего, по меньшей мере, исследовать его деятельность, чтобы удостовериться, что эта власть используется справедливо, разумно и умело. Идея, что таким уравновешивающим органом должен быть Парламент, не нова. Она основывается на той функции, которую Парламент выполнял с самого начала., Изменился: лишь характер этой функции, так как средства достижения поставленной задачи должны отвечать новым потребностям. Для того, чтобы Парламент мог успешно справиться с новыми задачами, необходимы следующие условия: информация должна быть полной и достоверной; те, кто ее получает, должны быть в состоянии понять, суммировать и проанализировать ее; должна быть разработана соответствующая процедура точной передачи результатов этого анализа".12 Однако выполнение подобных задач требует штата профессионалов, иначе говоря, аппарата, без которого контролирующая функция парламента, равно как и законодательная, превращаются в фикцию. Поэтому в странах развитой демократии, где высшие представительные органы занимают сильные позиции, на основе практического опыта последовательно пришли к заключению, что попытки ограничить их аппаратные структуры отражают замаскированную тенденцию ослабить контрольные и законодательные функции парламента. По этому поводу американский исследователь Д. Сандквист пишет следующее: "Критика перегруженности Конгресса различными вопросами из-за увеличения ресурсов его аппарата, или попытка контролировать поведение Конгресса посредством ограничения или сокращения его аппарата означает ложную постановку проблемы причины и следствия. Члены Сената и Палаты представителей сами сначала принимают решение об увеличении индивидуального объема своей работы, а затем расширяют свой аппарат для того, чтобы справиться с этим объемом. Все вместе они твердо решили, что парламентарии должны занимать гораздо более уверенные позиции при контактах с 12 БромхедП. Эволюция Британской Конституции, М., Юридическая литература, 1978, с. 177.
исполнительной властью в законодательном процессе. Это неизбежно означает увеличение числа законопроектов, инициированных Конгрессом, и более внимательное рассмотрение таковых, предлагаемых исполнительной ветвью власти, с увеличением числа поправок, лимитирующих и ограничивающих свободу усмотрения бюрократии. Законодатели приняли решение о реализации более интенсивного надзора за исполнительными органами власти, требующего увеличения количества слушаний и заседаний, что влечет за собой расширение штата для их организации и проведения. Доминирующая в Конгрессе культура индивидуализма и равенства ведет к расширению инициативы и ответственности, с большим числом законопроектов, поправок и участия, что невозможно без аппаратной поддержки. Поэтому для критиков, которые озабочены перегруженностью Конгресса делами и трудностями управления его бюрократией, главной целью является не аппарат Конгресса как таковой, а пересмотр той роли Конгресса, которую он решил реализовать".13
Теоретической основой диссертационного исследования явились положения и выводы аналитической социологии Макса Вебера,, особенно той ее части, которая касается проблем возникновения и становления парламентаризма на социально-политическом пространстве бывших авторитарных систем, одна из этих проблем - контроль, деятельности административных аппаратов - имеет важнейшее значение для судьбы политической демократии.14
Суть позиции Вебера по вопросу о парламентаризме заключается в следующем его суждении (применительно к становлению института парламентаризма в Германии, но это в полном объеме может быть отнесено и к современной России): "Кто вообще ставит будущий вопрос о государственном строе Германии иначе, нежели "как сделать парламент способным к власти?", тот с самого начала ставит его неправильно. Ибо все остальное - второстепенная работа".15 Согласно его теории, парламент может быть "способным к власти" благодаря реализации трех его основных административные процессы, сохраняется фундаментальное расхождение между двумя позициями. Первая, бихевиористская или менеджериальная, рассматривает бюрократию преимущественно в процессуальном плане, в свете технических критериев "эффективности", в то время как вторая, интерпретативная, идущая от М. Вебера и Р. Бендикса, считает бюрократию по существу политическим формированием в основном потому, что не избираемые профессиональные бюрократы обладают действительной властью. Эти две точки зрения обусловливают контрастирующие между собой выводы относительно взаимоотношений между политикой и бюрократией. Американский исследователь Д. Левитан полагает, что административные методы должны быть совместимы с политической философией, на которой базируется представительная демократия, а поиск надлежащих методов управления должен влечь за собой поиск: способов насыщения административного механизма демократической философией. По его мнению, "демократическое правительство означает демократию в административном процессе. Высшая важность состоит в том, что административные механизмы, создаваемые для исполнения законодательства, должны быть проникнуты демократическим духом и идеологией. Немецкий историк Нибур суммировал эту позицию в одной фразе: Свобода зависит несравненно более от администрации, чем от конституции. Административные процедуры не могут быть пересажены из одной системы правительства в другую, но должны обладать глубокими корнями в политической и социальной философии, лежащей в основе их собственной политической системы".18
Соответственно различаются и методологические взгляды: методология интерпретативного подхода, в отличие от бихевиористского, делает упор на индивидуализирующих способах получения информации -неформальных интервью, изучении случаев, анализе документов и т.д.
Специфика и сложность предмета настоящей работы требует использования широкого спектра методов, принятых в правовых, исторических, политологических, социально-психологических и социологических исследованиях.
Методологическую основу составили системный, структурно-функциональный, сравнительный подходы, социологические и статистические методы изучения общественных процессов, анализа документов.
Нормативные и функциональные аспекты взаимодействия законодателей и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, необходимые для понимания институциональной среды вопроса, рассматриваются диссертантом с позиций социологии управления. В этих целях в диссертационном исследовании применяется институциональный анализ.
Кроме общенаучных методов, автор использовал структурно-функциональный метод, помогающий раскрыть взаимосвязи различных элементов сложной системы парламента, а также логический, типологический, классификационный, сравнительный и сравнительно-правовой методы.
Также использовались методы, применяемые в прикладных социологических исследованиях. Прежде всего, речь идет об экспертных методах. Экспертами выступали депутаты, руководители Аппарата и его структурных подразделений, руководители аппаратов комитетов, работники Аппарата Государственной Думы. При этом применялись методы анкетирования, очного и заочного опроса экспертов, коллективного обсуждения как проблемы в целом, так и предложенных заранее концепций и программ. Широко использовался статистический метод.
Методы контент-анализа применялись ко всему массиву обширной базы данных стенограмм заседаний Государственной Думы. Метод аналогий применялся при изучении опыта организации и деятельности зарубежных парламентов, в основном, взаимодействия членов Конгресса США и его персонала.
За десять лет работы Государственной Думы трех созывов накоплен большой статистический материал, отражающий через количественные характеристики различные аспекты деятельности Государственной Думы. Прежде всего, это документы нормативно-правового характера, определяющие исходные положения в системе управления Государственной Думы: Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", действующий Регламент Государственной Думы, Положения об Аппарате Государственной Думы его структурных подразделений (управлений, отделов, аппаратов комитетов), регламенты работы депутатских объединений, парламентские процедуры, утвержденные Руководством Государственной Думы и т.п.
Важную информацию о взаимодействии и взаимоотношении структурных подразделений Аппарата Государственной Думы содержат широко используемые в диссертации планы и отчеты о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений, которые стали регулярно готовиться со второй половины 1996 года.
Весь этот материал активно использовался при анализе функционирования элементов системы.
Целью выявления мнения депутатов Государственной Думы о работе Аппарата и его структурных подразделений явились результаты ежегодных социологический опросов "Деловая культура депутатов и сотрудников Аппарата Государственной Думы: состояние и проблемы", проведенных автором с 1996 по 2003 годы. Всего было опрошено 500 человек по репрезентативной квотной выборке, представляющей две социально-профессиональные группы респондентов.
Особое место в исследовании занимают результаты анализа голосований депутатов на пленарных заседаниях, проведенного автором за период с 1996 по 2003 годы с целью определения механизмов принятия решений в Государственной Думе. Всего проанализировано 540 документов.
Значительную информацию дали результаты контент-анализа стенограмм заседаний Государственной Думы, планов и отчетов о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), отчетов Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений, в том числе, отчетов управлений (Правового, Аналитического, Организационного, Пресс-службы), проведенного автором с целью определения проблемного поля взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом, характера взаимодействия частоты контактов. Всего проанализировано 900 документов за 1994—2003 годы.
Результаты качественного анализа стенограмм восьми встреч руководства Аппарата и структурных подразделений Аппарата Государственной Думы с депутатами - членами депутатских объединений и их аппаратами в 1998 - 1999 годах, инициированных и организованных автором, позволили выявить нерешенные проблемы, определить источники конфликтных ситуаций, сбоев во взаимодействии элементов аппаратного обеспечения управленческой деятельности депутатского корпуса.
Использовались результаты социологического исследования "Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы", проведенного в рамках программы ТАСИС 19 с участием автора в 1998 году. Всего было опрошено 300 человек.
Проводился вторичный анализ результатов:
-социологического мониторинга "Народ и власть", проведенного Социологическим центром РАГС в мае 2002 года (руководитель В.Э. Бойков), в ходе которого было опрошено 2000 респондентов в 25 субъектах Российской Федерации по репрезентирующей российское население вероятностной многоуровневой квотной выборке;
-социологического исследования "Реформа государственной службы", проведенного Социологическим центром РАГС в октябре 2003 года в 20 субъектах Российской Федерации (руководитель В.Э. Бойков). Опрошены 1500 человек по квотной выборке, репрезентирующей: население, а также 200 экспертов — руководителей и работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Материалы этих исследований, в значительной степени использованные автором при подготовке диссертации, составили их эмпирическую базу.
Диссертация развивает малоисследованную область социологических знаний, связанных с процессом становления парламентаризма в России, и, в частности, изучения и определения реальной роли, влияния и взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы как высшего органа законодательной власти в процессе реализации его основных функций - законодательной,, представительной и контролирующей.
В рамках этого направления диссертантом получены следующие результаты, содержащие новизну.,
1. Выявлены сущностные особенности становления российского парламентаризма::
-однотипность организации и взаимодействия: аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления с их депутатами;
-совпадение перспективных интересов аппаратов органов законодательной власти всех уровней с интересами формирующегося в России гражданского общества.
2. Раскрыты институциональные и функциональные основы в конкретных условиях взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:
- уточнены роль и место Аппарата Государственной Думы в системе административных структур высших органов государственной власти, зависимость его структуры и функций от фактической роли самого парламента в политической системе;
-определен статус Аппарата в системе парламентской деятельности, фиксированный в нормативно-правовом поле;
-выявлена полнота и качество нормативно-правового регулирования взаимоотношений депутатского корпуса и Аппарата, раскрыта сущностная.
сторона функций, выполняемых Аппаратом в интересах депутатского корпуса.
3. Определены возможности и условия практического применения зарубежного опыта взаимодействия членов парламентов и персонала (аппаратов) в условиях развития российского парламентаризма. Обоснована необходимость формирования Независимой службы (экспертной службы) в российском парламенте, путем объединения соответствующих подразделений Аппарата, что исключает влияние различных политических интересов при принятии законодательных решений. Это в конечном итоге позволяет избежать заведомых провалов в политике.
4. Определены пути оптимизации организационного и информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы как совокупности мер, средств и способов организационного, методического и информационно-аналитического характера, направленных на налаживание взаимодействия и координацию действий структурных подразделений Аппарата, организацию контроля и проверки исполнения по вопросам распределения функций,. планирования, организации работы и информирования о её результатах.
5. Выявлены конкретные проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:
-вынужденная необходимость Аппарата, призванного оказывать поддержку законодательной, представительной и контролирующей деятельности парламента, участвовать в его политической деятельности, что ведет к снижению качества принимаемых законов за счет политизации их содержания;
- несбалансированность законодательной нагрузки на комитеты и работников их аппаратов, которая до сих пор является одним из самых "узких" мест в работе всего Аппарата Государственной Думы;
-недостаточность профессионализма и специальных знаний в правовой области у депутатов,.а особенно у работников Аппарата, набор которых в аппараты комитетов и депутатских объединений осуществляется во многом не по профессиональным качествам, а по политической ориентации;
-неудовлетворенность депутатского корпуса работой Аппарата в области обеспечения депутатов аналитическими материалами, прежде всего, по таким проблемам развития общества, которые требуют неотложного законодательного регулирования, а также повышению эффективности законодательного процесса.
6. Определены основные перспективные направления эффективного развития организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности Государственной Думы, парламентского контроля практической деятельности отраслевых органов управления в системе государства. В связи с этим предложено:
-ввести в Аппарат Государственной Думы функциональное подразделение, осуществляющее стратегическое планирование или управление развитием, организационная работа которого нацелена на эффективное взаимодействие депутатского корпуса и работников Аппарата;
-сформировать в Аппарате палаты полноценные экспертные структуры с квалифицированными специалистами в соответствующих отраслях законодательства, что крайне необходимо при анализе и оценке законопроектов, поступающих как из высших исполнительных органов государственной власти, так и от всех субъектов права законодательной инициативы;
- объединить в Аппарате Государственной Думы все подразделения, занимающиеся информационным и аналитическим обеспечением во главе со структурой, в функции которой, помимо координации работы всего блока, входило бы обобщение и анализ информационных потребностей депутатов и постоянное совершенствование комплекса информационно-аналитических услуг.
7. Разработана оптимальная конструкция организации законодательного процесса по сравнению с реально действующей моделью.
Положения и выводы диссертационной работы могут быть внедрены в деятельность Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления; могут быть использованы для методологической разработки проблем, связанных с взаимодействием структурных подразделений Аппарата законодательного органа и депутатским корпусом, при оптимизации структурно-функциональных изменений деятельности соответствующих подразделений.
Положения и выводы исследования могут быть также использованы в учебном процессе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при чтении курсов по социологии управления, политической социологии и социологии организаций.
Основные положения и выводы диссертации нашли своё отражение:
1. В публикациях автора объёмом 14,8 п.л.:
-Воробьёв И.В. Проблемы взаимодействия депутатского корпуса и аппарата Государственной Думы. // Общероссийский профессиональный журнал "Консалтинг". (Политика, экономика, управление, организация, новые технологии бизнеса). -М., 2000. - 0,3 п.л.;
-Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XII (сентябрь-декабрь 2000 года). Издание Государственной Думы. -М., 2001. - 7 п.л.;
- Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XIV (сентябрь - декабрь 2001 года). Издание Государственной Думы. -М., 2002. - 5 п.л.;
-Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XVIII (сентябрь - ноябрь 2003 года). Издание Государственной Думы. -М., 2004. - 2,5 п.л.
2. В выступлениях и докладах автора:
- на встречах с членами парламента Великобритании, руководящими работниками Британского Совета, структурных подразделений аппаратов Палаты общин и Палаты лордов в рамках Программы Российско- Британского сотрудничества (Лондон, 27 - 31 ноября 2000 года);
-на международной научно-практической конференции "Законодательная и представительная власть: история и современность" (Санкт-Петербург, 18 - 22 апреля 2002 года);
-на семинаре-совещании руководителей информационно-аналитических служб аппаратов парламентов государств - участников Содружества Независимых Государств "Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти" (Москва, 6-7 апреля 2004 года);
- на ряде "круглых столов" и парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе комитетами и депутатскими объединениями.
Автором диссертации разработана программа внедрения организационных инноваций, совершенствования структуры Аппарата и функций отдельных его подразделений, целью которых является оптимизация взаимодействия депутатского корпуса и; Аппарата Государственной Думы.
В соответствии с целями и задачами исследования, представленная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
В первой главе "Институциональные основы становления парламентаризма в современной России" исследуются институциональные и функциональные основы взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы, дается сравнительный анализ статуса и деятельности персонала Конгресса США, освещаются социологические подходы к проблемам взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы.
Во второй главе - "Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы" исследуются практические аспекты поддержки Аппаратом деятельности депутатов Государственной Думы в основных сферах их полномочий.
Институциональные и функциональные основы взаимодействия
Нормативно регулируемая и системно постоянно воспроизводящаяся деятельность Аппарата, преследующая коллективные цели, составляет институт управления. "С социологической точки зрения, - отмечает Э.Н. Ожиганов, - понятие "институт" рассматривается как особый вид социального взаимодействия, участники которого поддерживают предписанные данной культурой стандарты организованного поведения".
С этой точки зрения мы и рассмотрим общую характеристику нормативной базы взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы.
Характер и порядок взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы регулируются различными правовыми актами. Основными из них являются:
Конституция Российской Федерации;
федеральные законы:
-о статусе члена Совета Федерации- и статусе депутата Государственной Думы;23
- об основах государственной службы Российской Федерации;24
- о системе государственной службы в Российской Федерации;
- ряд вопросов в данной области регулируется указами Президента Российской Федерации;
подзаконные нормативные правовые акты, наиболее важным из которых является Регламент Государственной Думы;25
подрегламентные нормативные и распорядительные документы Государственной Думы:
- Положение об Аппарате Государственной Думы;26
- положения о комитетах Государственной Думы и о структурных подразделениях Аппарата Государственной Думы;
-положения, инструкции и другие нормативные документы, регулирующие специальные вопросы взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы, например: Положение о техническом секретариате заседаний Государственной Думы, Инструкция по работе с документами в Государственной Думе, Порядок подготовки информационно-аналитических материалов по заявкам депутатов Государственной Думы и т.п.
Основными предметами, непосредственно затрагиваемыми указанными правовыми актами, являются:
-правовой статус и компетенция коллективных субъектов взаимодействия - Государственной Думы в целом, ее органов и структурных подразделений, а также Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений;
-правовой статус, то есть должностное положение, права, обязанности и ответственность индивидуальных субъектов взаимодействия - депутатов и работников Аппарата Государственной Думы;
- организационная и штатная структуры Государственной Думы и ее Аппарата;
- принципы государственной службы, лежащие в основе организации и деятельности Аппарата Государственной Думы;
-отдельные аспекты правоотношений (взаимных прав и обязанностей) коллективных и индивидуальных субъектов взаимодействия.
Рассмотрим подробнее институциональное содержание правового регулирования.
1. Институциональное содержание правового регулирования.
Основы правового статуса и организации деятельности Государственной Думы установлены Конституцией Российской Федерации. К теме настоящего исследования имеют отношение следующие конституционные положения:
"Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Государственная Дума образует комитеты и комиссии, проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания". Конституцией установлены также вопросы ведения (основные функции) Государственной Думы, подробно рассматриваемые ниже.
Правовой статус и; основные формы деятельности депутата Государственной Думы определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Основными формами деятельности депутата Государственной Думы являются:
участие в заседаниях Государственной Думы, в работе комитетов и комиссий палаты, в работе согласительных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой, в совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации;
участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп в Государственной Думе;
участие в выполнении поручений Государственной Думы и ее органов;
внесение законопроектов в Государственную Думу;
внесение парламентского запроса (запроса Государственной Думы), запроса депутата Государственной Думы (депутатского запроса);
работа с избирателями - рассмотрение обращений избирателей, прием граждан, внесение предложений в соответствующие органы государственной и местной власти, информирование избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
Зарубежный опыт совместной работы парламента и его персонала: пример Конгресса США
Парламентский контроль является одной из действенных конституционных форм влияния на деятельность административных аппаратов в рамках демократических политических систем. Соответственно, анализ целей и функций парламентского контроля находится в тесной связи с пониманием его как одного из институтов демократического правового порядка.
Представления об институте парламентского контроля применительно к Российской Федерации непосредственно связаны с вопросами формирования и функционирования государственной системы, основанной на теории разделения власти, которые сегодня находятся в начальной стадии становления.
В Российской Федерации вместо провозглашаемого принципа разделения власти, действует принцип объединения властных полномочий в одном институте, стоящем над всеми ветвями власти - институте президентства. Соответственно, проблема организации парламентского контроля деятельности исполнительных органов остается нерешенной.
Концепция разделения власти, неразрывно связанная с принципом взаимного контроля ветвей власти, должна обеспечиваться рядом институтов, среди которых институт комитетов высшего законодательного собрания занимает одно из важнейших мест. Так например, основой американской законодательной власти является сильная система комитетов с четким объемом компетенции. Законодательный процесс протекает в комитетах, которые имеют большие следственные правомочия, включая право принуждать любые должностные лица к показаниям. Компетенция каждого из комитетов, также как и их надзорные права, определены в особых положениях. Комитеты являются органами пленума Палаты, перед которым они несут ответственность, обладая одновременно большой самостоятельностью. Руководители ведомств США, которые в парламентарной системе были бы министрами, имеют право участвовать в пленарных заседаниях Палаты во время ее сессии и вступать в контакты с членами комитетов, но не могут выступать на ее пленуме. Основной объем информации, необходимой для принятия законодательных решений и осуществления контроля, поступает через систему комитетов. Руководители и другие представители исполнительных ведомств могут быть приглашены на заседание комитетов и использовать такие приглашения, чтобы представить законодательную инициативу, либо обосновать распределение бюджета для удовлетворения нужд своих ведомств. Кроме того, одним из специальных полномочий Сената в рамках Конституции является право "совета, и выражения согласия" Президенту США по кандидатам на руководящие посты в исполнительные органы власти.
В американской президентской системе, например, по сравнению с британской парламентской системой, возможности контроля исполнительных органов со стороны комитетов Конгресса оцениваются более высоко благодаря тому, что функции расследования совмещаются с определенными властными полномочиями. Эксперт Конгресса США профессор политической науки Л. Джонсон так объясняет эти различия: "В Великобритании расследование обвинений в предполагаемых незаконных или неправильных действиях правительственных органов обычно является прерогативой Королевских Комиссий или других следственных комитетов ad hoc, составленных из выдающихся граждан и известных экспертов. Эти неполитические деятели, свободные от соображений переизбрания и политических пристрастий, имеют лучшую возможность достигнуть объективности и справедливости на своих заседаниях - по крайней мере так аргументировали бы сторонники такой системы контроля. Британский метод, однако," имеет посредственную репутацию из-за проблемы реализации решений. Основной целью британских комитетов и комиссий (подобно большинству американских президентских комиссий), по всей видимости, является показать всю сложность проблемы и способствовать устранению противоречий, нежели реализовать свои решения. Это не удивительно, так как члены комитетов, будучи видными личностями в своих областях компетенции, редко являются также политическими деятелями, принимающими решения на основе властных полномочий.
В Соединенных Штатах члены следственных комитетов одновременно являются лицами, принимающими решение, что уменьшает разрыв между замыслом и действительностью, концепцией и реализацией".
Тот тип политической системы, в которой институт президентства выводится за рамки правила разделения власти, в современной политической социологии получил название "делегативной демократии" и характеризуется следующим образом: "Делегативные демократии основываются на предпосылке, что победа на президентских выборах дает победителю право управлять страной по своему усмотрению, при этом он ограничен лишь обстоятельствами существующих властных отношений и: определенным конституцией сроком пребывания у власти. Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Предполагается, что эта фигура отечески заботится о всей нации, а политической базой президента должно быть движение, которое преодолевает фракционность и мирит политические партии. Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политических партий и групповых интересов. Разве может быть иначе для того, кто воплощает собой всю Нацию? С этих позиций другие институты - суды и законодательная власть - лишь помеха, нагрузка к преимуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким институтам представляется одним препятствием к полноте осуществления власти, делегированной президенту".
"Делегативная демократия" отличается от представительной демократии по степени реализации функций института подотчетности исполнительной власти. Как пишет Г.. О Доннэлл, "в условиях институционализированной демократии подотчетность реализуется не только по вертикали - перед избирателями, но и по горизонтали - в системе относительно автономных властей (других институтов), которая может поставить вопрос о ненадлежащем исполнении долга данным должностным лицом и даже наказать его. Представительство и подотчетность создают дополнительное, республиканское измерение демократии: наличие и тщательное поддержание границы между общественными и частными интересами находящихся у власти. Вертикальная подотчетность наряду с правом образовывать партии и воздействовать на общественное мнение существует как в представительных, так ив делегативных демократиях. Однако горизонтальная подотчетность, характерная для представительной демократии, крайне слаба или отсутствует в делегативной демократии. Кроме того, институты, обеспечивающие подотчетность по горизонтали, рассматриваются делегативными президентами как лишнее препятствие на пути их "миссии", поэтому они всемерно блокируют развитие таких институтов".
Структурные характеристики представительной и делегативной систем обусловливают различия в реальном статусе и функционировании комитетского парламентского контроля. В нестабильных "делегативных" системах, как правило, парламентские комитеты формально имеют широкие, но крайне аморфно очерченные сферы полномочий и не могут рассчитывать на существенную поддержку со стороны правительственной бюрократии. В развитых демократических системах, напротив, комитетам высших законодательных органов присуща тесная связь с руководством правительственных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Как подчеркивает американский эксперт М. Мези, "эти "небольшие квазиправительства", мешая Президентам руководить своей бюрократией, делают связи между чиновничеством и законодателями более прочными, нежели в большинстве других политических систем".
Социологический анализ взаимодействия
При формировании в 1994 году структур Аппарата Государственной Думы предполагалось создание специальной социологической службы, в задачу которой, наряду с более глобальными вопросами исследования вопросов функционирования законодательного органа в целом, входило бы, изучение и анализ проблем взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата.
Такая структура могла бы находиться либо при Комитете Государственной Думы по организации ее работы, либо при Аналитическом управлении (такое управление было создано лишь спустя два года — в 1996 году). Однако в Аппарате Государственной Думы как первого, так и второго созыва отсутствовали не только подобная структура, но даже подобная функция. Некоторое время в Аппарате Государственной Думы первого созыва существовал самостоятельный Отдел развития систем обеспечения Государственной Думы, в задачу которого входила функция анализа взаимодействия структур палаты парламента. В результате многочисленных реорганизаций этот отдел и его функции были ликвидированы. Поэтому в настоящее время несколько затруднено выявление и анализ проблем взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата.
Требуется социологическое изучение целого ряда материалов. Этот пробел мог бы быть заполнен в результате изучения материалов встреч руководства Аппарата с депутатскими объединениями в Государственной Думе (состоялось восемь таких встреч на протяжении 1998-1999 гг.), результатов поименных опросов депутатов о работе Аппарата Государственной Думы, а также стенограмм заседаний Государственной Думы, в которых поднимались вопросы деятельности Аппарата.
Каждый из указанных материалов обладает своей спецификой, с точки зрения получения информации по изучаемой проблеме. Так, проходившие в 1998 - 1999 годах встречи со всеми депутатскими объединениями в Государственной Думе и депутатами, не вошедшими в зарегистрированные депутатские объединения, фактически представляли из себя опрос экспертов с одним открытым вопросом — замечания и предложения по работе Аппарата Государственной Думы. За исключением двух встреч - с "Яблоком" и "Наш Дом - Россия" — беседа велась без предварительного обозначения круга проблем.
Основная цель данных встреч состояла в выявлении круга проблем, которые вызывают у депутатов негативную реакцию, или которые в настоящее время в наибольшей степени волнуют депутатов. Предложения, замечания и оценки депутатов, как правило, касались не конкретных подразделений Аппарата, а проблем в целом.
В ходе этих встреч был обсужден широкий круг проблем по обеспечению деятельности депутатского корпуса, высказаны критические замечания и предложения, направленные на улучшение работы Аппарата.
По мнению руководства Аппарата Государственной Думы, была найдена новая форма взаимодействия депутатов и Аппарата ГД, позволяющая более полно и оперативно решать возникающие в ходе работы палаты проблемы. Высказанные в ходе встреч предложения и замечания стали предметом обсуждения в структурных подразделениях Аппарата ГД, позволили внести коррективы как в их планы работы, так и в ежегодно утверждаемые планы работы Аппарата Государственной Думы в целом.
По итогам каждой встречи были подготовлены планы реализации критических замечаний и предложений, а также обеспечен контроль их выполнения. Во все депутатские объединения была разослана информация о выполнении высказанных замечаний и предложений.
В планы реализации критических замечаний и предложений были включены 112 пунктов. Более 96 % высказанных предложений и замечаний реализовано в течение двух-трех месяцев. На ряд вопросов были даны ответы в ходе встреч, и они не вошли в планы критических замечаний и предложений. Другие проблемы оперативно решались по итогам встреч. Решение некоторых предложений требовало дополнительного финансирования, что выходило за рамки возможностей Аппарата Государственной Думы (вопросы приобретения оргтехники, ремонтно-строительные работы, выделение дополнительных помещений, проблемы транспортного обеспечения и др.) Эти вопросы брались под контроль руководством Аппарата Государственной Думы, которое изыскивало дополнительные средства для решения поставленных проблем как через составление ежегодных смет, так и через самих депутатов при формировании бюджета Государственной Думы на очередной год в соответствующем федеральном законе..
Предполагалось, что подобные встречи пройдут на уровне комитетов и комиссий Государственной Думы, а также по второму кругу с депутатскими объединениями. Однако на практике это реализовать не удалось.
Распределение предложений и замечаний, высказанных в ходе встреч, по видам обеспечения представлены в таблице 1.
Из представленной таблицы видно, что 52% поднимавшихся вопросов касались проблем материально-технического и финансового обеспечения депутатов и их помощников.
Внутри материально-технического обеспечения значимость поднятых проблем выглядела следующим образом: 13 % касались вопросов обеспечения депутатов и их помощников служебными помещениями; 12 %-обеспечения средствами оргтехники (установление аппаратов правительственной связи, компьютеры, электронная почта и пр.); 10 % -обеспечения и оснащения жилых помещений депутатов, в т.ч. охраны жилых зданий; 9 %-транспортного обеспечения (работа и состояние автотранспорта, уровень сервиса со стороны водителей, время ожидания депутата, возможности заказа машин для помощников, парковка автотранспорта).
