Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт парламентаризма в политической системе общества: теоретико-методологический аспект 12
I.I. Роль парламентаризма в системе разделения властей 12
I.II. Основные модели парламентаризма: сравнительный анализ 36
Глава II. Особенности институционализации парламентаризма в условиях трансформации политической системы современного российского общества 53
II.I Нормативные и структурные факторы становления института парламентаризма 53
II.II. Влияние функциональных и социокультурных факторов на процесс легитимации парламентаризма 79
Глава III. Оптимизация процесса институционализации парламентаризма в Российской Федерации 104
III.I. Механизмы преодоления делегитимации института парламентаризма 104
III.II Развитие парламентаризма в субъектах РФ: состояние и перспективы 135
Заключение 163
Список используемой литературы 169
Приложение 1 1
- Роль парламентаризма в системе разделения властей
- Нормативные и структурные факторы становления института парламентаризма
- Механизмы преодоления делегитимации института парламентаризма
Введение к работе
Актуальность исследования. В современной России происходят сложные процессы трансформации принципов организации и функционирования политической системы общества. Демократическая направленность развития современного российского государства находится в прямой зависимости от процессов институционализации парламентаризма, которые предполагают формирование механизмов социально-политического представительства, организацию многоуровневого управления (федерального, регионального, муниципального), осуществление законотворческой деятельности в соответствии с демократическими процедурами, развитие партийной и избирательной систем. Становление института парламентаризма является важным условием легитимации существующего политического режима.
Эволюция законодательных (представительных) органов власти в постсоветский период развития России носит противоречивый характер: с одной стороны, создана обширная нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность парламентов, с другой стороны, реализация их основных функций сопряжена с рядом трудностей. Среди них особое место занимают: отсутствие базового ценностного консенсуса в обществе, несформированность системы социально-политических интересов населения, неопределённость места парламента в системе политических институтов, дисфункциональность многоуровневой структуры власти, которая не приобрела системного качества.
Современный этап реформирования парламентаризма в России, связанный с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, введением пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы РФ, образованием Общественных палат, предполагает оптимизацию деятельности российских парламентов. Однако незрелость гражданского общества, низкий уровень политической культуры населения существенно снижают результативность преобразований. Сложившиеся проблемы обуславливают необходимость определения особенностей, условий,
тенденций становления парламентаризма как фактора динамичного социально-политического развития, эффективного взаимодействия государства и гражданского общества.
Степень разработанности проблемы. Теоретическое осмысление системы разделения властей как основы утверждения парламентаризма в политической системе заключено в трудах Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье, Дж. Адамса, А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Дж. Джея, Дж. Мэдисона [20, 23, 41]. Проблематика парламентаризма получила разработку в работах их последователей во второй половине XIX - начале XX вв. (А. Дайси, Л. Дюги, А. Лоуэлль, Дж. Ст. Милль, М. Ориу, А. Эсмен и другие) [1, 24, 87, 91, 129, 198]. Ими были сформулированы первые теории парламентаризма, такие как: «верховенство парламента», «равновесие властей», «кабинетное правление». В России изучение проблемы парламентаризма началось во второй половине XIX века. Среди наиболее значимых можно выделить исследования, которые внесли вклад в разработку понятийного аппарата парламентаризма, определили способы и условия становления данного политического института в дореволюционной России (А. Д. Градовский, Н. И. Кареев, М. М. Ковалевский, Н. М. Коркунов, Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, К. Н. Соколов, М. М. Сперанский и другие) [85, 105, 107, 108,109, 119, 176, 177].
Проблема парламентаризма рассматривалась и в советский период. Особое внимание уделялось функционированию системы разделения властей в западных государствах (В. В. Абашмадзе, К. С. Вельский, А. М. Барнашов, Б. С. Крылов, Н. С. Прозорова и другие) [47, 56, 60, 115, 157], однако оценка роли данной демократической ценности объективно ограничивалась существующей тогда идеологией.
На современном этапе всё многообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим научных трудов можно классифицировать следующим образом.
Первую группу составляют работы, посвященные теоретико-методологическим аспектам исследования парламентаризма (П. А. Астафи-чев, Г. Ж. Бадзагуа, Р. Я. Евзеров, Р. М. Романов) [51, 55, 94, 160, 161].
Вторая группа представлена трудами, в которых осуществлён анализ моделей парламентаризма, сложившихся в мировой практике (М. Г. Анохин, Н. И. Бирюков, М. А. Могунова, В. Пророк, В. М. Сергеев, А. Стемпень-Кучинска и другие) [50, 62, 134, 158, 187].
Третья группа включает в себя работы, рассматривающие особенности становления и функционирования российского парламентаризма на федеральном (Л. И. Васюкова, О. В. Гаман-Голутвина, Д. А. Ежов, Б. И. Макаренко, С. М. Миронов, С. А. Петушкин, С. Н. Пшизова, К. Б. Толкачёв, В. Л. Шейнис, В. А. Шеховцов) и региональном (М. Н. Афанасьев, И. А. Ба-танина, Е. В. Бродовская, А. Ю. Глубоцкий, В. Н. Лысенко, Р. Ф. Туровский) уровнях [53, 58, 68, 76, 77, 81, 82, 95, 124, 125, 131, 132, 151, 158, 181, 183, 184,195].
Учитывая тот факт, что в зарубежной науке изучение данных проблем имеет более длительную историю, чем в отечественной практике, в данной работе используются труды учёных на языке оригинала (А. Бредли, Е. Вейд, Е. Грессман, Б. Зиган, Т. Ремингтон, С. Смит, М. Хаспел, Р. Хьюстон, П. Чейсти, Д. Ярдли и другие) [204, 205, 207, 208, 209, 212, 213].
Объектом исследования является парламентаризм как система норм, отношений и связей между институтами, выполняющими законотворческие и представительские функции.
Предмет исследования - особенности, факторы и тенденции развития института парламентаризма в условиях трансформации политической системы современного российского общества.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в комплексном анализе нормативных, структурных, функциональных и социокультурных особенностей становления института парламентаризма, обуславливающих противоречие между формальным статусом и практиче-
6 ской деятельностью представительных органов власти в современной России. Реализация поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач:
охарактеризовать роль парламентаризма в современной политической системе на основе анализа различных теоретических подходов;
сравнить основные модели парламентаризма, сложившиеся в мировой практике;
выявить характерные черты процесса институционализации парламентаризма в современной России;
выделить специфику становления института парламентаризма на региональном уровне;
определить влияние изменений в избирательной и партийной системах на развитие парламентаризма на федеральном и региональном уровнях;
рассмотреть политические ориентации элитных и массовых групп как фактор институционализации парламентаризма в России.
Основное направление научного исследования отражено автором в выдвинутой гипотезе. Рассогласование между формальным статусом и реальной практикой парламентов в современной России выступает в качестве основного барьера становления института парламентаризма. Преодоление этого противоречия связано с рядом факторов: нормативных (достижение базового консенсуса в обществе); структурных (приобретение многоуровневой структурой парламентов системных качеств); функциональных (формирование системы социально-политического представительства); социокультурных (изменение качества элитных групп и политической культуры населения).
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу работы составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах ведущих российских и западных учёных, посвященных исследованию проблем институционализации парламентаризма в современных политических системах. Анализ базировался на совокупности методов и приёмов, применяемых в политической и смежных с ней науках, в первую очередь, политической
социологии, политической психологии, политической истории. Диссертантом использовались системный, структурно-функциональный, неоинституциональный подходы, методы логического, типологического и сравнительного анализа. В работе применялись такие эмпирические методы исследования, как традиционный анализ документальных источников, вторичный анализ результатов социально-политических исследований, различные вида опроса (массовый и экспертный).
Эмпирическую базу диссертационной работы составили социально-политические исследования, проведённые в 2004 - 2006 гг. в Тульской, Орловской, Липецкой областях, в том числе при участии автора:
«Социально-политическая ситуация в Липецкой области: характеристики, тенденции развития, перспективы» (2006 г.). Массовый опрос. Руководители: Ильин В. И., Фоменко С. С, кафедра философии Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Общий массив опрошенных -400 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию;
«Социально-политическая ситуация в Тульской области: характеристики, тенденции развития, перспективы» (1996 - 2006 гг.). Мониторинг. Руководитель: Батанина И. А., кафедра социологии и политологии Тульского государственного университета, лаборатория социально-политических исследований. Общий массив опрошенных - 1500 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию;
«Политические ориентации и предпочтения представителей политической элиты Липецкой области» (2006 г.). Экспертный опрос. Руководители: Ильин В.И., Фоменко С. С, кафедра философии Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Объём выборки - 45 человек;
«Политические ориентации и предпочтения представителей политической элиты Тульской области» (2004 г.). Экспертный опрос. Руководители: Батанина И. А., Бродовская Е. В., Тульский государственный университет, лаборатория социально-политических исследований. Объём выборки - 45 человек;
- «Политические ориентации и предпочтения представителей политической элиты Орловской области» (2004 г.). Экспертный опрос. Руководители: Батанина И.А., Бродовская Е. В., Тульский государственный университет, лаборатория социально-политических исследований. Объём выборки - 45 человек.
Для комплексного освещения проблемы диссертационного исследования использовались и другие источники информации:
во-первых, материалы всероссийских исследовательских центров (Фонд «Общественное мнение», ВЦИОМ, ИНДЕМ);
во-вторых, официальные документы федеральных и региональных законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем.
В рамках исследования осуществлён комплексный анализ нормативных, структурных, функциональных и социокультурных особенностей института парламентаризма.
Проанализированы основные модели парламентаризма, сложившиеся в мировой практике, и определены условия их реализации в современной России.
Выявлена специфика становления института парламентаризма на региональном уровне (на примере ряда регионов Центрального Федерального Округа).
Обоснована необходимость исследования политических ориентации элитных и массовых групп как фактора институционализации парламентаризма в России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Традиционно парламентаризм рассматривается с точки зрения наличия в политической системе законодательного органа власти. Вместе с тем его роль в современном обществе не может ограничиваться формально-правовыми аспектами деятельности, так как парламентаризм, прежде всего, выступает как система норм, отношений и связей между политическими ин-
статутами, выполняющими законотворческие и представительские функции. Институционализация парламентаризма обусловлена комплексом различных факторов нормативного, структурного, функционального и социокультурного характера.
Развитие парламентаризма отражает потребности политической системы общества в легитимации политического режима, формировании системы социально-политического представительства, организации многоуровневого управления, законотворчестве в соответствии с демократическими процедурами. Однако парламентаризм в современной России формируется не только вследствие демократического транзита, заимствования политических институтов парламентского типа по западному образцу, но и на основе многовекового эволюционного процесса российской государственности, в ходе которого формировались представительные формы власти, близкие по своей сути к институту парламентаризма. В условиях политической трансформации современного российского общества процессы институционализации парламентаризма существенно интенсифицируются.
Несмотря на наличие обширной нормативно-правовой базы, определяющей организационные формы деятельности парламентов, в России устойчивый характер имеют только конституционные принципы парламентаризма. Изменения в избирательной и партийной системах, инициированные исполнительными органами власти, свидетельствуют о неопределённости статуса законодательных и представительных институтов. В связи с этим ценности института парламентаризма недостаточно прочно утвердились в сознании граждан Российской Федерации, поэтому уровень легитимности парламентов, как правило, остаётся стабильно низким.
Ситуация делегитимации института парламентаризма компенсируется появлением параконституционных структур (Государственного Совета, Общественных палат, Совета законодателей), деятельностью «партий власти» («Выбор России», НДР, «Единая Россия»), формированием «искусственной» оппозиции («Родина», «Российская партия жизни», «Патриоты России» и
т.д.), моносубъектностью исполнительной власти. Такие механизмы компенсации являются необходимыми для стабилизации политической системы общества.
5. Институционализация парламентаризма в субъектах РФ имеет те же особенности, что и на федеральном уровне, однако здесь их проявление более ощутимо. Несмотря на неравномерное развитие регионов, превалирующей остаётся модель с доминированием персонифицированной исполнительной власти. Региональная политическая элита не готова к выполнению возлагаемых на неё функций, что выражается в значительной степени преемственности ценностей советских элит, в низком уровне инновационного потенциала, использовании преимущественно неформальных каналов рекрутирования.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы диссертации позволяют расширить основу для теоретического осмысления процессов институционализации парламентаризма. Материалы исследования могут быть использованы законодательными органами федерального и регионального уровней для оптимизации представительских функций, организации взаимодействия с социальными группами, политическими партиями и общественными объединениями. Результаты исследования могут найти применение в преподавании курсов политической социологии, истории политических и правовых учений, теории политики, избирательных систем и избирательного процесса в России.
Тема исследования соответствует паспорту специальности 23.00.02 -«Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии» пункту 5 «Политические системы: тоталитаризм, авторитаризм, демократия. Политические режимы. Современный парламентаризм: функции, особенности и проблемы. Проблема становления демократии и гражданского общества в современной России».
Апробация работы. Материалы и выводы диссертации апробированы автором в следующих формах:
выступления на научно-практических конференциях: «Наука в Липецкой области: истоки и перспективы» (Липецк, 2004 год), «Межвузовские научно-методические чтения памяти К. Ф. Калайдовича» (Елец, 2005 год), «Социализация личности в меняющемся мире: философские, психологические, педагогические проблемы» (Елец, 2005 год). Отдельные аспекты исследования легли в основу выступления на пленарном заседании межрегиональной научно-практической конференции «Парламентаризм в России: история и современность», посвященной 100-летию образования Государственной Думы России (Елец 2006 год);
изложение основных положений и выводов работы в ряде научных статей общим объёмом 3,4 п.л.;
использование различных аспектов исследования в процессе лекционных и семинарских занятий со студентами Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина по курсам теория политики, политическая социология, история политических и правовых учений;
обсуждение вопросов диссертации на кафедре философии Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина, на кафедре социологии и политологии Тульского государственного университета.
Структура работы. Диссертация включает в себя введение, три главы, заключение, список литературы и приложение.
Роль парламентаризма в системе разделения властей
Современный парламент - это общегосударственный представительный орган. Его главная функция в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. В сфере компетенции парламента и распоряжение бюджетом страны, то есть его принятие и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени, в зависимости от формы правления, парламент осуществляет контроль за исполнительной ветвью власти.
Следует отметить, что механизм распределения законодательных и исполнительных функций обеспечивается так называемым принципом разделения властей. Естественно, что под разделением властей мы понимаем не первое крупное их разделение, которое развело политическую и религиозную власти (власть государства и церкви), а именно разделение профессиональных функций власти.
Именно с этой точки зрения генезис теории разделения властей связан с возникновением в Англии в XVII в. политико-правовых теорий в рамках философии Дж. Локка. Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в его главном труде «Два трактата о государственном правлении», написанном им в 1690 г. В 40 - 60 гг. XVII в. у представителей движения индепендентов и левеллеров можно найти чётко сформулированное положение о недопустимости соединения в руках какого-либо одного органа государства законодательной и исполнительной власти, в противном случае возникает угроза деспотизма и ликвидации естественных прав и свобод. Были выдвинуты и воплощающие эти идеи конституционные проекты. Дж. Локк придал теории разделения властей характер универсальной доктрины. Им были развиты ее основные положения: об осуществлении законодательной власти через выборный представительный орган, о недопустимости представительному органу заниматься исполнением законов, о создании в связи с этим постоянно действующего органа и др. Он писал, что в конституционном государстве может быть всего одна верховная власть-законодательная, которой все должны подчиняться. Король, как глава исполнительной власти, призван был «употребить силу государства для сохранения сообщества и его членов». Его деятельность строго регламентировалась законами, подчинение которым являлось его первейшей обязанностью. Министры, управляющие страной, должны были нести ответственность перед парламентом. Судьи, как стражи законов, признавались независимыми от воли правителя. Именно в правлении законов виделась гарантия безопасности государства в целом и каждого отдельного человека [56, с. 13].
Свой классический вид доктрина разделения властей приобретает в теории Ш. Л. Монтескье. Идеализируя английскую систему правления, развивая идею Дж. Локка, Монтескье заключает, что только разделение властных функций между разными государственными органами способно обеспечить плюралистическое согласие в обществе, права и свободы человека, верховенство права в жизни государства. Ш. Л. Монтескье уже не выделяет законодательную власть как основную, он подчеркивает разделение трех властей, каждую из которых образуют различные группы людей. Новым этапом в становлении теории разделения властей стали работы Ш. Л. Монтескье, которые оформили положение о трех властях. До него ни левеллеры, ни Дж. Локк не выделяли еще особой судебной власти, хотя отправление правосудия у них фактически обособлялось. Развив теоретические основы доктрины разделения властей, Ш. Л. Монтескье выдвинул идею о «равновесии» и «взаимных сдержках» властей, а также высказал мысль о том, что в органах государственной власти должны быть представлены все сословия общества. Разумное государство, по Ш. Л. Монтескье, теоретически должно основываться на принципах разделения властей, взаимного сдерживания властей от произвола, распределения верховной власти между различными социальными слоями общества [157, с. 99].
Принцип разделения властей как основа осуществления парламентаризма при всех различиях его трактовок является ныне общепризнанным, по крайней мере, со времени формулирования Ш. Л. Монтескье идеи разделения власти на законодательную, исполнительную, судебную и практического осуществления такого разделения в США. Причём различия в понимании парламентаризма и его осуществлении сказывались и на отношении к разделению властей, их роли и взаимодействию. Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей по своему конкретному содержанию включает в себя и главенство законов, и самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов, что исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, и необходимость правового, конституционного обеспечения соблюдения разделения властей, соответствующего этой процедуре [128, с. 107].
Нормативные и структурные факторы становления института парламентаризма
Процесс демократизации политической системы начался ещё в СССР в так называемый период «перестройки». Тем не менее, попытки модернизации государства осуществлялись при сохранении сложившегося жёсткого централизма при ведущей роли партийно-государственной бюрократии и минимальном участии общества. Это обстоятельство в совокупности с низким уровнем политической культуры, известными стереотипами сознания, политическими традициями порождали непоследовательность и половинчатость проводимых преобразований.
По словам Г. Н. Селезнёва процесс. институционализации парламентаризма особенно активизировался с образованием в 1991 году нового государства - Российской Федерации. Он констатировал, что уже на первых Съездах народных депутатов стали образовываться различные депутатские объединения, по форме аналогичные тем, которые существовали в дореволюционных Государственных Думах. Начали складываться парламентские структуры комитетов и подразделений аппаратов. Процесс обновления охватил и сферу межпарламентских связей [39, с. 3].
Тем не менее, на наш взгляд, нельзя не отметить тот факт, что с осени 1991 года в российском руководстве происходило своеобразное "замораживание" политической реформы в сторону развития системы парламентаризма. Во многом это было следствием того, что Президент РСФСР наделялся дополнительными полномочиями, что затрудняло развитие политического режима в направлении демократической консолидации.
Как отмечает В. А. Шейнис, Съезд народных депутатов России сначала мог показаться вторичным, локальным политическим образованием, уменьшенной и подчинённой моделью собрания, где решались основные вопросы. На деле же российский парламент вскоре перехватил инициативу и стал главным двигателем исторических преобразований [194, с. 31].
А. Назимова и В. Шейнис констатируют, что съезд был избран по новым, по сравнению с союзными выборами, правилам:
- отменены окружные собрания, фильтрующие кандидатов, и прямое представительство общественных организаций;
- значительно меньше стало округов, где избирателям был предложен лишь один кандидат (на союзный съезд в 1989 году от территориальных и национально-территориальных округов безальтернативно были избраны 147 депутатов - около 23%; в первом туре выборов 1990 года в РСФСР лишь в 33 округах (3,1%) предстояло голосовать за единственного кандидата) [135, с.З].
Таким образом, российский парламент отличался от союзного Съезда народных депутатов как по социально-профессиональному составу, так и по политической ориентации. На наш взгляд, факт сворачивания практики безальтернативных выборов стал одним из главных импульсов существенной демократизации политической системы вообще и, в частности, электорального процесса, что открывало возможность представительства различных интересов общества.
В отличие от 1989 года демократы пошли на выборы, организационно оформившись в избирательный блок «Демократическая Россия», который выступил со своей программой и поддержкой Межрегиональной депутатской группы (МДГ) союзного парламента. Кандидаты от «Демократической России» ещё до открытия съезда провели ряд совещаний, приступили к разработке проектов документов и предъявили их уже в ходе работы подготовительной комиссии съезда.
Оппонентом «Демократической России» стала сформированная фракция «Коммунисты России», опиравшаяся на разветвлённые службы аппаратов ЦК КПСС, разрабатывавшего стратегию и тактику её поведения на съезде, готовившего документацию, обеспечивавшего информационную поддержку в периодических изданиях «Правда», «Советская Россия», в местной партийной печати.
Следует констатировать, что ни «Демократическая Россия», ни «Коммунисты России» не обладали решающим большинством голосов. Исход голосований зависел от позиции колеблющихся по тем или иным вопросам депутатов (для принятия решения минимума демократам не хватало 66 голосов, коммунистам - 114 голосов) [194, с. 32].
В этой ситуации съезду народных депутатов России необходимо было принять судьбоносные политические решения. Очевидно, что в условиях непримиримого противостояния различных политических сил и общей нестабильности в стране решение важнейших вопросов не могло проходить без дискуссий, компромиссов и других демократических механизмов. Всё это привело к ценностному расколу не только внутри политической элиты страны, но и в обществе. Учитывая тот факт, что в этот период уровень политической культуры населения был крайне низок, данные предпосылки значительно повышали вероятность открытого нецивилизованного противостояния.
Механизмы преодоления делегитимации института парламентаризма
В условиях делегитимации института парламентаризма в России создаются различные механизмы его компенсации. Политическая система в Российской Федерации характеризуется воспроизводством моносубъектности исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Данная ситуация является следствием неспособности, в первую очередь, законодательных (представительных) институтов обеспечить преемственность власти, её эффективное и стабильное функционирование. Однако данная мера не способствует преодолению деградации партийной системы и лишь консервирует раздробленность политических сил. К числу механизмов компенсации также относится законодательное уточнение конституционного дизайна и развитие предусмотренных Основным законом политических институтов. Особое место в указанном направлении занимает изменение порядка формирования Совета Федерации.
В июле 1995 года обе палаты Федерального Собрания уже принимали закон, согласно которому предполагалось проводить прямые выборы членов Совета Федерации тайным голосованием. При этом члены Совета Федерации не могли совмещать работу в парламенте с исполнением обязанностей глав администраций регионов и их законодательных собраний, а также не могли возглавлять предпринимательские структуры. Тем не менее, в августе 1995 г. первый президент РФ Б. Н. Ельцин отклонил этот закон, и в декабре того же года был принят другой закон, на основании которого членами Совета Федерации становились главы администраций субъектов РФ и спикеры их законодательных собраний. Таким образом, был нарушен принцип разделения исполнительной и законодательной властей и принцип разделения федеральной и региональной власти. Вследствие принятия этого закона Российская Федерация превратилась в «бесформенную», «расслабленную» федерацию.
Начиная с 1995 по 2000 гг. в научной литературе и прессе появляются многочисленные публикации, свидетельствующие об ущербности порядка формирования Совета Федерации главами регионов и спикерами региональных законодательных собраний. В частности, С. А. Авакьян неоднократно заявлял, что необходимо отказаться от формирования Совета Федерации по должностному принципу как несоответствующему конституционному принципу разделения властей. Оригинальным предложением в тот период были заявления В. В. Жириновского (лидера партии ЛДПР) и М. М. Прусака (губернатора Нижегородской области), которые считали нецелесообразным существование верхней палаты парламента. Таким образом, они ставили под сомнение необходимость системы бикамерализма при формировании Федерального Собрания, которая утвердилась в Российской Федерации после принятия Конституции 1993 года [175, с. 7].
Развёрнутая дискуссия вокруг порядка формирования Совета Федерации во многом предрешила последующие шаги. В телевизионном обращении 18 мая 2000 года Президент заявил, что комплектование верхней палаты российского парламента губернаторами противоречит принципу разделения властей. Глава государства разъяснил смысл внесенных им в Государственную Думу законов, которые определяют новый порядок формирования Совета Федерации. И уже 19 мая 2000 года Президент РФ официально направил в Государственную Думу проект федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Законопроектом предусматривалось, что после введения с 1 февраля 2001 года закона в действие, избрание членов Совета Федерации (на четырёхлетний срок) в соответствии с новым порядком его формирования должно быть завершено не позднее 1 апреля 2001 года. С того же дня должны были быть прекращены полномочия членов Совета Федерации - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации в Совете Федерации по должности. В соответствии с новым федеральным законом каждый регион в Совете Федерации должен быть представлен двумя сенаторами: один назначается главой администрации, второй избирается Законодательным собранием по представлению его председателя. Порядок отзыва сенаторов столь же прост, как и порядок избрания. Федеральным законом устанавливается, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение), - по представлению председателя Совета Федерации. При этом предусматривается, что орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать соответствующее представление председателя Совета Федерации (Федеральный Закон от 05.08.2000 г., № 113 - ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации») [43, с. 1-5].
После принятия Государственной Думой законопроекта в первом же чтении (31 мая 2000 г.), Совет Федерации рассмотрел его и направил в нижнюю палату ряд поправок к его тексту. Несмотря на волю верхней палаты, её инициативы были отклонены Государственной Думой во втором чтении, и лишь в третьем чтении ею были внесены некоторые коррективы. Члены Совета Федерации, ссылаясь на то, что депутаты не учли их предложения, не одобрили законопроект, после чего была образована согласительная комиссия для преодоления разногласий по данному федеральному закону. Начиная с 11 по 17 июля, было проведено 5 заседаний согласительной комиссии палат парламента с участием представителей от Президента В. В. Путина. Итогом работы стали внесение ряда поправок в законопроект и принятие его обеими палатами парламента к 26 июля 2000 года. 5 августа того же года он был подписан главой государства [175, с. 10].
