Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ 10
1.1. Государственная служба как объект политической модернизации .. 10
1.2. Становление отечественной модели государственной службы: политологическое измерение 34
Глава 2 ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИИ 51
2.1. Политические предпосылки становления института государственной службы 5!
2.2. Модернизационная детерминация развития института государственной службы 70
Глава 3 ОПТИМИЗАЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 94
3.1. Политический потенциал государственной службы в условиях административной реформы: проблемы и тенденции 94
3.2. Приоритеты реформ иіювания государственной службы в процессе политической модернизации в российской федерации 112
Заключение 127
Список литературы 141
- Государственная служба как объект политической модернизации
- Политические предпосылки становления института государственной службы
- Политический потенциал государственной службы в условиях административной реформы: проблемы и тенденции
Введение к работе
Политическая трансформация российского общества обусловила кардинальные изменения в системе политико-административного управления, одним из ключевых направлений которых стало формирование и развитие института государственной службы. Происходящие социально-экономические и политические изменения в российском обществе требуют рационализации государственного управления, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки аппарата управления, привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов.
Становление института государственной службы в России проходит в противоречивой ситуации, когда задачи административного реформирования не получили еще достаточного подкрепления в политико-правовом, организационном и кадровом отношениях, вследствие чего до сих пор организация государственной службы, ее кадровая основа не в полной мере соответствуют целям и задачам социально-экономического и политического развития страны. Такое положение обусловлено, в частности, слабой научной проработкой задач, функций и принципов организации государственной службы, отсутствием единой общепринятой концепции ее реформирования.
Актуальность создания современного института государственной службы, способствующего дебюрократизации социальной жизни и повышению эффективности государственного управления, была отмечена в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001-2003 годов. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»1, обозначившая ключевые приоритеты реформы государственной службы, ее основные этапы, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»
Российская газета. 2003. 23 ноября. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
4 от 27 мая 2003 года фактически положили начало активным реформаторским
мероприятиям в государственно-служебной сфере.
Процесс реформирования государственной службы «включен» в контекст административной реформы, указ о проведении которой подписан Президентом Российской Федерации 23 июля 2003 года.1 Реально запущенный процесс реформирования государственной службы требует активизации научных исследований политических факторов модернизации государственной службы, увязывающих теоретические конструкции реформирования с практикой государственного строительства. Необходимость исследования вышеуказанных направлений и проблем модернизации государственной службы в целом и определила тему диссертационной работы, ее актуальность и комплекс решаемых задач.
Степень разработанности проблемы. Процесс становления и реформирования государственной службы в современной России - явление сложное и многоаспектное. Несформированность системы государственной службы в 1990-е годы, с одной стороны, и становление научного сообщества, изучающего государственно-служебную проблематику в условиях модернизации российской государственности, с другой - обусловили то обстоятельство, что практически любое серьезное исследование государственной службы касалось вопросов ее модернизации и реформирования.
Многочисленные работы по проблемам государственной службы и ее реформирования, вышедшие в 1990-х годах, можно классифицировать по нескольким основаниям: в зависимости от базовых концепций, основных научных школ, преобладающих методов анализа и др. Так, в рамках последней классификации стоит выделить юридический, социально-политический, экономический подходы. Юридические аспекты организации и реформирования российской государственной службы наиболее подробно изложены в работах
Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» № 824. Российская газета. 2003. 25 июля.
5 Г. Атаманчука, Д. Бахраха, А. Гришковца, А. Демина, Н. Казанцева, В. Коз-
баненко, В. Манохина, Ю. Старилова, Л. Чикановой и ряда других авторов.1
Политико-управленческие аспекты реформы представлены в работах М. Афанасьева, Ю. Васютина, В. Граждана, А. Оболонского, Е. Охотского, А Турчинова, А. Хохлова и др. В особую группу следует выделить работы, посвященные исследованию проблем современного политико-административного управления (И. Василенко, Л. Сморгунов, А Шадрин).3 Экономический подход к реформированию государственной службы активно отстаивают представители Высшей школы экономики, в частности, Л. Якобсон и Я. Кузьминов.4
Вместе с тем, проблемы становления и реформирования института государственной службы, в силу их политической актуальности, все больше
См.: Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1998; Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12; Демин А.А. Государственная служба. М., 2002; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.. 1999; Козбанепко В.А. Основі.! государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М, 1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Чиканова Л.А. Государственные служащие. М., 1998.
2 См.: Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновниче
ство на распутье) // Полис. 1995. № 6; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кад
ров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Граждан В.Д. Про
блемные вопросы государственной службы // Государственная служба России: проблемы
становления и развития. М., 2001; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели
государственной службы. М., 2002; Охотский Е.В. Государственная служба в российском
парламенте. М., 2001; Турчинов А.И. Теоретико-методологические проблемы становления
государственной службы России // Государственная служба России: проблемы становле
ния и развития. М., 2001; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной
власти. М., 2000.
3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. М..
2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от но
вого государственного менеджмента к концепции «govermance» // Полис. 2003. № 4.;
Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис.
2003. № 4.
4 См.: Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты //
Общественные науки и современность. 2002. № 3.
привлекают к себе внимание исследователей, о чем свидетельствуют публикации последних лет.1
На фоне общего количества публикаций, тем или иным образом затрагивающих различные аспекты становления государственной службы, явно недостаточно работ, посвященных политологическому анализу и критической оценке современных концепций реформирования, определению политического потенциала и перспектив, тенденций и приоритетов становления института государственной службы в условиях политической модернизации России.
Объектом исследования выступает политическое содержание государственной службы как элемента системы политической власти и государственного управления в России.
Предметом исследования являются политические предпосылки, факторы и приоритеты становления института государственной службы в условиях политической модернизации современной России.
Цель исследования заключается в решении важной научной задачи, состоящей в определении политической составляющей процессов становления института государственной службы и обосновании приоритетных направлений его совершенствования, детерминированных политической модернизацией современного российского общества.
Задачи исследования:
- раскрыть политическое содержание института государственной службы,
определить его основные черты как объекта политологического анализа;
- охарактеризовать влияние политико-управленческого фактора на
формирование отечественных моделей государственной службы, на основе
1 См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. М, 2002; Моисеев Л.Д. Политико-правовые основы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации. Автореферат дис. канд. юрид. наук. Орел 2002.; Слатииов В.Б. Политические условия и факторы реформирования государственной службы России // Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы и перспективы реформирования. Курск, 2003; Федорищева О.И., Мельникова Р.И. Система непрерывного образования кадров для государственной и муниципальной службы// Региональные особенности реформаторской деятельности/ Под общ. ред. Мер-цалова А.А. Орел, 2003.
7 анализа исторического опыта выявить цивилизационную специфику процесса их формирования и развития;
выявить политические предпосылки и факторы формирования института государственной службы в России, показать особенности их проявления в условиях «догоняющей» модернизации;
установить зависимость процессов становления института государственной службы от особенностей политической модернизации и характера политико-властных отношений в современном российском обществе;
проанализировать основные проблемы, возникшие в процессе реализации политического потенциала института государственной службы как субъекта политической модернизации российского общества;
определить тенденции и приоритеты реформирования государственной службы и концептуальные основы становления современной ее модели в Российской Федерации.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений, втом числе: исторический, сравнительно-политологический, структурно-функциональный. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным прогностическим потенциалом для осмысления процессов становления и модернизации института государственной службы в диссертации используются: подходы, основанные на теории модернизации; подходы, связанные с теориями перехода к демократии; институциональный подход.
Источниками диссертационной работы являются: Конституция Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации, иные нормативные акты федеральной власти (в первую очередь Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства), законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы государственной службы или касающиеся работы с кадрами органов власти и управления.
8 Научная новизна диссертации обусловлена постановкой проблемы,
выявлением степени ее разработанности, попыткой объективно проанализировать кардинальную трансформацию современного российского общества в ее взаимодействии с процессами становления института государственной службы. Диссертация является комплексным исследованием политико-управленческих проблем становления государственной службы в контексте политической модернизации современной России, что нашло отражение в положениях, выносимых на защиту:
конкретизируются теоретико-методологические аспекты политологического анализа института государственной службы, который раскрывается как функциональный элемент политической системы, способствующий воспроизводству механизмов государственного управления, а в условиях политической модернизации выступающий важным фактором, определяющим развитие всей системы политической, власти и качественного изменения ее элементов и институтов, их свойств и функций;
обобщается опыт становления института государственной службы в истории российской государственности, выявляется характер отечественных моделей государственной службы, обусловленный модернизационной спецификой российских реформ, реализующихся по типу «догоняющей» модернизации, обосновывается зависимость становления и политическая роль государственной службы от уровня развития гражданских институтов и характера государственного управления;
- обосновывается, что возрастание роли «субъективного фактора
управления» в лице рациональной и институционально оформленной госу
дарственной службы обусловлено конфликтогенным содержанием политиче
ской модернизации, закономерным проявлением которого является комплекс
политических кризисов и наиболее опасный из них - кризис «проникнове
ния» управленческих распоряжений высших органов государственной власти
в социальные и политические отношения - кризис «вертикали» власти;
- выявляется зависимость становление института государственной
службы в условиях политического развития современной России от процес
сов политической модернизации российского общества, доказывается прин
ципиальное значение разработки целостной концептуальной базы реформи
рования и преимущества государственно-административной модели государ
ственной службы для решения модернизационной задачи превращения ра
циональной деперсонифицированной бюрократической организации в доми
нирующую систему управления и контроля;
доказывается, что содержание современного этапа формирования института государственной службы в рамках объявленной административной реформы обусловлено нерешенностью задач политической модернизации российского общества в 1990-е годы, в частности, недостаточно полной рационализацией государственного управления, что не позволило институту государственной службы в полной мере проявить свой интегрирующий и стабилизирующий потенциал в системе политической власти и государственного управления;
на основе анализа современных методологических подходов и политических практик модернизации политического управления, подтвердившего, в частности, особую роль государства в процессе российской политической модернизации, доказывается неэффективность имитационных моделей административного реформирования и обосновывается приоритетная задача формирования современной национальной модели организации политико-административного управления и государственной службы, которая возможна на основе государственно-административной модели с включением в нее элементов государственного менеджмента, не противоречащих российским традициям государственного управления.
Государственная служба как объект политической модернизации
Новейший период отечественной истории и проводимые в нашей стране социально-политические преобразования связаны с поиском оптимальной модели демократического развития, составной частью которой является становление института современной государственной службы, что предполагает анализ научно-теоретических основ государственной службы как сложного социального института и неотъемлемого элемента системы политической власти и государственного управления, выявление сущности института государственной службы, его политического содержания, исторической обусловленности становления в политико-управленческой системе в контексте политического развития.
Проблема демократического развития общества - одна из серьезнейших проблем, тесно связанных с анализом политического процесса. Подтверждением тому является общепринятый тезис, согласно которому «политическое развитие является одной из важных характеристик процессов перехода от одного типа политических систем к другим»1.
Как известно, под политическим развитием принято понимать многомерный процесс, в ходе которого в результате взаимодействия различных политических сил происходят изменения в политическом поведении, политической культуре, в самой политической системе общества. Поэтому политическое развитие является одним из значимых критериев политического процесса и характеризуется переходом к современным (модернизированным) политическим системам, сопровождающимся изменениями:
- в социальной области - разделением функциональных ролей между различными индивидами и освобождением от «личной зависимости»;
- в экономической - применением новейших технологий;
- в политической - установлением плюралистической демократии, формированием осознанных интересов различных общественных групп;
- в духовной - дифференциацией культурных систем и ценностных ориентации, секуляризацией образования и развитием коммуникационных систем.1
По утвердившейся трактовке, политическое развитие российского общества неразрывно связано с политической модернизацией, направленной на демократическое обновление политической системы.
Таким образом, модернизация раскрывается как многомерный процесс перехода от традиционного к современному обществу, который охватывает политическую, правовую, экономическую, культурную, ментальную и др. стороны общественной жизни. Модернизированное общество - это органическое единство гражданского общества, правового демократического государства, рыночной экономики.
Одна из сущностных характеристик процессов политической модернизации состоит в модернизации политической системы, а применительно к политическому развитию современной России это означает утверждение парламентаризма и президентской демократии, законодательное закреплении и организационное оформлении принципа разделения властей, обновление всей системы государственного управления, включая создание современного института государственной службы.
Сложность реформирования политической системы современной России заключается в его комплексном характере, предполагающем, с одной стороны, развитие «горизонтальных» структур гражданского общества, а с другой - наполнение демократическим содержанием государственных институтов и укрепление «вертикали власти». При этом государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него чертами: социальным напряжением и повышенным уровнем конфликтности, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных групп, усиливается экономическая поляризация, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости.
Переходный период, являющийся следствием процессов политической модернизации, сопровождается затяжным социальным кризисом еще и в силу того, что инерционные процессы в сфере общественного сознания препятствуют интеграции общества на новой демократической основе. В аксиологическом аспекте главным противоречием переходного периода является рассогласование между универсальными целями политической модернизации и традиционными национальными ценностями. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования, поэтому на переходном этапе определяющее значение приобретает «субъективный фактор управления» в лице современной рациональной государственной службы, формирование и функционирование которой призвано гармонизировать отношения между государством и гражданским обществом, выполнять интегрирующую и стабилизирующую функцию в системе политической власти и государственного управления.
Следует отметить, что некоторые ученые не без оснований считают, что классические (ранние) теории политической модернизации мало приемлемы для анализа существующих реалий современной России, так как не предполагают институционализацию политической системы в самом широком понимании, включая изменения в политической культуре и психологии, прежде всего, мотиваций и ценностей, политической и социально-экономической организации общества.1
При таком подходе оценку вновь возникшего социально-политического явления следует строить исходя из присущих новой системе качеств, являющихся своего рода отрицанием характерных черт предыдущей, что в свою очередь указывает на процесс демократизации российского общества2.
Правда, на наш взгляд, это далеко не единственная отличительная черта, так как требуется учитывать многие характеристики не только традиционной, но и вновь создающейся, политической культуры, обусловленные развитием федеративных отношений, отсутствием политической стабильности, доверия к институтам власти, «идеологическим вакуумом», ощущением экзистенциальной незащищенности у большинства населения и т. д. Однако все перечисленные компоненты, на наш взгляд, являются всего лишь средствами модернизации, так как основным источником и носителем этого процесса остается человек, гражданин общества с высокими духовными потребностями и качествами. Следует отметить, что политическая модернизация российского общества невозможна и без социально-экономической, политической и правовой стабилизации функционирования политической системы. От выбора средств и методов стабилизации зависит и судьба проводимых в стране демократических реформ.
В отечественной политической науке еще не сложился единый подход к понятию «политическая система»: одни ученые трактуют ее как категорию, охватывающую все главные стороны и элементы организованной в рамках данного общества политической деятельности и политических отношений; другие с этим понятием связывают процессы развития гражданского общества, формирования автономной, самостоятельной личности, наделенной пра Семененко И.С. Глобализация и социокультурная динамика: личность, общество, культура//Полис. 2003. № 1.
Политическая модернизация и современные политические системы // Введение в политическую науку. М., 1996. вами и свободами; третьи - с изменениями властных отношении между государством и гражданином, который способен не только выполнять установления государства, но и влиять на принятие политических решений, создавая для этого политические организации (партии, движения и т. д.).
В свое время Т. Парсонс, перенеся понятие «система» на общество, предложил рассматривать его как взаимодействие четырех подсистем, которые находятся в отношениях взаимозависимости и взаимообмена, и выполняют свойственные им функции: политическая (определять коллективные цели, мобилизовывать ресурсы на их достижение, принимать решения); экономическая (реализовывать потребности людей в потребительских товарах), социальная (поддерживать устоявшийся образ жизни, передавать новым членам общества нормы, правила, ценности, которые становятся важными факторами мотивации их поведения) и духовная (интегрировать общество, устанавливать и сохранять связи солидарности между ее элементами).
Если характеризовать политическую систему в институциональном аспекте, то можно представить ее в виде совокупности государственных и негосударственных институтов и норм, в рамках которых осуществляется политическая жизнь данного общества, где ведущая роль отводится государству.
Поэтому политическую систему можно считать действенным механизмом формирования и функционирования институтов власти в обществе, имеющем непосредственное влияние на распределение ресурсов и ценностей (системный подход по Д. Истону»)1
Реагируя на сигналы окружающей среды, политическая система осуществляет в обществе изменения и одновременно поддерживает в нем стабильность посредством специализации ролей и функций политических ин Согласно концепции Д. Истона политическая система имеет «вход» и «выход». На «входе» функция политической системы сводится к принятию требований, их артикуляции и агрегировании, благодаря чему происходит властное опосредование социальных интересов. На «выходе» она выдает необходимое (в зависимости от ресурсных возможностей) политическое решение. См.: Панарин А.С. Политология. М., 2003. С. 48-54 ститутов, выступающих как совокупность взаимозависимых элементов (функционально-структурный подход по Г. Алмонду1).
В отличие от системного подхода, акцентирующего внимание на взаимодействии политической системы с внешней средой, функционально-структурный сосредоточен на внутреннем ее содержании. Например, интеграцию социально-политических интересов берут на себя заинтересованные социально-политические группы (политические партии, организации и т. д.), которые способны на «входе» осуществлять функцию их выражения, используя средства массовой информации, выполняющих функцию политической коммуникации. Следовательно, на «выходе» органы государственной власти (с учетом специфики ветвей и уровней), аккумулируя «входные сигналы» вырабатывают правила и нормы взаимоотношений, имеющих обязательный характер для граждан, реализуют их, осуществляют контроль за соблюдением.
Подобная специализация и разделение политических ролей и функций способствуют стабильности общества, адаптации политической системы к быстро меняющимся условиям (особенно, если речь идет о переходном периоде), самосохранению и созданию благоприятных предпосылок для дальнейшего устойчивого развития.
Устойчивость развития политической системы реализуются через функции, подчеркивающие специфику трех уровней: институционального взаимодействия системы, внутрисистемного функционирования, самосохранения и адаптации (по Шварценбергу Р.Ж.):2
- первый уровень характеризуется регулированием властных отношений (свойственных данной политической системе) посредством ее институтов;
Г. Алмонд предложил понимать под политической системой все типы действий, имеющих отношение к принятию политических решений, и закрепить за каждым политическим институтом его специфическую политическую роль. Если на «входе» функцию политической социализации и вовлечения граждан в политику осуществляют в той или иной мере все элементы политической системы, то другие функции «входа» распределяются между различными политическими институтами. См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 1998. С. 122-125
См.: Шварценберг Р.Ж. Политическая социология. Ч. 1. М., 1992 - второй - способностью аккумулировать ресурсы для выравнивания коммуникационных потоков на «входе» и «выходе»; третий - уровнем ин-ституционализации и социализации. По этому поводу Г. Алмонд и Л. Пай утверждают, что политическое развитие направлено на постоянное совершенствование функций, которые должна выполнять политическая система для обеспечения стабильности и эффективности всего социального организма.
При этом изменение системных качеств и функций политических институтов включает три составляющих: структурную дифференциацию институтов политической системы и специализацию их функций; возрастание способности политической системы к инновациям, к мобилизации и выживанию; тенденцию к равноправию.
По нашему мнению, это осуществимо с помощью структурной дифференциации и высокой специализации функций институтов политической системы, где каждая политическая структура выполняет четко очерченную функцию, а в совокупности тесно взаимосвязаны и составляют интегрированную систему. Следовательно, более сложные политические системы обладают значительным потенциалом к выживанию, поскольку располагают разнообразными каналами коммуникации и социализации.
Важное место в политической системе занимают ее институты. Наиболее значимым из них является государство. В институциональном аспекте оно представляет собой совокупность иерархически взаимосвязанных и взаимодополняющих публично-правовых институтов и структур. Для демократических государств в их число входят институты, отражающие его демократическую сущность: согласно принципа разделения власти (законодательной, исполнительной, судебной), а в зависимости от государственного устройства - федеральные или центральные, субъектов федерации или региональные, местные.
К особенностям политической системы демократических государств относится и то обстоятельство, что она функционирует на принципе легитимности институтов посредством нормативно-процессуального установле 17 ния, которое цементирует политическую систему, придавая ей свойство единого целого, обеспечивая демократическое наполнение формируемых органов власти и утвердившейся системы управления. На наш взгляд, одна из важных особенностей политического развития современной России заключается в модернизации политической системы и наполнении демократическим содержанием ее институтов и норм, направленных на расширение или установление прав и свобод граждан.
Общепризнанно, что демократический принцип организации власти предполагает активное участие населения не только в обсуждении общих правил, постановлений и законов, но и контроле за их выполнением непосредственно или через выборных лиц - представителей. Следовательно, «подлинная демократия начинается не с конституционного признания населения источником политической власти, а с создания целостной системы политических институтов, норм, закрепляющих демократические приоритеты, и структур, гарантирующих и обеспечивающих их исполнение»1. Поэтому принцип участия народа в управлении государственными делами должен найти свое выражение в сочетании непосредственной и представительной демократии.
Политические предпосылки становления института государственной службы
Становление государственной службы в России проходит на фоне широкомасштабных процессов модернизации, для которых характерен определенный набор политических кризисов: кризис социальной и политической идентичности; кризис распределения материальных и культурных благ; кризис участия населения в политике; кризис легитимности власти, проявляющийся в рассогласовании целей и ценностей правящего режима с представлениями основной части населения о нормах справедливого правления и другими ценностями массового сознания; кризис «проникновения» распоряжений высших органов государственной власти в социальные и политические отношения; последний усиливает проявление всех остальных, поскольку не позволяет реализовать управляющие воздействия по их разрешению.
Рациональное построение системы управления - одна из самых серьезных проблем политической организации общества. Действительно, можно согласиться с доводами известного французского ученого М. Дюверже, который, сравнивая общество со сложным, постоянно меняющимся социально-биологическим организмом, представляет управление в виде медикаментозного воздействия на живую ткань человека, когда от умений и опыта врача зависит не только дальнейшее самочувствие пациента, но и его жизнь.
Можно привести немало примеров из истории, когда в результате неумелого принятия управленческого решения на карту ставилась судьба государств и народов1.
Следовательно, возникает потребность в создании продуманной системы накопления и передачи опыта осуществления управления обществом и государством, гарантирующей устойчивое развитие. Безусловно, формирование новых, наиболее эффективных систем управления неразрывно связано с созданием и совершенствованием государственной службы, которая «призвана вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство»1.
Прежде всего следует отметить, что политическая власть как отношения господства- подчинения в общественной системе наиболее эффективно определяется через политическое управление как совокупность функций прямого воздействия с использованием государственных механизмов, таким образом, политическая власть - это совокупность функций политического управления, через которые управляющие воздействуют на управляемых, используя для этого государственный механизм. Центральным звеном этого механизма выступает государственная служба, поскольку ее смысл и назначение состоят в обеспечении функционирования государства как такового. Сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной и системно организованной государственной службы, которая олицетворяет взаимосвязь между государством и обществом, между государственной должностью, государственным служащим и гражданином. Следовательно, создание института государственной службы, адекватного требованиям политической модернизации, является ключевым звеном в процессах реформирования в России.
Однако, как мы отмечали ранее, процесс ее становления в современной в России осложнен многими объективно обусловленными причинами политического, правового, экономического, социального характера. В свою очередь отсутствие профессиональной, хорошо подготовленной государственной службы усложняет преодоление глубокого социально-политического кризиса. Об этом наглядно свидетельствует и зарубежный опыт. В частности Австрия, Италия, ФРГ, Финляндия и ряд других европейских государств в
Зииченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс.1996.№6 послевоенное время, прежде чем начать экономические преобразования провели реформу государственной службы.1
Действительно, распад Советского Союза вызвал крайне негативные тенденции во всех сферах общественной и хозяйственной жизни страны: «спад промышленного производства, развал сельского хозяйства, крах финансовой системы, всплеск преступности, коррумпированность бюрократического аппарата, резкое расслоение общества по уровню доходов и, главное, девальвация духовных и культурных ценностей»".
Существует множество различных попыток объяснить причины столь глубокого политического, экономического и духовного кризиса в России, в частности:
- отсутствие научно обоснованной и согласованной программы экономического, управленческого и национально-культурного развития страны;
- низкая эффективность управления всех уровней - от высших органов государственной власти до предприятий и организаций;
- сложность и многозвенность организационных структур управления, их слабая адаптация к изменениям внешних условий;
- доминирование в системе управления принципа государственного распределения в ущерб научно-обоснованным методам и формам;
— отношение к политической деятельности «как форме сверх выгодного предпринимательства» что во многом объясняет «коррумпированностьбюрократического управленческого аппарата всех уровней и небывалый раз гул преступности».
Единственно радикальным способом «лечения экономики с административно-командным синдромом» и низкой управляемостью общественными процессами, на наш взгляд, является передача функций управления в руки профессионалов.
Красильщиков П.Л., Зиборов Г.М., Рябов Л.В. Шанс па обновление России (зарубежный опыт модернизации и российские перспективы) Поэтому мы склонны рассматривать происходящие изменения с позиций комплексного анализа процессов трансформации управленческих систем обществом и государством, т.е. в сфере социального и государственного управления.
Начнем с того, что управление - это специфическая субстанция сложного порядка, направленная на организацию функционирования различных систем.
Вероятно, в силу сложной природы данного явления подходы к его пониманию весьма различны. Так, например, представители «кибернетической теории управления» определяют его «как целенаправленное воздействие субъекта управления - управляющей системы - на объект управления -сложную динамическую систему»". Следовательно, процесс управления предполагает наличие как минимум двух основных составляющих: управляющей системы и объекта управления.
Интересными на этот счет выглядят рассуждения основоположника «общей теории систем» Л. Берталанфи, который рассматривает любую систему как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии, в то время, как Р. Джонсон называет системой «организованно сложное целое; совокупность или комбинацию предметов или частей, образующих комплексное единое целое»3.
Поэтому, можно утверждать, что в системе управления, также как и любой другой системе, являющейся в определенной мере единым образованием, каждый структурный элемент, имея относительную самостоятельность и независимость, реализует не только присущую ему конкретную функцию, но и поддерживает жизнедеятельность этой системы.
Имеет смысл отметить, что в теории управления часто используются такие понятия как «стихийное управление» и «сознательное управление» 1. Понятие «стихийное управление» употребляется для обозначения явлений, отношений, процессов, где отсутствует осознанное начало, подчеркивающее связь
Теория государственного управления. М.,1997. С. 21 управления с человеком. Сознательное же управление предполагает целенаправленную деятельность отдельных индивидов или общественных институтов, направленных на целесообразное упорядочение явлений, связей, отношений1.
На наш взгляд, абсолютно нелогично было бы отрицать, что организующая роль любых социальных процессов принадлежит человеку, являясь результатом его творческой энергии и эволюционного развития.
Следовательно, можно утверждать, что управление реализует социальную функцию, которая предполагает сознательную деятельность отдельных индивидов и гражданских институтов, направленную на регулирование общественных отношений с учетом субъектно-объектных характеристик.
Современные западные теоретики Дж. Бэрнхем, Д. Белл, Дж. Гэлбрэйт и др., видят в социальном управлении силу, способную «избавить общество от присущих ему социальных недугов, повысить его жизнеспособность», и рассматривают как феномен индифферентный», «самостоятельный», «независимый от типа производственных отношений»"
На наш взгляд, это, прежде всего, объясняется непрерывным поиском универсальной модели управления обществом. Важно отметить, что общество постоянно эволюционирует, а потому его институты трансформируются, а, следовательно, изменяется и характер общественных отношений, который требует адекватного воздействия со стороны субъекта управления (индивида или соответствующего института).
Поэтому в демократически развитых странах гражданское общество -это своего рода социальное пространство, где люди (индивиды) связаны и взаимодействуют между собой в качестве независимых субъектов, как друг от друга, так и от государства." Следовательно, можно говорить о том, что гражданское общество составляет «сферу социального, экономического и ультурного пространства, в котором взаимодействуют свободные индивиды, реализующие частные интересы и осуществляющие свободный выбор» .
Вот почему, ценностным ориентиром развитого гражданского общества является свобода, которая пронизывает интересы людей и воздействует на формирование его новой общественно-политической структуры. При этом следует подчеркнуть, что права свободной личности обеспечивает само гражданское общество в отличие от прав гражданина, гарантируемых государством. По этому поводу Л. Эсмен в начале XX века отмечал: «Индивидуальные права представляют все одну общую черту, они ограничивают права государства, государство же должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя известный простор личной деятельно .Конечно, гражданское общество и государство находятся в непрерывном взаимодействии друг с другом и зависят одно от другого. Если гражданское общество выступает прочным опосредующим звеном между свободным индивидом и централизованной государственной волей, то государство призвано обеспечивать условия для реализации гражданских прав и свобод. Правда, государство должно быть правовым, так как именно в правовом государстве создаются условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного упорядочения с помощью правовых норм политико-властных отношений в целях недопущения злоупотреблений. Еще Аристотель писал: «Там, где отсутствует власть закона, нет места и (какой-либо) форме государственного строя» .
Политический потенциал государственной службы в условиях административной реформы: проблемы и тенденции
Незавершенность политико-административных преобразований в Российской Федерации в 1990-е годы обусловила задачу проведения последовательного реформирования российской административно-управленческой системы по нескольким ключевым направлениям. Первое - разграничение полномочий между тремя уровнями публичной власти. Второе - реформа государственной службы, определение статуса государственного служащего. И третье - реформа устройства исполнительной власти.
Изменение законодательства о государственной службе вызвано постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, трансформацией социально-экономической и политической систем. Государственная служба неразрывно связана с системой государственного управления, являясь важнейшей его частью и одновременно одной из основных задач.1 Главные признаки государственного управления обусловливают множественность и разнонаправленность его целей.2 Цели государственного управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В демократическом процессе в ходе взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере сво ем.: Старилов Ю.Н. Российская государственная служба: современная модель и направления дальнейшего развития ей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается государственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентированность, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, обслуживающей общество и человека в той мере, в которой в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод.1
В политической системе государственное управление и государственная служба взаимосвязаны и подчинены друг другу: государственное управление служит для осуществления целей и функций государства, а государственная служба обеспечивает правовой порядок государственного управления. В этой связи в современный период государственный аппарат выступает важной интеллектуальной и организующей силой общества, а поэтому он должен быть юридически оформлен, профессионально подготовлен и социально-экономически обеспечен. Единая, целостная и системно организованная государственная служба, обеспечивающая, таким образом, функционирование государства как такового, обеспечивает реализацию сущности государства в политической системе.
Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что реформирование государственной службы непосредственным образом обусловливается меняющимися в процессе демократизации общества сущностными чертами государства, которое, с одной стороны качественно меняется в процессе демократической трансформации, с другой, остается как важнейшее условие существования демократически организованного общества. Профессор Г. Ата-манчук следующим образом определяет основные черты «сосуществования» государства и демократии, предопределяющие базовые черты организации государственной службы:
См. подробнее: Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. Учебное пособие. М., 1999. С. 23-24. - свободное гражданское общество с множеством социальных слоев, идеологий, конфессий, партий и общественных объединений, средств массовой информации и групп интересов не деградирует в противоречиях при условии, что оно в лице правового социального светского государства имеет надлежащую форму и упорядоченность;
- реально свободная жизнедеятельность людей, развитие экономики, социального и духовного потенциала при любых формационных структурах осуществимы тогда, когда все это обеспечивается суверенитетом государства в мировом сообществе и суверенностью государственной власти внутри соответствующего сообщества;
- управление со стороны государства, его аппарата (государственное управление) не есть подмена других видов управления, тем более не управленческая тотальность, а интеграция множества общественных проявлений и саморегулятивных механизмов в целостную систему на базе всеобщих (для граждан, общества) потребностей, интересов и целей.
Отсюда вытекает иерархия и взаимозависимость следующих государственно-правовых элементов:
- целей и функций государства, закрепленных в Конституции и законах Российской Федерации, других нормативных правовых актах;
- правового статуса и компетенции государственных органов, созданных для осуществления целей и функций государства - государственного управления;
- государственной должности с кругом обязанностей и правомочий, связанных с реализацией компетенции государственных органов;
- практического и профессионального участия граждан в управлении, что отражает и обеспечивает демократизм, устойчивость и качество осуществления целей и функций государства, реализацию компетенции государственных органов и исполнение государственных должностей.1
См.: Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы Российской Федера ции//РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М, 1998. С. 14-20. Таким образом, очевидно, что реформирование современной государственной службы целесообразно проводить вместе с осуществлением комплексной административной реформы, то есть создание эффективно функционирующей государственной службы является важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления. Не случайно практика реформирования государственного аппарата зарубежных стран ясно указывает на тесную увязку изменения принципов организации и функционирования государственной службы с институциональными трансформациями в системе государственного управления, вызванными процессами глобализации, становлением межгосударственных союзов и развитием информационной экономики.1
Стоит, однако, отметить, что в России решается задача не приспособления уже сформировавшихся демократических институтов к реалиям глобализирующейся информационной экономики и постмодернистской культуры, а построения демократического государства. Таким образом, реформа государственной службы вписывается в общую логику отечественного демократического транзита, что обусловливает ее задачи и специфику.
Формирование в России демократического правового социального и светского государства, закрепленного в Конституции Российской Федерации 1993 года, обусловили потребность в формировании новой административной системы, призванной существенно повысить эффективность управления страной. К настоящему времени в основных своих чертах в целом создана правовая (конституционная) модель нового устройства власти, однако, проблемой остается системное внедрение этой модели в практику государственной жизни. Демократический строй основан на управлении не через людей, а через право. В то же время практика государственного управления в постсоветский период обнаруживает ряд черт, не позволяющих пока говорить о тенденции к верховенству права, которое на языке неоинституционального подхода будет означать преобладание формальных институтов. Отсутствие
См.: Оболонский Л.В. Бюрократия для двадцать первого века. Модели государственной службы. Россия -США - Англия - Австралия. М, 2000. верховенства права означает господство институтов неформальных, основанных на партикуляристских нормах и правилах (таких как клиентелизм и коррупция).1 В числе факторов административно-управленческого характера, обусловливающих слабость в российском обществе формальных институтов (отсутствие верховенства права) и низкую эффективность системы государственного управления можно выделить следующие:
- в обществе, недостаточно подготовленном к принципиально новой конструкции власти, оказалась чрезвычайно сильной инерция (и соответствующие ожидания) жестко централизованного осуществления власти, причем скорее неформальными, нежели правовыми методами;
- государственная власть увлеклась, главным образом, одной функцией права - регулированием, оставив в тени механизм соблюдения правовых норм (подчинения праву). В силу этого ушедший мотив страха перед государственной машиной советского образца не замещен мотивом уважения к правовым предписаниям, который может возникнуть лишь в системе действенного правового воздействия, в том числе жесткого правового контроля;
- в постсоветское десятилетие до прихода к власти нового Президента Российской Федерации отмечалась общая непоследовательность в процессе формирования государства как консолидированного субъекта политики и управления. В результате политическая власть оказалась, с одной стороны ослабленной, с другой, «распыленной» между многочисленными группами интересов. Российское государство, лишившись многих привычных механизмов учета, контроля и распределения, оказалось неспособным к осуществлению функций, которые жизненно необходимы для поддержания нормального функционирования общества. Последнее позволяет ряду специалистов утверждать, что «... в России выход из коммунизма произошел за счет падения и режима и государства», а в возникшей политической системе «... ин См.: Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски к теории // Общественные науки и современность. 2001. № 1. С. 58-59. ституционализация политики воспринималась основными политическими актерами как излишняя и необязательная».1
Именно на этом направлении в последние два года произошли наиболее существенные изменения:
- созрели предпосылки коренной внутрисистемной эволюции политического режима, объединенного общенациональной субъектностью, характеризующегося ликвидацией противостояния общества и власти и «усилением»государства посредством преодоления чрезмерной зависимости публичнойвласти от групповых интересов;
- государственный аппарат в его нынешнем качественном состоянии не располагает достаточным опытом, методами и средствами для принятия эффективных управленческих решений. Кардинально сменив политические ориентиры, государственная машина пока не сумела перестроить унаследованную систему управления, в которой фактически отсутствовала как принцип технология проработки и реализации замыслов преобразований;
