Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 14-47
Глава 2. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ 48-107
2.1 Особенности формирования и функционирования аппаратов представительных и законодательных органов государственной власти в царской России 48-78
2.2 Аппарат высших органов государственной власти в советский период 78-96
2.3 Правовые основы создания Аппарата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации... 97-107
Глава 3. РОЛЬ АППАРАТА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 107-156
Общие вопросы деятельности Аппарата 107-116
Структура и основные направления деятельности Аппарата Государственной Думы 117-142
3.3 Совершенствование деятельности Аппарата Государственной Думы 143-156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156-163
- ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Особенности формирования и функционирования аппаратов представительных и законодательных органов государственной власти в царской России
- Структура и основные направления деятельности Аппарата Государственной Думы
Введение к работе
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ КАК
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
ОРГАНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 14-47
Теоретические вопросы организации и деятельности аппарата государственной думы как представительного и законодательного органа Российской Федерации
Государственной Думы (далее Аппарат ГД или Аппарат Думы), необходимо разобраться во множестве понятий, подлежащих использованию в диссертации, так или иначе связанными с названным вопросом. Без понятийного аппарата, без теоретических предпосылок невозможно будет достичь цели диссертационного исследования и выполнить поставленные во введении задачи. К тому же ряд теоретических аспектов в юридической науке не до конца исследованы относительно современных требований практики, ряд же положений носят противоречивый характер. То есть теория исследуемого вопроса (об Аппарате ГД) носит не только прикладное в данном случае значение, но и самостоятельное. В круг теоретических аспектов, подлежащих рассмотрению, попадает множество вопросов, причем из разных научных дисциплин: теории и истории государства и права, государственного (конституционного) права, административного права, советского строительства (в прошлом) и т.д. Взять хотя бы вопрос о государственной службе. Как правильно отмечают Мельников В.П. и Нечипоренко B.C., -«Ныне государственная служба является объектом изучения многих наук. К этому причастны философия, теория государства и права, политология, теория государственного управления, социология, психология, история, политэкономия и др. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат, методы исследования»4.
В нашем же диссертационном исследовании вопрос о государственной службе должен быть отражен в связи с деятельностью Аппарата Думы.
В каких-то случаях диссертант ограничится изложением уже существующих научных разработок, в каких-то позволит себе высказать собственное мнение, либо позицию, согласованную с научным руководителем.
Начнем рассмотрение вопроса с понятия «государственная власть». Существует не одно определение понятия «государственная власть».
«Государственная власть - организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов (органов государственной власти). Суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а при необходимости и принуждением со стороны государства. Государственная власть распространяется на всех граждан. Государственная власть осуществляется или народом непосредственно, или органом государственной власти».5
«Государственная власть - один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой воле всех членов общества. Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым, государственным аппаратом».6
Не давая определения понятия «государственная власть», В.Е. Чиркин по вопросу о власти пишет: «Ядро политической системы - существующая в стране публичная политическая власть народа или, напротив, определенного класса, группировки населения, что находит свое выражение в качественной характеристике государственной власти. Именно вокруг нее идет борьба, а с другой стороны складывается сотрудничество многих звеньев политической системы... независимость государственной власти от любой иной принадлежит государству».7
Как видим, в трех авторитетных изданиях, хотя и с наличием общих моментов, дается разная интерпретация государственной власти. Это на современном этапе. Если уйти в глубь веков, то вообще трудно найти одинаковый подход к вопросу о государственной власти. Рамки диссертации не позволяют подробно останавливаться на этом, но несколько моментов отметим. Критикуя попытки некоторых государствоведов свести государственную власть к власти одного лица, И.К. Блунчли писал: «Может ли будущность нашей науки быть возвращением к ее детству? Для меня отрицательный ответ на эти вопросы несомненен. Если бы это направление сделалось господствующим, то человеческий ум в течение столетий работал даром и мир вновь впал бы в наивную веру средних веков».8
Особенности формирования и функционирования аппаратов представительных и законодательных органов государственной власти в царской России
В предыдущей главе были даны определения понятий, используемых в диссертации с целью раскрытия избранной темы исследования. История российской государственности свидетельствует, что представительно-законодательные органы государственной власти существовали в России с первых веков ее становления. Поскольку Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума, Дума ФС РФ) является в соответствии с Конституцией России палатой Федерального Собрания — представительного и законодательного органа Российской Федерации, а в соответствии с нашей позицией, - и самостоятельным государственным органом представительно-законодательного характера, то имеется необходимость (смысл) осветить вопрос об Аппарате Думы с историко-правовых позиций.
Совершенно правы, на наш взгляд, авторы, утверждающие то, что «Первые следы существования Царской Думы встречаются с самых древних времен в обыкновении Великих и Удельных князей решать важнейшие государственные дела с боярами»66. Царскую (Боярскую Думу) следует считать представительным органом боярского сословия и в законодательстве она принимала участие (об этом будет изложено более подробно позже). Сейчас же ограничимся указанием на то, что следы этой Думы нужно искать в более раннем периоде России, когда еще официально не было царей, а были Великие князья, Удельные князья. С вопросом о
Троцинк. История судебных учреждений в России. Спб., 1851. С. 58. 49 Думе связан вопрос об аппарате, который обеспечивал ее работу. Как уже указывалось во введении, в науке вопрос об аппарате, обеспечивающем работу представительных, законодательных органов государственной власти в древние и средние века, активно не обсуждался, он не выделялся в специальную проблему, - и совершенно справедливо, поскольку аппарата в его сегодняшнем понимании не было. Однако какие-то зачатки были, ш! поэтому целесообразно их выявить и показать. Известно, что высшее положение в Древнерусском государстве занимали князья и бояре. Следующий слой класса феодалов составляли дружинники и княжеские, боярские слуги. Великие князья, хотя и были монархами, не могли обходиться без совета своих приближенных. Так сложился совет при князе. Юридически он оформлен не был, но фактически играл серьезную роль в государстве. Государственным органом при князе любой русской земли был совет (или дума). Летописи употребляют слова: князь «прийде ... на совет и думу»68, «начат думати»69, «здумаша»70, «обмыслив»71, «приговоря»72 и т.д. Поскольку в совет входила лишь верхушка княжеской дружины и боярства, то условно этот орган можно считать представительным, тем более, что в последующем он трансформировался в Боярскую думу. Сведений о процедуре работы совета при князе (боярской думы) сохранилось мало, видимо, на эту сторону вопроса и внимания большого не обращалось. В.О. Ключевский по этому поводу писал так: «Памятники XII и XIII вв. дают немного черт для изображения ежедневной деятельности боярской думы. Летопись обыкновенно ограничивается кратким замечанием, что князь «с дума - с мужи своими», не указывая, сколько советников присутствовало на этих «думах» или заседаниях». «Если Владимир Мономах сам приступал так же как в Поучении советовал поступать своим детям, то обыкновенно, встретив молитвой восход солнца, сходив в церковь, он садился «думать с дружиной»... Преп. Феодосии, по рассказу его древнего жизнеописателя, раз на заре, возвращаясь в Печерский монастырь от великого князя Изяслава, встречал по пути бояр, которые уже ехали к князю. Но князь часто думал со своими мужами и в поле на походе или в стане под осажденным городом... князь не делал шага, не рассмыслив с дружиною, не поведав мужам думы своей и не спросив их совета». Но поступал князь, как считал нужным73.
Структура и основные направления деятельности Аппарата Государственной Думы
Во-первых напомним, что Государственная Дума в диссертации рассматривается, как самостоятельный представительный и законодательный орган Российской Федерации (орган государственной власти). Во-вторых, Аппарат Государственной Думы не нужно рассматривать «в увязке» с Аппаратом Совета Федерации, как якобы верхней палаты Федерального Собрания. Два этих аппарата, как и все другие аппараты государственных органов, взаимодействуют, но они не соподчинены. Поэтому говорить о наличии Аппарата Федерального собрания в условиях российской действительности вообще сложно. В принципе, в науке выделяют четыре типа управления парламентским аппаратом: централизованный; частично централизованный; частично децентрализованный; децентрализованный.207 Как показывает анализ правовой базы, управление Аппаратом ГД, видимо, следует отнести ко второму типу, если под централизацией понимать подчинение руководству Государственной Думы. В-третьих, роль Аппарата ГД, как и любого другого, можно раскрыть, охарактеризовав широту направлений деятельности, оптимальную для этих направлений деятельности структуру, состав госслужащих, объективную картину результатов работы Госдумы (как и любого другого госоргана). На сегодняшний день (сентябрь 2003 г.) Аппарат ГД работает в соответствии с Положением об Аппарате Государственной Думы, утвержденным распоряжением Председателя Государственной Думы от 5 июля 2002 г. №2508 р-1. Анализ Положения показывает следующее. Научного понятия «Аппарат Государственной Думы», как уже говорилось, не дается. В части 1 раздела 1 «Общие положения» указывается: «1. Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Аппарат) является постоянно действующим органом, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутаты Власть. 1996. №8. С. 35,36. Государственной Думы), депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутатские объединения в Государственной Думе), Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Государственной Думы), комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее -комитеты и Щ{ комиссии Государственной Думы), Председателя Государственной Думы 4, Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Председатель Государственной Думы), Первого заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Первый заместитель Председателя Государственной Думы), заместителей Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - заместители Председателя Государственной Думы), Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Руководитель Аппарата), работников Аппарата».
Аппарат является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных организациях, а также лицевой счет в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и наименованием "Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Нормативно-правовая база деятельности Аппарата содержится в части 2 Общих положений: « 2. В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, решениями Совета Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата, настоящим Положением». Как видим, Регламент Думы указан, как правовой акт, которым Аппарат руководствуется в своей деятельности, следовательно, расхождений не должно быть. Процитированная же часть 1 раздела 1 «Общие положения» Положения об Аппарате ГД отличается от регламентной нормы тем, что в ней содержится запись, в соответствии с которой Аппарат обеспечивает деятельность Руководителя Аппарата и работников Аппарата, а не только депутатов, Председателя Думы и т.д. - всех структур Думы.
