Введение к работе
Актуальность исследования. Современная российская политическая система вобрала в себя множество различных технологий, структур, институтов, которые оформились и получили свое развитие в странах с эволюционным типом развития демократических процессов. В связи с этим такие феномены современной российской политической жизни, как лоббизм, группы давления, несмотря на наличие некоторых аналогов в истории царской и советской России, ассоциируются у большинства граждан только лишь с современным постперестроечным периодом. При этом само отношение к лоббизму среди различных слоев общества до сих пор остается неоднозначным. Негативный характер восприятия феномена лоббизма среди большинства граждан России, о котором упоминается во многих исследовательских работах1, является следствием целого ряда факторов, которые сформировались ' под воздействием особенностей развития политической системы нашего государства. Основные «претензии» к российскому лоббизму можно сформулировать следующим образом - это продвижение узкокорпоративных интересов, которые отражают цели лишь незначительных, в масштабах всего населения групп, и в большинстве случаев осуществляются незаконными методами, вплоть до действий, откровенно носящих криминальный характер.
Переход от административно-командной системы советского типа, к новым принципам взаимодействия между государством, бизнес-структурами и некоммерческими организациями, которые представляют весь спектр общественных интересов, приводит к актуализации проблемы такого «нового» для современной России явления как лоббизм. Несмотря на доказанный во многих современных исследовательских работах факт существования лоббизма в практике функционирования Советского общества, представление о данном феномене, как исключительно буржуазном, существующим только в капиталистических странах, привело к тому, что он вплоть до начала 1990-х годов не был объектом научного познания отечественной науки. Все разработки до указанного периода подразумевали рассмотрение исключительно американского или западноевропейского опыта. Следствием такого подхода стало зачастую неверное представление многих граждан и политиков о назначении, характере и сути этого феномена. Между' тем, лоббизм обеспечивает представительство интересов разнообразных' социальных, экономических и политических групп.
Лоббизм, как коммуникационный канал взаимодействия основных субъектов российской политической системы, существенным образом отличается от всех остальных существующих механизмов реализации
1 См.: например; Малъко А.В. Лоббизм и право // Известия высших учебных заведений. Правоведение.1995. №2.
интересов, которые осуществляются в ходе принятия органами государственной власти решений. Основной отличительной особенностью лоббизма является формирование и донесение информации непосредственно от заинтересованных групп. Это определяет степень необходимости развития данного механизма с целью создания наиболее действенной системы принятия решений.
Демократизация российской политической системы подразумевает комплексное включение институтов гражданского общества в систему принятия государственных решений. Развитие «третьего сектора» невозможно без создания фундаментальных механизмов обеспечения инфраструктуры эффективного функционирования некоммерческих организаций, начиная от создания благоприятствующей правовой системы и заканчивая поэтапным формированием культуры гражданского участия. В этой связи изучение лоббистского потенциала некоммерческих организаций (НКО) представляется актуальной проблемой, которая встает перед научным сообществом на современном этапе.
Степень научной разработанности проблемы.
К настоящему времени опубликовано огромное количество работ,, которые посвящены исследованиям проблемы лоббизма в современном мире. Прежде всего, следует отметить разработки зарубежных исследователей, которые заложили основы научного анализа теории групп интересов, групп давления, лоббизма в политике. Среди ученых, которые занимались данным вопросом - Г. Алмонд, А. Бентли, Дж. Бери, Р. Даль, М. Дюверже, Дж. Мэдисон, Л. Милбрэт, М.Олсен, С. Салсбери, Д.Трумен, Ф. Шмиттер2.
В связи с характерной особенностью подхода советской науки к исследованию проблем лоббизма, которая рассматривала данное явление исключительно как феномен, присущий буржуазным государствам, и отрицала его наличие в Советском Союзе, первые отечественные работы строились на анализе американской и западноевропейской лоббистской практики3. Первой фундаментальной работой в этом направлении можно
2 См.: G. Almond. Pluralism, Corporatism and Professional Memory. Sage, Sage.1990.
A.Bentley. The Process of Government. Chiccago.1908.; ; J.Bery Lobbying for the people.
Princenton.1978; R. Dahl. A preface to Democratic ; M. Duverger. Party
Politics and Pressure Groups: A comparative introduction. NY.1972; A.Hamilton, J.Madison,
J.Jay. The Federalist. Cambridge, Mass., Harvard. 1966; LMilbrath. The Washington Lobbyists.
Chicago.1963; Olson M. The logic of Collective Action. Cambridge, Mass., 1965; Truman D.B.
The Government Process. Political Interests and Public Opinion. N.Y.I971. Salisbury R.H.
Interest Group Politics in America. N.Y., 1970; Ph. Schmitler, G. Lehmbruch. Trends Toward
Corporatists Intermediation. London. 1979.
3 Гончар Б.М., Мингазутдинов И.А. Этнический лоббизм в США и внешняя политика /
Киев. гос. ун-т им. Т.Г.Шевченко. Киев. 1987; Зяблюк Н. Группы давления // США-ЭПИ,
1972. № 3; Круглоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты
деятельности. М. 1988; Кочерян С.А. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный
процесс в США. М.1990; Мишин А.А. Центральные органы власти США - орудие
диктатуры монополистического капитала. М.1954; Сергунин А.А. Законодательное
регулирование лоббизма в США / Горьк. гос. ун-т им. Н.И.Лобачевского. Горький. 1986.
- ' '' 4
считать труд Н.Г. Зяблюка «США: лоббизм и политика». Данное направление изучения феномена лоббизма активно развивалось и в начале 90-х годов двадцатого века3. Следует отметить, что исследование различных теоретических, методологических, правовых, практических аспектов западного и российского лоббизма в сравнительном ключе, характерно для достаточно большого круга отечественных работ и по сей день. Данный методологический подход обуславливается догоняющей стратегией демократического развития России, в соответствии с которой, многие институциональные нововведения заимствуются из политической практики развитых государств.
Многие авторы уделяют значительное внимание исследованию понятийного аппарата и сущности лоббизма, а так же истории возникновения данного явления в России6. Среди данных работ особенно следует выделить книгу А.П. Любимого , который подробно описывает процесс возникновения и способы функционирования политического давления на органы власти со стороны различных групп интересов в период царской и советской России, доказывая тем самым, что, даже в отсутствии практики употребления данного термина, ряд существовавших коммуникационных технологий можно охарактеризовать как лоббистские. Так же, весьма существенной для изучения преобразования лоббистских связей в период трансформации отечественной политической системы, является работа авторского коллектива под руководством А.А. Нещадина - «Лоббизм в России: этапы большого пути» . Помимо теории лоббизма, в работе отражены основные этапы постепенного перехода корпоративистской модели взаимодействия государства и бизнеса, к модели плюралистической, показаны главные особенности функционирования основных политических акторов и видоизменение структуры и характера главных субъектов лоббирования в
4 Зяблюк Н.Г. США: Лоббизм и политика. М. 1976.
5 Вяткин КС. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993.; Прохода Н. Лоббизм: как это делается
во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8.; Кочерян С.А. Лоббизм в Соединенных
Штатах // Законодательный процесс в США. Федеральный уровень. М. 1990; Сергунин
А.А. Законодательное регулирование лоббизма в США / Горьк. гос. ун-т им.
Н.ИЛобачевского. Горький. 1986; Шуровский М. Законодательное регулирование
лоббистской деятельности в органах представительной власти: опыт США. // Бизнес и
политика. М. 1995. № 3(4).
6 Аравииа Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной
приемлемости //Социологические исследования.2000.№9; Заславский СЕ, Нефедова Т.Н.
«Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы» // Право и политика.
2000. №2; Игнатьев Н.П. Система функционального представительства: проблемы
становления в современной России // Ученые записки казанского университета. Т. 142;
Фролова ИМ. «Формула лоббифеномена (в поисках исторических корней лоббизма) //
Вестн. Моск. Ун-та. Сер. 10. Журналистика. 2001. №4.; Шапошников А.В. Лоббизм как
явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник Московского
университета. Сер. 12, Политические науки. 2004. №2..
Любимов А.П. История лоббизма в России. М. 2005. 8 Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В., Григорьев О.В., Ионин Л.Г, Кашин В.К., Малютин М.В. Лоббизм в России: этапы большого пути, // Социс. 1996. №3-4.
период упразднения старых и возникновения новых политических и экономических групп.
Следующая значительная группа исследований, которой отечественные политологи и юристы уделяют значительное внимание - проблема правового регулирования лоббистской деятельности в России9. Первая волна работ, посвященных этой теме, была сопряжена с началом процесса разработки первых инициатив по принятию закона о лоббизме. Данная тема, в связи с неурегулированностью правового состояния реально происходящих процессов, является актуальной и по сей день. В этих работах анализируется опыт законодательного регулирования лоббизма в американских и западноевропейских государствах с целью анализа возможности привнесения его в правовую систему российского государства; обосновывается важность и необходимость легализации данных процессов и указываются характерные недостатки происходящих неурегулированных процессов. В некоторых работах подробно исследуются нормативно-правовые акты - проекты законов о лоббизме, и анализируются их сильные и слабые стороны.
С началом нового этапа исследований лоббизма, важной темой изучения российских политологов стала проблема реальной практики взаимодействия государства с группами давления, то есть непосредственно практика лоббизма10. В данных работах описываются не только теоретические основы механизмов лоббирования (методы, технологии, каналы коммуникации, институты взаимодействия), но и приводится конкретные примеры лоббистских действий и кампаний, которые осуществляются в ходе процесса представительства своих интересов группами давления. Данный эмпирический материал носит большую
9 См., например: Боголюбов С.А. Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика. 1994. №15-16; Вишняков ВТ. проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995 .№3; Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995. №2; Лапаева В.В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». // Законодательство и экономика. 1995. №7-8; Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис. 1998. №4.; Любимов А.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право. 1999. №7; Родина И. Закон, который так и не принят: [О проекте Федер. закона "О регулировании лоббистской деятельности в федер. органах власти] // Наука. Политика. Предпринимательство. 1997. № 2.; Скорин В. Лоббизм в России: проблемы законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995. № 3(4). '"Белевцева Е. Механизм функционирования лоббистской деятельности в политических институтах современной России //' Власть. 2006. №4; Берлин А.Д., Григор Г.Э. Корпоративный лоббизм. Теория и практика. М. 2005; Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. М. 2005; Вуйма А. Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. Москва-Санкт-Петербург. 2008; Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. 2001 № 3; Сулакшин С, Рдманихин А. Как национальной промышленности защищать свои интересы // Власть.2002. №10; Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М. 2006; Толстых П.А. Практикум по лоббизму в России. М. 2007.
научную ценность, так как позволяет вводить в качественные исследования количественные переменные.
По различным аспектам лоббизма на данный момент времени защищено достаточно много диссертационных работ11. В качестве основных тем. для научного исследования можно выделить следующие вопросы: общетеоретические проблемы существования феномена лоббизма в России, его политико-правовые аспекты (тема изучения не только политологов, но и юристов), лоббистская деятельность бизнес групп, лобби в органах российской государственной власти и т.д. При этом следует сказать, что в рамках данных исследований вопрос о влиянии некоммерческих организаций практически не затрагивался.
Большинство работ, которые посвящены исследованию теории и практики лоббистской деятельности в России, направлены на преимущественное изучение института бизнеса, как ключевого актора межсекторного взаимодействия. Между тем, большую научную значимость представляет вопрос реализации лоббистского потенциала некоммерческих организаций, которые представляют широкий круг общественных интересов. К сожалению, работ, которые посвящены проблемам деятельности общественных организаций, общественного лоббирования и взаимодействия органов государственной власти и различных институтов гражданского общества на данный момент не так много .
11 См. например: Бобровский А.С. Лоббизм в формировании и деятельности российской
политической элиты: Диссертация кандидата политических наук. М. 2006.; Белевцева Е.В.
Организованные группы интересов российского бизнеса: формы и способы лоббистской
деятельности: Диссертация кандидата политических наук. М. 2007.; Белоусов А.Б.
Лоббизм как политическая коммуникация: основы теоретического моделирования:
Диссертация кандидата политических наук. Екатерибург. 2004.; Бердникова КВ.
Тенденции и перспективы формирования системы цивилизованного лоббизма в
современной России: политико-правовой подход: Диссертация кандидата политических
наук. Саратов. 2006.; Зверев Е.В. Проблема институционализации лоббизма в России:
Диссертация кандидата политических наук. Екатеринбург. 2005.; Субочев В.В. Правовая
политика современной России в сфере лоббизма: теоретические проблемы: Диссертация
кандидата юридических наук. Саратов 2002.; Генов Т.З. Лоббизм как политико-правовой
институт: Диссертация кандидата политических наук. Ростов-на-Дону. 2001.;
Толстых П.Л. Лоббизм в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации: структура, технологии, перспективы легитимации. Диссертация кандидата
политических наук. М. 2006.
12 См., например: Брянцев И. НКО и власть: проблемы взаимопонимания // Власть. 2006.
№1; Блинов А., Кашкорова С. Роль общественных структур в лоббировании интересов
бизнеса // Маркетинг. 2001. №4; Василенко В. Роль общественности в обсуждении
экологических последствий реализации проектов // Регион: экономика и социология. 2008.
№1; Граждан В. Гражданское общество как система негосударственного управления //
Власть. 2004 №3. Любимов АЛ. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии
обращений граждан. МЛ 998; Можаев В. Профсоюзное лоббирование // Профсоюзы и
экономика. М. 1995. № 2; Никовская ЛИ., Якимец В.Н. От конфликта к межсекторному
партнерству // Журнал социологии и социальной антропологии. 2003. Том №7. №1.;
Ниснееич Ю.А. Проблемы взаимодействия общества и власти в России // Информ. ресурсы
России. 1997. № 4. Хананашвипи Н.Л. Авторская концепция системы взаимодействия
Таким образом, можно сказать, что сфера изучения проблемы лоббизма в современной России является важной составляющей российской политологической мысли. Между тем далеко не все аспекты развития данной темы, в связи с латентным характером многих процессов представляются достаточно хорошо изученными. Одним из таких «проблемных» участков является тема изучения практики лоббизма некоммерческих общественных организаций.
В качестве объекта исследования выступают общественные некоммерческие организации России.
Предметом исследования является лоббистская деятельность некоммерческих общественных организаций по отстаиванию своих интересов.
Цель исследования - выявление особенностей институциональных основ и практик лоббистской деятельности некоммерческих организаций на современном этапе в России, на федеральном и региональном уровне.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
проанализировать теоретические концепты понимания феномена лоббизм;
на основе исследований мировой практики лоббизма рассмотреть существующие технологии, определить ее основных акторов;
- исследовать проблему правовых основ существования данного
явления, рассмотреть отечественный опыт попыток законодательного
регулирования;
классифицировать основные группы российских НКО и охарактеризовать институциональные возможности их участия в лоббистских процессах;
- провести исследование лоббистских практик НКО на федеральном и
региональном (на примере Саратовской области) уровне.
Методологическая основа исследования. В рамках работы использовалось совокупность научных методов, которые позволили решить поставленные перед автором исследовательские задачи. Так неоинституциональный подход позволил проследить не только взаимодействия преимущественно в рамках формальных структур, но так же определить и неформальные возможности давления на органы государственной власти. В свою очередь, при рассмотрении вопроса теории правового регулирования лоббизма, а так же при исследовании институциональных основ практики межсекторного взаимодействия, невозможно было обойтись без формально-юридического подхода, с помощью которого был проведен анализ нормативно-правовых документов. При помощи структурно-функционального метода были изучены общие принципы" функционирования лоббистских технологий, структуры и
органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями // Государственная власть и местное самоуправление. 2006 № 10;
деятельность некоммерческих организаций. Так же был использован метод так называемых «case-study», с помощью которого были изучены конкретные примеры лоббистского давления со стороны НКО сообщества. В ходе исследования лоббизма общественных интересов со стороны институтов гражданского общества Саратовской области было прибегнуто к использованию метода интервью, который позволил включить в данную часть работы экспертные мнения активных участников рассматриваемого процесса.
Эмпирическая база исследования. В связи со спецификой изучаемой проблемы, а именно латентным характером многих рассматриваемых процессов, были применены самые разнообразные источники информации: различные периодические издания, в которых приводились данные, полученные в ходе журналистских расследований; статистические сборники, справочные издания, материалы опубликованных социологаческих исследований, интервью с лидерами Саратовских некоммерческих организаций, проведенные лично соискателем.
Кроме того, в ходе исследования использовались федеральные и
региональные законодательные акты, регулирующие деятельность
российских некоммерческих организаций и их взаимоотношения с органами
государственной власти, нормативно-правовые документы,
регламентирующие лоббистскую деятельность западных государств, соответствующие проекты законов о лоббизме в России, конкретные законопроекты, ставшие объектом групп давления. Так же были использованы различные статистические данные, размещенные в сети Интернет.
Научная новизна исследования:
Диссертация представляет одну из первых попыток комплексного анализа лоббистской деятельности российских некоммерческих организаций. Элементы новизны содержатся в следующем:
- обоснование лоббизма как особого института взаимодействия между
представителями гражданского общества, бизнеса и органами
государственной власти, который в отличие от других существующих
коммуникационных каналов, таких как партии и специализированные
государственные учреждения, позволяет наиболее полно транслировать
интересы заинтересованных групп;
- анализ специфической роли НКО в системе функционального
представительства интересов, их участия в процессе принятия политических
решений в современной России;
выявлены специфические особенности деятельности государственных органов власти России по созданию институциональных возможностей взаимодействия с некоммерческими организациями;
определение лоббистского потенциала некоммерческих организаций на региональном уровне (на примере Саратовской области);
Положения выносимые на защиту:
: 1. Представительство интересов институтов гражданского общества через систему лоббистских отношений является неотъемлемым фактором демократического развития и выполняет несколько важных и необходимых функции. Помимо собственно реализации интересов различных групп общества, НКО, осуществляя мониторинг лоббистских взаимоотношений государства и бизнеса, должно осуществлять действия по блокированию тех их инициатив, которые нарушают общественные интересы. Для выполнения данной функции в государстве должны быть реализованы все меры для повышения лоббистского потенциала некоммерческих организаций.
2. Для развития представительского потенциала некоммерческих
организаций, которые защищают интересы широкого спектра групп
гражданского общества, необходимо ввести правовое регулирование
лоббистских отношений на территории российского государства. В работе
представлено три варианта потенциального развития системы
законодательного регулирования лоббизма, которые основаны на опыте
западных демократических стран. Первый путь подразумевает создание
единого закона, который регулирует все сферы проявление лоббизма и
подразумевает систему отчетности агент лоббирований. Второй вариант
основан на европейской практике введения ряда законодательных актов,
которые регулируют деятельность групп давления в различных институтах -
органов государственной власти. Третий вариант, который, как было
выяснено в ходе исследовательской работы, частично реализуется в рамках
системы взаимоотношений основных субъектов российской политической
системы, подразумевает создание специальных консультативных институтов
при органах государственной власти.
Нельзя недооценить значимость создания системы закрепленных механизмов представительства интересов для институтов гражданского общества. Так как принципы лоббизма подразумевают использование значительных ресурсов, в российской практике его применения уже давно наметился сильный перекос в пользу преимущественного влияния бизнес структур. Введение такого механизма является первым важным условием наделения НКО потенциальных возможностей оказывать большее влияние на органы власти.
3. Принцип ассоциативного лоббирования наиболее эффективен для
построения взаимоотношений между. институтами государства и
гражданского общества. Деятельность различных ассоциативных союзов,
общественных советов, в рамках которых вырабатываются единая позиция
по общим вопросам, представляет для государства наибольший
прагматический интерес с точки зрений реализации мнения большинства.
Более того, теоретически, такое лоббирование позволяет объединить ресурсы
и усилия в достижении поставленной цели. Для общественных
некоммерческих организаций такой принцип становится вдвойне
эффективным, так как большинство из. них не обладает, значительными
ресурсами.
4. Анализ лоббистской деятельности некоммерческих организаций и их
развитие на федеральном и региональном уровне показало слабую
эффективность влияния НКО на органы государственной власти. В связи с
этим становится необходимым решить ряд первоочередных задач, которые
явились бы базой для увеличения лоббистского потенциала НКО. Среди
данных задач можно выделить: создание эффективной системы
финансирования НКО со стороны бизнес-структур за счет предоставления
последним налоговых льгот; создание эффективных правовых механизмов
регулирования лоббистской деятельности, " совершенствование
существующих каналов влияния со стороны общественности на органы власти путем расширения их полномочий; проведение политики со стороны государства в виде «установок для чиновников», которые бы более эффективно реализовывали предложения НКО.
Научно-практическая значимость работы определяется тем, что ее результаты могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем лоббизма, в том числе в сфере налаживания коммуникационных связей органов власти с институтами гражданского общества, его институционального регулирования. На основе сделанных выводов, возможно более полное уяснение сущности лоббизма и его адекватное понимание со стороны представителей органов власти и лидеров НКО.
Материал диссертации можно использовать в преподавании курса политологии в высших учебных заведениях.
Выводы, сделанные в ходе исследования региональных аспектов лоббистской деятельности институтов гражданского общества целесообразно использовать в качестве рекомендаций для органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных структур.
Апробация результатов исследования. С основными идеями и положениями диссертационной работы автор выступал на ряде конференций. В том числе в двух Международных научно-практических конференциях -«Формирование гражданской личности в современной России: потенциал модели межнационального и межконфессионального взаимодействия» (ИБиДА, Саратов, 2007 г.); «Международное сотрудничество в условиях глобализации: экономика, политика, наука, образование, культура» (ИБиДА, Саратов, 2008 г.). Так же результаты исследования были апробированы в ходе участия в проекте «HESP» - «Методологические семинары по сравнительным исследованиям в политической науке» (Европейского университет в Санкт-Петербурге, 2008 г.), а так же курсов "Политическая социология и проблемы идеологии" (Казань, 2007 г.).
По материалам диссертации опубликовано семь статей, в том числе одна из них в журнале «Власть», включенном в список ВАК. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры философии и политологии Саратовского государственного' социально-экономического университета и рекомендована к защите.
Структура диссертации включает введение, две главы (шесть параграфов), заключение, список использованных источников и литературы;
