Введение к работе
I. Актуальность темы исследования определяется обостренностью дискурса и выбора власти, в какой модернизации нуждается кризисная модель политической системы и государственного управления в России. Специфика нынешней ситуации в этом ракурсе сложна и парадоксальна. Параллельно процессам усиливающейся конкуренции и, вместе с тем, возрастающей гуманизации социума, идет по-разному пересекающаяся эволюция рыночных и представительных структур в рамках одновременного и интенсивного развития индустриального и постиндустриального типов общества. Они задают динамику политических отношений, которая, порождая множественные формы власти, в каждый конкретный период отличается влиянием на нее качества экономических, федеративных, межнациональных и иных отношений, участия групп граждан, регионов как субъектов РФ в отношениях с государством, опосредованных через деятельность особого рода медиаторов. Парламентаризм - это и система таких посредников, и система правления, основанная на представительной демократии, и подсистема органов современного государства, посредством и вкупе с другими, осуществляющая публичную политическую власть.
Парламентаризм является и важным институциональным элементом политической системы, и условием процесса ее демократизации, так как обеспечивает политическое участие и стабильность особенно в переходных условиях, когда существует сложное соотношение компонентов традиционной и современной организации власти, требующее выбора адекватного типа политических изменений. Российский федерализм как уникальным образом структурируемый политико-правовой феномен является одним из факторов, непосредственно влияющим на парламентаризм. От него как системы правления и процесса его осуществления в прямой зависимости находится уровень развития Российской Федерации - демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.
В рамках советского строя ни парламентаризм, ни федерализм не рассматривались в качестве принципиальных концептов и практик для политического развития страны, взаимодействие их институтов носило формально-декларативный характер. В новой России структуры и механизмы парламентаризма относительно дифференцированы с прицелом на удовлетворение новых требований, обращенных к ним извне и изнутри. Что лишь актуализирует в настоящих условиях вопрос об их способностях и инновациям к формированию устойчивой политической системы РФ.
Особая роль в этом ключе принадлежит Федеральному Собранию (ГД и СФ РФ) в целом. Но предметно, в нашем случае - Совету Федерации, политическому институту, который, с одной стороны, обеспечивает (в отличии от ГД внепартийное) представительство интересов регионов, большинства их граждан в федеральных органах власти, с другой - защиту интересов (с переменным успехом) политических элит территорий, что также является недостаточно изученным аспектом (и механизмом) системы отечественного парламентаризма.
Конституция РФ наделяет Совет Федерации специальными функциями и полномочиями в системе высших органов власти государства. Наряду с Государственной Думой этот орган один из основных субъектов осуществления государственной власти в стране, конечная инстанция на пути прохождения законов через Федеральное Собрание, своеобразный «фильтр», выявляющий и задерживающий недостаточно проработанные документы, обязательные для исполнения всеми людьми, проживающими на российской территории. Будучи палатой регионов, Совет Федерации представляет и отстаивает их интересы в законодательной деятельности на федеральном уровне, на всех срезах территориального устройства страны.
Наличие парламента еще не означает существование парламентаризма, как и акцент на Совете Федерации - сужение темы. Он олицетворение деятельности представительных структур территорий, в равной мере, как и определяющим фактором парламентаризма в России является новая роль
парламента в социальной и политической стратификации. Что выдвигает проблему механизмов согласования интересов, степени их влияния на власть, определения силы и пределов институтов этого правления.
Одним из первых таких механизмов считается Совет законодателей, объединяющий усилия Совета Федерации и региональных парламентов. В 2010 г. сформировался еще один, вспомогательный по существу, механизм -Ассоциация российских законодателей. Вопрос о степени влияния данных структур на процесс принятия политических решений на федеральном (да и региональном) уровне остается дискуссионным. Однако сама проблема построения адекватной концептуальной, теоретической модели системы структурно-технологических звеньев парламентского правления с учётом зарубежного и опорой на отечественный опыт трансформации политической системы РФ является, по нашему мнению, весьма актуальной.
Эффективным направлением совершенствования политико-государственного устройства нашей страны представляется: а) определение ключевых форм и факторов политико-административной и социально-экономической активности в российских регионах, что определяют специализацию, своеобразие сложившихся субъектов РФ; б) выявление обстоятельств, которые могут способствовать формированию конкретных вариантов реформирования таких политических институтов, как Совет Федерации, Совет законодателей и т.д. Такая нацеленность обусловлена тем, что сегодня российский федерализм проявляется через всплески запросов Центра на более активное участие регионов в федеральных проектах.
Дальнейшее углубление нового видения перспектив отечественного парламентаризма актуально, прежде всего, в формате тех основных задач, которые сформулировал в своей избирательной программе Президент РФ В.В. Путин плоть до середины XXI века. Речь идёт о реализации уже принятых решений, принципиально важных для эффективного функционирования, продуктивной работы не только Федерального собрания, но и всей общественно-политической системы России.
Степень научной разработанности проблемы фиксирует наличие весьма обширной научной литературы, посвященной как федерализму, так и парламентаризму1. Поскольку содержание исследования строится на сущностных «пересечениях» этих и смежных с ними явлений, обозначим схему анализа приоритетов избранной темы, направленного на использование социального знания для оптимизации политического процесса. В первую очередь изучались отечественные авторы, в трудах которых сделаны разные акценты на истоки и связи теорий федерализма и парламентаризма, социальную природу последнего2.
Вторую группу источников представляют публикации по сравнительному анализу парламентских начал России с их аналогами зарубежных стран. Примечателен, к примеру, фундаментальный труд «Парламенты мира» (М, 1998). В нем раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии, а также других стран, в том числе - Европарламента. Здесь же представляется уместным отметить работы нижегородских авторов: А.В. Дахина, М.А. Казакова, О.А. Колобова, А.А. Корнилова, А.С. Макарычева, А.А. Сергунина, М.И. Рыхтика, СВ. Устинкина и других по проблематике регионализма и парламентаризма3.
В следующую группу, близкой к предыдущей, входят работы по интерпретации тех или иных аспектов организации федеративного
1 Становлению, развитию теорий федерализма и парламентаризма способствовали фундаментальные
исследования прошлого, в частности, произведения Ж. Бодена, М. Вебера, В. Вильсона, А. Гамильтона,
Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Д. Джея, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, А. Лабанда, А. Лассона, Д.
Лутца, Ш.-Л. Монтескье, Д. Медисона, Ж-Ж. Руссо, А. Токвиля, К. Реннера и др. В процессе написания
диссертации использованы работы современных зарубежных авторов, среди которых А.Г. Авторханов, С.
Бир, М. Бихари, М. Боте, К. Бейме, С.С. О'Брайн, Г. Винтер, Т. Дай, М.Ф. Ирибарне, Э. Камински, Ф.
Капоторти, Э. Коруин. Дж. Кларк, У.С. Ливингстон, А. Лейпхарт. К. де Мальбер, X. Минц, Т. Модин, В.
Остром, П. Пернталер, О. Петерсон, У. Райкер, Дж. Ричардсон, Г. Таллок Д. Фосетт, X. Ханнум, М. Хилл, Д.
Элейзер и др. Проблемами развития данных направлений в нашей стране активно занимаются ученые - С. А.
Авакьян, А.Н. Аринин, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, А.А. Дегтярев, Л.М. Дробижева, А.Е. Козлов, B.C.
Кронский, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, А.Н. Медушевский, Н.А. Михалева, И.К. Пантин, И.А.
Полянский, Л.В. Смирнягин, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.
2 См.: Ключевский В.О. Сочинения. T.3, Т. 8. М., 1988; Сперанский М.М. Краткое начертание
государственного образования // Политическая история России. М., 1996; Осипов Г.В. Социология и
общество. Социологический анализ российской смуты. - М.: Норма, 2007.
3 См.: Сравнительный регионализм: Россия - СНГ - Запад / Под ред. О.А. Колобова, А.С. Макарычева. - Н.
Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Беспалов Д.Н., Колобов О.О., Казаков М.А. Неизбежность нового:
трансформация и перспективы Совета Федерации / Под ред. О.А. Колобова. - М.: Онто Принт, 2011.
устройства и системы парламентского правления в условиях отдельных государств и внутри них. Кроме вышеотмеченных авторов, данное направление представлено работами И.М. Бусыгиной, В.Я. Гельмана, Д.В. Доленко, Н.В. Зубаревич, В.А. Ковалева, В.А. Колосова, Ю.К. Краснова, P.M. Романова, Р.Ф. Туровского, Н.А. Филипповой и другими исследователями.
И, наконец, критический анализ собственно российского парламентаризма и его механизмов в трудах современных ученых. Он включает в себя достаточно разноплановые работы. Среди них хотелось бы выделить труды-ориентиры Т.И. Заславской, Б.А. Исаева, М.В. Ильина, А.С. Кузьмина, М.М. Лебедевой, А.Ю. Мельвиля, Ю.С. Пивоварова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, Ж. Т. Тощенко, М.Х. Фарукшина и других.
Следует констатировать, что проблемы институционализации и эволюции отечественного парламентаризма до конца не изучены. В частности, влияние федеративных отношений на правовые характеристики Совета Федерации ФС РФ (А.А. Векшин, П.В. Кириченко, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова, В.Е. Чиркин), на организацию представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Федерации (С.С. Алексеев, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Петров) - исследовано фрагментарно. В целом заметен значительный разрыв между теорией и практикой, где российский парламентаризм существенно ограничен. Поскольку его конституционно-правовой статус реально урезан и не дает ему возможности занять подобающее место в системе разделения властей, в осуществлении должных и конкретных функций по отношению к исполнительной власти4.
Так, авторский коллектив под руководством профессора Б.А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и
4 См.: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов, М., 1996; Горобец В.Д. Парламент Российской федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеративное Собрание -парламент России. М, 1999; Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. М, 2000; Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Кириченко П.В. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М, 2005; Якушев Е.Ю. Вопросы будущего формирования Совета Федерации // Право и образование, 2007. №5.
верховное распоряжение государственной казной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.5 И.А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов однозначно называет законотворчество, представительство и контроль.6
Ученые из Великобритании Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название "разные функции". В него включаются судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.7 Они свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции Палаты общин.8
Германские ученые часто указывают на пять функций немецкого парламента. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью.9 В частности, Г. Кляйн и В. Цеє, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного состязания парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.10
5 См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Т. 1-2 // Отв. ред. проф. Б. А.
Страшун. М, 1999. С. 447.
6 Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М, 2001. С. 203.
7 См.: УэйдЕ. Конституционное право /Е. Уэйд, Г. Филлипс. М, 1950. С. 117-145.
8 Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право... С. 130.
9 См.: Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М, 1988. С. 63.
10 Кляйн Г., Цеє В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 155.
Б.С. Крылов, резюмируя, почему многие западные ученые отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это -традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей девятнадцатого века. Именно тогда ими была сформулирована главная задача, стоящая перед парламентом - осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.11
Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, -замечал по этому поводу экс-Председатель Конституционного Суда России М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа".12
Интересно мнение профессора С.А. Авакьяна, который пишет: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны - это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административно-территориальной единицы.13
Под «парламентаризмом» учеными обычно воспринимается система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента. Российские реалии, в политическом контексте которых шел поиск оптимальной его модели,
11 Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М, 1963. С. 63.
12 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации ... С. 449.
13 Авакьян С.А. Федеральное собрание - парламент России... С. 24.
никак не позволяют говорить о привилегированности отечественных институтов парламентаризма.
В работе под парламентаризмом автор понимает систему представительных (законодательных) политических институтов, действующих при условии (не)четкого распределения функций законодательных и исполнительных органов государственной власти. Ее деятельность во многом определяется наличием разветвленной партийно-гражданской структуры, сложившейся в обществе и имеющей своих (выборных) представителей в парламенте, работающих на постоянной (профессиональной) основе.
Парламентаризм в условиях федерализма обладает рядом особенностей. Так, его функционирование внутри российского государства осложнено конфликтом специфических черт самой парламентской системы (к которым следует, в первую очередь, отнести ограниченную реализацию в рамках указанной системы законодательных и представительных функций, нуждающихся в единстве государственной власти) и специфическими чертами федеративной системы государственного устройства. Здесь имеются в виду двухуровневость законодательной системы и сложные связи государственных структур разных уровней, особенности препятствующие единству национально-культурного пространства России и т.д.
Объектом исследования является эволюция институтов парламентаризма в политическом процессе федеративного государства.
Предметом исследования выступают изменения в структуре, механизмах и технологиях деятельности институтов парламентаризма в современной России. При этом под политическим институтом понимаются установленные и документально закрепленные нормы организации политической (парламентской) жизни и функционирующие на этой основе разнообразные учреждения и структуры. Под механизмом парламента -система его органов, посредством которых осуществляется политическая власть, и реализуются функции парламента.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по 2011 г. включительно, когда вступил в силу «новый» порядок формирования Совета Федерации, и произошла смена его руководства. В целях углубления сравнительного анализа в работе предпринимается экскурс в историю отечественного федерализма и парламентаризма.
Целью исследования является изучение динамики институтов парламентаризма, системное видение перспектив их развития как комплекса концептуальных основ и воплощающих механизмов и технологий, связанных с деятельностью федеральных и региональных представительных органов власти по регулированию отношений граждан и государства в современном политическом процессе РФ.
Данная цель обусловила постановку и выполнение следующих исследовательских задач: 1) изучить опыт эволюции институтов парламентаризма в федеративных государствах; 2) исследовать историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма; 3) выявить специфику российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма; 4) проанализировать влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику институтов парламентаризма; 5) рассмотреть механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма; 6) определить специфику форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в России; 7) на основе исследования разработать конкретные рекомендации для оптимизации деятельности институтов парламентаризма применительно к особенностям модернизации как межстадиального движения.
Гипотезой целенаправленной работы является предположение о возможности достижения более высокой степени эффективности функционирования институтов отечественного парламентаризма посредством устранения слабых структурных звеньев в организации и взаимодействии в условиях выбранного типа политических изменений.
Теоретико-методологическую основу исследования составили общенаучные методы системного, структурно-функционального, (нео)институционального и деятельностного подходов14, применяющиеся в соответствии с особенностями объекта и предмета исследования, а также их принципы и интерпретации (в частности, теории многоуровневого управления), в рамках которых представительные структуры и механизмы, занимают достойное место, содействуя интеграции общества.
Поскольку в данной работе мы преимущественно изучаем процессуальную динамику институтов парламентаризма в современной России, базовой методологической предпосылкой авторского концепта выступает новый институционализм (Д. Аптер, С. Балмер, Ш. Эйзенштадт и другие). Следует отметить и методологическую значимость концепций «делиберативной», «восприимчивой» и «рефлексирующей» демократии Ю. Хабермаса, А. Этциони и других политических мыслителей15.
К общенаучным принципам, применяемым соискателем в работе, относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторический и логический методы. В частности, метод индукции использовался в ходе исследования отдельных процессов, когда на основании анализа некоторых типичных фактов были сделаны полезные обобщения. Дедукция позволила автору (в ряде случаев) вывести умозаключения от общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу Совет Федерации как политический институт по частям и затем воссоздать целостное представление о нем. Адекватно применялись методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте обстоятельств, хронологический, сравнительно-исторический, предполагающие последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности.
14 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997; Парсонс Т.
Системы современных обществ. М., 1997; Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996;
Эйзенштадт Ш. Революции и преобразование общества. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1998.
15 Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995; Этциони Амитай. От империи к сообществу:
новый подход к международным отношениям. М., 2005.
Для получения более полной информации использовались методы анализа источников (выявление, отбор, критика содержания), ивент-анализ и собственно политологические методы (методы анализа языка политики; методика «кейс стадиз», позволяющая представить изучаемые явления на примере конкретных случаев) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный. Особое место в исследовании отводится децизионному методу, политологическому прогнозу, современным методам сбора и обработки информации16.
Эмпирическая база исследования сравнительно широка по охвату источников. Их можно разделить на пять основных групп. К первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Российской Федерации, в формировании которой приняло активное участие правительство и Федеральное собрание РФ; ко второй - указы и послания Президентов РФ, относящиеся к реформированию политической системы страны. К третьей группе - нормативно-правовые документы СФ и Совета законодателей, регулирующие их деятельность, к четвертой - выступления, статьи и другие сочинения видных российских государственных деятелей и ученых, к пятой - труды классиков общественно-политической мысли, документы по новейшей истории парламентаризма в России.
В качестве особых (вторичных) источников эмпирических данных автором были использованы стенографические отчеты заседания Госсовета РФ по вопросам развития политической системы, материалы социологических исследований, международных и отечественных экспертных объединений, оригинальные источники сети Интернет, документальные свидетельства прессы. Мониторинг и анализ вышеперечисленных документов и материалов, сведения, содержащиеся в них, позволили выявить основные тенденции развития современного
16 См.: Горшков М.К., Шереги Ф.Э. Прикладная социология: методология и методы: Учебное пособие. - М. Альфа-М: ИНФРА-М, 2009; Политология: учебник / А.Ю. Мельвиль [и др.]. - М: МГИМО-Университет МИД России, Проспект, 2010.
российского политического процесса с учетом фактора парламентаризма в условиях отечественных реформ.
Научная новизна работы определяется связью со складывающейся парадигмой общественного бытия, вносящей в политический процесс современной России возрастущую множественность интересов и требований к государственному управлению и одновременно наращивающей новые возможности эволюции представительной системы как доверительной площадки для реализации человеческого капитала. Автором сформулировано свое понимание сложной структуры взаимоотношений институтов парламентаризма и государства на современном этапе развития РФ. В связи с чем: - дано авторское определение парламентаризма в федеративных государствах;
исследовано историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма;
выявлена специфика развития российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма;
проанализировано влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику развития институтов парламентаризма;
рассмотрен механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма;
определена специфика форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в России на этапе преобразований.
К элементам научной новизны также относится выдвинутая автором концептуальная модель принципов формирования и модификации структурно-функционального механизма взаимодействия законодательных органов РФ. На основе проведенного исследования сформулированы направления коррекции Совета Федерации, разработаны конкретные рекомендации для оптимизации деятельности институтов парламентаризма в центре и регионах в условиях избранного типа политических изменений. Основных положения, выносимые на защиту:
і. В досоветской России институты парламентаризма активно изучались со второй половины ХУШ до начала XX вв., но даже в период с 5 августа 1905 по 6 октября 1917 гг. - играли вспомогательно -мобилизационную роль в процессе государственного управления. В первом российском парламенте верхняя палата - Государственный совет -формировалась по смешанному принципу: половина членов назначалась царем, а другая - избиралась частично по территориальному (по одному члену от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (депутаты от крупных землевладельцев, духовенства РПЦ, Академии наук и университетов, промышленных и торговых корпораций).
-
В советский период взаимодействие институтов федерализма и парламентаризма было структурировано, но носило формальный характер. Верхняя палата парламента СССР, Совет Национальностей, формировалась уже исключительно по территориальному принципу (депутаты от союзных и автономных республик, национальных областей и округов). Однако данная палата (как и весь «парламент СССР») не имела ни серьезных полномочий, ни существенного влияния на политические процессы в стране. В РСФСР верхняя палата парламента была учреждена только в 1989 г., а избрана - в 1990 г. Системный кризис власти не позволил Совету Национальностей ВС РСФСР сыграть серьезную роль в политической жизни страны.
-
Причиной слабого развития парламентских традиций в России является отсутствие исторической и политической преемственности между основными этапами и смена их революционным путем.
-
Создание в современной России Совета Федерации способствовало становлению нового механизма взаимодействия институтов федерализма и парламентаризма в стране. Совет Федерации одновременно стал и парламентским институтом федерального уровня (интегрированной частью двухпалатного Федерального Собрания), и выразителем специфических интересов субъектов федерации, из представителей которых
он и состоял. В механизме взаимодействия федерального центра и регионов Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские функции, является до сих пор главным посредником между федеральными и региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе Совет Федерации стал важным посредником не только между Государственной Думой и Президентом, но и между уровнями законодательной ветви власти в целом - и исполнительной вертикалью.
-
Совет Федерации приобрел новую функцию - стал связующим звеном с органами местного самоуправления. Однако, при этом были нарушены сразу два основополагающих принципа государственного строительства: принцип разделения властей (законодательная власть в СФ РФ тесно переплетена с исполнительной) и принцип независимости институтов местного самоуправления от институтов государства.
-
Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, - специфически российский механизм взаимодействия институтов парламентаризма. Играя, в принципе, вспомогательную роль, он служит еще одним посредником между центром и регионами в системе российского федерализма и между парламентами разного уровня - в системе отечественного парламентаризма. Ассоциацию законодателей и парламентские ассоциации федеральных округов также можно рассматривать как вспомогательные механизмы взаимодействия институтов парламентаризма. При этом объединение Совета законодателей и Ассоциации российских законодателей в один институт, по нашему мнению, не является своевременным, т.к. эффективность деятельности Совета законодателей в настоящих условиях может заметно возрасти.
-
Для развития институтов парламентаризма в России необходимо четче использовать мировой опыт, в частности - модели и механизмы формирования верхних палат в федеративных государствах Швейцарии и США. Но опираться преимущественно на свой собственный. Реформирование верхней палаты Федерального Собрания в РФ уже имеет
перманентный характер, при этом не происходит существенного повышения эффективности ее работы. Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, отвечающую критериям политического и гуманитарного развития.
-
Новый механизм формирования Совета Федерации требует внесения изменений в Конституцию. По нашему мнению, следует последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов. Необходимо законодательное закрепление формирования Совета Федерации посредством выборов сенаторов, а также соответствующее закрепление критериев, с которыми органы государственной власти субъектов РФ отбирают кандидатов в Совет Федерации, исключающих приход на федеральный уровень представителей от региональных исполнительных властей и чиновников из органов МСУ.
-
Развитие институтов парламентаризма означает на практике двухэтапную демократизацию общественно-политического устройства страны: политическую социализацию и реальную интеграцию граждан в сферу публичной политики. Необходимо принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и региональных органов государственной власти.
ю. Считаем целесообразным преобразование Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган, аналогичный Государственному совету. На его рассмотрение нужно выносить в обязательном порядке вопросы, имеющие ключевое значение для регионов (в том числе - проекты федерального бюджета, законопроекты по межнациональным отношениям, федеративному устройству, безопасности, региональной и миграционной политике). Членам СФ и Совета законодателей нужно более активно использовать право законодательной инициативы, вносить на рассмотрение большее число законопроектов, подготовленных совместно с парламентами территорий.
-
Полагаем, что необходимо законодательно закрепить запрет на образование в Совете Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности. Члену Совета Федерации следует приостановить свое членство в партии на всё время пребывания в должности.
-
Государственной Думе можно рекомендовать приоритетное рассмотрение законопроектов, вносимых Советом Федерации (по аналогии с законопроектами, вносимыми Президентом и Правительством). Кроме того, необходимо законодательное закрепление процедуры ежегодного отчёта Правительства РФ не только перед Государственной Думой, но и перед Советом Федерации - или перед обеими палатами Федерального Собрания.
із. Необходимо принципиальное расширение полномочий Совета Федерации. В частности, Совет Федерации как орган, члены которого не связаны партийными обязательствами, мог бы осуществлять полностью формирование Центральной избирательной комиссии и назначать её Председателя. Не лишним было бы и предоставление СФ РФ полномочий по выдвижению кандидатур на должности аудиторов Счетной Палаты.
14. Следует повысить эффективность работы консультативных и
общественных экспертных советов при Председателе Совета Федерации и
при комитетах палаты. Необходимо усилить научную, гражданскую,
экспертизу, а ряд важнейших федеральных законопроектов выносить не
только в Интернет, но и на всенародный референдум. СМИ, СМК - и
центральным, и региональным - следует (учиться) непредвзято и цельно
освещать работу всех институтов российского парламентаризма.
15. Модернизация и, как следствие оптимизация деятельности всех
структур парламентаризма опирается на утверждение новых политических
механизмов, начинающих функционировать в режиме представительства
всего многообразия наличествующих в российском обществе интересов.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что выдвинутые в ней положения и выводы: а) предусматривают гибкое улучшение качества и специфики политического процесса, которые имеют
непосредственное отношение к парламентаризму; б) могут быть использованы лицами, принимающими решения по реформированию Совета Федерации и Федерального Собрания в целом; в) задействованы исследователями для дальнейшего изучения институтов парламентаризма, политической системы и политического процесса РФ. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в последующих научно-прикладных исследованиях социально-гуманитарной направленности, учебном процессе (в общих и специальных курсах для студентов, преподавателей, управленцев), при написании учебных пособий и монографий.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором в
выступлениях на 7 международных научно-практических конференциях:
Международная научно-практическая конференция по региональной
культуре «Нижний Новгород в историко-культурной традиции России»,
Н.Новгород, 2005; Международная научно-практическая конференция
«Проблемы модернизации российского общества: социокультурные,
правовые, экономические, экологические аспекты», Нижний Новгород, 2006;
Международная научно-практическая конференция «100 лет российского
парламентаризма: история и современность», Нижний Новгород, 2006;
Международная научно-практическая конференция «Проблемы
идентичности современного российского общества: политика, право, экономика, экология, идеология, духовность, Нижний Новгород, 2007; International Conference "Business Administration, Finance and New Methods of Management in Organazations", 8-9 September, 2010, Nizhny Novgorod, Russia; Международная заочная научно-практическая конференция «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке», Тамбов, 2012; V Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире», Краснодар, 2012; на 3 всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «История России XIX-XX вв.: историография, новые источники», Н.Новгород, 2005;
Всероссийская научная конференция «Тысячелетие развития социально-политической и исторической мысли России», Н. Новгород, 2008; Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием) «Центр и властная вертикаль: российская политическая традиция», Ульяновск, 2009; в публикациях автора за 2008-2012 гг., в процессе преподавания. Диссертантом разработан учебный курс «Политическая история России», учебное пособие «Теория политики» (раздел «Государство как политический институт») для подготовки студентов по специальности «политология».
Материалы исследования отражены в 33 публикациях общим объемом 35 п.л., в том числе 26 п.л. в 2 научных монографиях, в 13 статьях, опубликованных в изданиях перечня, утвержденного ВАК, общим объемом 5,75 п.л.
Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
