Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы институционального анализа государственной службы 14
1.1 Особенности институционального подхода к исследованию государственной службы 14
1.2, Теоретические модели государственной службы 43
1.3. Место и роль института государственной службы в политической системе общества 67
Глава 2. Особенности институционального развития государственной службы в современном российском обществе 85
2.1. Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации 85
2,2. Институциональные практики в системе государственной службы в Российской Федерации , 123
Заключение 152
Литература 162
Приложении 177
- Особенности институционального подхода к исследованию государственной службы
- Место и роль института государственной службы в политической системе общества
- Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации
Введение к работе
Становление Российской Федерации как суверенного государства, конституционный выбор демократического пути развития сделали объективно неизбежной модернизацию всей системы государственного управления, приведение ее в соответствие с принципами демократии и правового государства, повышение ее эффективности и результативности. Важной составляющей этого многогранного процесса является реформирование государственного аппарата, государственной службы, обеспечивающей процессы принятия и реализации государственных решений, выполнение государственными органами своих функций.
Государственная служба, как профессиональная деятельность по исполнению государственными органами своих полномочий, играет особо значимую роль в государственном управлении. От уровня ее компетентности, активности и эффективности зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать демократический вектор развития, В периоды сложных общественных трансформаций успех того или иного политического курса во многом определяется тем, насколько удается реформаторам привлечь на свою сторону сотрудников государственного аппарата, государственную бюрократию, обладающую значительными ресурсами влияния на процессы принятия государственных решений. Обладая профессиональными знаниями и навыками, государственная бюрократия оказывает непосредственное воздействие на формирование политического курса, способна стать активным помощником или тормозом в реализации политических программ.
Актуальность диссертационного исследования связана со следующими обстоятельствами.
Во-первых, процесс реформирования российской государственности и системы государственного управления развивается противоречиво, в нем сталкиваются интересы конкурирующих между собой политических сил, различные идеологические взгляды и теоретико-методологические концепты. В этой связи крайне важным становится изучение процессов, происходящих в государственной бюрократии, исследование институциональных условий, конституирующих ее деятельность, анализ перспектив встраивания ее в демократические процессы»
Во-вторых, современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти и уточнение организационной структуры и технологий государственного управления, на ориентацию деятельности органов исполнительной власти на повышение качества и доступности государственных услуг и на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Решение этих задач требует дальнейшей модернизации всей системы исполнительной власти и, прежде всего, института государственной службы. В связи с этим возрастает значение научного исследования содержания и характера трансформаций в данном институте, а также выработки мер по обеспечению их оптимальности.
В-третьих, требует дополнительного исследования отношение государственных служащих к проводимым реформам, выявление факторов, влияющих на их адаптивные возможности в условиях институциональных изменений. Это позволит сформулировать компетентное суждение о возможности провести в жизнь весь комплекс мероприятий, предусмотренных Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», срок действия которой был продлен указом Президента РФ от 12 декабря 2005 года (№ 1437) на 2006 2007 годы, а также Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной Правительством РФ.
В-четвертых, нуждаются в совершенствовании ценностные и нормативные основы института государственной службы, формирующие мотивацию и стремление к профессиональному росту государственных служащих. В этой связи требуется дополнительное исследование системы институциональных отношений в этой сфере и определения их практической возможности обеспечивать повышение эффективности деятельности государственных служащих, снижение уровня коррупции и достижение результативности социального контроля за институтом государственной службы»
Степень научной разработанности проблемы. В последнее время проблематика государственной службы активно разрабатывается в научной литературе. Отметим, прежде всего, работы О.В.Агеева, ЕДБогатырева, В.Егорова, В .В.Пастухова, Е.Этциони-Халви, где предпринята попытка определить место государственной службы в системе государственной власти и политической системе общества.2 Важное значение для нашего исследования имеют работы, в которых рассматриваются общие проблемы государственного управления и формулируются теоретико-методологические основы концептуализации государственной службы в контексте широкого поля вопросов совершенствования всей системы государственного управления ( в частности работы В.Калинина, В.СКомаровского, В.ВЛобанова, КМеннинга, Н.Парисона, А.И.Соловьева? ЛВ.Сморгунова).
Особого внимания заслуживают работы, в которых были предприняты попытки сформулировать основные принципы эффективной государственной службы. Классическая модель рациональной бюрократии была разработана М-Вебером,4 ее всесторонний анализ дан в работах М.А.Масловского. Основные параметры современных моделей государственной службы, разработанных в рамках концепций «new public management» и «good governance», проанализированы в работах АЛАндреевой, НАстаховой, ИЛАфанасьева, Г.Л.Купряшина, А.В.Оболонского и др.6
Большое значение для научной разработки проблематики государственной службы имеют работы, в которых главным предметом исследования является государственная бюрократия как социальная группа, обладающая собственной субкультурой, специфическими профессиональными установками и ценностными ориеігтациями. В этом ряду есть как общетеоретические работы, так и прикладные исследования государственных служащих в нашей стране.8
Вопросы государственной службы находят свою интерпретацию if в работах, посвященных анализу хода административной реформы в России,
Отметим в частности работы НААлександровой, ДГ.Бычкова, 0-В.Гаман-Голутвиной, А.В.Клименко, Комаровского B.C., В.НЛексина, В.Б.Салатинова,9
Реформа государственной службы нашла свое отражение в целой серии публикаций, В частности А.Г.Бара6ашев3 Ю.М.Буравлев, ЛВВагина, ВГравдан, КХВ.Ирхин, СМитрошенков, А.В.Оболонский, СХТуронок, О.ФДШбров критически анализируют ход этой реформы, предлагают свои суждения и оценки.
Особое место занимают работы, посвященные анализу внутренних противоречий в государственной службе, конфликтам интересов, дисфункциям государственной службы и в частности коррупции. Выделим, к примеру, работы таких авторов, как: Г.А.Банных? ППЗинченщ О.В.Казаченкова, ГБЛушкарева, ЛЛІТимофеева, Г.АСатаров и др.
Проблеме повышения эффективности государственной службы, совершенствованию кадровой политики и новым технологиям государственного управления посвящены работы С.Л.Аксенова, Г.А.Корнейчук, Н.Пицик, АХ.Барабашева, Д.В.Баснака, Б.В.Лытова, А.И.Турчшюва.
Практически во всех работах, посвященных проблематике государственной службы, рассматриваются ее институциональные свойства. Институциональная тематика особенно наглядно представлена в работах О.САюшевой, Л.Е.Бурды, И.А.Василенко, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.В.Овсянко, Е.В.Охотского, З.СПоповой и др.
Вместе с тем, анализ публикаций показывает, что задача проведения комплексного исследования института государственной службы на основе теоретико-методологических принципов неоинституциопализма и анализа в рамках данной научной парадигмы процессов реформирования государственной службы в России на уровне диссертационного исследования не ставилась. В современной политической науке концептуальные положения неоинституционализма в своих работах сформулировали Дж.Марч и Й.Олсен, Э.Остром, П.Холл? Р.Тейлор, Й.Блом-Хансен, Б.Вейнгаст, ГЛитерс, С- Хантингтон, КРотстайн, В.В.Радаев, В.Г.Кирдина, С.ВЛатрушев, А.В.Ры5акои и др. Однако теоретико-методологический потенциал неоинституционализма еще не использован в полной мере для концептуализации проблематики государственной службы, дня анализа процессов реформирования системы государственного управления. Па наш взгляд, это свидетельствует о недостаточной разработанности темы. В этой связи работа, направленная на обогащение знаний в этой области, представляет значительный научный и практический интерес.
Объект исследования - государственная служба как вид профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.
Предмет исследования - институциональные свойства государственной службы.
Цель диссертации - на основе методологии неоинституционального подхода исследовать процесс институционального развития государственной службы в постсоветской России, выявить проблемы и оценить перспективы реформирования института государственной службы в нашей стране.
Задачи:
уточнить основные теоретико-методологические принципы неоинституционального подхода и выработать на их основе концептуальную модель исследования института государственной службы;
- раскрыть содержание механизмов функционирования института государственной службы, выявить степень их эффективности в российских условиях.
- определить место и роль института государственной службы в политической системе российского общества, показать необходимость его реформирования в условиях политической модернизации;
- проанализировать теоретические модели государственной службы и разработать институциональную модель государственной службы в трансформирующемся российском социуме;
провести анализ процесса реформирования государственной службы в России, выделить его основные этапы, раскрыть содержание возникающих в ходе этого процесса проблем и противоречий;
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются концептуальные положения неоинституционального подхода, позволяющие рассматривать государственную службу не только, как комплекс формально-юридических норм, но как сложную взаимосвязь таких норм с реальной практикой их воспроизводства. Исследование института государственной службы в рамках неоинституциопального подхода предполагает выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих. Кроме того, в работе использованы положения и методологические принципы системного и структурно-функционального анализа, обеспечивающие возможность более адекватной интерпретации места и роли государственной службы в современном государстве и в более широком плане - в политической системе общества.
Эмпирической базой диссертации является конкретное исследование «Служба-2007» , проведенное лично автором с использованием комплекса социологических методов сбора, обработки и анализа данных. Автор также провел вторичный анализ данных опросов общественного мнения и государственных служащих, проведенных ведущими социологическими центрами страны, что позволило расширить поле сбора эмпирического материала, необходимого для верификации авторской теоретической концепции. Кроме того, автор опирался на собственный опыт работы в системе государственной службы, в частности в аппарате Государственной Думы Российской Федерации.
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются опорой на общепринятые теоретико-методологические принципы политологического анализа, использованием получившего всестороннее обоснование в политической науке неоинституционального подхода, применением апробированных в исследовательской практике методов сбора эмпирических данных.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологической литературе проведено комплексное исследование государственной службы на основе неоинституционального подхода, что позволило описать основные механизмы функционирования института государственной службы, определить условия и пределы его модернизации в современном российском обществе.
В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новішу, результаты;
- выявлены и описаны на основе методологии неоинституционального подхода свойства и параметры института государственной службы как комплекса реально работающих норм, правил, регламентирующих
деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов; раскрыты значение и взаимосвязь формальных и неформальных норм, конституирующих данное институциональное образование;
- раскрыто содержание социальных механизмов и процессов, обеспечивающих функционирование института государственной службы в современном обществе, выявлены институциональные практики, определяющие специфику института государственной службы в Российской Федерации;
- раскрыто значение института государствешюй службы в выполнении государством функции управления обществом, показаны место и роль данного института в политической системе современного российского общества;
- выявлено решающее влияние доминирующих в сознании политической элиты представлений об основных принципах организации государственной службы на характер и направленность процессов ее реформирования; показана эволюция концептуальных моделей государственной службы и раскрыто их содержание;
проанализирован процесс реформирования института государственной службы в России, показан его противоречивый характер, уточнены этапы, дана оценка достигнутым результатам и выявлены причины возникших затруднений в реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы в Российской Федерации»
Теоретическая и практическая значимость исследования. Уточнение теоретических представлений о государственной службе в рамках неоинституционального подхода позволяет совершенствовать методологию исследования и развития системы социально-политических отношений в сфере государственного регулирования и тем самым расширить теоретико-методологическую базу процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации, Выявление и обоснование направлений и путей совершенствования института государственной службы могут сыграть определенную роль в практической деятельности органов государственного управления. Ряд положений исследования может найти практическое применение в деятельности аналитических структур органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для уточнения государственной политики в области дальнейшего совершенствования государственной службы. Материал диссертационного исследования может быть использован в преподавании дисциплин гуманитарного цикла в учреждениях высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку кадров для государственной службы.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им, М.В.Ломоносова
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения списка использованной литературы и приложения.
Особенности институционального подхода к исследованию государственной службы
Концептуализация проблематики государственной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания, как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа. Дело в том, что институционализм как теоретико-методологическое направление неоднороден и представляют собой весьма противоречивое единство целого ряда теоретических концепций. В этой связи автор считает необходимым, проанализировав основные течения институционализм а, четко обозначить методологическую позицию, которая легла в основу проведенного исследования- В этом параірафе предполагается уточнить содержание понятия «институт», раскрыть методологические принципы институционального анализа, подробнее остановиться на неоинституциональном подходе и показать его значение для изучения государственной службы.
Термин "институт" происходит от латинского слова institutum -установление, учреждение, обычай. Вместе с тем в современной науке под институтом понимаются весьма разные явления. Во-первых, это понятие трактуется как комплекс норм, правил, обусловливающих и регулирующих деятельность человека» Классическим в этом плане является определение, данное Нобелевским лауреатом Д.Нортом: «Институты - это "правила игры" в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми».16 Во-вторых, институт трактуется как организация, учреждение, орган, ассоциация, объединение людей. В этом случае институт рассматривается как «субъект общественных отношений и действий».
В современной мировой науке первая трактовка понятия получила более широкое распространение. Ученые, как правило, разграничивают институты, как комплекс нормативных ограничений, и организации, как группы людей, преследующие определенные цели, принимающие решения и создающие для оптимизации решения поставленных задач свои правила. И организации, и институты обладают рядом общих признаков, в частности, и те и другие предполагают наличие определенного нормативного порядка, правил. Как отмечал Д.Норт, между организациями и институтами есть общее - они «структурируют взаимоотношения между людьми». Однако между ними есть и серьезное различие, если институты являются правилами игры, то организации - это команды, которые ограничены в своих действиях этими правилами. «В понятие "организация", пишет ДЛорт, входят политические органы и учреждения (политические партии, Сенат, городской совет, контрольное ведомство), экономические структуры (фирмы, профсоюзы, семейные фермы, кооперативы), общественные учреждения (церкви, клубы, спортивные ассоциации) и образовательные учреждения (школы, университеты, центры профессионального обучения). Организация — это группа людей, объединенных стремлением сообща достичь какой-либо цели... Институциональные рамки оказывают решающее влияние и на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются. Но в свою очередь и организации оказывают влияние на процесс изменения институциональных рамок».
В нашей работе мы будем придерживаться первой трактовки понятия «институт» и определять государственную службу как комплекс норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой традиции в современной науке, но и позволяет дать комплексную характеристику государственной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими принципами функционирования государственной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы отдельных государственных учреждений (организаций).
Государственная служба в современных странах - сложносоставное и многоуровневое явление. Мы разделяем позицию тех авторов,1 которые предлагают выделять три уровня анализа социально-политических явлений: институциональный, предполагающий изучение общей системы норм и правил, определяющих порядок взаимодействий в определенном сегменте общественных отношений; уровень организаций как создаваемых индивидами групп для достижения определенных коллективных целей и обладающих своей внутренней, обычно формализованной структурой; уровень отдельных индивидов, действующих в соответствующем институциональном поле и включенных в определенные организации, но при этом обладающих собственной волей, предпочтениями, интересами и воззрениями.
Место и роль института государственной службы в политической системе общества
Институт государственной службы занимает вполне определенное место в общей системе политических институциональных образований, которое, как правило, уточняется законодательством страны, В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» назначение данного института определено как обеспечение исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской.
Однако политологический анализ функционального определения места института государственной службы в политической системе общества требует теоретической интерпретации содержательных аспектов реальных взаимозависимостей, возникающих в политической сфере в связи с конкретными практиками функционирования данного института. В этом параграфе будут рассмотрены такие аспекты данной проблематики, как взаимосвязь института государственной службы с другими политическими институтами, виды возникающих в реальной жизни функциональных зависимостей, условия достижения оптимальных параметров функционального самоопределения данного института.
Как известно, система политической власти в обществе может быть организована и структурирована по-разному. Тоталитарные, авторитарные и демократические режимы различаются по целому комплексу параметров, которые в своей совокупности влияют на становление в стране того или иного типа государственной службы. Так, для тоталитарных и авторитарных режимов характерна так называемая «государева служба», или, если следовать терминологии М.Вебера, патримониальная модель бюрократии. Государева служба, кгк институт, отличается установлением такого нормативного порядка, который ориентирует чиновников, прежде всего, на беспрекословное выполнение БОЛИ правителя и который основывается главным образом на неформальных нормах.
Демократия предполагает не только изменение обшей конфигурации политических институтов, принципов их взаимозависимости, но требует иных принципов организации государствен ной службы, превращения ее в гражданскую службу, т.е. службу, ориентированную не на обслуживание правителя и исполнение его воли, а в службу способную стабильно функционировать в условиях действия демократических процедур формирования органов власти, политической конкуренции и реальной возможности граждан влиять на политические процессы в обществе.
Конституция Российской Федерации 1993 г. определила курс на развитие нашей страны как демократического, федеративного, правового, социального и светского государства с республиканской формой правления. Выбор демократического пути развития предопределил и курс на создание в нашей стране гражданского типа государственной службы. В основных законодательных актах определено функциональное назначение российской государственной службы и принципы ее отношении с другими политическими и социальными институтами.
Важнейшим принципом, определяющим специфику положения государственной службы в демократическом обществе, является ее политическая нейтральность. В настоящее время в законодательстве демократических стран существуют нормы, с одной стороны, ограничивающие право государственных служащих на участие в политической деятельности, а с другой - защищающие их при выполнении профессиональных обязанностей от давления со стороны политически ані ажированных руководителей или сослуживцев. Так, и в России в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе» госслужащий не имеет права использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Он обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий. Руководители в государственных органах обязаны не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий.
Наложение указанных ограничений не означает выведения государственной службы из политического пространства. Во-первых, государственная служба выполняет функцию регулятора отношений между государством и гражданами, а эти отношения неизбежно обретают политический характер. Государственные служащие от имени государства вступают в непосредственный контакт с населением, выдают лицензии, регистрационные документы, решают задачи по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, осуществляют регулирование в экономической сфере.
Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации
Реформирование института государственной службы идет в нашей стране уже второе десятилетие. На протяжении этого срока предпринимались неоднократные шаги с целью приведений государственного аппарата в соответствие с новыми политическими реалиями, с принципами принятой Конституции Российской Федерации. В этом параграфе мы рассмотрим основные этапы реформы государственной службы. Такой ретроспективный анализ необходим для выявления степени зависимости характера изменений архитектоники института государственной службы от социального контекста, политических преобразований, взглядов и предпочтений политической элиты.
Реформирование как целенаправленная деятельность людей, обладающих необходимым» ресурсами для изменения нормативного порядка, конституирующего тот или иной институт, является противоречивым процессом. В нем переплетаются как субъективные компоненты, проявляющиеся в личностных пристрастиях, индивидуальных интересах и ориентациях, так и объективные обстоятельства, формирующие тот социальный и политических контекст, в рамках которого вынуждены действовать инициаторы изменений, и инерцию которого должны преодолевать.
По мнению отечественных исследователей, процесс реформирования государственной службы прошел несколько этапов. На наш взгляд, хронологически эти этапы можно представить следующим образом:
1 этап-1991-1993 годы
2 этап-1994-1996 годы
3 этап-1997-1998годы
4 этап-1999-2000 годы
5 этап-2001-2005 годы
6 этап-2006 год-настоящее время.
На каждом из этих этапов решались свои задачи, необходимость в реализации которых диктовалась спецификой возникавших в каждой исторической ситуации задач, а также теми ценностными ориентирами и теоретико-методологическими принципами, которыми руководствовалась реформаторы. Назвать точную дату начала и окончания каждого этапа сложно, потому что тенденции, определяющие содержание каждого из них в той или иной мере прояштялись и на предшествующем и продолжали действовать, хотя и в ослабленной форме, на последующем этапах. Поэтому хронологические рамки этапов реформирования государственной службы в России достаточно условны. Но, тем не менее, их выделение необходимо для того» чтобы лучше понять трудности и проблемы изменения институционального поля, конституирующего государственную службу.
Рассмотрим содержание каждого из этапов.
На первом этапе, хронологически связанном со становлением Российской Федерации как суверенного государства, главной задачей стало обеспечение государственных органов дееспособной государственной службой. Новое политическое руководство страны сразу же столкнулось с проблемой кадров, способных проводить в жизнь курс на демократизацию общества, на создание рыночных механизмов экономического регулирования. Советская бюрократия формировалась под строгим контролем со стороны правящей коммунистической партии, ее мировосприятие, понимание задач политического и экономического развития страны, ее отношение к политическим акторам складывались в результате соответствующей идеологической индоктринации. После смены политического руководства государственная бюрократия продолжала по инерции работать на основе ранее сложившихся моделей управленческой деятельности, руководствуясь ранее сложившимися представлениями о целях и приоритетах государственного управления. И эта сила инерции формировала у реформаторов, оказавшихся бессильными перед этой мощью бюрократической машины, представления о сознательном саботаже.
На наш взгляд, условной точкой oiсчета этого этапа можно считать подписание БЛ. Ельциным как Председателем Верховного Совета РСФСР в июле 1991 года Указа о департизации госаппарата, запрещавшего деятельность в нем партийных организаций, (Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР»). Подписание этого указа фактически разрушало ранее сложившуюся в Советском Союзе систему жесткого партийного контроля за кадровой политикой в государственных органах. Распад Советского Союза еще в большей степени актуализировал эту задачу. Государству Российской Федерации нужен был аппарат, способный проводить в жизнь новую политическую ЛИНИЮ В ноябре появились Постановление Правительства РСФСР от 23Л 1.91 г. № 16 «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР» и Указ Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», на основании которого было создано 16 декабря 1991 года Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), На эту структуру фактически была возложена задача достижения того, чтобы персонал государственного аппарата (служащие федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти, руководители государственных учреждений и предприятий) в профессионально-квалификационном и деловом отношении соответствовал задачам, формам и методам работы этих органов в условиях экономической и политической реформы. Речь шла о создании органа управления кадрами государственных органов, который должен был в новых условиях заменить соответствующую структуру ЦК КПСС, и подчинить ему всю систему подготовки кадров.
