Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная гражданская служба в политико-административном управлении: опыт концептуализации 34
1.1. Государственная гражданская служба как предмет политологического анализа 34
1.2. Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы 50
1.3. Государственная гражданская служба в контексте идей «возрождения государства» и трансформации режимов взаимодействия государства и общества 94
ГЛАВА 2. Государственная гражданская служба в контексте конщпций институционального строительства и институциональных изменений 121
2.1. Институциональные характеристики государственной гражданской службы 121
2.2. Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционалыюго анализа: теоретико-методологические аспекты ... 127
2.3. Стратегия реформирования государственной гражданской службы: методология выработки и реализации 147
ГЛАВА 3. Институциональная трансформация государственной гражданской службы в условиях политических изменений в постсовесткой России 1990-х годов 175
3.1. Политико-управленческие условия и факторы институционального строительства государственной гражданской службы в первой половине 1990-х годов 175
3.2. Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся попытка административной реформы 244
ГЛАВА 4. Институциональные изменения в государственной гражданской службе в контексте трансформации политического режима и административной реформы в 2000-2010 годы 267
4.1. Институт государственной гражданской службы в условиях переформатирования политического режима: возможности и ограничения реформы 267
4.2. Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000—2009 годы и перспективы ее трансформации 324
Заключение 392
Список источников и литературы
- Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы
- Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционалыюго анализа: теоретико-методологические аспекты
- Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся попытка административной реформы
- Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000—2009 годы и перспективы ее трансформации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений – ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.
Значимость трансформации института государственной гражданской службы в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов.
Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.
Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации политического курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.
В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.
В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.
В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.
Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.
Эта задача особенно актуализируется в свете, преимущественно, негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество.
В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее регулирования.
Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук.
Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы – один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.
Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов). В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказывала идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал – профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений – специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. Студеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие «советская государственная служба». Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.
Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Розенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах.
Исследования в сфере правового обеспечения государственного управления и государственной службы резко активизировались в годы перестройки. Политическое руководство постепенно приходило к осознанию необходимости разработки специального законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах государственной власти, а идеологические стереотипы уже не влияли определяющим образом на тематику и содержание исследований. Появляются работы, исследующие проблемы правового регулирования государственной службы и реализации кадровой политики в государственном аппарате.
Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали правовые исследования проблем формирования и развития института государственной службы. Потребность в подобных исследованиях в связи с созданием и постоянным совершенствованием законодательства о государственной службе существенно возрастает, что сказывается на появлении большого количества работ – как уже известных специалистов по государственно-служебной проблематике (Г. Атаманчук, Д. Бахрах, К. Бельский, Б. Габричидзе, Б. Лазарев, В. Манохин, Д. Овсянко), так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю. Старилов, Л. Чиканова). При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя «зависимость от предыдущего пути»: экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря – сторонников «административной» модели и сторонников «трудовой» модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализирующих проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).
Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия «пробелов» в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.
Другим крупным научным направлением, в рамках которого исследование проблем государственной службы получило широкое развитие, стал социологический подход. Его представителями активно изучались социальные аспекты формирования и развития служебных отношений, выработки и реализации кадровой политики в государственных органах. Социологический анализ позволяет исследовать эффекты применения тех или иных юридических норм на государственной службе, устанавливать преобладающие типы ценностных ориентаций служащих, формы доминирующих служебных практик и отношений, изучать оценки населением деятельности государственных служащих. Указанные проблемы активно разрабатывались в работах В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева, В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов.
Социологический анализ позволяет получить адекватную «картинку» состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория «бюрократия» для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере «вписать» характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представлена явно недостаточно – недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как «социально-правовой институт».
Наряду с юридическим и социологическим подходами к анализу проблем становления, функционирования, развития и реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период получили развитие исследования государственной службы с позиций исторической и экономической наук.
Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить «особенности предшествующего развития» государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России.
Интерес к организации и функционированию государственной гражданской службы со стороны экономической науки, как правило, вписывается в контекст исследований проблем государственного управления и административной реформы с точки зрения их влияния на экономическое развитие, включая трансформацию российской экономической системы в постсоветский период. В то же время появляются и специальные работы, где с точки зрения экономического подхода анализируются конкретные проблемы организации и реформирования государственной гражданской службы. Существенным моментом является то обстоятельство, что распространение в экономической науке неоинституционального подхода все чаще и плодотворней позволяет интегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы.
В рамках политической науки исследование проблематики государственной гражданской службы развивалось в ключе исследований кадровой политики в государственном управлении, а также институтов политико-административного управления и административных реформ.
Кадровая проблематика в постсоветский период заняла самостоятельное направление в исследованиях проблем государственного управления, в том числе по причине переформатирования и приспособления советского кадроведения к новым государственно-управленческим реалиям. Изучая кадровую проблематику в государственных органах, представители этого направления (В. Матирко, В. Сулемов) неизбежно касались вопросов становления и развития государственной службы, а также влияния ее институциональной организации на кадровую политику.
Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980-х и начале 1990-х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была «перехвачена» другими социальными науками, а вузовская специальность «государственное и муниципальное управление» была отнесена к направлению «экономика и управление»). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления – «Науке государственного управления» (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи – о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке.
Идеи политико-административной дихотомии, формирования и развития системы политико-административного управления в России получили широкое освещение в работах И. Василенко, В. Граждана, О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления. Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически «возвращает» российское государственное управление в лоно политической науки.
Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ.
Специальные исследования государственной гражданской службы в рамках политологического анализа пока немногочисленны. Особо следует выделить попытку Е. Морозовой сформулировать предметное поле государственной службы с точки зрения политической науки, а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушкаревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы – конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности. За рамки исследования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.
Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историко-политологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах. В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект «включенного наблюдения» позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.
Попытки обобщить опыт реформирования гражданской службы, выявить баланс позитивных и негативных изменений в системе государственного управления, вызванных реформой, предпринят в исследованиях А. Барабашева и А. Оболонского. В своих работах они в максимальной степени приблизились к созданию объяснительной модели реформирования государственной службы, рассмотрев процессы преобразований с точки зрения внутренней и внешней среды реформы, её движущих сил, факторов торможения, основных рисков, включая риски политические. Однако указанные авторы не пытаются увязать характер реформирования государственной гражданской службы с общей динамикой постсоветского политического развития, эволюцией политической системы, констелляцией интересов основных акторов политического процесса.
Именно указанные факторы являются, на наш взгляд, ключевыми среди тех, что детерминируют процесс институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России. Как важный институциональный элемент политико-административной системы государственная гражданская служба испытывает на себе определяющее влияние трансформации политической системы и качественных характеристик политического режима. Выбор той или иной модели институциональной организации государственной службы тесно связан с констелляцией интересов доминирующих политических акторов и их идеологическими ориентациями.
Формирование обобщающей модели институционального строительства и институциональной трансформации российской государственной гражданской службы связано с использованием получающей все большее распространение в политической и других общественных науках неонституциональной методологии. Анализ государственной службы с позиций неоинституционализма - как института политико-административного управления, представляющего собой совокупность «правил игры», ограничительных рамок формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями, позволяет органично встроить государственно-служебную проблематику в предметное поле политической науки. Кроме того, сформировавшийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концептуальные подходы к исследованию процесса реформирования государственной гражданской службы.
Речь идет о концепции институтов и институциональных изменений (Д. Норт), адаптированной и развитой по отношению к постсоветской трансформации. Наиболее последовательное применение эти подходы получили в работах экономистов-институционалистов (И. Дискин, Р. Нуреев, В. Тамбовцев, А. Олейник, В. Полтерович), а также в исследованиях российских политических трансформаций (В. Гельман), постсоветских политических институтов (П. Панов), институциональной организации местного самоуправления (В. Нечаев) и других сегментов российской политической системы.
Для формирования целостного представления о характере трансформации института государственной службы в постсоветский период исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституционального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об «институциональных ловушках» - устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В. Полтерович). Применение концепта «институциональной ловушки» уже используется по отношению к эволюции российской политической системы в постсоветский период, апробирован он и в отношении процесса реформирования государственной гражданской службы.
Цель исследования заключается в определении основных тенденций трансформации института государственной гражданской службы как части политико-административной системы постсоветской России.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
– определить основные измерения институциональной организации государственной гражданской службы, её место в системе политико-административного управления;
– рассмотреть теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных реформ;
– выявить основные тенденции в изучении институциональной организации государственной гражданской службы в зарубежной и отечественной политической науке;
– определить основные этапы институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России как составных частей общенационального процесса политической трансформации;
– выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование, развитие и реформирование институциональной организации государственной гражданской службы в современной России;
– определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации государственной гражданской службы в России;
– исследовать основные тенденции в современном развитии институциональной организации государственной гражданской службы в России и обуславливающие их механизмы.
Объект исследования – институциональная организация государственной гражданской службы и ее трансформация в контексте политико-административных реформ в России в постсоветский период.
Предмет исследования – процессы взаимодействия между трансформирующейся институциональной организацией государственной гражданской службы и системой политико-административного управления России, находящейся в процессе постсоветских политических изменений.
Гипотеза исследования: государственная гражданская служба как институт политико-административного управления, устанавливающий набор правил и ограничительных рамок, регулирующих статус и служебную деятельность работников государственного аппарата, формируется, развивается и изменяется под определяющим влиянием политических процессов, в частности, констелляции интересов и идеологических установок доминирующих политических акторов. Трансформация государственной гражданской службы в постсоветской России обусловлена характером и спецификой эволюции политико-административной системы. В процессе институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в середине 1990-х годов сформировалась «институциональная ловушка» - совокупность неэффективных норм регулирования служебных отношений формального и неформального характера, обусловливающих доминирование в государственном аппарате административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы. Политико-административные реформы последнего десятилетия имели для доминирующего политического игрока (верховной власти) в качестве основной задачи восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижения автономии других акторов, поэтому государственно-служебные отношения были в определенной степени упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают «частичные улучшения» практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений («институциональная ловушка»), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики - отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.
Методология исследования. Поставленные задачи решались, преимущественно, с использованием неоинституционального анализа. В процессе исследования использовались системный, сравнительный, исторический подходы.
Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии, при этом, используются принципы неоинституционализма и теории рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.
Существенное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация государственной гражданской службы предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.
Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования рационально-бюрократической и менеджеристской моделей организации государственной службы в развитых странах и странах «догоняющего развития».
Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации государственной гражданской службы в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующего типа институциональной организации (советского и дооктябрьского).
Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), статистический анализ данных.
Эмпирическая база исследования.
Основными источниками данного диссертационного исследования являются:
– нормативно-правовые акты в сфере государственной службы, программы реформирования и развития государственной службы в виде проектов и официально утвержденных документов, принятые в постсоветский период в России;
– эмпирические исследования государственной гражданской службы в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственной власти, административной реформы, организации, функционирования и реформирования государственной службы;
– выступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам административных реформ и реформирования государственной службы (Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие);
– данные российской государственной статистики о численном составе и качественных характеристиках работников государственного аппарата;
– результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.
Положения, выносимые на защиту.
1. Институт государственной гражданской службы понимается как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус гражданских служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.
Институциональная организация государственной гражданской службы обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии; она является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.
2. В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием «политико-административное управление», учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.
Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.
3. Модификация бюрократической модели в направлении от «классической» - рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с «реабилитацией» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.
Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции «governance». Главное значение этих моделей состоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.
4. Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.
В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как «институциональная ловушка» (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.
В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется «ловушка частичной реформы». Последняя может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.
5. Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями доминирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.
Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, «институциональная пауза» обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.
6. Формирование основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов в условиях формирования политического режима после конституционного выбора 1993 года. В рамках данного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: формирующаяся в его рамках модель политико-административного управления детерминирует характер выработки государственной политики, принятия и реализации ключевых политических решений. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, мотивированных на рентоизвлекающую деятельность, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными, поэтому значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.
В рамках постконституционного выбора в середине 1990-х годов складывается устойчивая модель функционирования института государственной гражданской службы: во-первых, не была сформулирована перспективная траектория её реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобретает несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попадает в зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в котором находится по настоящий момент.
Попытки реформирования гражданской службы в рамках проекта Административной реформы 1997-1998 годов на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» не удаются из-за потребности доминирующего политического актора (верховной власти) углублять «картельные соглашения», поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.
7. Переформатирование политического режима в первой половине 2000-х гг. формирует набор экзогенных и эндогенных факоров, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х гг. неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требует углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникает запрос на проведение административной реформы и реформирование государственной службы, перспективные траектории которых на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий, предлагаются Центром стратегических разработок.
8. Концептуальные идеи о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не являются обоснованными с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух), показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.
«Догоняющее развитие» как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности требуют обеспечения режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации, что чревато возникновением неэффективных гибридных форм политико-административных институтов.
9. Сформировавшийся в первой половине 2000-х годов политический режим обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован, в первую очередь, на восстановление административной управляемости - на основе «частичной рационализации» государственного аппарата - и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве «навязанного консенсуса» (В. Гельман). Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.
10. Принятые за последние 10 лет концептуальные решения по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нём норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, однако последние пока не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов) усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.
Установившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации «институциональной ловушки» в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.
Фрагментация государственно-управленческих реформ (административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений в сфере публичного управления, усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.
11. Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с нею задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации. Следует обратить внимание на активно разрабатываемый современной политико-управленческой наукой концепт «неовеберовского государства». Продолжение менеджеризации гражданской службы без четко выстроенной системы приоритетов ее реформирования приводит к типичной «ошибке преждевременного переключения», когда в неподготовленную институциональную среду имплантируются элементы «передовых» институциональных форм, что приводит к формированию в политико-административной системе гибридных конструкций в виде неопатримониальных форм господства и управления.
Научная новизна исследования.
-
Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной трансформации государственной гражданской службы постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с политико-административной системой.
-
Раскрыто понятие институциональной организации государственной гражданской службы, установлено место института государственной гражданской службы в системе политико-административного управления, выявлены взаимосвязи институциональной организации государственной службы с господствующими формами бюрократии и доминирующими концептами политико-административного управления.
-
Формирование и развитие института государственной гражданской службы в постсоветской России представлено в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений, включая концепт «институциональной ловушки» как устойчивого, поддерживаемого доминирующими акторами неэффективного равновесия институциональных норм.
-
Установлена взаимосвязь между требованиями к институциональным реформам государственного управления и государственной службы и характером прохождения соответствующей стадии экономического и политического развития общества; сформулирован набор предложений, увязывающих выработку перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы России, включая трансплантацию и построение промежуточных институтов, с этапами и задачами модернизации российского общества.
-
Осуществлен комплексный анализ политико-управленческих условий и факторов институционального строительства государственной гражданской службы в 1990-е годы; выявлена взаимосвязь между характером сформировавшегося в стране политического режима и формированием «институциональной ловушки» в организации государственной гражданской службы.
-
Раскрыта взаимосвязь между трансформацией политического режима в России в 2000-е годы и содержательными характеристиками политико-административных реформ, выявлена структура политических ограничений реформирования государственной гражданской службы; представлены институциональные эффекты реформы; установлены параметры сохраняющейся «институционально ловушки» в сфере организации государственной гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Материалы и выводы диссертации вносят существенный вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана с применением неоинституционализма к исследованию трансформационных процессов в российской системе политико-административного управления, а также с созданием целостной концепции институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы могут стать основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства и реформирования института государственной гражданской службы на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий изменений в области институциональной организации государственной гражданской службы, предпринимаемых федеральными и региональными органами. Выводы диссертации, равно как и представленный в ней материал, могут быть использованы для совершенствования законодательства о государственной службе, в научной работе, при разработке курсов лекций и учебных пособий по политологии, теории государственного управления, новейшей истории России.
Апробация диссертации.
Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в.т.ч. ежегодной (регулярное участие автора с 2006 года) Международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Международных конференциях ИНИОН РАН «Россия: ключевые проблемы и решения» (2009 год) и «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (2010 год), Международной научной конференции факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. Герцена «Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису» (2009 год), Всероссийской научной конференции с международным участием «Политические институты в современном мире» в Санкт-Петербургском государственном университете (2010 год).
Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России («Полития», «Вестник Московского Университета. Серия 21. Управление (государство и общество)», «Безопасность Евразии», «Среднерусский вестник общественных наук», «Человек. Сообщество. Управление»).
Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по системе государственного и муниципального управления в РФ, современным политико-административным реформам.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы
Институциональная организация государственной гражданской службы обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии; она является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.
В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием «политико-административное управление», учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.
Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних" на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.
Модификация бюрократической модели в направлении от «классической» - рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с «реабилитацией» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента. Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции «governance». Главное значение этих моделей состоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.
Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.
В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как «институциональная ловушка» (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.
В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется «ловушка частичной реформы». Последняя может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.
Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями доминирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.
Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, «институциональная пауза» обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.
Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционалыюго анализа: теоретико-методологические аспекты
Как отмечают исследователи, особенностью профессии государственного служащего является ее дуализм1. С одной стороны, в государственной службе насчитываются сотни конкретных узких профессий, что накладывает на лиц, замещающих соответствующие должности, обязанность иметь набор соответствующих знаний, умений, навыков. С другой — государственные служащие в большей или меньшей (зависит от статуса и полномочий по должности) степени профессионально занимаются государственным управлением и, следовательно, должны обладать набором соответствующих компетентностей. Это означает, что в принципе государственные служащие должны владеть двумя профессиями — узкой и общей управленческой. На эту дуалистичность профессии государственного чиновника указывал еще М. Вебер, также подчеркивая важность овладения карьерными служащими как общеуправленческой компетентностью (здесь особо выделялась важность юридической подготовки), так и специальным образованием .
Усложнение государственно-управленческих задач, решаемых государственными органами в современном обществе, обусловливает углубление профессионализации государственной службы. Речь идет об усложнении и развитии управленческого характера содержания труда государственного служащего, усложнении и совершенствовании квалификационных характеристик и, соответственно, квалификационных требований к должностям государственной службы. Кроме того, трансформируется профессиональная среда в государственных органах: изменяется вся система деятельности, и на этой основе формируется профессиональное мастерство служащих; изменяется личность служащего, что проявляется в соответствующих элементах профессионального сознания (профессионального мировоззрения); изменяются соответствующие компоненты установки служащих к объекту деятельности1.
Как профессионалы государственные служащие приобретают следующую группу признаков: занятость на основе применения навыков, основанных на теоретических знаниях, специализированное образование и регулярное повышение квалификации; достаточный для осуществления профессиональной деятельности уровень компетентности, гарантированный сданными квалификационными экзаменами и пройденной аттестацией; наличие специального кодекса поведения, обеспечивающего идентификацию служащих с их профессией; исполнение служебных обязанностей, исходя из требований общественного интереса; членство в профессиональной организации.
Тенденция к профессионализации государственной службы выступает важной характеристикой современных обществ, к тому же исторически испытывала на себе сильное влияние государственно-правовой и культурно-правовой традиции. В этом смысле континентально-европейская государственно-правовая традиция еще до появления модели Вебера-Вильсона ориентировала государственно-правовую практику на формирование института профессионального чиновничества. При этом важно подчеркнуть, что данный институт в рамках романо-германской административно-правовой системы рассматривался как носитель особых государственных публично-правовых функций. Чиновник — это лицо, состоящее в особых публично-правовых отношениях с государством, причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением его верности и доверия со стороны государства к нему как носителю особых властных публично-правовых полномочий. В этом . смысле институт профессионального чиновничества традиционен для ряда стран континентально-правовой традиции. Здесь чиновник — настоящая профессия, для которой требуются специальное образование и сдача соответствующих экзаменов, а также наличие профессиональных убеждений. Профессионально выполняя выбранную практически на всю жизнь деятельность, чиновники должны гарантировать стабильность государства, безупречность управленческой деятельности, ее независимость от политических изменений, которые происходят в демократическом обществе регулярно1.
Иначе говоря, становление профессионального чиновничества, равно как и принятие первых законодательных актов, регулирующих государственную службу, были характерны еще в период абсолютизма во Франции и Германии . В странах с постепенно формирующейся либеральной демократией (США, Великобритания) в этой связи отношение к данному институту было весьма настороженным . И только острая необходимость перестройки государственного аппарата, комплектуемого на основе патронажа, подтолкнула английских законодателей к одобрению реформы Норткота-Тревельяна, а американских — к принятию закона Пэндлтона, обозначивших постепенный переход к постоянной профессиональной государственной службе4.
Концепция Вильсона—Вебера предложила методологию совмещения «демократии с бюрократией», идеи профессионального чиновничества с либерально-демократическим политическим устройством. Разделение политических и административных функций и, соответственно, должностей, а также принципов их замещения разделяло роли в политико-административном управлении и под каждую базовую ролевую структуру (политических или профессиональных чиновников) подводило соответствующую модель рекрутирования. Концепт профессионального чиновничества совмещался с идеей политической конкуренции и сменяемости политической власти без существенного ущерба для стабильности управления. Кроме того, институционально закреплялся баланс политических и профессиональных начал в государственном управлении, что, в свою очередь, устанавливало значение государственной службы для практической реализации закона и права1.
В континентально-европейской (романо-германской) традиции, где, по словам Н. Казанцева, органическая теория государства образует кредо правовой мысли2, суверенитет в конституционном смысле является свойством не какой-либо абстракции и не неорганизованного коллектива, а нации как организованного института. Таким образом, юридические институты публичного права (в их числе — государственная служба) создают и защищают правовые возможности использовать народом свою свободу как учредителя государства. В этом смысле «государственная служба реализует свою правовую природу и обретает юридический смысл по мере исполнения функций государства», которые, по мнению активного сторонника публично-правовой трактовки института государственной службы Н. Казанцева, имеют нормативную природу и не совпадают полностью с политическими целями. Политика, по его словам, «всегда опережает право». С целью восприятия и реализации политики институционная система государственной службы создается таким образом, чтобы, устанавливая связь с политикой, можно было препятствовать поглощению государственной службы политикой всецело.
Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся попытка административной реформы
Следует отметить, что эта предложенная В . Полтеровичем схема носит идеальнотипический характер. В действительности транзакционные издержки существующей неэффективной нормы могут существенно возрастать как раз по причине ее неэффективности, и для значительной части агентов- осознание более низкого уровня издержек альтернативной нормы становится очевидным. Тем не менее сохранение неэффективного равновесия становится возможным в таком случае благодаря эффектам координации, сопряжения, культурной инерции и особенно лоббирования со стороны влиятельных агентов, получающих преференции от сохранения неэффективной нормы. Тогда ключевым для агентов изменением становится преодоление лоббистских усилий держателей статус-кво и уменьшение издержек перехода к эффективной норме, для чего задействуются механизмы координации, сопряжения и лоббирования институциональных инноваций.
Рассматривая сознательные меры агентов изменений по выходу из институциональных ловушек, а также спонтанные тенденции, которые способствуют разрушению неэффективных равновесий, В. Полтерович выделяет механизмы в виде санкций, репутации, амнистии (сознательно реализуемые механизмы), а также спонтанные процессы — быстрый экономический рост, эволюцию гражданской культуры и, наконец, системный кризис . На последних следует остановиться особо. Имеются в виду случаи, когда объективное развитие социально-экономических и политических процессов принуждает агентов предпринимать действия по выходу из неэффективных равновесий или, по меньшей мере, их трансформации в иные состояния.
Ряд институциональных ловушек (в особенности коррупционных) связаны с той или иной формой рентоориентированного поведения . Устойчивость подобных ловушек объясняется тем, что для большинства экономических агентов инвестировать в деятельность по присвоению ренты выгоднее, чем в иные формы, в том числе производство. Выход из ловушки становится вероятным, если экономика начинает быстро расти, например, вследствие технологических изменений, либо улучшения условий международной торговли, либо успешной промышленной политики. Экономический рост, расширяющий возможности для успешного инвестирования не только в рентоизвлекающую деятельность, увеличивает количество агентов, заинтересованных в другом качестве институтов, и может таким образом создать предпосылки для выхода из институциональной ловушки. Иначе говоря, этот рост снижает транзакционные издержки «правильного» поведения и способствует совершенствованию институтов, которые, в свою очередь, тоже способствуют экономическому росту (возникает положительная взаимообусловленная детерминация). Данный вывод имеет огромное
значение как для выстраивания программ реформ, так и для разрешения дилеммы, что важнее и приоритетнее - активная социально-экономическая политика при невысоком качестве институтов или институциональные реформы как необходимая предпосылка эффективной социально-экономической политики1.
В. Полтерович замечает, что если система находится в институциональной ловушке, то вероятность быстрого экономического роста невелика, но, как показывает опыт стран «экономического чуда», все же отлична от нуля2. Иначе говоря, наличие положительной связи между экономическим ростом и качеством институтов имеет большое значение для выбора программы развития: активная социально-экономическая политика может способствовать улучшению качества институтов даже при отсутствии предваряющих ее широких институциональных реформ.
Роль гражданской культуры в преодолении институциональных ловушек также оценивается как весьма значимая. Следует, правда, отметить, что в рамках неоинституционального подхода сам концепт политической культуры если и не отвергается, то подвергается серьезной критике и переосмыслению. Предлагается, в частности, четко установить место политической культуры в рамках методологии неоинституционального анализа, определив ее либо как политически релевантные образцы поведения, задаваемые неформальными институтами, либо как (частный случай политической культуры) «ментальные модели», которые облегчают принятие решений в условиях множественности выбора3.
Стоит подчеркнуть, что использование концепта культуры все чаще используется в рамках экономического анализа, в том числе исследований экономических институтов. В частности, большинство исследователей переходных экономик подчеркивают определяющую результативности реформ начальных условий, гражданской культуры и степени искаженности реформируемого рынка
Под гражданской культурой Г. Алмонд и С. Верба понимают способы принятия решений политическими элитами, их нормы и отношения, а также нормы и отношения обычного гражданина к другим агентам и институтам, правительству и согражданам". Особое внимание уделяется социальному доверию и готовности кооперироваться как компонентам гражданской культуры. Ряд исследователей отмечают, что такое определение гражданской культуры является более широким, чем понятие политической культуры . Однако представленный далее Г. Алмондом и С. Вербой анализ позволяет рассматривать гражданскую культуру как разновидность политической культуры демократического общества, носящей рационально-активистский характер. При господстве данного типа культуры индивиды активны, хорошо информированы и положительно ориентированы по отношению к политическим структурам и процессам. В этом смысле гражданская культура является «культурой достижения консенсуса и разнообразия»4.
Значимость культурных образцов в функционировании и эволюции институтов, в том числе в институциональных изменениях, проявляется, в частности, через проблему координации. Дело в том, что отклонение от нормы поведения невыгодно для изолированного агента, в том числе из-за действия описанного выше механизма координации. Благодаря ему решения агентов взаимоувязаны, так что устойчивыми оказываются как эффективная, так и неэффективная нормы. Однако рост издержек агентов в связи с действием неэффективной нормы должен мотивировать их на осуществление координации действий по ее изменению.
Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000—2009 годы и перспективы ее трансформации
В 1999 году кафедра государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ провела обширное исследование «Организационная культура государственной службы». Выборочный опрос проведен в 11 центральных аппаратах законодательных и судебных органов, а также исполнительных органов власти 12 субъектов РФ. Опрошено 1250 государственных служащих. Целью исследования было определение доминирующих характеристик содержания организационной культуры государственной службы в сознании служащих.
Результаты исследования, по мнению его авторов, свидетельствуют о том, что «в представлении служащих об организационной культуре имеется явный уклон в сторону административно-бюрократического ее понимания» . Это предположение корреспондировало с результатами изучения мнения служащих о характерологических доминантах в фактическом состоянии организационной культуры государственных служащих. В качестве этих доминант были выявлены следующие: — сохраняется преимущественное значение в процессе выполнения служащими своих должностных обязанностей решений руководства и инструктивных требований. 70% опрошенных поставили на первое место среди управляющих факторов указания непосредственного начальника; на втором месте — 54% идут должностные инструкции; - стиль деятельности руководителей государственной службы характеризуется значительной частью респондентов как авторитарный и бюрократический — 50% опрошенных указали, что в служебном взаимодействии преобладает метод санкций и запретов. На широкое использование методов позитивного стимулирования указали 29% опрошенных; — жесткая «привязка» деятельности служащих к указаниям руководителей и авторитарно-бюрократический стиль руководства сопряжены со сдерживанием инициативы служащих. Оценка труда служащих в определяющей мере осуществляется по критерию соблюдения дисциплины и выполнения непосредственных указаний начальника — на это указали 52% респондентов. Поощрение творчества и инициативы в своих организациях отметили только 31% опрошенных. Чуть более половины -50,1% указали на то, что деловые предложения поддерживаются руководителями; — организационное проектирование в государственных органах осуществляется, по мнению респондентов, преимущественно руководителями - 55% и при участии работников кадровых служб — 39%. Только 15% опрошенных указали, что при разработке организационных структур создаются группы сотрудников и 6% — что привлекаются внешние специалисты. При этом качество реструктуризации оценивается крайне негативно - только 15% указали на то, что они привели к повышению эффективности деятельности государственных органов и 62% - на то, что после реорганизаций качество управления снизилось; - несмотря на организационную нестабильность государственных структур, распространение неформальных практик служебного взаимодействия и реализации кадровой политики в аппарате органов власти сохраняется высокая значимость таких ценностей как профессиональная компетентность (85% опрошенных отметили ее как важную), четкое разделение полномочий, прав и обязанностей сотрудников (63,3%), стабильность положения государственной организации (64,3%), социальная защищенность государственных служащих (67,3%); - наблюдается достаточно высокий уровень осведомленности государственных служащих о ключевых нормативных актах, регулирующих их профессиональную служебную деятельность (с ФЗ «Об основах государственной службы РФ» детально знакомы 92% опрошенных; с положением о структурном подразделении органа, где служащий работает, -92,5%; с должностной инструкцией - 90%) .
Представленные исследования в целом подтверждают высказанную выше гипотезу о формировании институциональной системы регулирования служебных отношений в постсоветской России, объединяющей в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и вполне «рациональные» ценности персонала государственных органов с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы. Складывание такой институциональной среды было связано с сильным влиянием «зависимости от пути» — в партийно-советском аппарате в качестве доминирующих служебных установок выступали указания непосредственных начальников и следование инструкции. Наличие КПСС в качестве «политического хозяина» государственного аппарата, сложившаяся политическая и административная система партийно-государственной власти, в том числе номенклатурная модель кадровой политики и кадровой работы, создавали ситуацию «уравновешенности» между формальными и неформальными институтами в специфическом формате советской политической системы. Её быстрый распад обусловил формирование «институционального вакуума» в регулировании многих трансформирующихся общественных сфер, включая государственную службу. Недостаток экспертного знания, не способного предложить перспективную траекторию реформы служебных отношений, обусловленная идеологическими установками политическая индифферентность модераторов первых постсоветских преобразований к вопросам административной реформы и государственного строительства, а также развернувшаяся борьба между группами интересов в правящей элите за контроль над процессом реформирования государственной службы, привели к существенному затягиванию процесса выработки и принятия служебного законодательства и фактическому отказу от формирования консолидированной системы управления государственной службой. На последующих этапах постсоветской политической трансформации специфика эволюции политического режима состояла в необходимости для Президента как доминирующего игрока заключать «картельные соглашения» с влиятельными группами интересов, для которых доминирующим видом деятельности стало извлечение переходной ренты. Так возник политический механизм (коалиция акторов), препятствующий эффективной рационализации отношений в сфере государственной службы, где в связи с «институциональной паузой» в выстраивании формальных механизмов регулирования доминирующее значение приобрели неформальные клиентелистские практики. Формируемые новые формальные правила в служебной сфере (нормативно-правовые акты, принятые в середине 1990-х годов), которые в силу концептуальной невыстроенности и компромиссного характера страдали неполнотой и несистемностью, не могли в достаточной степени заполнить возникший в государственно-служебной среде «институциональный вакуум».
