Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная реформа: концепции и практика 24
Параграф 1. Соотношение концепций способности государства, нового способа управления и
политико-административных режимов 24
Параграф 2. Административная реформа: в поисках лучшего управления 58
Параграф 3. Формирование «способностей государства» в ходе административной реформы (2006
-2010 гг.) 94
Параграф 4. Повышение «способностей государства» к открытости и прозрачности и институционализация взаимодействий государства и общества в ходе административной реформы (2006 - 2010 гг.) 139
Глава 2. Политика модернизации: государство, бизнес, общество 186
Параграф 5. Потребность «вовлечения в публичность» и политика модернизации 186
Параграф 6. Институционализация связей с правительством в современной России 216
Параграф 7. Институты связей с правительством в системе взаимодействия «наука-бизнес-образование» и государства 240
Параграф 8. Кластеры и технопарки: как государство стимулирует взаимодействия 250
Глава 3. Государственные решения: политико-административные процессы и технологии 275
Параграф 9. Рациональность «рационального выбора» в политике и управлении 275
Параграф 10. Политико-управленческие решения и технологии 288
Параграф 11. Административные режимы принятия решений в различных организационных структурах 310
Параграф 12. Связи с правительством и процесс принятия политических решений 332
Заключение 358
Библиографический список
- Административная реформа: в поисках лучшего управления
- Повышение «способностей государства» к открытости и прозрачности и институционализация взаимодействий государства и общества в ходе административной реформы (2006 - 2010 гг.)
- Институты связей с правительством в системе взаимодействия «наука-бизнес-образование» и государства
- Административные режимы принятия решений в различных организационных структурах
Административная реформа: в поисках лучшего управления
Изменения структуры и функций органов исполнительной власти и характера ее отношений с обществом в странах мира стали содержательной характеристикой конца XX - начала XXI века. Изменения идут под воздействием самых разных факторов и на основании различных методологических подходов. Результативность реформ в значительной степени определяется исходными методологическими установками, составляющими совокупность современного знания о способах эффективного достижения социальных целей.
В число важнейших целей второго этапа административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. Концепцией административной реформы16 определены повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства (избыточного регулирования) государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти путем внедрения в них принципов и правил управления по результатам; разработки и внедрения стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти и регламентов деятельности властных органов; оптимизации функционирования органов государственной власти и создания механизмов противодействия коррупции; налаживание и установление эффективных форм взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, чему способствует открытость и прозрачность деятельности власти, использование новых способов информационного обеспечения управления, создание кадровых, организационных, информационных и ресурсных условий успешного проведения реформ . Вопрос стоит достаточно остро: что такое государство сегодня, каким оно должно быть, чтобы подтвердить свое право на существование в изменившихся условиях, когда мировой рынок, надгосударственные организации и учреждения, местные органы управления, сетевые общественные и частные организации претендуют на выполнение тех функций, которые традиционно исполняло критикуемое со всех сторон государство18.
Российские административные реформы начала XXI в. составляют особый разряд подобных изменений, поскольку они организованы высшими органами власти в целях преобразования институтов исполнительной власти и административных отношений. Необходимость «подстройки» государственных органов управления осознается политическим руководством и начинается высшими институтами власти на законодательной основе, что обусловливает обязательность исполнения изменений всей системой государственного управления. Создается специальный орган управления, координирующий и обеспечивающий контроль глубоких преобразований, захватывающих не только аппарат управления, но и всю систему общественных взаимоотношений19.
Российское государство, совершив в конце XX в. болезненный рывок в «цивилизацию», определенным образом модернизировав политическую, экономическую и социальную сферы, столкнулось с тем, что созданная система управления оказалась неадекватной политическим задачам в условиях глобальной конкуренции. Исполнительная власть оказалась недееспособной управлять даже текущими процессами, не говоря уже о процессах масштабных изменений, стоящих на повестке дня. Среди причин, определивших потерю самоуважения внутри государственной службы и утрату доверия к ней со стороны населения, стоит указать укоренившееся в политической элите ошибочное представление о
Признаем, что у административной реформы 2006 - 2010 гг. «есть явный заказчик на самом верху политической пирамиды и явно есть потенциальный заказчик в обществе, среди граждан, потому что многие элементы административной реформы могут быть популярны в связи с декларируемыми целями: борьба с коррупцией, стандарты доступности и качества услуг, возможность быстрого и доступного гражданам досудебного обжалования незаконных действий и бездействий властей»22, что ставит ее в разряд изменений политического уровня.
Успешность любых реформ зависит от статуса их руководителей в политико-государственной иерархии, определяется степенью политической ответственности лиц, принимающих решение о проведении изменений. Ответственность выражается в формулировании реалистичных целей и задач реформ, беспристрастном анализе факторов, влияющих на осуществление замыслов, осуществлении мониторинга изменений, корректировке заданий и планов, оценке достигнутых результатов.
Цели и задачи, которые не соответствуют наличному состоянию дел, не подкрепляются достаточными ресурсами, не продвигаются концентрацией политической воли и не имеют оснований быть реализованными, лучше бы и не ставить, чтобы не множить уныние и цинизм от их неисполненности. Ожидания изменений, которые не могут стать явью, принесут лишь усиление циничного отношения общества к намерениям власти реализовать модернизационные
Резолюция Комитета экспертов по государственному управлению Экономического и Социального Совета ООН «Стратегии комплектования высококвалифицированных кадров в государственном секторе» от 12 февраля 2003 г. New York. 2003.
Выбор момента начала реформ в должное время при постоянном контроле сроков выполнения утвержденных мероприятий всеми участниками процесса составляют сложную задачу для руководящих органов в условиях многоуровневой системы государственного управления и при огромных различиях в уровнях развития регионов страны, но еще большая трудность состоит в том, чтобы донести до исполнителей важность выполнения предстоящей работы и создать условия, мотивирующие их на активное участие в реализации поставленных целей наилучшим образом.
Ситуация в значительной степени осложняется отсутствием прочных институциональных основ государственной службы: дисциплины и соблюдения формальных процедур , что представляет собой условие проведения даже незначительных изменений, не говоря уже о более масштабных преобразованиях. Какими бы инновативными и модернизационными ни были планы, они рискуют быть не реализованными, а декларативные заявления не смогут подменить реальные шаги по направлению к достижению цели, если не создавать стимулы для организаций и конкретных людей к принятию целей коллективных усилий по содействию изменениям, если не формировать мощный напор на достижение целей со стороны политических уровней управления, коалиций бизнес-организаций и гражданского общества.
Повышение «способностей государства» к открытости и прозрачности и институционализация взаимодействий государства и общества в ходе административной реформы (2006 - 2010 гг.)
Способности государства к регулированию экономической жизни были слишком слабы, чтобы противостоять далеко не свободному и не освобождающему рынку. Уровень инфляции, стремительный рост цен на первоочередные продукты питания и простое воспроизводство жизни - показатели институциональной эффективности, так как высокая инфляция - «не столько следствие ошибочной политики (все знают, что печатать слишком много денег плохо), сколько слабости центрального правительства в отношении фирм, финансовых групп, отраслевых лобби, регионов, парламента и т.д. Эта слабость проявляется в неспособности, с одной стороны, собрать достаточно налогов для финансирования обязательств, а с другой - отказать группам давления в увеличении расходов. Поэтому инфляция -довольно точный показатель «расколотости» общества и слабости правительства. Как иногда говорят, инфляция - способ избежать гражданской войны: если бы инфляционное финансирование было бы технически невозможно, противостоящим общественным силам (партиям, регионам, промышленным группам) пришлось бы вести открытую борьбу за свою часть общественного пирога. Инфляционное же финансирование дефицита бюджета (т.е. финансирования госрасходов за счет инфляционного налога на всех и вся, не платить который невозможно) позволяет на время спрятать проблемы "под ковер", но вместе с тем свидетельствует о бессилии правительства собрать нормальные (неинфляционные) налоги и урезать расходы конкретным адресатам» .
Способность государства определять (управлять, обеспечивать легитимность, создавать институты, определять цели, планировать, регулировать, координировать) стратегию социально-экономического развития страны, создавая для этого законы и правила, дополняется еще и управлением долей государственной собственности в реальной экономике. До рыночных реформ в бывшем СССР государство не только детально регламентировало экономическую жизнь, но и обладало не меньшей финансовой мощью, чем в странах Центральной Европы, перераспределяя через бюджет около 50% ВВП. Это позволяло бесплатно предоставлять коллективные блага (образование, здравоохранение, наука) и высокий уровень социальной защиты. Во время перехода к рынку доля государственных доходов в ВВП стала снижаться во всех переходных экономиках. Однако в странах Центральной Европы и в Эстонии процесс вскоре был остановлен и даже повернут вспять, тогда как в большинстве стран СНГ и Юго-Восточной Европы он продолжался и привел к падению доли государственных доходов в ВВП в 1,5-2 раза59. Расчеты Всемирного банка свидетельствуют, что экономический спад 1990-х годов в большинстве стран Восточной Европы был более глубоким, чем спад в Западной Европе во время Второй мировой войны6 .
Правительства стран СНГ не сумели обеспечить сбор налогов и эффективно распорядиться имеющимся доходом для поддержания традиционно-высокого уровня государственных услуг: образования, здравоохранения, правопорядка, что было справедливо воспринято населением как деградация государственной системы и слабость государственного управления. Демократический режим России фактически обрушил само государство, вынужденно сократив расходы на оборону, субсидии и инвестиции; расходы в 1996 г. на образование, здравоохранение, правопорядок сократились в 3 раза. К тому же в переходный период во всех странах наблюдалось вытеснение государства теневой экономикой. Способность государства добиваться исполнения законов и сбора налогов была существенно подорвана: на каждый процентный пункт падения доли государственных доходов в ВВП приходилось увеличение доли теневой экономики в ВВП тоже на однопроцентный пункт. Подрыв финансового положения государства неизбежно ведет к сокращению способностей государства к осуществлению своих базовых социальных функций.
Многообразие способов деятельности, дающих одинаковые результаты, не определяются строгими границами теории политико-административных режимов, порождая сложные сочетания методов осуществления государственной власти в конкретно-историческом и национальном аспекте развития политической системы общества и его политических институтов. В демократическом государстве вкраплены авторитарные режимы с принудительными (прямо или косвенно) мерами, административно-командными авторитарными лидерами (или олигархами), с атрибутами демократии или без них, когда принятие решений осуществляется лидером или небольшой группой элиты, которой бюрократия подчиняется. В этом случае интересы остальных неиерархизированных групп (особенно - бедных) не имеют решающего значения в поддержании контроля и цинично игнорируются. Соблюдается видимость законности при распространенности поведения и отношений за границами правового поля во всех социальных слоях и группах. Мнимо демократические режимы на практике сползают к режимам клиентелистским, где решение производится неофициально, распределение ограниченных ресурсов зависит от баланса сил между меценатами и клиентами61.
Реальные изменения в Восточной и Центральной Европе и обогащение методов «хорошего руководства» (good governance) показали сложность перехода управления от парадигмы «команда - контроль» к координации деятельности негосударственных акторов для увеличения эффективности и легитимности производства публичной политики. «Регулирующая сила решений, обязательных для коллектива, работает по другой логике, нежели регулирующий механизм рынка. К примеру, демократизироваться может только власть, но не деньги»62. В России, при фактическом отсутствии разделения административной и политической властей, закрытости системы государственного управления и сужение поля политики, отмечается рост клиентелизма, усиливающегося тенденциями политизации государственных служащих и переходом чиновников в законодатели всех уровней. Политическая ловкость и гибкость чиновников перед политической властью определяет успешность карьер и обеспечивает увеличение ренты, система ротации административных кадров на принципах заслуг декларативно обозначена, что уже хорошо, в концепции административной реформы, но работает в весьма ограниченном пространстве.
Институты связей с правительством в системе взаимодействия «наука-бизнес-образование» и государства
Политическая и социальная российская практика показала неполноту представлений о демократии российского образца, когда ни созданные демократические институты, ни некоторые изменения экономической системы не приблизили общество к сколь-нибудь приемлемым стандартам развития ведущих государств мира.
Политика как самое общее благо граждан страны, соответствие функционирования политической системы запросам граждан, ее конкурентоспособность в мире могут рассматриваться как условие успешной модернизации, как условие и результат вовлечения в публичность широких слоев и групп населения, участвующих в модернизации.
Наличие социальной базы модернизации для обеспечения долгосрочной успешности начинаний, никем из теоретиков и экспертов не оспаривается; предполагается, что заинтересованные люди должны быть к запуску изменений. Тем удивительнее признание первого заместителя руководителя Администрации президента В.Суркова об отсутствии в стране активной, мотивированной модернизацией масштабной группы, имеющей «имущественный интерес». Сетуя на неразумность бизнесменов, инженеров и ученых, не встраивающихся в клан модернизаторов, государственный чиновник высокого уровня видит единственное средство - бюрократические усилия . Безусловно, умное государство, создающее умные институты, способно спланировать и организовать крупные социально-политические изменений. Бюрократические усилия сегодняшнего государственного аппарата могут привести к самым печальным результатам -утрате доверия населения к каким-либо программам правительства, укреплению
Выступление В. Суркова «Модернизация: материальный ресурс свободы» на конференции «Социальное измерение модернизации». М. 29 сентября 2010 г. Сайт Президента Российской Федерации - http://state.kremlin.ru/administration/918 практик «неучастия» в проектах власти, заложенных неисполнением обязательств государством, малой результативностью осуществленных масштабных социальных проектов (монетизация льгот, реформирование системы здравоохранения, пенсионная реформа). Авторы доклада Русского института «Российская демократия: от устойчивости к обновлению» пишут, что «система ищет защиту не столько от шаблонных безумств толпы, сколько от шаблонных ошибок и преступлений исполнительной власти»303. Какой институт, помимо государства способен мобилизовать нацию на развитие экономико-технологического потенциала и конкурентоспособности, реализуя свои социальные способности, обеспечивая стабильность власти и ее эффективность, определяя правила игры и контролируя их соблюдение, поддерживая уровень образования и технической компетенции, выполняя крупные проекты и управляя крупномасштабными производствами, формируя для их осуществления финансовые рынки и институты, способные привлечь инвестиции, создавая условия для «выгодности» повышения уровня «честности» государственных и частных институтов и роста доверия к ним . Бюрократия, государство должны стать иными, выполняя базовые функции на основе веберовских принципов компетентности, беспристрастности, достойном вознаграждении труда, обеспечивая безопасность граждан и страны, предоставляя услуги гражданам на принципах равенства и справедливости.
Лозунг «модернизации» страны выявил раскол политических и экономических элит в понимании и оценке происходящих в стране процессов. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев так же негативно оценивает ситуацию, поскольку полагает, что деиндустриализация страны и ослабление социальных институтов «не очень волнует владельцев, директоров, главных инженеров и чиновников»305. Изменение позиции президента, признавшего роль «свободного человека» в модернизации, отразилось на содержании дискурса политической темы
Если «планировщики» модернизации образца 2010 г. не видят социальной базы реформ, не могут признать способность аппарата государственного управления провести ее, то насколько ответственным может быть решение о необходимости изменений?
Эрнст Юнгер писал о том, что третье сословие никогда не понимало единства руководства и подчинения, ибо достойными стремлениями ему казались «слишком дешевые и слишком человеческие удовольствия»307. Эти настроения в российском обществе усилились в результате массовизации и разрушения институтов социализации в 1990-е гг., давления неолиберальных идей и практик как в повседневной жизни миллионов людей, так и в информационном пространстве, ибо деньги публично и цинично признаются главной ценностью и целью, мерилом человеческой личности.
Но нельзя не замечать и иного. В России благодаря именно невмешательству государства сохранен значительный и достаточный слой людей, имеющих заинтересованность в национально ориентированных изменениях: это и промышленники, и научно-технические специалисты, благодаря деятельности которых производство все еще существует, это и представители интеллектуальной элиты, среди которой не все готовы «обслуживать» власть с целью извлечения собственной выгоды. Этот слой достаточно хорошо образован, мобилен, владеет Интернет-технологиями, осуществляет взаимодействие с западными партнерами, стремится к использованию не только западных, но и отечественных инноваций, понимает значимость репутационных характеристик. Известный финансист Борис Йордан считает, что «главное в этой политике - чтобы она не мешала развитию, которое всегда идет снизу вверх, а не насаждается государством сверху»308, государство должно обеспечивать незыблемость права собственности и защиту от коррупции.
Модернизация с очевидностью не может рассматриваться как некий бизнес-проект по обеспечению возвращения страны в число развитых и достойных государств мира на основе осовременивания техники и технологий, импорта оборудования и специалистов, развития инновационных секторов экономики для экспорта конкурентоспособной продукции на мировой рынок. Учет издержек проведения реформ, компенсация потерь населения, адаптация заимствованных институтов и технологий к национальным условиям, опора на широкие и мобильные социальные группы, планирование проведения изменений309 и выбор сроков их начала гораздо важнее звучных лозунгов, результат которых -«сотрясение воздуха» и засорение информационного пространства, но не изменение реальной жизни населения.
Несмотря на попытки свести модернизационный проект к изменениям в технике и технологии, экономике310, не затрагивая сферу политической системы, на высоком политическом311 уровне признана необходимость модернизации, которая может состояться, если «социокультурной составляющей общественных преобразований» придавать «значение не меньшее, чем экономической»312.
Административные режимы принятия решений в различных организационных структурах
Административные решения - это решения, которые принимаются институтами и учреждениями государственной службы для реализации политических решений. Они обеспечивают условия для принятия и осуществления решений, принятых политическим руководством страны, имеют подчиненный характер, оказывают регулятивное воздействие на управление общественными отношениями.
Несмотря на очевидно подчиненное положение с формальной точки зрения, административная власть имеет определенную самостоятельность. Источники и ресурсы относительной самостоятельности административной власти составляют функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельное нормотворчество, информационно-аналитическое и экспертно-консультационное обеспечение процесса принятия политических решений. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках администрации учреждений государственной службы не может не вызывать беспокойства со стороны политической власти и общества, задача - мониторинг деятельности органов государственной власти, повышение общественного контроля.
Взаимодействие политической власти (слой государственной элиты, сформированный в результате демократических выборов и назначений высших должностных лиц главой государства) и власти административной (государственный аппарат, состоящий из назначаемых чиновников и государственных служащих) составляет предмет анализа современной политической науки. Администрация рассматривается как инструмент достижения заданных на политическом уровне целей, но в последние годы изучается и вопрос о роли администрации в постановке стратегических целей.
Между политиками и администраторами (чиновниками) можно провести достаточно четкую границу в том, что касается методов назначения и ответственности, но эта граница вовсе не так рельєфна в вопросах, касающихся выработки и осуществления государственной политики. Высокопоставленные чиновники часто выступают советниками по вопросам выработки политики, обладая преимуществами перед министрами в знании и опыте в своей сфере деятельности, их рекомендации могут быть определяющими при выработке содержания политики. Оценка соотношения того, что должно и может быть сделано, последствий принятого решения - задача именно чиновничьего аппарата, что и определяет степень его влияния.
Модели принятия политических решений по формированию легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики определяются способами представительства граждан и их объединений и характером субъектов государственной политики. Институты гражданского общества, к числу которых относятся ассоциации и объединения граждан, создаваемые для реализации своих социальных интересов и потребностей, становятся активными участниками процесса принятия государственных решений, что отражает развитие теоретических моделей. Критериями построения моделей участия институтов гражданского общества в принятии государственных решений, выступают публичность принятия решений, демократичность процесса принятия решений, состав акторов процесса принятия решений, процедуры процесса принятия решений. Моделирование реальных практик принятия государственных решений с учетом интересов и мотивов действий публичных и неформальных участников процесса позволяет определить действительную расстановку политических сил в обществе, степень их влияния на характер и процесс принятия государственных решений: элитистская модель рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений; элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений; корпоративистская модель описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения; 293 плюралистическая модель показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства, что обеспечивает взвешенные политические решения; партисипаторная модель учитывает расширение непосредственного влияния общества на процесс принятия решений и децентрализация властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным органам и институтам гражданского общества.
Модели частно-государственного партнерства, получившие распространение в последнее время, раскрывают преимущества институционально и организационно оформленного взаимодействия между государством и бизнесом в целях реализации национальных или международных, масштабных или локальных общественно значимых проектов.
Спектр моделей частно-государственного партнерств широк. Он включает в себя: 1) контрактные системы: контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг; поставка продукции для государственных нужд; контракты технической помощи, контракты на управление, лизинг; 2) концессии: соглашения о разделе продукции, инвестиционные контракты, концессии; 3) совместные предприятия: долевое участие частного капитала в государственных предприятиях. Как правило, государство участвует путем выделения финансовых ресурсов и формированием нормативной базы, частный сектор вносит финансы, управленческие навыки и опыт499.
