Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления
1. Общественно-политическая природа и сущностные характеристики местного самоуправления 21
2. Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления 38
3. Основные подходы, перспективы и ограничения институционального анализа 51
Глава 2. Отечественный и зарубежный опыт в исследовании местного самоуправления
1. Общественно-политические и философские представления о государстве и местном самоуправлении в России 67
2. Проблемы развития местного самоуправления в отечественной науке 84
3. Основные подходы и перспективы в исследовании местного самоуправления за рубежом 101
Глава 3. Историческая обусловленность развития местного самоуправления
1. Советский этап организации местного управления и самоуправления 110 ,
2. Модели и современные тенденции развития местного самоуправления за рубежом 124
Глава 4. Институциональная трансформация местного самоуправления в Российской Федерации
1. Становление местного самоуправления в условиях радикальных общественно-политических преобразований 136
2. Институционализация местного самоуправления в условиях децентрализации системы публичного управления в 1990-х гг 153
3. Институционализация местного самоуправления в условиях централизации системы публичного управления в 2000-х гг 173
Глава 5. Региональный опыт реформирования местного самоуправления (на примере республик Поволжья)
1. Реформа местного самоуправления в контексте национально-государственного строительства 190
2. Формирование органов местного самоуправления 213
3. Основные направления деятельности органов местного самоуправления 237
4. Экономические и социальные эффекты реформы местного самоуправления в начале 2000-х гг 261
Заключение 274
Список литературы и источников
- Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления
- Проблемы развития местного самоуправления в отечественной науке
- Институционализация местного самоуправления в условиях децентрализации системы публичного управления в 1990-х гг
- Основные направления деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования. Местное самоуправление занимает в политической системе общества особое положение. Имея двойственную общественно-государственную природу, местное самоуправление является своеобразным посредником между государством и обществом, центральной и местной властью. Ценность местного самоуправления заключается в его потенциале поддерживать динамический баланс государственных и общественных интересов, развивать такие управленческие взаимодействия и организационные практики, которые наиболее адекватно отвечают степени сложности и разнообразию социальных проблем.
Тема институционального развития местного самоуправления представляется особенно важной в современных условиях, отличающихся усилением процессов дифференциации, фрагментации и локализации общественной жизни. С одной стороны, фрагментация и индивидуализация общества снижают актуальность коллективных действий. Но именно в этих условиях появляются возможности для новых способов коллективной организации, вне централизованной системы государства и в рамках потенциала местных сообществ к самоуправлению и самоорганизации.
Точка зрения, что национальное государство стало играть все меньшую роль в политике, экономике и культуре, убедительна именно по причине возросшей роли негосударственных институтов и локальных стратегий. Об этом также говорят современные концепции и реформы по децентрализации публичного управления во многих странах. Увеличение субъектов управления привело к организационному разделению множества интересов, участвующих в процессе принятия решений, через формально организованные границы и децентрализацию власти в локальные системы управления. Сегодня централизованное государство все меньше вмешивается напрямую и действует в большей степени как организатор устойчивого сбалансированного развития. Основная роль государства заключается в обеспечении желаемого контекста – в установлении законодательных рамок, обеспечивающих макроэкономическую стабильность, инвестициях в основные социальные услуги и инфраструктуру, в общественную безопасность, сохранение окружающей среды. При этом государственная политика и деятельность центрального правительства часто оказываются вне тесной связи с местным населением и его интересами.
Признаки социально-экономического развития, понимаемого как приращение и увеличение многообразия социальных связей, способствующих дальнейшему раскрытию разнообразных способностей и возможностей человека в обществе, сегодня более очевидны на локальном, чем национальном или глобальном уровне. Одновременно, самые важные и серьезные проблемы общества особенно остро проявляются также на местах. Ни мощь мировой экономики, ни авторитет международных организаций не могут решить проблемы конкретного местного сообщества, если в нем отсутствует внутренний механизм развития.
Процесс локализации социального неблагополучия, бедности и социальной эксклюзии становится все более интенсивным и широко распространенным. В рамках данного явления лежит проблема межрегиональной и межмуниципальной дифференциации. В современном мире качество жизни и возможности самореализации человека фактически зависят от места проживания.
Различие проблем в соответствии с уровнями их наибольшей концентрации – глобальный, общенациональный, региональный и местный – требует соответствующего подхода к организации публичного управления. Более развитые общества смогли не просто выработать новые социальные, политические и управленческие технологии, но удерживать под контролем процессы реформирования своих институтов, своевременно реагировать на негативные явления, в целом добиваясь положительных результатов. Потенциал менее развитых обществ оказался не достаточным, чтобы выработать собственные механизмы адаптации к современности, что обусловило специфические способы решения проблемы модернизации: заимствование чужого опыта, обращение к историческим традициям и т.п. Общим для всех стран остается процесс постоянного поиска, адаптации и воспроизводства адекватной системы публичного управления, позволяющей поддерживать необходимый баланс в обществе.
Особую актуальность проблема местного самоуправления имеет в нашей стране. Объективные факторы развития российского государства и общества – территориальная протяженность, многонациональный состав населения, разнообразие культур и хозяйственных укладов, различный социальный и экономический потенциал регионов – обусловливают поиск оптимальной модели организации управления, обеспечивающей интеграцию общества и внутреннее единство страны. Как показывает история, отношение к местному самоуправлению всегда заключало в себе противоречие между стремлением к созданию благополучных, самодостаточных и саморазвивающихся местных сообществ и возможностью всеобъемлющего контроля и регламентации жизни на местах. Этим объясняется маятниковый характер развития местного самоуправления, смена тенденций централизации и децентрализации государственного управления, неоднократные реформы регионального и местного уровня управления. Решение данного противоречия в современной России по-прежнему остается актуальным.
Существенно актуализируют тему диссертации также задачи, сформулированные в ряде президентских посланий, в программных установках, касающихся модернизации политических и общественных институтов. Несмотря на то, что демократические институты в целом сформированы и стабилизированы, но их качество весьма далеко от идеала, уровень самоорганизации и самоуправления невысоки. Тема исследования актуальна и в контексте задач по оптимизации системы государственного управления, совершенствования качества оказания публичных услуг.
Тенденции современного общества предъявляют особые требования к политическому анализу и практическим рекомендациям. Модель развития, основанная на достижении общих целей и имплементации командно-контрольного способа управления, уступает место модели, которая учитывает различие поверх формальных границ, развивает понимание проблематики людей одновременно как производителей и получателей услуг, как активных индивидов. Конструирование таких моделей предполагает большее понимание процессов, нежели стабильности, структурирования, нежели структуры.
Актуальность исследования обусловлена совокупностью теоретических и практических проблем современного общества, задачами совершенствования государственных и общественных институтов, повышения эффективности публичной политики и публичного управления.
Степень разработанности и изученности проблемы. Изучением вопросов и проблем местного самоуправления занимаются многие отечественные и зарубежные исследователи, и данное направление сегодня имеет солидный теоретический фундамент и научные традиции. Что касается институционального развития местного самоуправления, то данная проблема изучается в следующих основных аспектах: историческая обусловленность, социальные, политические, экономические основы местного самоуправления, межуровневые управленческие отношения, реформа местного самоуправления, страновые и региональные особенности.
Историческая обусловленность институционального развития местного самоуправления рассматривается с точки зрения преемственности ценностей и закономерностей эволюции государственных и общественных институтов. Апология целостности общественного и политического бытия нашла свое отражение в работах дореволюционных мыслителей: С.П. Шевырева, Ю.Ф. Самарина, К.С. Аксакова, Н.Я. Данилевского, М.Н. Каткова, Л.А. Тихомирова, К.П. Победоносцева, В.В. Розанова. Напротив, дифференциация как признак общественного развития поддерживалась Б.Н. Чичериным, В.Г. Белинским, П.В. Долгоруковым, К.Д. Кавелиным, Н.М. Коркуновым, Н.С. Тимашевым и др.
Государство, доминирующее над гражданским обществом, воплощает стабильность, порядок, единство и преемственность. Такое представление «охранителей» (Ф.Прокопович) наследовали славянофилы (И.С. Аксаков, А.С. Хомяков, И.В. Киреевский), религиозные философы и философы-консерваторы (В.В. Розанов, К.Н. Леонтьев, Н.К. Михайловский). Тем не менее, ценности самоуправления и необходимость его развития признавались не только западниками и либералами (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.С. Тимашев). Традиции общинного самоуправления и идеи децентрализации государственного управления также поддерживали П.А. Флоренский, Н.А. Бердяев.
Заслугой выдающихся мыслителей К.Н. Леонтьева, Н.К. Михайловского, С.Л. Франка стало развитие представлений о закономерностях эволюции государства и общества – последовательности этапов развития, различии содержания отдельных этапов и т.д. Особенности генезиса Российского государства и местного самоуправления нашли свое отражение в работах Л.П. Карсавина, Н.Я. Данилевского, В.В. Водовозова. Русская историософия во многом способствовала формированию современных направлений в исследовании эволюции Российского государства и его основных институтов (А.Н. Сахаров, Н.А. Нарочницкая, Р. Пайпс, Дж. Хоскинг, Г. Лапидус и др.).
Возникновение первых теорий местного самоуправления в России относится к середине – 2-ой половине XIX в. В 1860-х гг. распространение получила общественная теория (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.), в 1870-х гг. – государственная теория (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов). Противоположные взгляды определяли содержание дискуссии о местном самоуправлении на протяжении всей последующей истории России.
Развитие теории местного самоуправления в России во многом было связано с европейской традицией, прежде всего, с наследием Р. фон Гнейста и Л. фон Штейна. Впоследствии, в связи с революционными событиями начала ХХ в. и советским строительством, интерес к местному самоуправлению постепенно приобретал классовый характер.
Хозяйственная теория нашла свое отражение в труде Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г., но в основном исследования местного самоуправления были попыткой концептуального объединения различных подходов в рамках социально-классовой теории. Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное самоуправление – это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения.
Впоследствии различные проблемы национально-территориальной и национально-культурной автономии, производственного и общественного самоуправления рассматривались в рамках теории народовластия (А.П. Бутенко, Ю.Е. Волков, Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров и др.).
Расхождение с европейской традицией в течение нескольких десятков лет привело к различию современных отечественных и зарубежных исследований в том, что касается определения основных факторов институционального развития местного самоуправления. Дискретность истории отечественного местного самоуправления, обусловила с одной стороны, интерес исследователей преимущественно к роли личности, позднее акторов и элит, в эпоху преобразований, с другой, стремление к поиску общих ценностей, стоящих вне перипетий политической борьбы и социальных конфликтов.
Зарубежные авторы делают акцент на механизме взаимодействия центральной и местной власти, который сложился на этапе образования и становления централизованного национального государства, и последующей динамике этих отношений (Дж. Чандлер). В характере и содержании современных центр-локальных отношений специфическим образом преломляются ценности государства и общества, сформированные на протяжении истории отдельных стран. Историческому анализу современных политических институтов и процессов посвящены работы Дж. Махони, Д. Рюшемейера и др.
Отношения центральной и местной власти – традиционная тема исследований местного самоуправления за рубежом, в этой же области работают, пожалуй, наиболее авторитетные исследователи местного самоуправления, такие как Г. Стокер, Р. Родс, П. Сондерс, М. Лафлин и др. После объединения Германии и создания Европейского Союза актуальность приобрела проблема организации многоуровневого управления. При этом местное самоуправление рассматривается как условие стабильного развития современного общества в работах Х. Балдерсхайма, К. Штальберга, А. Вуда, Д. Валлера. В связи с интеграционными процессами значителен интерес к сравнительному местному самоуправлению (Дж. Гарсиа, А. Мабило, М. Голдсмит, Э. Пейдж, Г. Стокер и др.). Сравнительный анализ активно применяется в изучении местного самоуправления в «старых» и «новых» европейских демократиях (С. Сюч, Л. Стрёмберг), в бывших социалистических странах (М. Иллнер, Х. Вольман, Х. Балдерсхайм), в странах одного региона, например, в Скандинавии (Дж. Гидлунд, М. Джернек). Опыт зарубежных исследований, безусловно, помогает уточнению проблематики институционализации местного самоуправления в нашей стране.
В целом, европейская исследовательская традиция в большей степени связана с анализом динамики центр-локальных отношений, разнонаправленных векторов их развития, нежели с противопоставлением централизаторских и децентрализаторских стратегий. Процессы централизации/децентрализации не определяют характер развития местного самоуправления, но рассматриваются, скорее, как совокупность управленческих технологий. В отечественной науке, напротив, доминирует анализ, прежде всего, с позиции отношения к доминирующей тенденции, что вносит элемент политизации проблемы местного самоуправления.
Большинство исследователей местного самоуправления в Российской Федерации, как отечественных, так и зарубежных, критикуют современную тенденцию централизации публичного управления, вхождение местного уровня в вертикаль государственной власти (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, Т. Ланкина и др.). Другие авторы отмечают положительные эффекты централизации (И.Ю. Юргенс, А.Н. Ершов, М. Уоллер), третьи – нарастание все большей неопределенности и противоречивости (Р.В. Бабун).
Дихотомия централизации-децентрализации в известной мере предполагает определение выбора стратегии и соответственно актора данного выбора, что обусловливает также распространенность элитистских подходов (С.М. Барзилов, А.Г. Чернышов, А. Эванс, Д. Слайдер).
Развитию института местного самоуправления в его сущностных характеристиках посвящены исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Вопросы местной автономии, местной демократии и эффективности местной власти являются сегодня одними из наиболее актуальных. Им посвящены работы таких авторов, как К. Бреттшнайдер, Дж. Лафлин, Л. Пратчет, Н. Керстинг, А. Веттер и др. В нашей стране проблемы местной автономии и местной демократии являются предметом в основном эмпирико-дискриптивного и нормативно-правового анализа, реже комплексного политологического исследования (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова и др.).
Проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-х гг. ХХ в. нашли достаточно широкое освещение в литературе. Государственно-правовым аспектам местного самоуправления посвящены исследования Ю.В. Пуздрача, С.Ю. Фабричного, Е.Н. Щендрыгина, И.В. Выдрина, В.А. Ясюнаса. Социально-экономические проблемы местного самоуправления нашли свое отражение в работах А.Е. Когута, В.А. Гневко, Л.И. Иванченко, А.Н. Широкова.
Социальные коммуникации, так или иначе являющиеся частью самоуправленческой практики местных сообществ, рассматриваются в контексте гражданского участия (И.В. Мерсиянова, Л.И. Якобсон, В.В. Петухов), местной экономики (А.Н. Буров, А.Г. Воронин), гражданской идентичности (Л.В. Смирнягин), социальной сплоченности (И.А. Халий) и др.
Проблемы собственно институционализации местного самоуправления рассматриваются в различных аспектах: правовые основы, национально-государственное строительство, федеративная и региональная политика. Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В.Ф. Абрамова, А. Дементьева, Н.А. Емельянова, Л.Е. Лаптевой, А.Ю. Шутова.
Комплексный взгляд на проблему институционализации местного самоуправления представлен в работе В.Д. Нечаева. Выделяя в качестве предмета исследования институциональную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, автор рассматривает ее в единстве трех аспектов: структуры, генезиса и институциональных эффектов. Достоинством исследования является раскрытие взаимосвязи институциональной организации местного самоуправления с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества.
Между тем, постановка проблемы институционального развития местного самоуправления представляется более адекватной для объяснения противоречивых тенденций эволюции данного института публичной власти в нашей стране. Для понимания значимых вариаций в развитии различных социальных систем политические институты зачастую обладают большей объяснительной способностью, чем социальные или экономические структурные переменные. Основные подходы и концепты современной институциональной теории позволяют уточнить характер и содержание различных этапов. Институциональное развитие местного самоуправления зависит не только от рационального поведения и деятельности отдельных акторов (Д. Норт, Э. Остром, К. Шепсл), но и от предшествующего этапа (К. Телен), совместимости с ресурсами окружающей среды (Р. Гудин), адаптивных способностей института и институциональной системы (С. Хантингтон), сочетания разнонаправленных институциональных изменений (Й. Олсен).
Концептуальная интеграция отдельных подходов политической истории и институциональной теории позволяет объяснить особенности эволюции местного самоуправления, в частности его отношений с центральной властью. Примером может быть близость концепта спонтанного возникновения неформальных конвенций и норм как основы формирования социальных институтов (Дж. Найт) и объяснения эволюции центр-локальных отношений особенностями взаимоотношений центра и периферии на этапе строительства национального государства (Дж. Чандлер, А. Мабило).
Проблемы реализации самоуправленческих функций в системе публичного управления анализируются многими авторами, как в нашей стране, так и за рубежом. Включение местного самоуправления в единую систему государственного и муниципального управления на сегодняшний день является доминирующим в отечественной литературе. В зарубежных исследованиях актуальным является концептуализация многоуровневых и горизонтальных управленческих взаимодействий, смешанных моделей управления.
Объект исследования – институционализация местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования – трансформация института местного самоуправления в процессе динамики представлений, норм и практики организации публичного управления в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в определении основных факторов, тенденций и эффектов развития местного самоуправления как одного из центральных институтов системы публичного управления в современной России.
Указанная цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
- раскрыть природу и сущностные характеристики местного самоуправления, особенности их проявления и взаимодействия в системе и в различных моделях публичного управления;
- выявить основные теоретические подходы и концепты институционального анализа и сформулировать методологические предпосылки исследования, позволяющие определить направления и содержание отдельных этапов институционального развития местного самоуправления;
- выявить исторические предпосылки и особенности эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, раскрыть историческую обусловленность и преемственность институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации;
- показать взаимосвязь институционального развития местного самоуправления с динамикой отношений в системе публичного управления, степень влияния процессов централизации и децентрализации в отношениях между различными уровнями власти и управления;
- раскрыть влияние фактора политической борьбы и радикальных социально-политических преобразований на процесс институционализации местного самоуправления;
- выявить основные этапы институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации как составной части общенационального и региональных политических процессов;
- раскрыть основные закономерности и противоречия институционализации местного самоуправления в преломлении регионального опыта (на примере республик Поволжья), в том числе раскрыть влияние национально-государственного строительства как фактора, во многом определившего противоречия между центральной, региональной и местной властью;
- сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по управлению институциональным развитием местного самоуправления в современной России.
Методологические основания исследования. Объект, предмет и цель исследования обусловили использование комплексного анализа, основанного на сочетании различных методов и подходов. Основными являются институциональный и системный анализ, позволяющие адекватно раскрыть природу и динамику системных взаимодействий местного самоуправления в процессе его институционализации. При этом ведущим методом исследования выступает институциональный анализ и его современные подходы, раскрывающие комплексность, вариативность и разнонаправленность процесса институционального развития. Системно-управленческий анализ раскрывает соотношение процессов и принципов управления и самоуправления с точки зрения общесистемной теории, определяет основы и перспективы различных моделей управления.
Кроме того, были использованы исторический и сравнительный методы, дающие возможность прояснить генезис и эволюцию местного самоуправления и его отношений с центральной и региональной властью, как в нашей стране, так и за рубежом, прежде всего, в европейских странах.
В исследовании также использован проблемно-хронологический метод применительно к анализу реформы местного самоуправления 1990 – начала 2000-х гг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие и специфические характеристики политических преобразований в отдельных регионах, в частности в республиках Поволжья. Существенным для исследования явился метод непосредственного включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать повседневную деятельность органов местного самоуправления.
Источниковая база исследования. Основными источниками данного исследования являются:
- теоретические и эмпирические работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по проблемам институтов и институционального развития, публичного управления и местного самоуправления;
- комплекс нормативно-правовых документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации – Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Чувашской Республики, опубликованных в сборниках документов, средствах массовой информации и отдельными изданиями;
- официальные статистические данные по различным аспектам социально-экономической жизни в стране, регионах и отдельных муниципальных образованиях;
- официальные периодические издания органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральные, региональные и муниципальные средства массовой информации;
- материалы текущих архивов ряда местных администраций.
Рабочая гипотеза исследования – институциональное развитие местного самоуправление в Российской Федерации представляет собой сочетание разнонаправленных и противоречивых тенденций, что является причиной его институциональной неопределенности и неустойчивости.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе и государственное, и общественное начала, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой – легитимным выразителем интересов местных сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление обнаруживает возможность различных вариантов развития и функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом опасности распада всей системы. За пределами местной автономии или, напротив, ее полного отсутствия, наступает скачкообразный рост рисков управленческих решений и непредсказуемости их результатов, утрата управляемости социальными, экономическими, политическими процессами. Внутри этих пределов существует возможность развивать потенциал местного самоуправления, сохраняя стабильность системы публичного управления в целом.
2. Развитие местного самоуправления имеет разные направления: институционализация, де-институционализация, ре-институционализация. Институционализация местного самоуправления представляет собой актуализацию, реализацию и легитимацию сущностных характеристик и функций местного самоуправления в пространстве публично-властных отношений и системе публичного управления. Де-институционализация представляет собой противоположный процесс, в результате которого существующие формальные и неформальные нормы и практики взаимодействия становятся более спорными, неопределенными и прерывистыми (дискретными). Ре-институционализация как промежуточный процесс подразумевает трансформацию сущностных характеристик института под влиянием различных нормативных и организационных принципов и характеризуется одновременными институциональными изменениями разной направленности. На конкретном отрезке времени могут сосуществовать различные тенденции в виде отдельных, не связанных или слабо связанных между собой норм и практик. Ре-институционализация ведет к нарастанию противоречий и неопределенности институционального статуса местного самоуправления, разрыву общесистемных и внутрисистемных взаимодействий.
3. Институциональное развитие местного самоуправления в каждой стране имеет историческую обусловленность и преемственность, свою специфику и зависит от динамики отношений между центральной, региональной и местной властью, основа которых формируется на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Российское государство с самого начала развивалось как государство, где строгая централизация сочеталась с самодеятельностью местных сообществ, и где местное самоуправление не противоречило центру, а представляло собой обязанность, способ осуществления государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации во многом наследует данной модели, хотя и вынуждено приспосабливаться к новым реалиям, учитывать и адаптировать зарубежный опыт.
4. Общесистемные взаимодействия определяют внешнюю институциональную среду местного самоуправления. Институциональная среда местного самоуправления включает конституционный статус, систему гарантии прав, административно-территориальную организацию, систему распределения обязательств и полномочий, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном и региональном уровне, институты муниципальной ответственности перед государством, систему государственного контроля и межбюджетных отношений. Динамика внешней институциональной среды представлена тенденциями централизации или децентрализации отношений между уровнями власти и управления. Доминирование одной из них не играет существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления и в большей степени является реакцией системы публичного управления на социальные, экономические, политические и технологические изменения более общего характера. При этом децентрализация способствует росту потенциала и расширению институциональных рамок местного самоуправления. В нашей стране смена процессов централизации и децентрализации всегда сопровождалась радикальными социально-политическими преобразованиями с последующей стабилизацией.
5. Основными факторами институционализации местного самоуправления в Российской Федерации стали острая политическая борьба и отсутствие согласованных стратегий (конвенций) относительно целей, задач и перспектив развития государства и общества. Радикальная общественно-политическая трансформация обусловила диффузию различных моделей, взглядов и концептов, в конечном счете – неопределенность институционального развития местного самоуправления, нарастание общесистемных и внутренних противоречий, неоднократные попытки реформировать институт местного самоуправления и политическую систему в целом. Радикальные социально-политические преобразования характеризуются нормативно-правовой и функционально-управленческой неопределенностью, создают потребность в новых субъектах управления и активизации социально-политических коммуникаций. При этом роль местного самоуправления заключается не только в поддержании стабильности на местах, но обеспечении взаимной адаптации прежних и новых практик, вовлечении человеческого и социального капитала в преобразовательные процессы. В период стабилизации значение местного самоуправления меняется. Институциональное ослабление сопровождается формализацией процесса согласования интересов между локальными, региональными и общенациональными акторами. Основным механизмом регулирования межуровневых отношений становится централизованное перераспределение ресурсов и полномочий.
6. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации является составной частью общенационального и региональных политических процессов, основные моменты которых определяют содержание отдельных этапов: слом советской системы и организации власти и управления на местах; формирование новых органов местного самоуправления; реформа местного самоуправления в условиях централизации властных полномочий и усиления административной регламентации управления.
7. Влияние национально-государственного строительства на институционализацию местного самоуправления заключается в возможности формирования принципиально новых отношений между центральной, региональной и местной властью. Особое значение данный феномен имел в национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг. статус субъектов Российской Федерации, где процесс становления и развития местного самоуправления был особенно сложным и противоречивым.
8. Институционализацию местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как адаптационную модель, которая предполагает вариативность институционального развития в рамках существующей системы публичного управления. В связи с этим представляется актуальным выделение специфической области теоретического и практического знания об основных задачах, перспективах и способах совершенствования местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в концептуальных методологических и методических разработках и аналитических выводах автора и конкретизируется в следующих положениях:
1. Предложена теоретическая модель адаптационного развития института местного самоуправления в Российской Федерации, которая отражает, во-первых, его двойственную – общественно-государственную – природу; во-вторых, исторически сложившуюся маятниковую динамику взаимоотношений центральной, региональной и местной власти; в-третьих, меняющуюся роль в различные периоды эволюции российского государства и общества. В данной модели институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается как процесс трансформации его сущностных характеристик в целях оптимизации инфраструктуры и взаимоотношений институтов в системе публичного управления.
2. Сформирован исследовательский подход на основе концептуальной интеграции системной, управленческой и институциональной теории, позволяющей анализировать процесс институционализации местного самоуправления как части единой системы публичного управления, учитывая при этом его собственную природу, сущностные характеристики и логику развития. В данном контексте развитие местного самоуправления рассматривается как возможность реализации управленческих воздействий разной направленности (прямых, обратных, вертикальных, горизонтальных), разной интенсивности и последовательности, разнохарактерного взаимодействия между отдельными системами и подсистемами. Представление о многовариантности в отличие от парадигмы линейной восходящей эволюции объясняет такие особенности местного самоуправления в нашей стране, как маятниковую динамику, смену доминирующих тенденций централизации или децентрализации, активную, мобилизационную роль в период радикальных социально-политических преобразований и пассивную – в период последующей стабилизации.
3. Раскрыто влияние фактора исторической обусловленности и преемственности институционального развития местного самоуправления как проявление зависимости от характера отношений между центральной, региональной и местной властью, возникших на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Осуществлен сравнительный анализ: 1) этапов эволюции местного самоуправления в различных исторических фазах; 2) советского и современного опыта; 3) моделей и страновых особенностей центр - локальных отношений за рубежом, прежде всего, в европейских странах; 4) регионального опыта и эффектов реформы местного самоуправления (на примере республик Поволжья).
4. Показано значение процессов централизации и децентрализации межуровневых управленческих отношений, которые не играют существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления, но выступают в качестве управленческих технологий, способствующих росту или, напротив, уменьшению потенциала местного самоуправления.
5. Раскрыты особенности институционализации местного самоуправления в условиях радикальной социально-политической трансформации, влияние фактора политической борьбы и отсутствия стратегических конвенций относительно перспектив всего комплекса общественных и государственных институтов. Трудности развития местного самоуправления также объясняются слабой институционализацией основного института – государства, не способного инициировать консолидацию общества и системную интеграцию основных политических и общественных институтов на основе современных подходов, адекватных степени сложности и многообразию проблем современного общества. В институциональном развитии местного самоуправления в Российской Федерации формальную роль конвенций сыграли два федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях 1995 и 2003 гг. Однако реализация и применение данных законов сопровождалась обострением межуровневых управленческих отношений, что привело к значительному расхождению формальных и неформальных практик.
6. Выделены следующие этапы институционального развития местного самоуправления: 1) 1990-1993 гг. – попытка адаптации прежней – советской – системы организации власти и управления на местах задачам формирования и укрепления политических, экономических и социальных основ новой российской государственности; 2) 1993 – 1999 гг. – становление нового института местного самоуправления в противоречивой динамике его взаимодействий с федеральной и региональной властью; 3) начало 2000-х гг. – включение местного самоуправления в систему межуровневых управленческих отношений, основанных на централизации властных полномочий и усиления административной регламентации управления.
7. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации имело государственное строительство в национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг. статус субъектов Федерации и стремившихся создать собственные – республиканские – вертикали органов государственной власти. Перспектива усиления влияния региональных органов власти на местном уровне рассматривалась федеральным центром как угроза единству и целостности государства, что во многом обусловило поддержку органов местного самоуправления в противовес региональной власти на начальном этапе реформ и последующую централизацию государственного управления.
8. Обоснована необходимость разработки комплекса теоретических и практических знаний по управлению институциональным развитием местного самоуправления, которое понимается как комплексное целенаправленное преобразование института местного самоуправления, его сущностных, функциональных и коммуникативных значений в соответствии с долгосрочными стратегическими целями, отличными от задач текущего реформирования, ориентированного преимущественно на решение срочных социальных, политических, экономических проблем.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным расширением и углублением исследования местного самоуправления в Российской Федерации, закономерностей и особенностей отдельных этапов его эволюции, раскрытия содержания данного института в системе публичного управления, в системе политико-административных отношений. Основные выводы и положения, базовые результаты исследования могут быть использованы при решении конкретных проблем организации местного самоуправления, разработке адекватной модели управления институциональным развитием местного самоуправления в контексте решения текущих и перспективных задач. Материалы исследования могут быть использованы в качестве практических рекомендаций для политиков различного уровня, депутатов и экспертов, в учебном процессе, в частности, в преподавании дисциплин политологического и управленческого цикла.
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты исследования нашли свое отражение в 42 публикациях, в том числе в 12 статьях, опубликованных в журналах, включенных в перечень ВАК, а также в 3 монографиях. Общий объем работ составляет 62 п.л. Результаты исследований были представлены в ходе выступлений на различных российских и международных конференциях, конгрессах Российской ассоциации политической науки (РАПН), семинарах, посвященным вопросам публичного управления и социально-политических отношений. Результаты и выводы исследования использовались в учебном процессе при чтении автором курсов «Система государственного и муниципального управления», «Коммуникационный менеджмент» и смежных дисциплин в Московском государственном университете культуры (МГУКИ).
Структура работы определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, основной части, включающей пять глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления
Цель диссертационного исследования заключается в разработке системы концептуальных положений, определяющих основные направления, факторы и эффекты институционального развития местного самоуправления в современной России. Указанная цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач: - раскрыть природу и сущностные характеристики местного самоуправления, особенности их проявления и взаимодействия в системе и в различных моделях публичного управления; - выявить основные теоретические подходы и концепты институционального анализа, сформулировать методологические предпосылки исследования, позволяющие определить направления и содержание отдельных этапов институционального развития местного самоуправления;
- выявить исторические предпосылки и особенности эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, раскрыть историческую обусловленность и преемственность институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации; - показать взаимосвязь институционального развития местного самоуправления с динамикой отношений в системе публичного управления, степень влияния процессов централизации и децентрализации в отношениях между различными уровнями власти и управления; - раскрыть влияние фактора политической борьбы и радикальных социально-политических преобразований на процесс институционализации местного самоуправления; - выявить основные этапы институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации как составной части общенационального и региональных политических процессов; - раскрыть основные закономерности и противоречия институционализации местного самоуправления в преломлении регионального опыта (на примере республик Поволжья), в том числе раскрыть влияние национально-государственного строительства как фактора, во многом определившего противоречия между центральной, региональной и местной властью; - сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по управлению институциональным развитием местного самоуправления в современной России. Методологические основания исследования. Объект, предмет и цель исследования обусловили использование комплексного анализа, основанного на сочетании различных методов и подходов. Основными являются институциональный и системный анализ, позволяющие адекватно раскрыть природу и динамику системных взаимодействий местного самоуправления в процессе его институционализации. При этом ведущим методом исследования выступает институциональный анализ и его современные подходы, раскрывающие комплексность, вариативность и разнонаправленность процесса институционального развития. Системно-управленческий анализ раскрывает соотношение процессов и принципов управления и самоуправления с точки зрения общесистемной теории, определяет основы и перспективы различных моделей управления.
Кроме того, были использованы исторический и сравнительный методы, дающие возможность прояснить генезис и эволюцию местного самоуправления и его отношений с центральной и региональной властью, как в нашей стране, так и за рубежом, прежде всего, в европейских странах.
В исследовании также использован проблемно-хронологический метод применительно к анализу реформы местного самоуправления 1990-начала 2000-хгг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие и специфические характеристики политических преобразований в отдельных регионах, в частности в республиках Поволжья. Существенным для исследования явился метод непосредственного включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать повседневную деятельность органов местного самоуправления.
Источниковая база исследования. Основными источниками данного исследования являются: - теоретические и эмпирические работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по проблемам институтов и институционального развития, публичного управления и местного самоуправления; - комплекс нормативно-правовых документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации — Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Чувашской Республики, опубликованных в сборниках документов, средствах массовой информации и отдельными изданиями; - официальные статистические данные по различным аспектам социально экономической жизни в стране, регионах и отдельных муниципальных образованиях; официальные периодические издания органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральные, региональные и муниципальные средства массовой информации; - материалы текущих архивов ряда местных администраций.
Рабочая гипотеза исследования - институциональное развитие местного самоуправление в Российской Федерации представляет собой сочетание разнонаправленных и противоречивых тенденций, что является причиной его институциональной неопределенности и неустойчивости.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе и государственное, и общественное начала, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой — легитимным выразителем интересов местных сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление обнаруживает возможность различных вариантов развития и функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом опасности распада всей системы. За пределами местной автономии или, напротив, ее полного отсутствия, наступает скачкообразный рост рисков управленческих решений и непредсказуемости их результатов, утрата управляемости социальными, экономическими, политическими процессами. Внутри этих пределов существует возможность развивать потенциал местного самоуправления, сохраняя стабильность системы публичного управления в целом.
2. Развитие местного самоуправления имеет разные направления: институционализация, де-институционализация, ре-институционализация. Институционализация местного самоуправления представляет собой актуализацию, реализацию и легитимацию сущностных характеристик и функций местного самоуправления в пространстве публично-властных отношений и системе публичного управления. Де-институционализация представляет собой противоположный процесс, в результате которого существующие формальные и неформальные нормы и практики взаимодействия становятся более спорными, неопределенными и прерывистыми (дискретными). Ре-институционализация как промежуточный процесс подразумевает трансформацию сущностных характеристик института под влиянием различных нормативных и организационных принципов и характеризуется одновременными институциональными изменениями разной направленности. На конкретном отрезке времени могут сосуществовать различные тенденции в виде отдельных, не связанных или слабо связанных между собой норм и практик. Ре-институционализация ведет к нарастанию противоречий и неопределенности институционального статуса местного самоуправления, разрыву общесистемных и внутрисистемных взаимодействий.
Проблемы развития местного самоуправления в отечественной науке
Таким образом, несмотря на некоторое различие во взглядах на реализацию реформы местного самоуправления, общим для исследуемых регионов было стремление республиканских органов государственной власти сохранить свое влияние на органы местного самоуправления и выстроить свою вертикаль исполнительной власти.
Период 1996-1997-х гг. можно считать завершением первого этапа реформы местного самоуправления, связанного с формированием органов местного самоуправления и началом их планомерной работы1. В последующие годы шло развитие правовой базы, обеспечивающей создание финансово-экономической основы местного самоуправления. Определялась роль органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ . Конец 1990-х гг. стал временем активной нормотворческой деятельности на местах. В этот период в республиках шло обсуждение, принятие и регистрация уставов муниципальных образований, большое внимание уделялось вопросам организации непосредственного самоуправления, представленного различными формами: общие собрания (сходы), конференции граждан, комитеты (советы) самоуправления территорий, референдумы и т.д.
Региональное нормотворчество не просто отражало институциональную неустойчивость местного самоуправления, но и отчасти предвосхитило последующее развитие событий уже на общефедеральном уровне. В качестве примера можно привести Закон «О разграничении предметов ведения, объектов собственности и источников доходов между муниципальными образованиями Республики Мордовия» от 20 декабря 1999 г. №61-3 . Закон устанавливал порядок разграничения вопросов, полномочий, объектов муниципальной собственности, источников доходов муниципальных образований, если в границах территории муниципального образования имеются-другие муниципальные обра 209 зования. Данный закон фактически признавал сложившуюся в республике многоуровневую систему местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (статья 6 часть 3) нес в себе возможность различного толкования этой проблемы, но категорически устанавливал, что подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. На практике же это имело место не только в Мордовии, и было характерно, прежде всего, на уровне сельского самоуправления1. Данное противоречие было устранено уже в новой редакции федерального закона 2003 г.
Вопрос о соответствии регионального законодательства в области местного самоуправления федеральному законодательству в конце 1990-х гг. был особенно острым. Наиболее типичные нарушения носили концептуальный характер. Во-первых, установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне. В частности, к таким ограничениям относились установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подробная регламентация их деятельности, установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение муниципальных бюджетов, что противоречило ст. 71, 131 Конституции, исключающим эти вопросы из сферы законодательства субъектов Федерации. Во-вторых, превышение региональными правовыми актами пределов регулирования вопросов местного значения. Например, в Чувашии были рекомендованы типовые уставы муниципальных образований2. В Мордовии виды правовых актов органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу должны были определяться органами государственной власти3. В-третьих, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходила без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Данная практика противоречила ст. 32 и 133 Конституции Российской Федерации, устанавливающим, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и с компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Все эти несоответствия были особенно заметны в ходе практической деятельности органов местного самоуправления.
210 К концу 1990-х гг. в исследуемых республиках, как и в других регионах Российской Федерации, была создана законодательная база местного самоуправления, в основном завершено формирование территорий муниципальных образований, избраны органы местного самоуправления. В Мордовии сохранилась многоуровневая система органов местного самоуправления на уровне районов, городов, поселков, сельсоветов. В Марий Эл с 2000 г. муниципальные образования стали существовать только на уровне районов и городов. В Чувашии система органов местного самоуправления с самого начала действовала на уровне городов и районов, а на уровне поселков и сельсоветов было организовано территориальное общественное самоуправление. Данная система организации соответствовала федеральному законодательству (ст. 131 Конституции Российской Федерации и ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.), согласно которому в Российской Федерации на тот момент действовало сочетание поселенческого и административно-территориального принципа организации местного самоуправления.
В конце десятилетия были подведены первые итоги местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. В республиках предпринимались попытки оформить концептуальные положения с учетом практики реформ, текущего законодательства, политики федерального центра. Как уже отмечалось, стремление органов государственной власти к контролю над деятельностью органов местного самоуправления были отмечены во всех республиках. Но объяснять эти явления только борьбой за власть, экономические и финансовые ресурсы было бы не объективным. Несколько лет глубочайшего социально-экономического и политического кризиса привели к осознанию необходимости строгой координации в деятельности всех уровней управления. В Республике Марий Эл поворот к государственному регулированию был обозначен Постановлением Правительства РМЭ «О государственном регулировании социально-экономических процессов в Республике Марий Эл», направленным на стабилизацию ситуации в республике . При этом стабилизация рассматривалась не столько как следствие развития экономики, сколько как результат принятия «эффективных, волевых мер». На практике это означало восстановление системы государственного регулирования экономики, получившей в Республике Марий Эл название «управляемой государственной стратегии согласованного социально-экономического развития ». С 1998 г. вводилась практика прогнозирования развития экономики с элементами планирования по укрупнен 211 ным показателям. Контрольные цифры прогноз-планов доводились до городов и районов, за их выполнение предполагалось стимулировать работников министерств и ведомств, глав местных администраций. Порядок формирования и определения размеров средств, выделяемых из республиканского фонда финансовой поддержки городам и районам, также предполагал тесную увязку распределения трансфертов в зависимости от выполнения прогноз-планов социально-экономического развития. При этом учитывались такие показатели, как объемы прироста промышленного производства, закупки продукции животноводства и растениеводства, товарооборота предприятий торговли и общественного питания, реализации водки и ликероводочных изделий1. Росту показателей должны были содействовать балансовые комиссии министерства экономики, в чьи обязанности входили анализ перспектив и поиск резервов социально-экономического развития районов и городов.
Программа социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999— 2001 гг. также предусматривала сбалансирование системы взаимных прав и ответственности (разграничение расходных полномочий и доходных источников) республиканских органов власти и органов местного самоуправления2. С 1999 г. стали подводиться итоги экономического соревнования между городами и районами. Набор показателей помимо объемов промышленного и сельскохозяйственного производства включал также показатели социального развития3. Среди городов неизменными лидерами соревнования становились столица республики город Чебоксары и Новочебоксарск, среди районов -Моргаушский, Красночетайский, Чебоксарский и Ибресинский; на последнем месте оказались город Канаш, где спад производства достигал 40%, и Козловский район . Эффективность такого подхода обнаружилась в росте денежных поступлений в бюджет Чувашской Республики (в 1999 г. с 10 до 31%), а также в бюджеты районов и городов — с 26до38%5.
Институционализация местного самоуправления в условиях децентрализации системы публичного управления в 1990-х гг
Многообразие и актуальность различных социальных практик в период «цветущей сложности» должны быть «оформлены» (институционализированы), чтобы избежать распада. На смену практике приходит торжество идеи, теории. Форма вообще есть выражение идеи, заключенной в материи, деспотизм внутренней идеи, не дающий мате-рии разбегаться . В этом заключается диалектическое противоречие между формой и содержанием. С.Л. Франк понимал это как противоречие между структурой и социально-психологическим бытием, идеальным и эмпирическим. Общество, с одной стороны, созидается «умышленно-планомерно», а с другой стороны, складывается и вырастает «само собой» . Развитие местного самоуправления в этом контексте, безусловно, отражает сложность и многообразие социума, а отношение к нему формируется на основе все большего числа представлений, охватывающих идеалы и практический опыт от общинного самоуправления до сего дня. Актуальность местного самоуправления связана с его способностью как исполнять «государевы повинности», так и наращивать собственный потенциал в соответствии с потребностями развития общества. При этом местное самоуправление в отличие от общенародного представительства, должно быть представительством особенных местных интересов, всегда разнообразных и в своем разнообразии всегда поддерживаемых государственной властью4.
В начале XX в. проблемы общественного развития осмысливались не без влияния идей социальной солидарности и социальной дифференциации, разработанных в зарубежной социологии. Происходящие в России революционные события также заставляли пересматривать взгляды на прошлое и будущее, соотносить идеи местного самоуправления с идеалами демократии, социализма, федерализма. Постепенно формировалось понимание того, что демократическое правление невозможно без самой широкой местной и областной децентрализации5. В этом же ключе вел свой спор с Н.А. Бердяевым известный социолог права Н.С. Тимашев. Демократия есть взаимодействие центра и периферии, т.е. единого властного центра с множеством разных частных периферийных центров . Такая трактовка предполагала децентрализацию не только государственного управления, но и территории — федерализацию. В то же время демократическое устройство позволяло да 81 же самым отдаленным территориям участвовать в государственном управлении. С большим оптимизмом были восприняты выборы в первую Государственную Думу, которые позволили говорить, что «Чухлома и Козьмодемьянск стали жить государственною жизнью, не приволжскою, не костромскою, а жизнью общерусскою» .
Практические же действия большевиков, пришедших к власти в результате революции 1917 г., вызвали резкую критику, прежде всего, со стороны религиозных русских философов (Н.А. Бердяев, С.Л. Франк, Л.П. Карсавин, И.А. Ильин). Лейтмотивом настроений стало то, что целостность, понимаемая как первичное, «сверхвременное», приносилась в жертву развитию - вторичному, временному. Демократии приписывались негативные значения: распыление, рассеивание, распад, растрачивание власти государства и энергии народа. В определенном смысле местное самоуправление являлось частью этой тенденции. Как заметил Н.С. Тимашев, уже земская и судебная реформы 60-х гг. ХГХ в. «отщепили крупицы прежде неразделенной самодержавной власти в руки общества»2.
Притом что большинство дореволюционных мыслителей, политиков и государственных деятелей связывали процветание России с автократическим режимом, новые идеи меняли традиционные представления о государственном устройстве и управлении. Так, П.А. Флоренский подчеркивал важность уникальности территорий. Все то, что может и должно быть многообразным, что своим многообразием обогащает государство и делает отдельные его части нужными и интересными друг для друга, должно быть децентрализуемо3. Более того, П.А. Флоренский видел плодотворными идеи федерализма. Всякий район должен творить свои ценности, нужные всему государству, и нивелировать эти возможности, значит, лишать великое государство смысла его существования, тогда нет великого: оно становится лишь большим4. Мысль П.А. Флоренского, что целое становится богаче, если состоит из разнообразных самостоятельных величин, актуальна и сегодня. В представительстве местных, региональных интересов, отличных от интересов государства в целом, и заключается ценность местного самоуправления.
Разнообразие территорий и существовавших в них моделей управления обусловило формирование специфической политической и управленческой культуры, которая существенно не менялась со сменой общественно-политической системы. С одной стороны, это выразилось в плюрализме духовных ценностей, социальной организации, культуры, традиций, общественных идеалов, образа жизни5. С другой — в формировании PI развитии идеологии и мифологии сильного центра. Мифологема центра всегда играла важную роль в организации жизни общества, на что обращают внимание многие исследователи (В. Россман, С. Каспэ и др.)- Социальная функция центра заключается в том, что он собирает вокруг себя членов общества, определяет формы общения, взаимодействия, социального обмена, способствует снятию напряжения между различными полюсами культуры . С другой стороны, идея сильной центральной власти подавляет значение других социальных практик — самоуправления, самоорганизации и т.п. Когда центр представляет собой критическую модель самоидентификации, частная жизнь, права и интересы индивида воспринимаются как менее значимые социальные ценности. Основными критериями социального статуса человека и группы, членом которой он является, становятся близость к центру власти и управления, включенность во властные и управленческие отношения, исходящие из центра. Самоуправление как «личностная ценность» (К. Бреттшнайдер) или «вторая натура» (А.Д. Градовский) не утвердилось в российской гражданской и политической культуре.
В российской политической культуре отношение к центральной власти выразилось в принципиальной полярности основных ценностей, отсутствие нейтральной аксиологической зоны. Исследователи отмечают слабость российской «срединной» политической культуры, изначальную ущербность позиций сторонников диалога с властью, т.н. квалифицированной оппозиции. Отсутствие ценностно-идеологического взаимодействия ведет к «взрывному» характеру развития, при котором противоположные полюса стремительно меняются местами2. При конфликте интересов разных группировок с ярко выраженной идеологической окраской происходит также эрозия «мягкой инфраструктуры» общества — морали и обычаев. Без чего невозможно укоренение ценностей свободы, права, социальной сплоченности, самоуправления и т.д.
Вряд ли найдется другая страна, в которой в одно и то же время отсутствовал бы консенсус по столь широкому кругу базовых тем3. Слишком мало позиций, в отношении которых определенные интерпретации утвердились в качестве доминирующих, слишком основательны смысловые барьеры для развития гражданского диалога. Полярность общественно-политических взглядов, разнообразие территорий, многоукладность повседневного бытия обусловили первостепенное значение центра и центральной власти, воплотивших единство и целостность государства и общества. При этом, как и в дореволюционной России, так и в современный период мощный центр является признаком сильной степени поляризации системы4.
Основные направления деятельности органов местного самоуправления
Устойчивость является определяющей характеристикой институтов. Различные подходы по-своему решают противоречие между устойчивостью и изменчивостью, фокусируя внимание на динамике экономических, политических или социальных процессов. В рациональной парадигме устойчивое институциональное развитие достигается через совместимость институциональных изменений с ресурсами окружающей среды1. Устойчивый институт — это не достигнутое равновесие, но динамический процесс, поддерживающий его активное функционирование и развитие. Произвольное введение новых формальных правил не гарантирует их реализации на практике. Как, например, выглядит уже упомянутая выше норма Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12). Представления разработчиков этих положений намного опередили реальные возможности их реального воплощения.
Историческая версия институционализма решает противоречие между устойчивостью и изменчивостью тем, что строго различает процессы генезиса и институционального воспроизводства. Факторы, ответственные за происхождение института, не могут быть одновременно теми же, что поддерживают институты в течение долгого времени . В содержательном плане институционализацию можно рассматривать как воспроизводство генетических черт, так и приобретение новых свойств, необходимых для адаптации к современным условиям. Что касается проблемы дискрстно 150 сти/инкрементности, то, во-первых, речь идет о способности института к поступательному развитию, т.е. восприятии инноваций в том объеме, который необходим для устойчивого развития, как самого института, так и политической системы в целом. Во-вторых, о способности системы выдерживать необходимые по времени и глубине трансформации для укоренения институциональных новаций. Последующее институциональное развитие в значительной степени связано с комплексом социальных, экономических и политических изменений.
Важным элементом современной институциональной теории является концепт «зависимости от маршрута». Стержневая идея концепции зависимости от исторического пути заключается в том, что в определенных условиях выбор между альтернативными вариантами действия может оказать настолько глубокое влияние на будущий ход событий, что издержки, связанные с отказом от единожды выбранного сценария развития в пользу альтернативного варианта, могут оказаться запретительно высокими1. Прошлое влияет на настоящее и будущее через институты, созданные в результате предшествующего поведения и выбора, а также через опыт, формирующий наши сегодняшние предпочтения и цели2. Концепт «зависимости от маршрута» объясняет эффект институциональных изменений в контексте временных перспектив. В долгосрочной перспективе важен не столько выбор формальных правил, сколько наличие или процесс создания дополнительных норм, а также механизмов управления и контроля, которые будут поддерживать эти правила в течение длительного времени. В то же время осознание необходимости институциональных изменений может конфликтовать с системой ценностей, сформировавшейся на основе прошлого опыта и не способной помочь в решении новых проблем. Поэтому в краткосрочной перспективе «зависимость от маршрута» является фактором ограничения возможностей изменения ситуации в лучшую сторону, что особенно характерно для переходных обществ.
Примером может быть устойчивость авторитарных традиций в нашей стране. Как отмечают исследователи, концепт «зависимости от маршрута» наилучшим образом подходит для анализа случаев, когда демократия и местное самоуправление имеют очевидные препятствия для успешного развития3. При подобном развитии событий зависимость от прошлого может принимать экстремальные формы, связанные с консервацией устаревших институтов, появлением жестких, сопротивляющихся любым изменениям социальных практик и поведенческой инерции. В менее успешных или не состоявшихся демократических транзитах авторитарные традиции остаются слишком сильными, а институциональные изменения ограниченными или замедленными. Отчасти объяснением тому является отмеченное С. Хантингтоном общее отставание развития политических институтов от темпов экономических и социальных изменений1. Отчасти -трудности преодоления сложившегося институционального равновесия, определяемого устойчивыми связями среди элиты и соответствующими ценностями. Наследие советского прошлого или авторитарные традиции, безусловно, продолжают влиять на современное социально-политическое развитие нашей страны.
Противоречивая взаимосвязь трансформации политического и социального стала одной из главных тем теории рефлексивной модернизации У. Бека и Э. Гидденса. У. Бек не противопоставляет политику и общество, напротив, общество, представляет собой область суб-политики, и это не столько уровень, сколько указание направления — политика снизу . Суб-политика воплощает подвижность и разнообразие, амбивалентность и неопределенность жизни современного социума. Примером тому могут быть новые социальные движения. Они являются менее устойчивыми и более децентрализованными по своей структуре, более открытыми для широкого круга потенциальных членов. Трансляция интересов общества в публичную политику требует не столько формальных процедур, сколько разнообразных каналов и технологий взаимодействия. В отличие от управленческого и партийного истэблишмента, чья политическая монополия инкорпорирована в идеологию и право3.
Сегодня институциональные изменения детерминированы не только рациональным выбором в политике или экономике, но, пожалуй, в большей степени новыми силами политического активизма и даже политической апатией как обратной стороны коллективной рациональности. Общество постоянно генерирует новые формы и способы самоуправления и самоорганизации, которые необходимо интегрировать в актуальные социально-политические практики, в том числе в местное самоуправление, обеспечивая баланс между устойчивостью и изменчивостью в его развитии. Именно .такой подход можно наблюдать в развитых европейских странах, где тенденции социально-политических изменений учитываются в ходе различных институциональных преобразований.
В последнее время отмечен значительный рост интереса исследователей к проблемам локальной демократии и полргтической активности на местном уровне (Дж. Лафлин, Н. Керстинг, А. Веттер, Л. Пратчетт, К. Бреттшнайдер и др.). Однако в работах, посвященных российской политике, по-прежнему более характерными являются элитоцентристские подходы. Причиной тому является отмечаемый рісследователями пре 152 имущественно мобилизационный характер политического участия, т.е. направленного на поддержку существующего политического режима. В связи с этим акцент делается на посреднической функции местного самоуправления - его способности балансировать между государством и обществом. По мнению Т. Панкиной, одной из важнейших функций органов местного самоуправления в России является управление социальной активностью на местах1. Чем больше политическая, административная и ресурсная независимость местной власти, тем больше она поддерживает социальную активность на местах. Если местная власть интегрирована в иерархию исполнительной власти, то она использует местный ресурс для подавления любой оппозиции правящему режиму снизу. Таким способом происходит канализация социальной активности в русло, предпочтительное для местной власти. Местная власть, как «режиссер местного активизма», формирует или ограничивает социальную активность. В любом случае политическое участие на местном уровне пока отстает от степени институционализации местной власти.
В 1990-х гг. общий демократический подъем, разгосударствление собственности, центробежные управленческие тенденции создавали общую благоприятную атмосферу для социальной и политической активности на местах. Местная власть стремилась к регулярным встречам с населением, как по месту жительства, так и по месту работы, поддерживала создание разветвленной сети общественных организаций, например, многодетных семей, инвалидов и т.д. Такая насыщенная общественная жизнь обеспечивала легитимность новых местных администраций и депутатов в глазах населения и вышестоящих уровней управления, даже при известной оппозиции региональной власти. С конца 1990-х гг. в большинстве населенных пунктов местная власть перестала стимулировать развитие гражданской активности. В современной России сущность местной автономии и местной демократии оказалась выхолощенной, а само местное самоуправление превратилось в низовое звено вертикали власти. Учитывая глобальный характер социально-политической динамики, недостатки локального уровня могут привести к слабости институциональной системы в целом.
