Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление как объект научных исследований 18
1.1. Анализ базовых терминов и концептов 18
1.2. Методологические подходы к исследованию местного самоуправления 31
1.3. Местное самоуправление как форма организации общественной жизни 48
1.4. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации 59
Глава 2. Местное самоуправление в Московской области: проблемы становления и решения 78
2.1. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления 78
2.2. Формирование органов местного самоуправления муниципальных образований 96
2.3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти Московской области 116
Глава 3. Важнейшие направления реформирования политико-административного управления в муниципальных образованиях 126
3.1. Технологизация практики вовлечения институтов прямой демократии в реализацию компетенции местного самоуправления 126
3.2. Упорядочение вопросов местного значения вновь образованных поселений как сфера муниципальной деятельности 140
3.3. Совершенствование нормативно-правовой документации, определяющей полномочия органов МСУ 151
Заключение 171
Источники и литература 181
Приложения
- Анализ базовых терминов и концептов
- Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
- Технологизация практики вовлечения институтов прямой демократии в реализацию компетенции местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется современными проблемами становления местного самоуправления в Российской Федерации, необходимостью поиска новых подходов к их решению, дальнейшей разработки научной концепции реформирования управления и самоуправления в существующих и вновь создаваемых муниципальных образованиях.
Проблемы, требующие непременного решения, можно сформулировать следующим образом:
1. Процесс реформирования российского общества остро ставит вопрос
о развитии политических институтов народовластия на местном уровне,
формирования политико-административной системы муниципального
управления, способной обеспечить адекватное современным условиям
исполнение изменившихся функций управления в муниципальном
образовании.
2. В настоящее время в России не сложилось на государственном
уровне единого видения сущности и целесообразности местного
самоуправления. Среди противников местного самоуправления отношение к
данному общественному институту не стратегическое, а скорее
«инструментальное», когда в нем усматривается не принцип, а некая
прикладная ценность, инструмент, средство для осуществления
административно-хозяйственных, управленческих функций, дел. Это
предопределяет очевидность и неотложность вовлечения исследователей в
разработку целостной концепции муниципального управления и
общественного самоуправления местного сообщества, граждан.
3. Особо следует отметить проблему отчужденности местного
населения от выбираемых им органов местного самоуправления, от участия в
решении дел местного значения, что сокращает социальную базу и
эффективность муниципального управления. Поэтому развитие гражданской
инициативы, политической культуры, зрелости местных сообществ связано с
обоснованием и внедрением новых форм, способов, приемов поддержки инициативы и стимулирования гражданского общества.
4. Проблема разграничения компетенции и ответственности государственных органов власти и самоуправления до сих пор является существенным ферментом к накоплению недовольства, рассогласованности действий органов управления, должностных лиц. Реальная практика взаимоотношений, выстраивающихся по вертикали исполнительной власти во многом зависит как от социально-экономических условий в том или ином субъекте Российской Федерации (объективного фактора), так и личностного фактора: культуры губернатора, мэра и их администрации, персонального состава депутатов местных советов, их компетентности, преданности общественному интересу, умения строить отношения с гражданами и должностными лицами. Это определяет задачу поиска эффективного механизма консолидации усилий государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации с избранными местными депутатами и муниципальной администрацией в решении публично значимых вопросов, дел, с акцентом в отношениях не на организационном обособлении, а на общей ответственности за качество и образ жизни граждан.
Проблемы развития местного самоуправления политического и административно-управленческого характера можно было бы и дальше перечислять и они станут предметом обсуждения в соответствующих главах диссертации. Однако и выше перечисленные позволяют сказать: актуальность исследования вытекает из государственной потребности поиска и отработки новых форм, способов, политических технологий развития местного самоуправления, становления политико-административной системы управления в муниципальных образованиях и повсеместно в Российской Федерации. Решение осознанных проблем находится в формате конституционно-стратегической задачи, установок Федерального закона №131-Ф3 от 6 окт. 2006 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее: Закон №131-Ф3).
Степень разработанности проблемы. Научные поиски в данной работе базировались на изучении, анализе и осмыслении теоретических, методологических, практических разработок отечественных и зарубежных ученых.
Известно, что основные теоретико-методологические учения о местном самоуправлении были сформулированы в XIX веке.
Институт местного самоуправления исторически раньше появился на Западе и поэтому теоретические разработки данной проблематики по времени опередили отечественные.
Концепции самоуправления появляются в политической литературе и быстро завоевывают центральное место в теоретических поисках в ходе муниципальных реформ («коммунальных революций») XIX в., характерных для большинства европейских стран, США, Японии.
Во время подготовки и апробации Конституции США (1787 г.) формируются взгляды на смысл республиканского правления и места в нем местного самоуправления видных американских политиков и мыслителей Т.Джефферсона и Дж.Мэдисона, представленных в коллективной работе «Федералист».
Т.Джефферсон считал, что республиканское правление основано на фундаментальном принципе: «если власть принадлежит народу, то народ должен и править», предлагал реализовать этот принцип системой «малых республик» - самоуправляющихся территорий, малых до такой степени, чтобы каждый гражданин мог посещать собрания и лично участвовать в политической деятельности.
Согласно взглядам Т.Джефферсона, местные органы власти должны отражать волю народа, а лучший способ достичь этого - прямое индивидуальное участие в местном управлении. Местное самоуправление признавалось им четвертой властью, наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Так появилась концепция, которая позже будет оформлена в общественную теорию местного самоуправления.
Дж.Мэдисон, выступая одним из авторов работы «Федералист», обосновал иной статус местного самоуправления. Основой его взглядов стала идея Дж.Локка, Ш.-Л.Монтескье о разделении властей, необходимости ограничивать и контролировать власть. Мэдисон характеризует федерацию как объединение сообществ, в котором власть разделена не только по горизонтали на три ветви, но и по вертикали между общефедеральными органами и местными. Местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь власти, которая также не подпадает под юрисдикцию общефедеральной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Хотя речь здесь идет скорее о федерализме, чем о местном управлении, вполне понятна тесная связь этих феноменов.
Разрабатывая механизм сдержек и противовесов в системе государственной власти, Мэдисон подчеркивал: следует контролировать и ограничивать власть не только правительства, но и власть большинства, и власть противостоящих друг другу «фракций».
Сравнивая концепции местного самоуправления Т.Джефферсона и Дж.Мэдисона, известный современный политолог С.Хантингтон указывал: «Джефферсоновский идеал демократии «от корней травы» состоит в прямом противоречии к мэдисоновский концепции «расширенного республиканизма». Для Джефферсона республиканизм становится чище по мере приближения к людям. Для Мэдисона он становится чище по мере удаления от людей. Для Джефферсона малые республики воплощали идеал в наиболее чистой форме. Для Мэдисона малые республики воплощали зло фракционности в наихудшей его форме. Для Джефферсона главной угрозой республиканизму была тирания централизованной автократии. Для Мэдисона главной угрозой республиканизму была тирания местного большинства».1
Акцентирование Мэдисоном необходимости введения ограничений посредством разделения властей, «сдержек и противовесов» выразилось в
1 См.: Wolman H.Local government institutions and democratic governance// Theories of urban politics L. -Thousand Oaks. -New Delhi. -1997. -p.137/
XIX в. в разделении исполнительной (мэр) и представительной (совет) властей в американском муниципальном управлении.
В первой половине XIX в. взгляды на роль местного самоуправления в политической системе развивал А.Токвиль. Местное самоуправление - тот политический институт, который служит, как отметил Токвиль, школой не только для политиков, но и для граждан в целом. Возможности, которыми данный институт обладает в сфере создания предпосылок для политического участия граждан, чрезвычайно велики. Местные органы власти играют важную роль в передаче элементов политической культуры. В конечном счете, их деятельность обеспечивает устойчивость и адаптируемость политической системы в целом: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет».2
Итак, американская теоретическая школа публичного управления разрабатывала федерализм как способ государственного устройства и как высшую форму автономии частей внутри государственного целого. Автономная компетенция обеспечивалась конституционными и законодательными нормами, отграничивалась от вопросов, отнесенных к компетенции федерации, а также практикой управления.
Новое систематизированное учение о государственном управлении и самоуправлении представил Лоренс фон Штейн, профессор Венского университета.3
Ученый предложил новый подход к осмыслению и организации местного самоуправления. 1) Прежде всего, он отделил местное самоуправление от разного рода самоуправляющихся союзов. Местное самоуправление, подчеркивал Штейн, имеет своим предметом не
2 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. /Перевод с фр., предисл. Г.Дж.Ласки. М.:
Прогресс, 1994. С.65.
3 Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т.2.; Redligh and
Hirst/ Local government in England. Перси Англ ей. Местное и центральное управление. /
Пер с англ. под ред. В.Дерюжинского. СПб., 1903.; Daugah В., Goodwin М. The Local
State and Uneven Developments. Cambridge. 1988.
представительство того или другого интереса, даже не выполнение той или другой отдельной задачи государства, а совокупность всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью. 2) Ученый рассматривал местное самоуправление как «известную систему внутреннего управления, известное устройство местной администрации», другими словами - нижний уровень системы государственного управления, возложение на местное общество задач государственного управления. 3) Местное самоуправление, по Штейну, предполагает обязательность выборного элемента в местной администрации, «призвание местного населения, в лице некоторых его элементов или же в лице уполномоченных, к участию, в пределах закона, в делах государственного управления». В этом последнем смысле Штейн рассматривал местное самоуправление «понятием всецело политическим».
Учение Штейна о местном самоуправлении было использовано в ходе реформ системы управления Германии второй половины XIX в. В Пруссии были введены провинциальные и уездные учреждения с выборными чинами, которые сосуществовали рядом с бюрократическими (административными) органами правительства и были ответственны перед ними. В целом же, выборное (политическое) начало в местном самоуправлении не разрушило централизованную систему управления.
Реформы в России вт. пол. XIX в. осуществлялись также в рамках концепции централизованного управления.
Взгляды К.Д.Кавелина, А.Д.Градовского, Б.Н.Чичерина,
С.М.Соловьева, А.А.Кизиветтора, Н.М.Коркунова, многих других широко и малоизвестных мыслителей заложили теоретическую школу государственников.
Как и Л.Штейн, российские государствоведы местное самоуправление не противопоставляли государственному управлению. Так, А.Д.Градовский в докторском исследовании «История местного управления в России» (1868 г.), последующих работах: «Политика, история и администрация» (1871 г.), «Начала русского государственного права» (1883 г.) - подчеркивал, что
самоуправление прежде всего государственное явление, т.е. предполагает существование сильной и единой государственной власти, ... это правительственная деятельность неправительственных лиц Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведыванию местными интересами.
Местное самоуправление рассматривалось не просто государственным явлением, но политическим институтом, имеющим право принимать самостоятельно политические решения по местным вопросам в рамках установленной законом компетенции. Ученые указывают два основных признака местного самоуправления: а) должно иметь те же задачи, которые имеет общее управление в государстве; б) должно действовать на правах государственной власти.4 Политическая концепция самоуправления русских государствоведов перекликается с теоретической платформой «школы федералистов», в частности, идеей Т.Джефферсона «малых республик», Дж.Мэдисона «расширенного республиканизма», народной демократии А.Токвиля.
Определяя публичные дела местного значения как содержание деятельности, компетенцию местного самоуправления, государствоведы отмечали различие местного территориального самоуправления и частноправовых самоуправляющихся объединений - промышленных компаний, благотворительных обществ и т.д. В частности, Н.М.Коркунов по этому поводу рассуждал следующим образом: «если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворение этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины».5
4 См.: Начала Русского Государственного Права. Т.Ш, С.28.
5 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право . СПб., 1909. Т.2.. С.491.
В целом, концепция «государственной школы» о государственном управлении, местном самоуправлении, их отношении и взаимосвязи в условиях имперской России оказалась не востребованной верховной властью.
Наряду с «государственной школой» самоуправления, в России, вслед за Европой, были предприняты попытки осмыслить местное самоуправление в рамках «общественной школы». Теория свободной общины, разработанная немецким юристом и философом Г.Аренсом (1808-1874), рассматривала общественную власть в качестве четвертой власти и не допускала никакого вмешательства государства в общественные дела. Община признавалась «государством в государстве», ее должностные лица - агентами общества, но не государства.
Подобный взгляд на местное самоуправление присутствовал и в работах российских мыслителей. Государствовед Коркунов Н.М. определял сущность самоуправления «в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами».6
В контексте общественной теории у государственников появилась так называемая «хозяйственная» концепция, согласно которой самоуправление -это заведывание хозяйственными делами местного характера, а не делами государственного управления. Эта концепция разделялась теми, кто высоко оценивал хозяйственную деятельность общины и ее выборных лиц («излюбленных» по терминологии XVI-XVIIbb., «земских» по определению XIX в.). Так, Н.М.Коркунов подчеркивал, что земская власть объединила в общине людей - «мир» на основе общей хозяйственной деятельности, несения повинностей и непосредственного участия в управлении общинными (мирскими, общественными) делами; люди были зависимы от общины и через нее - от всего общества, а потому именно организация самоуправления
6 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2. С.489.
устанавливает связь человека с обществом, а хозяйственная община является по форме - территориальной и ячейкой самоуправления по содержанию.
Концепцию свободной общины развивал активный общественный деятель Васильчиков А.И. ученый и преподаватель права Санкт-Петербургского университета. В.Н.Лешков - автор концепции общественного права.
А теперь в порядке обобщения изложенного материала выскажем несколько суждений.
Теории о государственном управлении, самоуправлении существуют несколько сотен лет. Они представляют различные концепции, более или менее учитывающие опыт, традиции и правовую культуру населения. Вместе с тем, в мире не существует ни одной концепции, которую можно было бы признать универсально-удовлетворительной, принять в качестве основы. И это вполне объяснимо. Любая теория, концепция возникает в конкретной социально-политической обстановке, отражает идеологические, политические пристрастия ее создателя. Если в обществе развивалось заметное неравенство в положении различных слоев населения, ведущее к конфликтам и угрожающее общественной стабильности, то акцент в теориях делался на проблемах социального равенства, личных свободах, индивидуальных правах, децентрализации государственной власти, обособлении от нее местного самоуправления. Если обществу угрожали хаос и анархия, внимание мыслящих людей направлялось на обеспечение твердого порядка и правовой безопасности, что не могло быть реализовано без сильного централизованного государства.
7 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С.268.
8 Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1869; Его же: О самоуправлении.
Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений.
СПб., 1872.
Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии Л.Штейна / пер. с нем. / под ред. (и с предисл.) И.Е.Андреевского. СПб., 1874.
Термин «самоуправление» употреблялся в нескольких значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он означал территориальное самоуправление на уровне части государства, отдельной местности, принимался в качестве синонима «местного самоуправления».
Местное самоуправление в свою очередь именовалось по-разному в различных странах: в России со вт. пол. XIX - до 20-х гг. XX в. - земское самоуправление, в большинстве европейских государств - муниципальное -от лат.типісіріит - самоуправляющаяся община, хотя, например, в США и Великобритании к муниципальному относят лишь управление городское.
В России господствующей теоретической школой самоуправления стала государственная школа, а в ней признание получила не политическая, а хозяйственная концепция местного самоуправления. Это нашло отражение в трактовке энциклопедического словаря Брокгауза и Эфрона самоуправления как организации местного управления, под которой «хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, общины, уезда и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и является
самостоятельным институтом».
В начале XX в. это определение получило более четкую формулировку. «Самоуправление - читаем в одной из последних дореволюционных энциклопедий, - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять своими внутренними делами, административными и хозяйственными под контролем агентов правительственной власти».11
В историографии проблемы заметный всплеск в к. XX - н. XXI в. научного интереса к теории и практике местного самоуправления демонстрируют труды российских исследователей - наших современников.
10 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона. Т.56. С.239.
11 См.: Большая энциклопедия. Т.ХУПМ.:Санкт-Петербург. С.ЗЗ.
В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение дореволюционного и советского опыта стало одним из важных направлений исторической науки.
В научных трудах Г.А. Герасименко, Л.А.Жуковой, Н.Г.Королевой и др.12 в отличие от работ советского периода исследующих земство (организацию и движение) решается задача не критики этого института, а извлечение опыта, пригодного для применения в практике местного самоуправления в наше время.
Теоретические основы современной модели местного самоуправления заложили труды С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, А.А.Замотаева, О.Е.Кутафина, И.И.Овчинникова, К.Ф.Шеремет, других представителей юридической науки. Они помогают понять правовой статус местного самоуправления, нормативные акты, регулирующие его деятельность. Многие правоведы обращают внимание на несовершенство законодательной базы местного самоуправления, видя в этом одну из причин нынешнего кризиса.
Существенный вклад в современную историографию местного самоуправления вносят труды политологов. Особо хотелось бы выделить опубликованные монографии и статьи ученых РАГС при Президенте (кафедра политологии и политического управления), ГУУ (кафедра государственного управления и политики), Санкт-Петербургского университета (кафедра политического управления философского факультета). Они помогли автору овладеть системным анализом изучения и организации управления и самоуправления, глубже понять место местного самоуправления в системе публичной власти, роль правящей элиты, в особенно губернаторского корпуса в осуществлении реформы местного управления (самоуправления), тенденции в становлении отношений нового
См.: Земское самоуправление. 1864-1918: в 2 кн./ отв.ред. Н.Г. Королева. М.: Наука, 2005.
типа внутри системы управления и при взаимодействия с общественной средой.13
Исследование политико-административных проблем становления местного самоуправления в Российской Федерации ведется на разных уровнях: государственными органами власти, научными центрами, общественными организациями Российской Федерации. При подготовке диссертации также привлекались аналитические, дискуссионные и полемические материалы последних лет.14
В связи с подготовкой редакции нового Закона №131-Ф3 и первым опытом его реализации в обсуждение проблем МСУ включились и ведущие политики. Дискуссии, которые ведутся вокруг закона, охватывают практически все вопросы МСУ - модели муниципальных образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, экономическое и финансовое положение муниципалитетов.
Особенностью этих дискуссий является общая неудовлетворенность состоянием местного самоуправления и самый широкий разброс мнений о
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. Учебник. М., 2006; Политико-административное управление. Учебник / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: РАГС, 2004; Система муниципального управления. Учебник. С-П., 2005 и др.
См.: Семинар «Пути развития муниципального заказа как важнейшего инструмента эффективного управления муниципальными ресурсами муниципальных образований». Омск, 2003; семинар «Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации». Красноярский край, 2004; Российско-шведский семинар «Реформа местного самоуправления: проблемы переходного периода». Великий Новгород, 2005; Межрайонный семинар депутатов представительных органов местного самоуправления. Горнозаводск, 2005; Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы становления местного самоуправления в РФ». Саранск, 2005; Всероссийская научно-практическая конференция «Институт парламентаризма и федерализм в России: становление, взаимовлияние, ресурсы развития». Казань, 9-Ю июня 2005; Российско-канадский семинар по проблемам правотворчества в федеративном государстве. Орел, 2005; Научно-практический семинар «Реформа местного самоуправления и средства массовой информации». Воронеж, 2005; Реформа местного самоуправления и выборы в органы местного самоуправления. Пенза, Ахунах, 6-8 декабря 2005. VI Московская областная научно-практическая конференция «Проблемы интеграции информационных ресурсов Московской области». Москва, 2005.
путях его реорганизации. Так, по вопросу соотношения компетенций различных органов власти сталкиваются две совершенно противоположные точки зрения. Один крайний взгляд сводится к максимальной самостоятельности и даже управленческой автономии МСУ. Вторая крайность сводится к тому, что местное самоуправление - это дань демократической моде и Европейской Хартии о МСУ. Как допустимое зло предлагается оставить за МСУ минимально необходимые функции (на уровне уборки территории). Все же остальные функции передать государству.
Это лишний раз подтверждает тот факт, что местное самоуправление в нашей стране является не только научной проблемой, но и сферой борьбы групп интересов и политических сил.
Несмотря на разнообразие публикаций, многие из которых использованы в диссертации и составили ее библиографическую основу, следует все же признать недостаточность глубокой и детальной проработки важнейших концептуальных, политических аспектов процесса становления и реформирования института народовластия и самоуправления на муниципальном уровне. Как уже отмечалось, проблем в теории и практике МСУ гораздо больше, чем найденных решений. Выявленные проблемы в теоретическом осмыслении МСУ и стали структурной основой данной диссертации.
Научная гипотеза исследования.
В будущем местное самоуправление может стать истинным институтом народовластия, обрести демократическую форму, адекватную такому содержанию, а конституционная конструкция МСУ воплотиться в реальность, но только при условии выработки целостной непротиворечивой концепции МСУ, разработке и воплощению стратегии преодоления политических и административных барьеров на пути к эффективной политико-административной системе управления в каждом муниципальном образовании.
Объектом исследования является местное самоуправление в современной России как политический феномен, форма народовластия, самостоятельный властный и хозяйствующий субъект.
Предметом исследования признаются проблемы политического и управленческого характера, осложняющие процесс развития МСУ, формирования политико-административной системы управления в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является научное и целостное обоснование сущности и тенденций развития МСУ как синтетической формы прямой и представительной демократии на уровне муниципального образования, субъекта местной политики и местного (муниципального) управления.
Реализация цели предусматривает решение ряда частных задач:
1. изучение существующих концептов и методологических подходов к
осмыслению феномена МСУ, базовых понятий темы;
2. анализ МСУ как формы организации общественной жизни,
конституционных и законодательных основ ее развития;
выявление основных характеристик и закономерностей организации и модификации системы муниципального управления, приближения ее к параметрам политико-административной системы управления.
комплексный анализ функционирования системы МСУ в реальном режиме конкретного региона (Московской области), в том числе:
ее институциональное становление,
нормативно-правовое регулирование,
коммуникативное обеспечение взаимодействия с органами государственной власти.
5. рассмотрения важнейших направлений реформирования политико-
административного управления в сложившихся и вновь создаваемых
муниципальных образованиях России;
6. осмысление перспектив развития МСУ, внедрения новых
социальных технологий для активизации местного сообщества, повышения
эффективности муниципального управления.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют такие общественные методы как анализ, синтез, восхождение от абстрактных понятий к конкретным реалиям, обобщение и интерпретация методических и практических данных, политический анализ. Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации исследуется как комплексная проблема политической науки. Это вызвало необходимость применения системного подхода, включающего разнообразные методы исследования, в том числе институционального, программно-целевого, сравнительно-страноведческого, структурно-функционального, нормативно-правового анализа конституционных, законодательных актов федерального и регионального уровней, материалов органов местного самоуправления.
В качестве теоретической основы диссертации использован широкий спектр современной российской и зарубежной литературы социально-политической направленности, работы по теории государственного и муниципального управления.
Эмпирической базой диссертационного исследования, обеспечивающей достоверность выводов, надежность рекомендаций и предложений, послужили материалы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, экспертные оценки и разработки отечественных и зарубежных юристов, политологов, экономистов, социологов, аналитические данные, опубликованные в научной литературе, периодической печати, материалы, представленные в сети Интернет, а также личные исследования и опыт работы автора в Министерстве по делам территориальных образований Московской области.
Анализ базовых терминов и концептов
Соотношение политики и управления является ключевой темой как политической науки (политологии), так и административной (управления, менеджмента). Данное соотношение отражает реальный процесс организации и деятельности политических и административных структур власти, их место в политической системе общества. В основе проблемы соотношения политики и управления лежит разделение и взаимодействие власти на всех уровнях публичной власти, в том числе и муниципальной, различие функций, присущих властным структурам и должностным лицам, а также нетождественностъ политики как искусства руководства, определения стратегии и тактики развития, реформирования общества и управления как технологии решения стратегических и тактических задач, доведения поли тики до логического воплощения в жизнь.
Телеологический подход (гр. Teleos- цель, logos- учение, понятие: достигший цели) к анализу властного, управляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия, осмысления политических и административных проблем, снижающих эффективность управления (самоуправления) на муниципальном уровне. Ограниченные рамки исследования не позволяют изложить все аспекты управляющего (самоуправляющего) воздействия на общественные процессы в муниципальном образовании. Впрочем, и жизнь всегда сложней, многогранней любой теории, объясняющей эту жизнь. Целесообразно поэтому конкретизировать исследовательское поле, четко обозначить изучаемые нами проблемы.
Понятия как отражение в нашем сознании сущность предмета помогают соотнести должное и фактическое, т.е. выявить проблемы, противоречия, а затем проанализировать причины разрыва между тем, что должно быть (теоретико-правовой конструкцией МСУ) и тем, что есть (реалиями в практике существования муниципальных образований и управления, самоуправления в них), значит, найти вектор развития МСУ, пути, способы управляющего воздействия на динамику процесса.
А теперь в рамках сформулированных задач перейдем к анализу и соотношению базовых понятий: политика и администрирование как процессы, политические и административные проблемы, возникающие в них.
Традиционно государственное управление - целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей - строилось на предпосылке разделения политики и управления.15 Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, т.е. представительных выборных институтов власти. Решение задач в формате избранной политической стратегии должно осуществляться органами государственного и муниципального управления. Государство в данном случае предстает как основной, но не единственный институт политической системы общества.
Понятие «государственное управление» как процесс управляющего воздействия на общество по характеру этого воздействия, т.е. осуществляемых функций, принимаемых управленческих решений, можно различать как политическое управление и административное управление.
Политическое управление (синоним: политическое руководство) - это процесс а) целеполагания, с которого начинается всякое управляющее воздействие, т.е. выработка стратегии, курса развития общества, основных направлений и программ внутренней и внешней политики, разработка и принятие законов, бюджета, перспективных планов народно-хозяйственного развития; б) контроля за стабильностью, важнейшими параметрами развития общества.
Политическое управление - суть руководящие функции, это деятельность институтов политической власти - Президента, парламента, Правительства, местных советов, избранных глав муниципальных образований, получивших право на власть в результате победы на выборах, как делегированное непосредственно народом. Принимаемые субъектами политической власти решения (указы, законы, постановления, решения, бюджеты) - это общезначимые, общеобязательные, принятые в законоустановленном процессуальном порядке политические решения.
Административное управление - процесс профессионального оперативного организационного воздействия на отношения в обществе, решение общих, групповых и частных дел на основе и во исполнение политических решений (законов, указов, постановлений); это реальное (практическое) осуществление исполнительной власти, практическая подзаконная деятельность органов исполнительной власти всех уровней, государственной и муниципальной администрации, т.е. должностных лиц, гражданских служащих, всех профессионалов государственных и муниципальных учреждений управления.
Административное управление - это суть управленческие специализированные функции: выявление, анализ общественных проблем, подготовка прогнозов, проектов социального развития, организация и регулирование объектов управления в ходе реализации нормативно-правовых решений вышестоящих органов, контроль и надзор за выполнением управленческих решений, предоставление государственных (муниципальных) услуг, управление государственным (муниципальным) имуществом. Уровни государственно-административного управления не совпадают с двумя уровнями государственной власти и превышают числом. Органы управления имеют более сложную иерархическую структуру, чем органы публичной власти. Результат деятельности государственной администрации - правоприменительные административные решения (распоряжения, поручения, приказы, указания) и управленческие действия -процедуры (по лицензированию, регистрации и т.п.).
Государственно-административное управление имеет аналог - термин в англо-американском лексиконе - public administration. Слово «public» буквально означает «общественный», является антонимом слову -«частный», приватный (private). Итак, слова «государственный», «муниципальный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору, приватной жизни. «Administration» буквально означает управление как процесс, администрирование как функциональную деятельность в управлении, как технологии подготовки и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
В данной главе мы рассмотрим законодательство Московской области по регулированию местного самоуправления и проанализируем наиболее значимые нормативные правовые акты Московской области в этой сфере.
Московская область имеет достаточный опыт законодательного регулирования местного самоуправления. Основополагающим документом без сомнения является Основной Закон Московской области - Устав
Московской области 1996 г., раздел пятый которого «Местное самоуправление в Московской области» определяет понятие местного самоуправления, его территории и статус.
Статья 66 Устава содержит классическое определение местного самоуправления: «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных ... законами Московской области, самостоятельное и под свою ответственность решение ... вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования Московской области (ст. 69, ч. 1), при этом органы государственной власти Московской области обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 68, ч. 3). Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях Московской области (ст. 67, ч. 1), а население, проживающее на территории муниципального образования Московской области, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество (ст. 67, ч. 2).
Уставом определены следующие вопросы, регулирование которых устанавливается законами Московской области: статус и границы территорий муниципальных образований
Московской области (68, ч. 1);
У порядок и условия разработки и утверждения официальных символов, знаков отличия, знаков различия муниципальных образований (ст. 71,ч.З);
У порядок назначения, подготовки и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 72, ч. 2);
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (ст. 75);
осуществление контрольных полномочий органами государственной власти Московской области в отношении органов местного самоуправления (допускается только в случаях и порядке, установленных федеральными законами) (ст. 76, ч. 2).
Применительно к рассматриваемой проблеме можно назвать Закон Московской области «О Губернаторе Московской области»,9 который определяет условия и порядок осуществления Губернатором Московской области своих полномочий. Так, в соответствии с главой 2 указанного закона Губернатор Московской области как высшее должностное лицо осуществляет следующие полномочия:
представляет Московскую область в отношениях с органами местного самоуправления (ст. 7, п. 1);
отрешает главу муниципального образования Московской области от должности в случае и порядке, установленном федеральным законом (ст. 7, п. 28);
У отрешает от должности руководителя местной администрации в случае и порядке, установленном федеральным законом (ст. 7, п. 29);
принимает решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти Московской области соответствующих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в случаях и порядке, установленных федеральным законом (ст. 7, п. 30);
принимает в установленном порядке решения об образовании, объединении, преобразовании городов районного подчинения, поселков (рабочих или дачных), сельских округов, сельских населенных пунктов (село, деревня, поселок, хутор и другие), установлении и переносе центров сельских округов (ст. 7, п. 31);
обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Московской области с иными органами государственной власти Московской области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Московской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления муниципальных образований и общественными объединениями (ст. 7, п. 33).
Закон Московской области 57/2004-03 «О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района»70 урегулировал отношения, возникающие при установлении органами государственной власти Московской области границ муниципальных образований Московской области и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Технологизация практики вовлечения институтов прямой демократии в реализацию компетенции местного самоуправления
Выше уже отмечалось методологически значимый подход к развитию местного самоуправления и задача из него вытекающая. Речь идет о том, что местное самоуправление непосредственно связано с активностью граждан, проживающих в муниципальном образовании, их причастности к решению вопросов местного значения.
В Конституции РФ неоднократно даются указания на
самостоятельность местного самоуправления: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130).
В Законе №131 ФЗ, статья 3 устанавливает права граждан России на осуществление местного самоуправления: «Граждане ... осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Данные нормы основополагающих правовых актов делают акцент на том, что местное самоуправление - это форма власти народа, местная власть - население соответствующей локальной территории (муниципального образования), реализующее собственные властные полномочия непосредственно, а также через делегирование их своим представителям -муниципальным органам власти. Местное самоуправление - это не власть учреждений. Муниципальные органы власти осуществляют в процессе управляющего воздействия соответствующие, строго установленные в Уставе муниципального образования властные полномочия. Можно сказать точнее: если нет прямого народовластия, волеизъявления граждан в муниципальном образовании - нет и местного самоуправления.
Проанализируем новые формы прямой демократии и практику их включения в механизм реализации компетенции МСУ.
Принципиальное положение о многообразии форм организации местного самоуправления, о чем говорилось в 2.2., в том числе многообразии форм участия населения в осуществлении МСУ, позволяет в каждом конкретном случае использовать уже широко известные формы (см. 1.2) и создавать новые институты прямой демократии. В качестве нововведения Закон №131-Ф3 предусматривает публичные слушания для обсуждения проектов муниципально-правовых актов, а также правотворческую инициативу граждан.
Судя по первому опыту проведения публичных слушаний, можно отметить, что заинтересованность населения в самоорганизации по месту проживания лишь в целях ведения организационной работы, либо осуществления функций, не требующих привлечения общественных сил и средств, видится весьма призрачной. Основанием проявления гражданской инициативы, может стать лишь интерес, который является объединяющим для всех членов компактно проживающего сообщества. Таким интересом в ряде случаев выступает совместная форма сохранения и защиты частной собственности, потребность обеспечения правопорядка, организация оказания основных коммунальных услуг и т.д.
Так, достаточно массовыми, с высокой амплитудой активности состоялись первые публичные слушания 27 апреля 2005 г. в г.Сочи по проекту генерального плана горно-морского комплекса «Красная Поляна». В г.Мурманске 8 окт. 2005 г. на публичных слушаниях внесены существенные поправки к проекту строительства многофункционального комплекса в 102 квартале Октябрьского административного округа, которые были учтены в соответствующем Постановлении главы муниципального образования г.Мурманска от 06.09.2005 г.
На основании постановления главы местного самоуправления города Березняки Пермской области от 13.10.2005 г. №1466, рассматривались вопросы обустройства муниципального образования, в том числе обсуждался проект Правил землепользования и застройки города Березники с участием жителей города и заинтересованных организаций. Публичные слушания проведены 20.10.2005 г. и хотя они не выявили отрицательного отношения граждан к проекту Правил, но, как отмечалось в Постановлении главы МСУ г.Березняки от 13.10.2005 г. (№1466), были учтены предложения и замечания, высказанные на собрании общественности.
В целом, тематика публичных слушаний включает широкий спектр вопросов, волнующих местную общественность. В подтверждение можно привести примеры из различных регионов страны.
В городе Юбилейный Московской области 6 сент. 2005 г. проводились публичные слушания, на которые были вынесены два вопроса, касающиеся строительства в городе: 1) о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства Общественно-гостиничного комплекса; 2) о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства.
26 окт. 2005 г. в Красноярске состоялись публичные слушания, посвященные профилактике и усилению борьбы с алкоголизмом и наркоманией среди молодежи, с инициативой о проведении которых выступила председатель постоянной комиссии Законодательного собрания по социально-трудовым отношениям, делам семьи и молодежи. На слушаниях обсуждались вопросы занятости молодежи, усиления работы правоохранительных органов в направлении подростковой преступности. Особое внимание было уделено координации усилий всех органов власти в борьбе с наркоманией и алкоголизмом.
В целях доведения до жителей города Новочебоксарск Чувашской Республики информации о содержании проекта генерального плана города публичные слушания проводились 29 нояб. 2005 г.
В городе Абакане Республики Хакасия 26 дек. 2005 г. состоялись публичные слушания в целях выявления общественного мнения по проекту бюджета города на 2006 год и внесения предложений и рекомендаций по проекту.
Публичные слушания по строительству первой очереди завода по производству метанола с предполагаемой мощностью в 500 тыс.т. в год проводились в городе Лабытнанги Ханты-Мансийского автономного округа.
Уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты также все чаще обсуждаются на публичных слушаниях. В муниципальном образовании Исилькульского района Омской обл. на обсуждение был вынесен проект новой редакции Устава муниципального района. При общей относительной пассивности всего населения активно участвовали в обсуждении проекта и вносили предложения по поправкам главы сельских администраций, руководители отделов администрации, что вполне понятно: они осознают, насколько важен устав, ведь это основной правовой документ, определяющий работу системы местного самоуправления на территории района.88
