Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические, социокультурные и политические корни татарстанской модели МСУ 19
1. Из истории суверенизации Татарстана 19
2. Плоды суверенизации и перспективы федерализма 28
Глава II. Политико-правовая база МСУ Татарстана. 41
1. Особенности формирования 41
2. Закон «О местном управлении» в РТ и его политико-правовое содержание. 70
Глава III. Местное самоуправление в Республике Татарстан и пути его развития. 89
1. Территориальное местное самоуправление 89
2. Концепция развития МСУ 115
Заключение 135
Сноски 141
Литература
Введение к работе
Конституция Российской Федерации 1993 г. и закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. заложили политико-правовые основы и положили начало осуществлению грандиозного по своему замыслу проекта реформы местной власти в России.
Впервые за всю российскую историю власть на местах передавалась целиком и непосредственно в руки народа в лице местного самоуправления (МСУ). Реформа местной власти должна была покончить с коммунистическим наследием, обуздать бюрократию, пробудить энергию и инициативу народа, заложить основы демократического гражданского общества в России.
Уникальность этого проекта состояла не только в том, что МСУ признавалось самостоятельной ветвью публичной власти. Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах-организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).
Структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.
По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральной Европейской хартии местного самоуправления. Хартийя подразумевает возможность административного контроля государства над органами МСУ, но ограничивает его условия и пределы. Так, в ст. 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что он «может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением» органами МСУ делегированных им полномочий» и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить»1. Казалось бы, что и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием безбрежные перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Прошло без малого десять лет. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. «Оценивая нынешнее состояние муниципальной власти (в России - авт.), и отечественные исследователи, и западные сходятся во мнении, что, как жизнеспособного и полноценного властного института, ее практически не существует»2.
За десять с лишним лет реформирования МСУ в соответствии с идеологией Основного закона РФ в нашей стране появился большой массив научной литературы, в которой анализируется современное неудовлетворительное состояние местного самоуправления в России, вскрываются причины фактического провала первого ее этапа. В качестве причин называют несовершенство законодательства, отсутствие подготовленных кадров, дисбаланс групп интересов, выступающих за и против реформы и т.д. По мнению автора, главной причиной неудачи является незрелость гражданского общества.
Многочисленные опросы показывают, что население, гражданское сообщество в своей значительной части не понимают сути и цели реформы, не проявляют интереса к ней и не участвуют в ее проведении. Граждане не знают своих прав, не пользуются ими. Большинство населения не доверяет власти, игнорирует муниципальные выборы, не контролирует их деятельность, не использует свое право отзыва не оправдавших доверия функционеров МСУ.
В этих условиях дело реформы взяли те, кто не хочет демократизации общественных порядков кто не хочет перемен, стремится использовать их в своих корыстных целях. Большей частью это правящая бюрократия на местах, часто связанная с криминалом3.
Процесс формирования муниципальных образований сопровождался не приближением, а отдалением органов местной власти от населения, о чем свидетельствует постоянное сокращение числа муниципалитетов на уровне поселений, городских районов и т.д.4 Из 12 тыс. муниципальных образований две трети - это «мертвые души», которые существуют только на бумаге3. По другим данным 70 % территорий Российской Федерации вообще не охвачено органами местного самоуправления6.
Характеристику состоянию МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировал, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления»7.
Признаками кризиса МСУ являются порочная практика грубого нарушения норм Конституции РФ и Закона «Об общих принципах организации МСУ», бесправное и бедственное положение муниципальных образований, их неспособность предоставить людям гарантированные государством социальные услуги. В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работникам социальной сферы задерживают выплату заработной платы.
Возможно, в наиболее концентрированной форме результаты научных исследований, мнения общественности, политиков и практических работников МСУ изложены в аналитическом документе Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Одной из причин неудач, отмечается в документе, является «неправильное понимание сущности МСУ. Термин «местное самоуправление» и положение Конституции РФ о «невхождении» органов МСУ в систему органов государственной власти «не вполне корректны и не отражают природы указанного института и его места и
роли во всей системе власти. Появление указанных термина и положения
связано с желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию
жесткой централизации и концентрации власти и подчеркнуть
* определенную самостоятельность местного уровня власти»8.
МСУ должно «работать» не на развал, а на укрепление государства. «С точки зрения решения задачи укрепления государственности организационно обособленная, но в большой мере экономически и финансово зависимая от государства местная власть, непосредственно взаимодействующая с населением, служит одной из необходимых вершин в «трегольнике» уровней власти, обеспечивающем ее баланс и устойчивость»9.
Идеология, сформулированная в записке, - это точка зрения
«государственников», позиции которых сегодня вновь окрепли из-за
* неудач, постигших реформу по схеме «муниципал-либералов». Спор
между государственниками и либералами в России родился не сегодня и не разрешен до сих пор. Скорее всего, разумный баланс власти между государством и МСУ лежит где-то посередине.
В числе причин малой эффективности и «невостребованности» местного самоуправления в России можно выделить следующее:
несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
противодействие становлению местной власти со стороны региональных элит;
слабая собственная (закрепленная государством на постоянной
основе) экономическая и финансовая база;
» неподготовленность кадров;
слабое научно-методическое и информационное обеспечение;
нерациональная территориальная организация;
Неоптимальные структуры органов МСУ;
Несовершенство механизмов контроля за деятельностью местной власти как со стороны государства, так и со стороны населения.
Эти и другие причины известны специалистам. Они постоянно упоминаются в научных исследованиях, в СМИ, в дискуссиях на семинарах и конференциях, на парламентских слушаниях. Авторы упомянутой аналитической записки чётко делят причины неудовлетворительного хода реформы на две группы. Первая группа - это причины, которые могут быть устранены в достаточно короткий срок путём принятия и реализации политических решений, облаченных в форму закона. Вторая группа -причины, устранение которых потребует длительного времени. Они порождены «человеческим фактором» и для их устранения необходимо «изменение сознания общества: просветительская работа среди населения, создание научно обоснованной и проверенной практикой теории, подготовка кадров профессиональных управленцев».
Опыт первого этапа реформы МСУ свидетельствует о том, что радикализм
закона ещё не является гарантией успешного его претворения в жизнь. Ясно
и то, что создание полнокровной и эффективной системы местного
самоуправления в России - задача не одного дня. Решить её наскоком
невозможно. Её можно решить только путём преодоления инерции общества,
неуклонного перехода от простого к сложному, путём поэтапного решения
конкретных и реалистических задач. Это вызвало необходимость появления
новой редакции закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», утверждённой Президентом В.В.
Путиным 6 октября 2003 г. С вступлением в силу новой редакции закона в
стране начинается новый этап рефомирования МСУ. Однако прошедшие
годы нельзя считать полностью потерянными. За это время
были выявлены не только недоработки в области законодательства, группы интересов и силы, выступающие за и против реформы, ее болевые точки, роль местных особенностей и т.д.; но и накоплен большой положительный опыт. Имеет особое значение то, что в разных регионах России процесс реформирования МСУ проходил по-разному. Региональные' различия затрагивали практически весь спектр реформирования - политико-нормативную базу МСУ, его формы и модели организации, механизмы и темпы преобразований, социально-экономические и политические результаты и т.д.
Имеет свои особенности и модель реформы в Республике Татарстан (так называемая «татарстанская» модель). В Татарстане в силу определенных причин, которые будут рассмотрены далее, «классическая», т.е. муниципальная форма МСУ пока еще не получила развития. Местное самоуправление в РТ реализуется в виде территориального общественного самоуправления (ТОС)1(). ТОС можно считать первичной структурой МСУ, структурой субмуниципального уровня, а потому это самая близкая к населению форма власти. Функционируя на «микроуровне», решая непосредственные, элементарные проблемы обустройства сравнительно небольших территорий, ТОС имеют больше возможностей вовлекать в свою деятельность жителей данного социума, стать для них «ликбезом», подлинной школой местного самоуправления. Наличие развитого территориального общественного самоуправления является одним из условий и признаков зрелого МСУ, демократии и гражданского общества. Нет сомнения в том, что эта форма местного самоуправления получит широкое развитие на втором этапе реформы местного самоуправления.
ТОС в Татарстане олицетворяют Советы местного самоуправления
- CMC. В области организации CMC, их взаимоотношений с органами местной власти и гражданским сообществом в республике накоплен немалый и в чем-то уникальный опыт, который может быть востребован другими регионами. Поэтому его изучение и обобщение имеет научное и практическое значение.
Модель реформы МСУ в РТ вызывает к себе неоднозначное, чаще
всего, критическое отношение. Даже признавая закономерность
появления татарстанской модели реформирования МСУ, некоторые
специалисты утверждают, что местного самоуправления в Татарстане
«нет вообще»11, что «здесь «доминируют традиционалистские
ценностии», «патриархально-феодальный стиль политических
отношений», что в рамках этой модели «осуществлено ничем не
завуалированное полное огосударствление (этатизация) муниципальной
власти», что «специфическим в данной модели является не столько
нежелание проводить реформу местной власти, сколько ... открытое
игнорирование российской Конституции и федерального
законодательства, возможное благодаря тому, что несимметричность российского федерализма гарантирует Татарстану степень самостоятельности, балансирующую, по сути дела, на грани конфедерации» .
Такого рода оценки, формально отражая определенные реалии, не вполне адекватны. Они вызваны или максимализмом, который не признает региональной специфики, особенностей переходных форм и требует, чтобы явление с самого начала своего существования обладало всеми качествами зрелого организма, или недостатком информации. Предлагаемая работа имеет своей целью хотя бы частично ответить на многочисленные вопросы о положении МСУ в Татарстане. И в этом, в частности, состоит научная актуальность темы исследования.
«Татарстанская» модель реформирования МСУ представляет научный интерес и с другой точки зрения. Ее изучение в какой-то мере может дать ответ на вопрос: имел ли шанс на успех «перестроечный» путь становления местного самоуправления, который стал утверждаться с конца 1980-х - начала 1990-х гг. в СССР а затем и в РФ (до вступления в силу Конституции РФ в 1993 г.) и получивший дальнейшее развитие в Татарстане. Хотя история не знает сослагательного наклонения, этот вопрос сохраняет свою актуальность хотя бы в плане определения подходов к решению конкретных задач второго этапа реформы МСУ. Не секрет, что многие проблемы и трудности, с которыми столкнулась страна на первом этапе, связаны именно с инерционностью общества вообще, его неготовностью к крутым поворотам, с имеющим место и поныне недостаточным развитием социально-экономических и общественно-политических структур и институтов гражданского общества;
При написании диссертации был использован широкий круг источников, в том числе и те, что еще не попали в научный оборот (см. библиографию).
Для изучения досоветского периода МСУ ценным подспорьем автору послужил сборник документов "Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт" (под общей редакцией А.Я.Сливы. Составители: Л.В.Гильченко, А.В.Кирилин, А.Я.Слива. М., 1998), в котором приводятся основные законодательные акты, охватывающие период с 1861 г. до 1917 г. Это период развития земского движения, опыт которого учитывался при подготовке законодательных актов периода перестройки и после.
Основную источниковую базу для изучения реформы МСУ в Российской Федерации составили указы Президента РФ, Конституция
Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, постановления Верховного Суда РФ и другие официальные материалы., которые образуют правовую базу МСУ.
Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления стали материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также научных и общественных организаций.
Что же касается реформы МСУ в Республике Татарстан, то в числе источников в первую очередь следует назвать «Декларацию о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики», Конституцию Республики Татарстан (с поправками), Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», закон «О местных органах государственной власти и управления» и закон «О местном самоуправлении» в Республике Татарстан, выступления Президента М.Ш. Шаймиева, других руководителей РТ, протоколы и решения республиканского Совета по местному самоуправлению, справки и отчеты Советов народных депутатов и администраций, Советов местного самоуправления, статьи в
республиканской печати.
Ценным источником для изучения современного состояния МСУ в Татарстане является отчет экспертов международного проекта ТАСИС «Развитие демократии и местного самоуправления в Республике Татарстан»13. Следует подчеркнуть, что критерием оценок экспертами ТАСИС положения МСУ в Татарстане служили нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это дает возможность оценить МСУ в Татарстане с объективных позиций, подняться над идеологическими спорами, которые сопровождают развитие МСУ в нашей стране.
Богатая информация о дискуссионных вопросах реформы МСУ в Татарстане содержится в материалах конференций, круглых столов, семинаров14.
Степень научной разработки проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получил широкое освещение в отечественной научной литературе. Дореволюционные ученые - Васильчиков А.И.; Лешков В.Н.; Безобразов В.П.; Градовский А.Д., Михайловский А.Г. много сделали для развития земского движения, его теоретических основ, правовой базы, для изучения практической деятельности земств, их роли в российском обществе. Они были в числе первых, кто поставил во весь рост главный вопрос организации МСУ - вопрос об отношениях местного самоуправления и органов государственной власти. Этот вопрос актуален и в наши дни. Особенно актуален он для Татарстана, ибо государственный «патронаж» над CMC в РТ является главным объектом критики реформы МСУ в республике.
В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и
зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые - Абрамов В.Ф., Герасименко Г., Гильченко Л.В., Жуков Л.А., Лаптева Л.Е., Степанский
* В. Постовоой Н.В., Автономов А.С., Захаров А.А., Черкасов А.И. и
другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. Труды современных историков ценны тем, что нацелены на извлечение опыта, пригодного для применения в современной практике.
Коваленко А.И., Кутафин О.Е.. Фадеев В.И. Стращун Б.А. Ковешников Е.М. и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки - статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Следует подчеркнуть, что именно правоведы первыми забили тревогу по поводу несовершенства политико-правовой базы реформы МСУ в РФ,
* федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) и регионального законодательства, что в конце концов стало одной из причин кризиса реформы.
Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов Рыженкова С, Винника Н., Митрохона С, Пашенцева В., Замотаева А., Овчинникова Б., Люхтерханд-Михалевой Г., Грушкина Д., Алексеева О., Трунова С, Лапшева П., Мухарямова Н., Нечаева В., Малякина И., Свешникова А., Кирпаля В., Пырмы Р., Барандовой Т., Авдонина В., Рогожина А., Охоты В., Александрова И., Лапшовой Е., Глушкова С, Драбкиной Г., Терехова В., Кружкова А.В. и других. В их работах рассматриваются как общие,
» теоретические проблемы МСУ - место МСУ в системе публичной
власти, модели и формы организации и т.д.; так и более конкретные вопросы - отношение групп общественных интересов и политических
сил, гражданского общества и общественного сознания к реформе;
нынешнее состояние муниципальных образований - их властные
возможности, направления деятельности, экономическое и финансовое
* положение и т.д.
Проблемы МСУ регионального уровня, взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и МСУ, разделение между ними предметов ведения и компетенций относятся к числу наиболее приоритетных. Россия - федеративное государство, в состав которого входят субъекты, различающиеся историческим прошлым, национальным, конфессиональным и социальным составом населения, культурными традициями и т.д.
Эти особенности оказывают огромное влияние на все социально-политические процессы, включая и развитие местного самоуправления. Особенно ценны комплексные исследования российских регионов, примером чего могут служить сборник материалов международного семинара «Перспективы и проблемы становления «Поволжского регионализма» (докладчики Барзилов СИ., Барябина Е.Н, Бикметов P.M., Лобза Е.В., и др.)15, коллективная монография «Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия» при участии Любовного В.Я., Пчелинцева О.С, Гринберга Л.Я., Лычева Т.М., Воякина А.Б., Кузнецова Г.Ю., Гуревича Г.С., Еремеева Л.Н, Мордашева А.П.16
Для политической науки особый интерес представляет изучение
правящих элит в регионах - их положения, состава, интересов,
идеологии, адаптационного и инновационного потенциала. Очень часто
именно политические элиты оказывают решающее воздействие на выбор
путей реформы МСУ, ее ход и результаты. Так или иначе эта
проблематика нашла свое отражение в сборнике «Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе»17. В сборнике помещены материалы М.Афанасьева, А.Титкова, А.Г.Чернышева, А. Зудина,и других.
Этой проблематике посвящена монография Абрахана Магомедова. В ней автор подвергает сравнительному анализу правящие элиты
1 Я.
республик и областей Поволжья, включая и Татарстан . Учитывая тему предлагаемого исследования, особо следует выделить работы, посвященные комплексному изучению проблем МСУ в Республике Татарстан. К сожалению, их не так уж и много. Тем большую ценность представляют труды М.Х. Фарукшина19, Г.А. Исаева20, М.А.Нугаева21, А.Н Ершова22, А.Г. Абдуллина23, А.З. Гильманова, А.А. Мавлюдова24, Э.В.Черняка, А.Б. Мадиярова23 и других авторов.
Особо нужно отметить совместный труд Ф.Х.^чдим|*щу^ и
Г.А.Исаева. В нем вопросы МСУ рассматриваются в тесной связи с
проблемой федерализма, перспективами сохранения
«привилегированного» статуса республики в ходе проведения административной реформы в РФ. Работы М.А.Нугаева и Р.М.Нугаева посвящены роли МСУ в социально-экономической модернизации общества. Специфика татарстанской модели местного самоуправления рассматривается также в работах А.Н Ершова. А.Г. Абдуллина, А.З. Гильманова, А.А. Мавлюдова, Э.В. Черняка.
Объектом исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.
Предмет исследования: генезис и особенности татарстанской модели МСУ, роль местного самоуправления в системе публичной власти РТ.
Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы
проанализировать:
политогенез татарстанской модели МСУ,
Советы местного самоуправления (CMC) как форму
* самоуправления; их - организацию, полномочия, предметы
ведения, финансовое положение.
особенности взаимодействия CMC с органами государственной власти, со СМИ и гражданским сообществом.
возможности дальнейшей эволюции CMC.
Основой методологии служат совокупность методов и средств политической науки.
Хронологические рамки охватывают период с конца 1980-х -начала 1990-х годов, когда в СССР, а впоследствии и в РФ (до 1993 г.) стала проводиться реформа МСУ на базе демократизации местных Советов, и которая нашла свое продолжение в РТ, до завершения первого этапа реформы в Российской Федерации, т.е. до 2003 г.
Научная новизна, по мнению автора, состоит в том, что на базе изучения достаточно сложных политических процессов и правотворческой деятельности в РТ проведен комплексный анализ политогенеза МСУ в Татарстане; обобщен опыт деятельности Советов местного самоуправления (CMC); показан потенции их развития и возможности вхождения РТ в общероссийское русло реформирования МСУ.
На защиту выносятся следующие положения:
Выбор эволюционной, перестроечной модели реформирования
'* МСУ объективно обусловлен специфическим сочетанием историко-
культурных, социально-экономических и политических факторов, сложившихся накануне распада СССР и в первые годы существования
Российской Федерации. Исследование показывает, что этот выбор стал одним из средств сохранения гражданского мира в Татарстане и территориальной целостности РФ.
Как субъект Федерации Татарстан должен был согласовывать свое законодательство в части МСУ с нормами законов федерального центра. Политико-правовая база МСУ РТ формально следовала за нормами федерального законодательства, хотя в основе системы организации власти на местах до начала 2000 г. оставались административно-территориальные органы государственной власти - Советы народных депутатов.
Существующие ныне органы МСУ в Татарстане остаются зависимости от местных органов государственной власти. Вместе с тем, их деятельность создает стартовую базу для перехода к более развитым формам местного самоуправления, имеющим автономный статус.
Практическое значение исследования. Материалы и выводы диссертации могут быть учтены в процессе дальнейших преобразований МСУ Республики Татарстан, использованы для педагогической работы, подготовки муниципальных кадров.
Из истории суверенизации Татарстана
Выбор Татарстаном перестроечного, т.е. эволюционного пути реформирования МСУ. можно объяснить причинами, общими для всех регионов РФ. И в РТ имел место консерватизм бюрократии, ее нежелание делиться властными полномочиями, стремление сохранить свои властные позиции, недостаточный уровень гражданского сознания и общественно-политической активности населения, скудость ресурсов и т.д. Но не это, вернее, не только это определяло выбор Татарстана. Он был продиктован специфическим сочетанием объективных факторов -историко-культурных, социально-экономических и политических.
Что же это за факторы? Прежде всего - политическая ситуация, сложившаяся под воздействием подъема национального движения за повышение статуса республики, а затем и за суверенизацию Татарстана. Мотивы этого движения многообразны и вытекают как из исторического прошлого татарского народа, так и из конкретной экономической и социально-политической ситуации, сложившейся в республике и в СССР в целом накануне и непосредственно после его распада.
Татарстан - один из наиболее развитых и самодостаточных регионов России. Территория республики - 68 тыс. кв. км (0,4 % территории Российской Федерации). К началу 1990-х годов ТАССР по экономическому потенциалу превосходила республики Прибалтики. В структуре РФ Татарстан, безусловно, играет роль развитого «Севера», располагая большими сырьевыми богатствами, развитой промышленностью, АПК и значительным интеллектуальным потенциалом. В российской «табели о рангах» республика входит в десятку экономически сбалансированных регионов. Она располагает богатыми природными ресурсами. Здесь имеются нефть, попутный газ, каменный уголь, торф, бетонитовые глины, гипс, гравий. В структуре экономики республики превалирует промышленность. В суммарной валовой продукции двух основных отраслей материального производства на долю промышленности приходится 85 %, а сельского хозяйства около 15 %. Основные отрасли промышленности - машиностроение, химическая и нефтехимическая, нефтедобывающая.
Значительное место в экономике республики занимает производство холодильников, бытовых часов, синтетических моющих средств, мыла, а среди товаров легкой промышленности - изделий из натурального меха (пальто и головные уборы), обуви. В структуре пищевой промышленности заметную роль играет мукомольная промышленность, развиты, мясная, молочная, масло-сыродельная отрасли. Земли сельскохозяйственного назначения составляют 67,3 % всех земель республики, на них пашня занимает 81,4 %. В сельском хозяйстве" получили развитие растениеводство и животноводство: мясомолочное направление, птицеводство, коневодство, пчеловодство.
Развита транспортная инфраструктура. Эксплуатационная длина железнодорожных путей общего пользования - 917 км, протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием (включая ведомственные) -17,4 тыс. км (94 % от общей протяженности), внутренних судоходных путей - 933 км. По территории республики проходят нефтепровод «Дружба», газопроводы Миннибаево-Казань-Нижний Новгород, Альметьевск-Казань, Казань-Уренгой. Река Волга обеспечивает возможность прямого выхода на государства Средней Азии, Закавказья, Иран и страны Южной Азии.
Численность населения на 1 января 1996 г. составляла 3760,5 тыс. человек (2,5 % населения России). Плотность населения - 55,3 человек на 1 кв. км. Уровень урбанизации РТ соответствует среднероссийской норме. В республике 19 городов. Наиболее крупные из них: столица Казань (1804,7 тыс. человек), Набережные Челны (525,5 тыс.), Нижнекамск (212,7 тыс.), Альметьевск (150,1 тыс.), Зеленодольск (101,1 тыс.). народы На территории республики проживаютдГолее 70 национальностей.
Здесь живут татары (48,48 %), русские (43,3 %), чуваши (3,7 %), украинцы (0,9 %), мордва (0;8 %), удмурты (0,7 %), марийцы (0,5 %), башкиры (0,5 %), белорусы (0,2 %), евреи (0,2 %) и др. В настоящее время соотношение основных этнических групп претерпевает некоторые изменения. На Втором Всемирном конгрессе татар (август 1997 г.) М.Шаймиев сообщил, что в результате миграционных процессов в республику татары составляют 52 % населения Татарстана .
Хотя большинство татар ныне проживает за пределами республики, диаспоры объединены в действенные общественные организации, поддерживающие связь с Казанью посредством исполкома Всетатарского конгресса. «Казань рассматривается многими местными интеллектуалами и политиками как особый исторический центр для народов, проживающих между Волгой и Уралом. Согласно этой интерпретации, Волго-Уральский регион с населяющими его народами признается татарами в качестве гомогенного и отличающегося от России сообщества, в пределах которого административные границы между территориями считаются условными. В связи с этим татарстанскими идеологами настойчиво выдвигается версия о «Волго-Уральской т цивилизации» и даже «Волго-Уральском штате».
Особенности формирования
После вступления в силу федерального закона о МСУ Татарстан не спешил с нововведениями. В его распоряжении оказался новый аргумент - с каждым годом становилось яснее, что реформа4 МСУ по модели федерального центра заходит в тупик и ведет к деградации экономики и социальной сферы. Новый виток социальной напряженности был бы крайне нежелателен для Татарстана, где общественно-политическая ситуация стала постепенно нормализироваться.
При этом Татарстан стремился придать своей политике отторжения федеральной модели МСУ легитимный характер, использовать для этого правовые обоснования, и в частности ту статью договора о разграничении полномочий, которая передавала в «безраздельное ведение установление системы органов государственной власти». Этим объясняется то, что в отличие от многих других
субъектов федерации политико-правовая база МСУ в Республике Татарстан складывалась постепенно, ее формирование не завершено до настоящего времени. Другая особенность состоит в том, что политико-правовая база МСУ Татарстана постоянно находится в состоянии «подгонки» к федеральному законодательству, отличается нестабильностью и изменчивостью. Вместе с тем, констатируя этот факт, нельзя не заметить, что законодательные нормы, регулирующие деятельность МСУ в Татарстане, в общем и целом развиваются в сторону сближения с нормами федерального центра.
В Татарстане законы, имеющие отношение к МСУ, как правило, появляются раньше федеральных. «Аритмия» эта не случайна. Участвуя в законотворческой деятельности Центра, законодатели Татарстана получают возможность отбирать из обсуждаемых предложений такие, которые их устраивали, но которые не обязательно входили затем в окончательные тексты федеральных законов, и не включать то, против чего они возражали. Приведение законов Татарстана в соответствие с федеральными происходит путем внесения поправок в республиканские законы, как правило, длится годами, что обеспечивает РТ возможность проводить свой курс с минимальными издержками.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий относит установление «системы государственных органов РТ и определение порядка их организации и деятельности» к числу полномочий республики (ст. 2 п.7), а «общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к числу предметов совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан (ст. 3 п. 20)47. Не говоря уже о несогласованности этих статей договора, сам термин «совместное ведение» допускает возможность разных подходов и подразумевает процесс их согласования. Уже само это дает возможность для одной из сторон варьировать решение того или иного вопроса, в том числе и относящегося к МСУ.
Эту же тактику Татарстан применил и в отношении федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ноябре 1994 г., т.е. за 9 месяцев до появления федерального закона о МСУ, Татарстан принимает свой закон «О местном самоуправлении». Федеральный закон о местном самоуправлении, принятый в августе 1995 г., не содержит положений о «совместном ведении» в части МСУ, но с учетом договора о разделении полномочий и предметов ведения, предоставляет субъектам федерации эксюнозивные права, в том числе - установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ; регулирование особенностей организации с учетом исторических и иных местных особенностей; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; регулирование порядка передачи собственности субъекта Федерации в собственность МСУ; обеспечение МСУ финансовой самостоятельностью и т.д. После выхода федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в республиканский закон «О местном самоуправлении» дважды вносились изменения - 8.12.1995 г. и 21.10 1999 г., но полное соответствие до сих пор не достигнуто .
Первый закон Российской Федерации о местном самоуправлении был принят б июля 1991 г.49 Согласно этому закону избираться должны были не только Советы, но и главы администраций. Одновременно упразднялись исполкомы Советов. В законе были подробно расписаны компетенции Советов, и полномочия администраций в городах, районах и поселках, структура и организационные основы деятельности местных Советов. Закон подвергался многим изъятиям и уточнениям50. В связи с переходным периодом конституционной реформы, а также переходного периода реформирования местного самоуправления в РФ после 1995 г. действие закона от 6.7.1991 г. с изъятиями продлевалось. Срок его действия истек 6 октября 2003 г., когда вступила в строй новая редакция федерального закона «Об"общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Действующая часть закона от 6.07.1991 г. включала в себя статьи раздела V «Компетенция местных Советов и местной администрации» (главы 6, 7, 8) и раздела VI «Территориальное общественное самоуправление» (глава 10).
По этому закону в основу организации местного самоуправления была положена существовавшая система территориально-административного деления - сельсоветы и поселковые советы, районы, города и городские районы. Базовой единицей местного самоуправления были объявлены поселковые и сельские Советы (представительные органы) и поселковые и сельские администрации (как распорядительно-исполнительные органы власти).
Территориальное местное самоуправление
Своеобразие формирования политико-правовой базы МСУ в Татарстане имело под собой достаточно убедительные основания. Федеральная модель реформы МСУ не отвечала потребностям социально-политической ситуации в республике. Республиканское руководство действовало по принципу «не навреди». С другой стороны «несимметричность российского федерализма» , «схема договорных отношений Москвы с Татарстаном» не позволяли «жестко вмешиваться в его политическое устройство и настаивать хотя бы на формальном соответствии принципов организации местного уровня власти положениям федеральной концепции». Имело значение и то, что Москва в ельцинскую пору и не пыталась настаивать на реформе - это было «одним из проявлений тактического компромисса между президентско-правительственной командой и республиканской элитой, которая в обмен на суверенитет и полную внутреннюю самостоятельность» демонстрировала «лояльность в критические для центра моменты»71.
В 1970-х годах в Альметьевске и Нижнекамске появилась такая форма привлечения населения к решению местных вопросов, как Советы общественности микрорайонов (СОМ). Они следили за состоянием общественного порядка, за организацией торговли, проведением праздников, выходных дней. На заседании бюро ГК КПСС г. Альметьевска совместно с исполкомом горсовета в 1974 году были утверждены 11 Советов - по количеству микрорайонов города. Их возглавили заместители начальников предприятий, директора заводов, секретари парткомов.
На смену СОМ пришли Социально-педагогические комплексы (СПК). Они были утверждены на бюро ГК КПСС в 1985 году. СПК отличались от своих предшествовавших тем, что их воспитательные функции расширились и охватили по существу все стороны жизни микрорайона. Во главе социально-педагогических комплексов стояли первые лица, руководители головных предприятий. В совет СПК входили представители предприятий, организаций, учебных заведений, и т.д., расположенных в пределах микрорайона. СПК формировались постепенно, совершенствовались их организационная структура и форма работы. Горожане обращались в СПК, если была нужна помощь дружинников или участкового инспектора, депутата или домового комитета. Подростковые клубы и комнаты общения для взрослых при СПК стали обычным местом проведения досуга.
«Общение с коллегами из других регионов страны убедило нас в плодотворности самой идеи социально-педагогических комплексов, в необходимости углубления и совершенствования системы этой работы... Сегодня, без сомнения, можно констатировать: СПК пробудили общественную активность людей, чувство коллективизма, заставили многих критически взглянуть на себя и окружающих. Эта взыскательность тогда заметно оздоровила нравственную атмосферу в городе... Сегодня движение возродилось как территориальные общественные Советы местного самоуправления» .
В законе «О местном самоуправлении» в Республике Татарстан содержатся скорее нормы для «классической», муниципальной формы МСУ, разработанные Европейской Хартией и федеральным законом, т.е. той формы, которая на территории РТ пока еще не получила развития. Концепция ТОС, которая содержалась в Хартии и федеральном законе, не учитывала специфики и устремлений правящей элиты Татарстана. Жизнь требовала, чтобы под ТОС была подведена собственная концептуальная и нормативная база. В республике прошли семинары, конференции, на которых обсуждались и разрабатывались различные аспекты организации и деятельности ТОС.
Взгляды участников дискуссий подчас расходились диаметрально. С этой точки зрения весьма показательны два документа - «Устав территориального общественного управления г. Альметьевска»73, который признан как типовой, а также методическое руководство в помощь активу ТОС «Территориальное общественное самоуправление -самостоятельная форма самоуправления граждан» .
Примечательной чертой Устава является то, что в нем впервые содержится ссылка на Конституцию РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Европейскую хартию о местном самоуправлении как правовые основы для разработки этого документа. Многие положения устава приведены в соответствие с федеральным законодательством. Вместе с тем, другие положения оставляют в руках Советов народных депутатов и администраций достаточно прямых и косвенных рычагов для контроля деятельности ТОС. Другой особенностью этого документа является расширенный перечень предметов ведения, многие из которых в федеральном законодательстве закреплены за муниципалитетами.
«Руководство» рассматривает ТОС как одну из «многообразных форм участия населения в местном самоуправлении, самоорганизации по реализации собственных интересов, самообслуживания граждан по месту жительства»73. Хотя «Руководство» и не является ни законом, ни подзаконным актом, по своей терминологии оно делает еще один шаг к сближению с федеральным законом. В нем появляется термин «муниципальное образование», хотя, как и во многих других документах, относящихся к МСУ, этот термин не раскрывается76. Что касается полномочий и предметов ведения, то «Руководство» предлагает существенно «разгрузить» ТОС от прямой хозяйственной ответственности за исполнение коммунальных услуг, оставив за ними «содействие», «контроль», «защиту прав» и т.д.
