Содержание к диссертации
Введение
Раздел I Национально - культурная автономия как форма самоопределения народов 11
Раздел II Политико-правовые основы становления и развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации 39
Раздел III Представительство народов в органах государственной власти и местного самоуправления 95
Заключение 135
- Национально - культурная автономия как форма самоопределения народов
- Политико-правовые основы становления и развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации
- Представительство народов в органах государственной власти и местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема устройства государства и обустройства народов с учётом его многонациональности является предметом внимания общества, различных политических партий и движений. С распадом СССР в России начался процесс суверенизации республик, происходивший под определённым воздействием идей национального самоопределения. Стремление к самоопределению проявили не только титульные народы, но и граждане других национальностей. Необходимость равноправия и самоопределения народов нашла отражение в преамбуле Основного закона Российской Федерации и его первой главе, посвященной основам конституционного строя. В этих условиях, по мнению Р. Г. Абдулатипова, необходимо «определить в качестве приоритетного направления деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы федерализма, национальных отношений и национальной политики»2
Однако утвердившиеся принципы внутригосударственного устройства не решают проблемы всех народов России, всё более осознающих свою сопричастность к формированию внутренней и внешней политики государства. В этой связи особую значимость приобретает такая принципиально важная для нашей страны форма самоопределения, как национально-культурная автономия. Она позволяет «гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования» . В процессе становления национально-культурных
См.: Конституция Российской Федерации. Преамбула, Ст. 5, п. 3
Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства.-М.: «Славянский диалог», 1995.-С.23.
См.: Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации, раздел V, Собрание законодательства РФ №25. - Ст. 6235.
автономий, несмотря на накопленный положительный опыт, возникает ряд противоречий и проблем, которые не только требуют своего решения, но и разработки ряда теоретических вопросов. Важное значение при рассмотрении современных проблем развития национально-культурной автономии играет знание истории. В связи с принятием Федерального закона «О национально-культурной автономии», а также процессом их реального становления и развития, актуальным является также исследование базовых принципов экстерриториального самоопределения народов. Хотя феномен национально-культурной автономии самым непосредственным образом связан с оптимизацией национальных отношений, но одновременно он занимает весомое место в системе федеративных отношений. Нет сомнения, что НКА следует рассматривать как механизм сохранения целостности и развития внутреннего этнического многообразия России. Учитывая, что с ликвидацией Палаты национальностей Верховного Совета РСФСР в Российской Федерации отсутствует представительный орган национальностей, актуальным является поиск адекватной процессу демократизации формы участия национальностей в государственном управлении, реализации своих интересов на территориальной и экстерриториальной основе. ' Важная роль в становлении и развитии национально-культурной автономии принадлежит органам местного самоуправления, которые призваны непосредственно выражать интересы граждан.
Состояние научной разработанности проблемы. К осмыслению обустройства этнических общностей на основе национально -культурной автономии, как формы самоопределения народов, впервые обратились на рубеже XX века лидеры австрийской социал-демократии
1 В настоящее время в Государственной Думе ведется работа над проектом «О гарантиях представительства народов России в органах государственной власти Российской Федерации».
О.Бауэр и К.Реннер.1 Особенность такой модели самоопределения заключается, прежде всего, в том, что она позволяет удовлетворять интересы личности, этнонации и государства, не нарушая территориальной целостности страны и не препятствуя развивающимся интеграционным процессам.
В России эта идея вызвала существенный интерес. Положительно относился к ней Б.Плетнёв, полагавший, что «...персональная автономия не ослабляет, а усиливает государство». Подробный и аргументированный анализ правовых аспектов национально-культурной автономии был проделан М.Я. Лазерсоном в работе «Национальность и государственный строй».3 Идея национально - культурной автономии обрела программное звучание в резолюции еврейской социал-демократии (БУНД). Однако резко отрицательно отнёсся к этой идее В.И. Ленин, который с позиций классового подхода выступал против «национального» единства пролетариата и буржуазии, ратуя за интернациональную культуру, вбирающую элементы демократической и социалистической культур.4
Безуспешные попытки практической реализации идеи национально - культурной автономии для решения проблем национальных меньшинств имели место в России после свержения царизма в феврале 1917 года, а затем на территориях, отколовшихся от Советской России, в частности, в Сибири и на Дальнем Востоке.
Во времена перестройки одним из первых к идее национально -культурной автономии обратился Г.Попов. Затем было предпринято несколько попыток обоснования решения национальных проблем через национально - культурные автономии А.Аарелайдом, Р.Абдулатиповым,
Реннер К. Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии).- СПб., 1909, -
Бауэр О. Национальный вопрос и социал - демократия. - М.: Книга, 1918. 2 Плетнёв Б. Национальная проблема в России и методы её разрешения. - Ярославль, 1922.
Лазерсон М. Я- Национальный вопрос и социал-демократия. - СПб., 1918.
См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. - Т. 24. -С. 134-144; Т. 25.-С.301.
М.Губогло, К.Калининой, В.Тишковым, С.Шахраем.1 Политико-правовые основы развития института национально-культурной автономии рассматривались в публикациях В. Ю. Зорина, С. А. Арутюнова, А. X. Абашидзе, Б. С, Крылова, С. А. Пистряковой, В. Ф. Филиппова и др.2
С принятием в 1996 году закона Российской Федерации «О
национально - культурной автономии» проблема самоопределения и
правосубъектности этносов рассматривалась Д.Исхаковым,
В.Михайловым, В.Печеневым и другими учёными. Однако вопросы реализации этого закона и процесс развития национально-культурной автономии в Российской Федерации до настоящего времени не стали предметом специального исследования.
Объектом исследования являются местные, региональные и федеральные национально - культурные автономии, прежде всего автономии, действующие в Республике Коми.
Предмет исследования - опыт деятельности национально -культурной автономии по реализации этнокультурных интересов народов Республики Коми, их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, проблемы представительства национальностей в законодательных органах.
Цель и задачи исследования Целью исследования является научное осмысление процесса становления и развитие национально-
Аарелайд А. Возможна ли культурная автономия// Коммунист Эстонии. -1989, №4;
Абдулатипов Р.Г. Государственная программа национального возрождения и
межнационального сотрудничества народов России. Основные направления. - М., 1994;
Губогло М.Н. Национальные группы и меньшинства в системе межнациональных отношений
в СССР.// Советская этнография. - 1989, №1; Калинина К.В. Национальные меньшинства в
России. М.: «Луч», 1993.; Попов Г.Х. Память и «Память». // Знамя. - 1988, №1; Тишков В.А.
Концептуальная эволюция национальной политики в России.// Исследования по прикладной
и неотложной этнологии. - М., 1996,№100; Шахрай СМ. Федерализм - глобальные и
российские измерения. Материалы международной научно-практической конференции. -
Казань, 1993. 2
См.: Национально-культурная автономия: проблемы и суждения.-М.,1998. з
Исхаков ДМ. Проблема национально - культурной автономии и освещение некоторых её
аспектов в публицистике.//Регион как феномен экономики, политики и культуры. - Казань, 1994; Михайлов В.А. Национальная политика России как фактор государственного строительства. - М., 1995. Печенев В.А. Союз народов, а не субъектов. - Российская газета, 17.10.1997.
культурной автономии как важнейшего условия оптимизации национальных и федеративных отношений в России.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать процесс возникновения и разработки идеи национально - культурной автономии как способа самоопределения и развития народов, имеющего непреходящее значение для многонациональной страны.
осуществить анализ политико-правовых основ становления и развития национально-культурной автономии в Российской Федерации.
раскрыть опыт и проблемы становления национально-культурных автономий в условиях Республики Коми.
выявить место и роль национально-культурной автономии в системе местного самоуправления.
осмыслить возможности представительства народов в органах государственной власти в условиях современного этапа демократизации российского общества.
Методологической и теоретической основой исследования явились, политико-правовые документы Российской Федерации и регионов, результаты исследований ученых в данной сфере. Применялся метод системного анализа, ориентирующий на изучение региональной специфики становления национально-культурной автономии в контексте решения общегосударственных задач. В диссертации использованы методы сравнительного политологического анализа, ориентирующие на повышение эффективности политико-правового регулирования национальных и федеративных отношений.
Эмпирическую базу исследования составили официальные документы - Конституция Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, текущее федеральное законодательство, Конституция Республики Коми, Концепция государственной национальной политики Республики Коми, Закон Республики Коми «О национально-культурной автономии»,
нормативные правовые документы Главы и Правительства Республики Коми, а также нормативно-правовая база международного уровня. Важной источниковедческой базой явились текущие материалы Министерства по делам национальностей Республики Коми, комитетов и комиссий Верховного Совета и Государственного Совета Республики Коми, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, Министерства иностранных дел РФ, Ассамблеи народов России. Диссертант использовал контент-анализ программ реализации государственной национальной политики и программ национально-культурного развития народов Республики Коми, документов Консультативного Совета по делам национально-культурных автономий при Министерстве по делам национальностей Республики Коми, национально-культурных автономий и других национальных общественных формирований, статистических данных и результатов экспертных оценок, а также материалов средств массовой информации.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток системного анализа становления и развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации. С одной стороны, он рассматривается как необходимое условие обеспечения этнокультурных интересов граждан. С другой - как важный фактор, свидетельствующий о возможности, соответствующего мировому опыту изменения императивов при решении этнических проблем: с национально-территориального в национально-культурное русло.
В диссертации на материалах Республики Коми широко представлен опыт формирования национально-культурных автономий и многочисленные проблемы, возникающие в процессе их развития и реализации Федерального Закона «О национально-культурной автономии», действующего с июня 1996 года.1 Автор обосновывает наличие большого потенциала, заключённого в поддержке государством национально-культурной автономии.
Собрание законодательства РФ. - №25. -
Ст. 2965.
Анализируется опыт участия представителей народов в органах государственной власти и управления, а также реализации государственной национальной политики и Федерального Закона «О национально-культурной автономии». Автором сформулированы предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию института национально-культурной автономии в Российской Федерации. Новизну представляет концептуальный подход к определению роли и функций национально-культурной автономии в качестве представительного органа этнической общности. Автор обосновывает место национально-культурной автономии в системе федеративных отношений. Диссертант вводит в научный оборот источники, материалы и документы, содержащиеся в текущих архивах Правительства Республики Коми, Министерства по делам национальностей Республики Коми, национальных общественных формирований и национально-культурных автономий республики.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его положения и рекомендации находят применение в реализации государственной национальной политики в Республике Коми. Материалы и выводы работы могут быть использованы в законотворческом процессе в области национальных отношений, в работе органов государственной власти, занимающихся вопросами национальных и федеративных отношений, в деятельности соответствующих аналитических центров. Методологические и теоретические положения работы могут быть использованы при разработке федеральных и региональных концепций и программ реализации государственной национальной политики, программ национально - культурного развития и оптимизации межнациональных отношений, а также во взаимоотношениях органов государственной власти с общественными объединениями национально -культурной ориентации. Материалы исследования могут найти применение в учебном процессе системы повышения квалификации работников органов государственной власти, занятых в области регулирования национальных отношений, работников сферы образования
и культуры, представителей средств массовой информации. Отдельные положения диссертации могут быть рекомендованы к использованию в программах и спецкурсах ряда учебных заведений. Содержащиеся в работе материалы могут послужить основой для дальнейших научных исследований.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные
положения и предложения, изложенные в диссертации, использовались
автором при подготовке аналитических и методических материалов для
Правительства Республики Коми, при разработке Концепции
государственной национальной политики Республики Коми, Закона
Республики Коми «О национально - культурной автономии», Программ
реализации государственной национальной политики Республики Коми
на 1997-1999 и 2000 - 2003 годы, Программы развития социально-
экономической и культурной базы возрождения российских немцев в
Республике Коми (1997-1999г.г.), при подготовке документов по
созданию представительных органов национальностей в Республике
Коми и российских немцев в Российской Федерации, нормативно-
правовых документов по национальной проблематике; при организации
деятельности Консультативного Совета по делам национально-
культурных автономий при Министерстве по делам национальностей
Республики Коми, в работе с национальными общественными
объединениями. Ряд положений и рекомендаций исследования был
изложен автором на парламентских слушаниях в Государственной Думе
Федерального собрания РФ, международных, всероссийских,
межрегиональных, республиканских научно-практических конференциях. Рекомендации и выводы, сформулированные в работе, отражены в публикациях автора.
Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Работа состоит из введения, трёх разделов, заключения и списка источников и литературы.
Национально - культурная автономия как форма самоопределения народов
Государственная национальная политика Российской Федерации строится с учётом общепризнанных принципов и норм международного права в отношении прав национальных и этнических, религиозных и языковых меньшинств.1 Она полностью совпадает с мировым опытом в том, что «предполагает в рамках подлинной федерации переключение этнических проблем с национально - территориального в культурно -просветительное и культурно - образовательное русло. В России для этого имеются все предпосылки, в том числе и нормативно - правовая база»2
Национально - культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан в многонациональной стране, способствует достижению межнациональной стабильности, предупреждению конфликтов на национальной почве.3
Исследуя национально - культурную автономию как форму самоопределения народов, важно рассмотреть её в историко-политическом аспекте.
Во-первых, при исследовании следует учитывать весь интеллектуальный и политический багаж исторической трактовки и идеологической борьбы вокруг понятия «национально - культурная автономия» на протяжении столетия. Во-вторых, возникает необходимость проанализировать, как меняющиеся политические ориентиры влияли на концепцию закона «О национально - культурной автономии», потому что с принятием закона остаётся открытой проблема национального представительства в одной из ветвей органов государственной власти.
Впервые к такой форме самоопределения этносов, размещённых дисперсно, и не имеющих своих исторических территорий, обратились на рубеже XIX-XX веков лидеры австрийской социал - демократии О.Бауэр и К.Реннер.1
Отто Бауэр (Bauer Otto) (1882-1938), один из лидеров австрийской социал-демократии и II Интернационала, идеолог австромарксизма. В 1907 году он опубликовал работу «Национальный вопрос и австрийская социал-демократия) (Die Nationalitetenfrage und die osterreichische Sozialdemokratie). Как теоретик, прославился своей теорией культурно — национальной автономии. Придерживался левых политических позиций, но был далёк от большевизма, считая модель русской революции неприменимой к Австрии. Бауэр стал лидером радикального крыла Австрийской социал -демократической партии, программа которого предусматривала ликвидацию монархии, предоставление права на самоопределение всем национальностям. Бауэр является одним из лидеров объединённого, т.е. по существу II Интернационала. С 1929 года по 1934 был членом Государственного Совета Австрии.
Реннер (Rermer) Карл (1870-1950). Один из лидеров австрийской Социал-демократической партии и II Интернационала, глава правого крыла социал-демократии, идеолог австромарксизма. Один из авторов программы культурно-национальной автономии. Из его книг, посвященных, главным образом, национальному вопросу, наиболее известны: "Государство и нация", "Национальная проблема", "Борьба национальностей за государство в Австрии". Был членом австрийского парламента во времена габсбургской монархии. В 1918-1920 гг.- федеральный канцлер Австрии, в 1945-1950 гг.-президент Австрии.
Период конца XIX - начала XX века характерен высоким уровнем этничности в Центральной и Южной Европе, когда национализм становился господствующей идеологией, раздираемая национальными противоречиями Австро - Венгрия искала пути сохранения целостности страны, а процесс создания полиэтничных государств вступал в полосу кризиса.
Политико-правовые основы становления и развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации
За последние годы в отечественной и зарубежной литературе появилось большое количество работ, посвященных проблеме этнического фактора и его политическим проекциям в современной истории России. Остановимся на доктринальной стороне вопроса, или на том, что можно назвать политической концептуальностью. Политическая концептуальность - это своего рода система предписаний, которая вырабатывается учёными, политиками и публицистикой, чтобы через эти предписания, оформленные в доктрины, концепции и программы, утверждать свой статус, отправлять власть и управлять обществом.
Советская система, как и всякая идеократия, была перегружена политической концептуальностью и разного рода предписаниями, без которых было бы невозможно жёсткое регулирование представлений и поведения его членов. Концептуально - терминологический аспект теории нации приобрёл особое значение, ибо он непосредственно проецировался на основу государственности и на характер взаимоотношений центра и периферии. В лексике учёных и политиков прочно утвердились категории, сомнение в которых насчёт их адекватности реалиям вызывало неприятие даже в условиях идеологической либерализации.
Особое возражение в обществе встретила точка зрения пересмотреть понятие нации в пользу её гражданского, а не этнического содержания, чему в немалой степени способствовало требование «забыть о нации».
Термин «нация» обрёл чёткий политический смысл после французской революции. Не отрицая этого, марксизм всё же вернул «нации» и этнический смысл. В.Водовозов писал, что мы употребляем термины «национальность», «народность» и вкладываем в них смысл общности культуры, языка, национального самосознания. Термин «нация чужд для русского языка.1 Общую культуру, язык, судьбу и происхождение выделял в «нации» О.Бауэр. Культуру, язык и территорию считал важнейшими для определения «нации» К.Каутский.3 Эти представления о «нации» стали базой сталинского определения нации: «нация-это исторически сложившаяся общность языка, территории, экономической жизни и психологического склада, проявляющегося в особенности культуры», которая господствовала многие десятилетия.
Со стороны политиков понятия нации, как многоэтнической государствообразующей общности в момент распада СССР отсутствовало. Представление о гражданской нации было робко признано только в Литве, несколько лет спустя, столь же осторожно - в Казахстане и Украине, и только затем в Латвии и Эстонии. Так, 23 сентября 1996 года Президент страны Ленарт Мери заявил, что «в Эстонии одна нация - эстонские граждане». Это означает, что категория эстонской нации включает в себя всех неэстонцев, в том числе и этнических русских, имеющих гражданство.
В Российской Федерации осуществлением национальной политики занялись по преимуществу политики. Именно они столкнулись с неожиданным «парадом суверенитетов» и жёстким торгом со стороны автономных республик за рассредоточение полномочий центральной властью в свою пользу. В свою очередь, в тот момент российское руководство во главе с Б.Ельциным делало им политические уступки, ибо исключительно желало укрепить собственную власть. Именно поэтому и были предприняты конкретные шаги в сфере национальной политики, которые не являлись бесспорными с точки зрения утверждения в стране демократического порядка. В частности, преобразование автономных областей в республики (Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкессия и Хакасия) на территориях, где большинство жителей составляли русские, было сделано чисто по советской модели. В этот же период появилось немало работ в отечественной научной литературе, включая новые научные подходы.
Наиболее значительными документами бывшего Верховного Совета стал Федеративный договор, подписанный в Кремле 31 марта 1992 года и «Концепция государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации», которая в её окончательном виде так и не была официально утверждена. Первый документ относится больше к сфере фундаментальных положений системы взаимоотношений Центра и Субъектов Федерации, хотя, на деле, ряд республик предпочли отдельный вариант договора. Федеративный договор, как представляется, стал прежде всего важным политическим актом, снявшим нарастающее напряжение внутри государства. Для нас же, в данном случае более интересен вариант договора с республиками, который имел непосредственное отношение к выработке доктринальных основ национальной политики.
Представительство народов в органах государственной власти и местного самоуправления
Определяя стратегическую линию национальной политики как линию по разгосударствлению системы межнациональных отношений и возвращению самим национальным общинам решение национальных проблем, важно определить роль и место национальных общин в системе государственных отношений. В связи с этим возникает необходимость определить и представительство народов в системе органов государственной власти и управления федеративного государства.
По мнению В.Лысенко «Федерализм можно было бы определить как такое устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит своё воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего государства, его составных частей и граждан этого государства...». Что касается содержания современных федеративных отношений как вида политических отношений, то, по его мнению, оно проявляется как властные отношения между федерацией, её субъектом и индивидом, причём индивид — главное действующее лицо в этих отношениях.1 Таким образом, федеративные отношения — это отношения по поводу реализации важнейших интересов личности, социальных, этнических, территориальных и иных общностей посредством федеративного государства. Исходя из этого положения, непосредственными субъектами федеративных отношений, с помощью которых реализуются различные социальные интересы, являются разноуровневые государственные образования, а также общественные объединения. Опосредованный характер отношений личности, социальных общностей и общества через посредство политической власти, воплощающейся в её институтах, позволяет говорить о федеративных отношениях, складывающихся в политической системе федеративного типа между государственными органами и общественными объединениями, органами местного самоуправления по поводу осуществления власти в территориальном аспекте. Говоря о федерализме в России, следует исходить из того, что он должен опираться не только на общепринятые нормы демократии, правового государства, но и учитывать исторические, региональные и национальные особенности и традиции Российской Федерации. Главное отличие российского федерализма в том, что он не только реализуется в структуре государственных органов в Центре и на местах, но и в специфическом процессе управления и регулирования этнонациональных отношений. Российская Федерация является государством, в котором этнические интересы учитываются как на индивидуальном, так и на территориальном уровне, поскольку в её состав входит 21 национальная республика, автономная область и 10 автономных округов. Национальные республики и национально - территориальные автономии выступают гарантом соблюдения уклада жизни их народов в ходе неминуемых интеграционных процессов.
История знает три формы государственного устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация. Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектом государственного суверенитета в ней выступают как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны, области, республики), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан.
Существует множество определений федерации, в зависимости от того, какой признак авторы ставят на первое место. Так, например, К.С.Гаджиев даёт следующее определение: «Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из многих (как в случае с Россией и США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определённой степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни.»1 Авторы пособия «Введение в политологию» дают похожее определение, подчёркивая при этом самостоятельность субъектов федерации в «пределах распределённых между ними и центром компетенций». Л.М.Карапетян отмечает, что федерация создаётся как добровольный союз государств, поэтому определение даёт следующее: «Федерация - это единое государство, созданное на добровольной основе как союз государств или территориальных образований с единой конституцией, общими органами власти и управления, обеспечивающими его функционирование. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщёнными районами».3
Похожие диссертации на Национально-культурная автономия в Российской Федерации: опыт, проблемы развития (На примере Республики Коми)
