Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ 15
1.1 Понятие местного самоуправления в современной политической науке 15
1.2. Принципы и современные демократические модели местного самоуправления 33
ГЛАВА II. ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИСТОРИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН 52
2.1. Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства 52
2.2. Формирование институтов местного самоуправления в Дагестане («вольные общества», местные Советы) 68
Глава III. ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН - СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 97
3.1 Проблемы институциализации местного самоуправления в Российской Федерации после распада СССР 91
3.2 Особенности становления местного самоуправления в Республике Дагестан 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 158
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 169
- Понятие местного самоуправления в современной политической науке
- Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства
- Проблемы институциализации местного самоуправления в Российской Федерации после распада СССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное демократическое государство немыслимо без совершенствования системы местного самоуправления, так как оно составляет одну из основ демократического строя, является главным институтом гражданского общества. Поскольку местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к региональным условиям и особенностям.
Демократический процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных задач, среди которых занимает особое место и создание эффективной системы местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации.
Становление институциональных форм местного самоуправления продолжается в Российской Федерации более десяти лет и сопровождается активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления, который нуждается в теоретическом осмыслении. Поэтому особую актуальность приобретают комплексные, междисциплинарные исследования, направленные на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления и осмысление его социально-политической сущности.
Создание основ эффективного функционирования местного самоуправления способствует децентрализации власти и укрепления основ правового государства, позволяет превратить систему управления в наиболее пригодную к обеспечению интересов населения на местах (с учетом исторических, этнических, и иных традиций). Поэтому изучение путей развития местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти остается задачей большой политической актуальности.
Для России становление местного самоуправления неразрывно связано с федерализмом, учетом местных особенностей республик, краев и областей. Развитие федеративных отношений во многом зависит от того, какое место в
реализации конституционно закрепленной власти многонационального народа России займет местное самоуправление в каждом из субъектов Федерации. Вместе с тем ее регионы отличаются друг от друга своими природно-географическими, национально-этническими, религиозно-культовыми и другими условиями. Вполне естественно, что самоуправление в республиках Северного Кавказа не может быть идентичным самоуправлению в центральных областях России.
Следовательно, укрепление российского федерализма основанного на демократических началах стало насущной проблемой, требующей достаточно гибкой и дальновидной политики, учитывающей долговременные (стратегические) и текущие потребности, интересы всех составных частей единого государства.
Успешное решение проблем становления системы местного самоуправления связано с научными исследованиями, поскольку вопрос о сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоот- * ношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным. Поэтому исследование региональных особенностей становления местного самоуправления и определение общенациональных характеристик данного процесса представляются весьма актуальными задачами.
Возникшие в ходе становления местного самоуправления проблемы требуют глубокого осмысления и научного анализа, что в конечном итоге и определило тему настоящей диссертационной работы, которая представляет одно из исследований особенностей, тенденций и проблем становления местного самоуправления в Республике Дагестан - субъекте Российской Федерации, которая традиционно отличалась организационной системой управления местными делами.
Степень научной разработанности проблемы. В условиях существования политической системы советского государства местное самоуправление не получило должного развития, так как отождествлялось с буржуазной идеологией, не приемлемой для социалистического строительства. Существовавшие ме-
стные Советы объявлялись органами диктатуры пролетариата и фактически не выступали в роли института местного самоуправления. Такое построение, безусловно, способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов.
И только с началом демократических преобразований местное самоуправление стало вновь активно исследоваться современными российскими учеными Г.В. Атаманчуком, С.А. Авакьяном, Г.В. Барабашевым, Ю.С. Васюти-ным, Н.А. Емельяновым, О.Е. Кутафиным, М.Д. Корнеевой В.И. Фадеевым и др.1, которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления в Российской Федерации
Начиная с 1993 года появился ряд работ по истории развития местного самоуправления в России (В.Ф. Абрамов, М.Н. Кирюхина) , по проблемам практической реализации конституционных положений о местном самоуправлении (СВ. Вобленко, Л.В. Гильченко, Т.М. Говоренкова, В.А. Кирпичников, А.Я. Слива, С.Н. Юркова)3, правового обеспечения местного самоуправления (СБ. Борисов, Ю.Л. Крузе, СИ. Кулиева, М.М. Матвеева, P.P. Сиддиков, Н.Л. Туманова, СВ. Фролко, К.Ф. Шеремет, Е.С Шугрина, В. Р. Щербаков)4, по формированию финансово-экономической основы местного самоуправления (А.Г. Воронин, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатов, СБ. Мельников).5
Особый научный интерес и практическую ценность для нас представляют коллективные монографии, подготовленные учеными кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при
См.: Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - №1; Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. - 1998. - №2-3; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Васютин Ю.С, Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., Орел, 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2000; Социально-экономическое и политическое развитие Северного Кавказа и местное самоуправление: Сб. науч. тр. / Российский гуманитарный и научный фонд / Отв.ред. И.В. Зозуля - Ставрополь, 2005.
2 См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. - М., 1996; Кирюхина М.Н. Проблема
взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России:
историко-теоретический аспект. Дне. канд. юр.наук. — Ставрополь, 2000.
3 См.: Вобленко СВ. Местная власть: либо она есть, либо она - советская // Городское управление. - 1997. -
№1; Гильченко Л.В. Становление самоуправления в России // Городское управление. - 1996. -№1.
4 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. - M., 1994.
5 См.: Основы управления муниципальным хозяйством / Под общ. ред. А.Г. Воронина. - M., 1997; Игнатов В.Г.,
Бутов В.И. Местное самоуправление. Российская практика и зарубежный опыт. - Ростов - на - Дону, 2007.
б Президенте Российской Федерации,^ также ряд диссертационных исследований по проблемам местного самоуправления: Н.А. Емельянова, С.Н. Кармано-ва, Н.М. Кытмановой, В.Н. Попова, А.Н. Широкова, И.А. Чичеровой, СИ. Чур-синой, Е.А. Юшиной. Однако эти работы посвящены первым шагам в реформировании системы местного самоуправления в Российской Федерации. Принятие ряда новых федеральных и региональных законов в области государственного устройства и местного самоуправления существенно изменило эту систему.
В условиях переходного периода, когда институциональное обновление политической системы происходит крайне неравномерно и неоднородно, обозначенная проблема не нашла еще адекватного восприятия в российской политической науке и до сих пор относится к числу малоизученных.
В Дагестане формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями. Имевшие место в истории управления дагестанских общин явления, рассматриваемые как местное самоуправление, представляют интерес для изучения с точки зрения истории возникновения и становления местного самоуправления в высокогорном Дагестане, поскольку способствуют выявлению региональной специфики данного института и возможности адаптации накопленного положительного опыта в современных условиях.
Этим самобытным формам организации местного самоуправления - сельским обществам или джамаатам и их союзам (т.е. «вольным обществам») в дореволюционный посвящены работы исследователей Дагестана старшего поколения: М.А. Агларова, Б.Г. Алиева, Б.Б. Булатова, В.Г. Гаджиева, С.Ш. Гаджие-
1 См.: Политическое управление. Курс лекций. - М.: РАГС, 1996; Политические аспекты государственного
управления. Федеральный и региональный опыт. - М., РАГС, 1997; Актуальные проблемы реформы местного
самоуправления в современной России. Материалы конференции. - М., 1998.
2 См.: Емельянов Н.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические ас
пекты и особенности его становления в России: Дисс... канд. полит, наук. - М., 1996; Карманов С.Н. Районные
управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления: Дисс...канд. по
лит, наук. - М., 1999; Кытманова Н.М. Местное самоуправление как институт власти: социально-политический
аспект: Дисс... канд. полит, наук. - Ставрополь, 2004; Попов В.Н. Политические и социальные особенности ме
стного самоуправления в Республике Саха (Якутия): Дисс... канд. полит, наук. - М., 2000; Чичерова И.А. Зем
ское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX (историко-правовой анализ): Дисс... канд. юрид.
наук. - M., 1995; Чурсина СИ. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации
современной России: Дисс... канд. полит, наук. - М., 1996; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления
как условие демократизации современного российского общества: Дисс... канд. полит, наук. - М., 1998.
вой, М.Р. Гасанова, P.M. Магомедова, Х.Х. Рамазанова, Х.М. Хашаева и других.1
Большое значение для правильного освещения элементов местного самоуправления в Дагестане имеют также труды русских историков: Н.А. Смирнова, А.В. Фадеева, СВ. Юшкого. Вместе с тем пока недостаточно работ, анализирующих историческую преемственность форм местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах, частности в Республике Дагестан.
Исследованиям проблем местного самоуправления в Республике Дагестан, посвящены отдельные диссертационные работы.3 Однако в них находят отражения только отдельные стороны развития и совершенствования взаимоотношений, государственных и местных властей, что существенно снижает возможность широкого применения той или иной модели.
Вопросы становления, развития и деятельности местного самоуправления в Республике Дагестан отражены в трудах Р.Г. Абдулатипова, Г.А. Балатова, Б.Б. Булатова, А.И. Исламмагомедова, А.А. Магомедова, Ш.Б. Магомедова, М.А. Мирзаева, Р.Х. Омаровой, A.M. Халилова, Ш.К. Шахова, У.Ш. Шахма-наева и др.4
В последнее время значительное число исследований посвящено местному самоуправлению как институту, способствующему широкой демократизации, формированию гражданского общества. В то же время фундаментальные
1 См.: Агларов М.А Сельская община в нагорном Дагестане в XVII-XIX вв. - М., 1988; Гаджиев В.Г. Сочине
ние И. Гербера. Описание стран и народов между Астраханью и рекой Курой находящихся. - М., 1979; Гаджие-
ва С.Ш. Кумыки. - М., 1961; Гасанов М.Р. Дагестан в истории Кавказа и России. - Махачкала, 2004; Магомедов
P.M. Общественно экономический и политический строй Дагестана в XVIII-XIX вв. - M., 1957; Рамазанов X.X.
Очерки истории Южного Дагестана. - Махачкала, 1964; История, география и этнография Дагестана: Архивные
материалы / Под. ред. М.О. Косвена, Х.М. Хашаева. - M., 1958; Хашаев Х.М. Общественный строй Дагестана
XIX в. -М., 1961.
2 См.: Смирнов Н.А. Политика России на Кавказе в XIV-XIX веках. - M., 1958; Фадеев А.В. Очерки экономиче
ского развития степного Предкавказья в дореформенный период. - M., 1957; Юшков СВ. К вопросу об особен
ностях феодализма в Дагестане. - Свердловск: Уч. Зап. Свердловского пединститута, вып.1, 1938.
3 См.: Шахов Ш.К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность: Дис. канд.
полит, наук. - М., 1997; Мирзаев М.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в
Республике Дагестан: Дис. канд. юр. наук. - Махачкала, 2002; Гаджномаров 3.0. Особенности становления и
развития муниципальной власти в Республике Дагестан: Дис. канд. полит, наук. - М., 2006.
4 См.: Балатов Г.А. Местное самоуправление в Дагестан: опыт и проблемы. - Махачкала, 2002; Булатов Б.Б.,
Шахов Ш.К. К проблеме самоуправления. - Махачкала, 1999; Магомедов А.А. Евразийский Дагестан к итогам
XX века. - Махачкала, 2000; Мирзаев М.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления
в Дагестане. - Махачкала, 2002; Омарова Р.Х. Опыт работы Союза местных властей Дагестана. - Махачкала,
2002; Халилов A.M., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Национально - государственное устройство Республики
Дагестан в составе Российской Федерации. -Махачкала, 1995.
работы, основанные на комплексном подходе к местному самоуправлению и посвященные изучению особенностей и проблем становления местного самоуправления, отсутствуют. За пределами глубоких исследований остается процесс становления местного самоуправления непосредственно в субъектах Российской Федерации и, в частности, Республике Дагестан.
Анализ исследований, посвященных вопросам реформирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, показывает, что это направление находится в стадии научного осмысления и становления. В этой связи данная работа, направленная на комплексное выявление особенностей, тенденций, проблем становления местного самоуправления в таком сложном субъекте Российской Федерации, как Республика Дагестан, в определенной мере восполняет пробел знаний в этой области и может представить научный и практический интерес, способствуя оптимизации данного процесса.
Объектом исследования является система местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают тенденции процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации на примере Республики Дагестан.
Цель исследования состоит в выявлении особенностей становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на примере Республики Дагестан.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Рассмотреть понятие местного самоуправления в современной политической науке.
Изучить общие принципы и современные модели местного самоуправления в демократических государствах.
Рассмотреть генезис институтов самоуправления в истории Российского государства.
Раскрыть процесс формирования институтов местного самоуправления в Дагестане.
Выявить проблемы институционализации местного самоуправления в Российской Федерации после распада СССР.
Определить особенности становления местного самоуправления в Республике Дагестан.
Теоретико-методологическую основу исследования составили монографические труды ведущих отечественных и зарубежных авторов, рассматривающих различные аспекты функционирования местного самоуправления, природы этого политического института власти, реорганизации политической власти в современной России, проблемы модернизации традиционных обществ.
Теоретическую основу исследования составили также современные научные методы познания социально-политических явлений и процессов: исторический, институциональный, компаративный, структурно-функциональный. Использование исторического метода дает возможность рассмотреть традиционные формы организации местного самоуправления как в России, так и в Дагестане. Применение институционального подхода позволяет проследить процесс институциализации местного самоуправления, взаимосвязанности различных экономических, правовых, социальных, организационных, информационных и других факторов. Кроме того, в работе использовался компаративный метод, позволяющий выявить положения и принципы социально-политического характера, которые могут быть применены в современной российской практике становления и развития института местного самоуправления. Использование структурно-функционального метода позволяет рассматривать местное самоуправление как некую систему, обладающую сложной структурой, компоненты которой выполняют специфические функции.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации» (1995г. и 2003г.), Конституция, законодательство, иные нормативно-правовые акты Республики Дагестан, законы субъектов Российской Федерации. Изучены законодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России, архивные материалы.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, Республике Дагестан и зарубежных демократических государствах.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
уточнено представление о местном самоуправлении как о специфическом институте политической системы общества, характеризующимся совпадением объекта и субъекта управления;
показано, что основными демократическими моделями местного самоуправления являются: англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная»);
- выявлено, что развитие местного самоуправления в России исторически
определялось экономическим курсом государства;
установлено, что в основе формирования институтов местного самоуправления в Республике Дагестан лежали принципы «горской демократии» и директивные указания правящей партии;
определено, что наиболее значимыми проблемами институциализации местного самоуправления в Российской Федерации являются: отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, наличие экономической зависимости органов местного самоуправления;
выявлены особенности становления местного самоуправления в Республике Дагестан, которые обусловлены полиэтническим составом населения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление представляет собой специфический институт политической системы, функционирующий на принципах самоорганизации, самодеятельности, саморегулирования и имеющий как управленческую состав-
11 ляющую, направленную на определение и эффективное достижение цели, так и социальную. Особенность института местного самоуправления как одного из уровней власти состоит в том, что его субъектом и объектом выступает местное население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования.
В мировой практике к настоящему времени сложилось несколько моделей организации местного самоуправления. Наиболее известны англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская) и смешанная («гибридная»). При этом для англосаксонской модели характерны такие принципы, как: организационное и юридическое обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, запрет на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти. Континентальная модель местного самоуправления основывается на принципе ответственности всех органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В Российской империи организация местной власти осуществлялась на основе принципа многообразия форм организации местного самоуправления, что позволило учитывать особенности социально-экономического уклада территорий, их национальные, культурные, религиозные и другие традиции. Местное самоуправление имело четко очерченную сферу деятельности, которая подкреплялась необходимыми материально-финансовыми ресурсами; участие органов местного самоуправления в активной политической жизни запрещалось. Дореволюционный опыт России свидетельствует о том, что развитие местного самоуправления определялось степенью либерализации экономики.
Определенный опыт формирования самобытных институтов местного самоуправления накоплен Республикой Дагестан в дореволюционный период. Начиная с низовой административно-территориальной единицы - сельской общины и заканчивая объединениями союзов (федерациями), существовало организованное административно-политическое управление. Особенность административного управления этих общин, их союзов заключалось в широком уча-
стии местного населения в решении дел, касающихся всех вопросов жизнеобеспечения общины в целом. Преобладающий в них коллективный авторитет над индивидуальным, объяснялся тем, что высшей властью на местах было народное собрание — сход граждан.
Для процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации после распада СССР характерны следующие проблемы: низкая активность населения, что требует дополнительных усилий со стороны государства для развития местного самоуправления; отсутствие квалифицированных кадров местного самоуправления и муниципальных управляющих, а также системы их подготовки; низкий уровень финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления. Эти проблемы, связанны, в первую очередь, с переходом от централизованного руководства их деятельностью со стороны органов государственный власти к законодательному регулированию. Зачастую практика организации и осуществления местного самоуправления обеспечивает корпоративные интересы муниципальных должностных лиц.
Согласно утвердившейся в Республике Дагестан демократической модели местного самоуправления вопросы, касающиеся жизни местных общин, решаются местным уровнем власти самостоятельно, но в рамках федеральных и региональных законов. Политической особенностью местного самоуправления в Республике Дагестан стало то, что в представительных органах - районных, городских собраний обеспечивается пропорциональное представительство всех этнических групп. Однако в практической деятельности органов местного самоуправления сохраняется потенциал для межнациональных и межродственных конфликтов.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что некоторые теоретические положения диссертации могут пополнить научные знания о становлении института местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, а также служить основой для дальнейшей теоретической разработки проблем, касающихся особенностей становления и развития институтов народовластия в Республике Дагестан.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы представителями властных структур всех уровней в решении проблем, связанных с ходом становления местного самоуправления; в формировании и осуществлении государственной политики в области местного самоуправления; при разработке и реализации очередных мероприятий Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, регионального законодательства и региональных программ государственной поддержки местного самоуправления; обучении муниципальных служащих и представителей выборных органов местного самоуправления. Рекомендации исследования могут быть использованы для оптимизации процесса взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.
Материалы исследования могут быть использованы для расширения сферы научного знания о природе местного самоуправления и применены при чтении вузовских курсов «Политология», «Этнополитология», спецкурсов: «Местное самоуправление», «Политическое управление», а также в подготовке учебных пособий по проблемам местного самоуправления.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и социологии Дагестанского государственного педагогического университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Основные положения диссертационного исследования представлены в докладах на следующих конференциях: Республиканская научная конференция «Основные направления социально-политического и культурного развития России и Дагестана: история и современность» (г. Махачкала, 2002г.); Республиканская научно-практическая конференция «Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан» (г. Махачкала, 2003г.); Научная сессия преподавателей и сотрудников Даггоспедуниверситета «Интеграция науки и образования — важнейший фактор развития высшей школы» (г. Махачкала, 2003г.); Межвузовская научная конференция «Актуальные проблемы истории и
современность» (г. Махачкала, 2005г.); Всероссийская научная конференция «Проблемы сохранения толерантности в условиях полиэтничного и многоконфессионального региона» (г. Махачкала, 2007г.).
Основные положения диссертации изложены в 6 публикациях общим объемом 3,8 п.л., в том числе одна статья опубликована в журнале «Власть», включенном в утвержденный ВАК Российской Федерации перечень ведущих научных журналов и изданий.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, состоящего из 215 наименований источников. Общий объем диссертации - 186 страниц машинописного текста.
Понятие местного самоуправления в современной политической науке
12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, т.е. она перестала быть тем государством, где торжествовала административно-командная, авторитарно-бюрократическая система де-юре и де-факто. Для социально-политической системы это означает, прежде всего, ослабление диктата «сверху», развитие самоуправления как регионального, так и местного при одновременной демократизации общей системы управления государством.
Впервые рассматривая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, в Основном законе государства ему посвящена глава 8 «Местное самоуправление». Статья 3, часть 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».1 Именно такая институционализация, то есть учреждение новых социальных институтов, конституционно-правовое закрепление местных самоуправленческих отношений, свидетельствует о возрождении и развитии демократической основы государственности России.
Вместе с тем строительство Российской государственности на основе народовластия не ограничивается только конституционным признанием населения источником политической власти, а предполагает еще и создание целостной системы политических институтов и норм, закрепляющих демократические принципы развития.2
Такой подход позволяет рассматривать конституционно принадлежащую народу власть как социально-политическое явление, отличающееся сложным взаимодействием составляющих его компонентов: субъектно-объектными и субъектно-субъектными отношениями, предполагая их проявление как по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная), так и в условиях федеративного устройства по вертикали (федеративная, субъектов федерации, местного самоуправления).1
Подключение России к общеевропейскому процессу является не самоцелью, а стимулом к созданию цивилизованных форм государственности, основанных на самодеятельности населения. В ратифицированной Россией Европейской Хартии под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.2
На наш взгляд, именно институт местного самоуправления позволит постепенно перейти к подлинному народовластию, когда будет отработан механизм принятия решения местным сообществом по всем ключевым проблемам общественной жизнедеятельности. И этот процесс естественен, поскольку «первоначальным источником власти является отнюдь не государство, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами».3
Идущие в стране процессы все чаще и чаще склоняют к обсуждению проблемы взаимоотношения государства и гражданского общества. Многогранный характер этих отношений проявляется во всех без исключения сферах социальной жизни: политика и экономика, право и мораль, экология и культура составляют равноправные области, в которых развиваются связи общественности с институтами власти.4 Институт местного самоуправления как раз выступает проводником между гражданским обществом и правовым государством, способствует согласованности действий всех социально-политических институтов, преобразуя их в единый созидательный процесс, направленный на обеспечение жизнедеятельности социального организма в целом и каждого гражданина в частности.
Это «уровень власти», который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой, наиболее полно учитывает интересы населения.1 По существу, являясь помощником государственной власти, освобождает ее от текущих вопросов, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует тем самым оптимизации процесса управления.2
Следовательно, муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, которая действует в границах местного сообщества, реализуется от его имени непосредственно или органами, или должностными лицами местного самоуправления и основывается на нормах права.3
Особенность местного самоуправления как одного из уровней власти проявляется, прежде всего, в том, что его организационные структуры не входят в систему органов государственной власти, а потому в пределах своей компетенции самостоятельны.
Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства
В России, как и любом другом государстве, существует присущая только ему культурная среда, формируемая поколениями. Поэтому критическое обобщение и систематизация позитивных и негативных сторон отечественного опыта «демократизации малых пространств» в его соотношении с действительностью российских преобразований имеет первоочередное значение, так как государственное строительство - процесс по самой своей сути эволюционный. Это процесс постепенной выработки общественно приемлемых форм сожительства народов и культур, разного рода социальных и экономических интересов населения, как всего государства, так и отдельных территорий и сообществ.1
В нашей стране местное самоуправление имеет многовековую историю. Древнейшей формой естественной самоорганизации народов России была сельская община, просуществовавшая более тысячи лет. Община состояла из населения одной или нескольких деревень. Все проблемы жизнеобеспечения общества решались ее собранием - сходом, и решение, принятое на нем, было обязательным для каждого общинника. Различались большие (общие) и малые сходы. Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности. Преимущество малых сходов заключалось в том, что решения принимались быстро и непосредственно на месте.
Состав сельских сходов формировался исходя из местных традиций. В целом же они отличались демократизмом, гласностью, независимым характером.2 Следует отметить, что сход в подавляющем большинстве случаев принимал решения не механическим большинством, а стремился к единогласию. Поэтому сложные вопросы обсуждались на сходах подолгу и многократно, в острых спорах.
Подтверждением демократичности системы управления сельской общиной служит и тот факт, что общие сходы утверждают состав выборной сельской администрации, который в свою очередь функционирует под руководством сельского старосты.
Хотя законом имущественный ценз не регламентировался, но на должность сельского старосты крестьянский мир в большинстве случаев сознательно отводил кандидатуры крестьян - бедняков, чтобы гарантировать общину от финансовых растрат.1
Помимо подготовки и ведения сельских сходов, старосты выполняли и множество общественных обязанностей, таких как:
- наблюдение за сохранностью системы межевого деления полей и межевых знаков;
- контролирование исправности общественных дорог, мостов и т. д.;
- несение ответственности за исправное погашение общиной всех видов платежей;
- контролирование «договорной» стороны отношений крестьян вне общины, прежде всего с помещиком;
- слежение за состоянием общественных заведений, которые были учреждены на финансовые вклады общины или находились на ее территории.
Влиятельность старост всецело определялась их личными качествами. Но даже самые влиятельные старосты не могли действовать наперекор общественному (общинному) мнению. Процедура переизбрания сельского старосты проводилось в соответствии с законом через каждые три года на специально созываемом сходе. По традиции выборы сельского старосты были прямыми. Сельский сход, как правило, заранее намечал кандидатуру и утверждал ее путем голосования в присутствии мирового посредника.
Вторым по важности должностным лицом в сельском управлении был сборщик податей, третьим — сельский писарь, на плечах которого лежал весь объем отчетной документации сельского правления.
Подтверждением гласности в сельском управлении и прозрачности его функционирования служит тот факт, что должностное положение в общине не служило стимулом к обогащению. Скорее наоборот - положение выборных было очень тяжелым и ответственным, и связано это было в первую очередь с тем, что свои обязанности они фактически выполняли без отрыва от ведения собственного хозяйства. Поэтому в большинстве общин было принято поочередное для всех домохозяев несение обязанностей сборщика податей.
Весь состав сельского управления был подотчетен сельскому сходу. На нем по истечении сроков полномочий заслушивались итоги деятельности сельской администрации. Специальная комиссия из крестьян-счетчиков проводила проверку финансовой дисциплины сельского старосты, сборщика податей и других должностных лиц. Результаты проверки докладывались сходу.
Официальные выборные должностные лица реализовывали функции исполнительной власти в общине. На них возлагались обязанности исполнять в фискально-административной сфере мирской жизни волю центральной и местной администраций, а в хозяйственно-бытовой — общины. Однако выборные лица не могли ничего предпринимать без согласия и санкций схода. Практически получалось, что воля правительства должна была стать сначала волей схода и лишь потом могла претвориться в жизнь. Порой нередко уездной администрации приходилось затрачивать большие усилия, чтобы добиться понимания крестьян и убедить их в необходимости принятия требуемого решения.
Проблемы институциализации местного самоуправления в Российской Федерации после распада СССР
Районный исполнительный комитет являлся между съездами Советов высшим органом власти на территории данного района и пользовался всеми правами районного съезда Советов, за исключением тех вопросов, которые были отнесены только к ведению районных съездов. Райисполком нес ответственность за свою деятельность перед районным съездом Советов и подчинялся Вседагестанскому съезду, а также ЦИК и его Президиуму.
Для выполнения возложенных на него задач райисполкому были представлены значительные права. Так, он имел право выносить постановления по вопросам своей компетенции, обязательные для всех органов, издавать обязательные постановления с установлением за их нарушения ответственности в административном или, в соответствующих случаях, в судебном порядке, контролировать деятельность всех органов, подчиненных райисполкому.
В соответствии с предоставленными ему правами райисполком должен был руководить, направлять и объединять деятельность всех органов Советской власти, учреждений и предприятий, расположенных на территории района, проводить в жизнь декреты, постановления и распоряжения вышестоящих органов, принимать меры по развитию промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей народного хозяйства, а также социально-культурной жизни населения; проводить выборы в Советы и созывать районные съезды Советов, обеспечить законность.
В свою очередь, расширение прав райисполкомов потребовало изменения их структуры. В связи с этим было принято новое положение о районных съездах Советов, которое исходило из необходимости приблизить аппарат управления к населению, укрепить низовые органы власти и расширить его права.
На районном съезде Советов избирался райисполком в составе не более 45 человек, который, в свою очередь, избирал президиум в составе не более 9 человек, в том числе председателя и секретаря исполкома. Президиум в период между заседаниями исполкома обладал правами последнего и был ответственен перед ним.
Между тем эти структурные преобразования не привели к более эффективному управлению на местах. Так, XVII съезд Коммунистической партии Советского Союза отметил, что нормой практики стали «... канцелярско-бюрократические методы руководства и невнимание к низовым советско-хозяйственным и партийным органам (завод, цех, село, колхоз, отделение совхоза); дача «общих», отвлеченных директив и многочисленных приказов вместо конкретного руководства и изучения деталей работы; перекладывание обязанности проверки исполнения и подбора кадров на малоквалифицированных работников; разбухание штатов центральных и средних звеньев советского и хозяйственного аппарата, отвлекающее с производства в канцелярию значительное количество инженерно-технических работников; функциональное построение аппарата, рассредоточение дела управления в десятках отделов и секторов и, как следствие этого, отсутствие оперативного руководства; крайняя слабость единоначалия, отсутствие личной ответственности и обезличка управления под прикрытием «коллегиальности» руководства; открытые и скрытые нарушения железной дисциплины партии и государства».
Работа сельских Советов в основном сводилась к выполнению заданий районных организаций по проведению хозяйственно-политических кампаний. Вопросам же хозяйственного и культурного строительства аула не уделялось должного внимания.
Улучшение работы райисполкомов, сельских и городских Советов и их массовых организаций способствовало привнесению в нее только плановости. Секции, организованные при сельских Советах, практически не работали, заседания президиумов сельских советов и собрания избирателей все также назначались по мере поступления и накопления вопросов.
