Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. РЕФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.
1.1. Сущность и структура муниципальной власти 15
1.2. Исторические этапы и формы местного самоуправления в России 37
1.3. Становление и развитие муниципальной власти в Российской Федерации: проблемы и противоречия 58
ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН.
2.1. Джамаат как историческая традиция местного самоуправления в Дагестане 77
2.2. Особенности формирования муниципальной власти в Республике Дагестан 91
2.3. Пути совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
БИБЛИОГРАФИЯ
- Сущность и структура муниципальной власти
- Становление и развитие муниципальной власти в Российской Федерации: проблемы и противоречия
- Джамаат как историческая традиция местного самоуправления в Дагестане
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс демократизации, начавшийся в России во второй половине 80-х годов XX столетия, обусловил необходимость модернизации политических институтов и формирование гражданского общества. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребности в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы.
В политическом устройстве Российской Федерации в современных условиях проблема самоуправляющегося гражданского общества - это не только основная проблема подлинного федерализма, но и ключевая для всей России. От ее решения зависят нынешние преобразования и, по существу, будущее нашей страны. Фундамент самоуправляющегося гражданского общества лежит в местном самоуправлении, так как оно является одновременно и уровнем власти народа, и формой самоорганизации граждан, позволяющей им организованно взаимодействовать с государственными структурами.
Конституцией Российской Федерации, согласно статье 12, местному самоуправлению в пределах его полномочий гарантирована самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно п.2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем проведения референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (п.1, ст. 132)1 устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,
1 Конституция Российской Федерации.- М.:НОРМА-ИНФРА-М, 2000.-С.132.
устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Казалось бы, правовой фундамент местного самоуправления позволяет воздвигать основательную конструкцию для самоуправления граждан. Однако из-за отсутствия в России зрелого гражданского общества, верховенства власти закона, прозрачных и подотчетных обществу государственных учреждений, реального, а не мнимого права на равных баллотироваться в процессе выборов без обеспечения права на равный доступ к государственной службе, при отсутствии других демократических институтов, способствующих полной реализации всех прав человека, движение к самоуправлению гражданского общества проходит с огромными трудностями.
Перед Россией стоит дилемма: либо уровень местного самоуправления станет формой консолидации российского гражданского общества, способного к самоуправлению, и, следовательно, к установлению партнерских взаимоотношений с властью, к контролю над ней, к свободе выбора и личной ответственности граждан за свою судьбу, либо местное самоуправление как декларативный и безынициативный институт постсоветского общества окажется включенным в структуру государственности и окажется, по сути, поглощенным бюрократической системой. Все это будет означать сохранение, а в дальнейшем и усиление старой системы патернализма во взаимоотношениях общества и власти.
Современное российское государство декларирует местное самоуправление как инструмент тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля над властью, но на практике муниципальный институт в России не реализовал свои возможности. Местное самоуправление по-прежнему остается придатком государственной власти, уделом самоуправства чиновников, а не выражением активности и самоорганизации местных сообществ.
В настоящее время в России начата реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», главной целью которого является создание сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового закона состоит в том, что он определяет пересмотр форм управления собственностью адекватно целям и задачам, стоящим перед местным самоуправлением.
Следует отметить, что формирование правовой основы и осуществление конкретной практики местного самоуправления в разных регионах страны отличается. Это происходит из-за различия между самими регионами (историко-географические особенности, демография, экономические возможности, политический профиль и т.д.) по причине их формального статуса и имеющихся полномочий. В какой-то мере неоднородность и разная степень развития местного самоуправления отражают сложный характер самой страны и ее государственно-административного устройства.
В сложных многоэтничных государствах с элементами федерализма невозможно рассматривать «местное самоуправление» только в его конституционно-правовом поле, т.е. применительно к уровню ниже права субъектов федерации. Даже если республики определяются российской конституцией как «государства», тем не менее именно они и составляют одно из главных сосредоточий проблемы самоуправления местных сообществ, ибо территории республик и автономных округов - это территории проживания культурно-отличительных от остального населения местных сообществ.
Исходя из этого, полагаем, что одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к
особенностям субъектов федерации. При этом важно учитывать формы самоорганизации жизни народов, их традиции и обычаи.
Развитие местного самоуправления исключительно актуально и для Дагестана как субъекта Российской Федерации, расположенного в этно-политически сложном северо-кавказском регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями.
Республика Дагестан переживает трудные времена, решая сложные экономические и социально-политические проблемы. Идет формирование новых общественных отношений. Весь этот процесс имеет достаточно четкую этническую окраску.
Дагестану сегодня и в перспективе нужен реально работающий механизм обустройства жизни людей, который будет способен дать новый вариант развития и использования производственно-экономического потенциала республики, прочные основы для создания жизнеспособного государства.
В развитии местного самоуправления, социально-политической и хозяйственной жизни нельзя, к примеру, тому же Дагестану копировать стандарты других регионов. В связи с этим назрела необходимость осмыслить исторический опыт становления и перспектив реформирования многонационального дагестанского общества, его путь развития в составе Российской Федерации как сообщества народов со своей самобытной культурой, традициями и государственностью. В то же время при всей самобытности региона нельзя игнорировать опыт развития местного самоуправления других регионов и зарубежных стран, так как он не противоречит правовым основам местного самоуправления в России, а лишь подчеркивает его уникальность в демократизации мировых общественных процессов. Все это определяет актуальность темы исследования, требует поиска новых подходов к решению вопросов развития местного самоуправления в Дагестане. Актуальность исследуемой проблемы определяется также недостаточной степенью ее научной разработанности.
Состояние научной разработанности темы. Современный этап российской политической науки характеризуется активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления как сложного социально-политического явления. Поэтому на передний план все более выдвигается потребность в комплексных, междисциплинарных исследованиях, направленных на осмысление его социально-политической составляющей.
Исследования местного самоуправления в России стали прово
диться с середины XIX столетия и отражены в работах ученых государст-
воведов В.П. Безобразова А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского,
Н.М. Коркунова, В.Н. Пешкова, Н.И. Лазаревского и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали в основном теоретическое обоснование развитию концепции местного самоуправления.
Дореволюционных исследователей прежде всего интересовал статус местного самоуправления. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур.
В настоящее время эти проблемы основательно проанализированы в современных исследованиях В.Ф. Абрамова, Н.С. Егоровой, А.Н. Бурового, Л.А. Велихова, В.В. Гармиза, Г.А. Герасименко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Н.В. Щербаковой и других ученых, а также отражены в работах дагестанских ученых - М.Г.Алиева, М.А. Агларова, Б.Б. Булатова, В.Г. Гаджиева, P.M. Магомедова, Ш.К. Шахова, Х.М. Хашаева и других.
Большинство этих работ имеет политологический, правовой и исто-рико-сравнительный характер. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием, они
помогают раскрыть. понятие и сущность местного самоуправления, а также определить место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.
Этот аспект проблемы являются предметом всестороннего интереса ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальным по сей день. Данному направлению посвящены исследования дореволюционных исследователей В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, СЮ. Витте, П.А. Столыпина.
В современный период данному вопросу посвящены работы С.А. Авакъяна, М.Афанасьева, В.Г. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, А.П. Бу-тенко, В.Гельмана, А.Гильченко, О.Е.Кутафина, Л.Лаптевой, Г. Марченко, С.Митрохина, В.С.Мокрого, Н.В.Постового, С.Рыженкова, Ю. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова, А. Широкова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и др. авторов.
В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления и на этой основе определяются пределы и возможности установления властных отношений у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти - народ.
Основываясь на принципах народовластия, А.Б. Иванченко, В.Т. Кабышев, Е.И. Колюшин, А. Китаев, В.О. Лучин, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, И.И. Овчинников, А.Е. Постников, Г.И. Рузавин, Р.А. Сафаров, СВ. Троицкий, В.Е. Чиркин и другие исследователи определяют факторы, регламентирующие формы и способы реализации власти народа.
Учитывая особенности российской действительности (исторические, географические, национальные и особенности общественного уклада и менталитета), определены основные формы народовластия - непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления. Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие дает возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.
Л.А. Тутов, Е.И. Колюшин, А.Г. Аникевич, О.Е. Блинков, Н.С. Бондарь, Г.В. Барабашев, С. Зинченко, С. Корх, Н.А. Мадин, Л.А. Морозова, А.Л.Уваров, М.А. Чернышев, В.Г. Яковлев и другие, исследуя местное самоуправление, указывают, что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия.
Вопрос о взаимоотношениях органов местного самоуправления и
органов государственной власти наиболее содержательно отражен в ра
ботах А.С. Автономова, Г.М. Атаманчука, В.В. Бакушева,
М.Ф. Бородкина, В. Гельмана, В. Дейнега, А. Ермоленко, М.Н. Кирюхи-
ной, А. Мальцева, В.Д. Нечаева, С. Рыженкова, В. Тишкова,
Д.А.Тихонова, И.А. Умновой и др.
Работы В.А. Гневко, С.Э. Григорьева, Н.П. Медведева,
Д.Ю. Шапсугова и других посвящены институту местного самоуправления зарубежных стран.
Проблемы становления и развития местного самоуправления в Дагестане относятся к числу малоразработанных тем. Те или иные ее аспекты рассматриваются в работах А.Г. Агаева, А.И. Алиева, М.Г. Алиева, Г.А. Балатова, Б.Б. Булатова, К.Я. Зачесова, Г.М. Курбанова, Э. Кисриева,
P.M. Магомедова, Ш.Б. Магомедова, А.Р. Омарова, М.А. Садыки, М.А. Халитова, Ш.К. Шахова, Э. Шахдагви и др.
Общую картину действительного состояния местного самоуправления дополняют выступления глав субъектов Федерации, руководителей муниципальных образований, политологов на страницах таких общественно-политических изданий, как: «Эксперт», «Политический журнал», «Муниципальная власть», « Российская Федерация», «Народы Дагестана» и другие.
Таким образом, анализ научной разработки исследуемой темы свидетельствует о большом интересе к проблемам местного самоуправления. Нельзя не отметить, что социально-политический аспект этого института власти не получил должного освещения в современной научной литературе, что обуславливает необходимость его дальнейшей разработки.
Объектом исследования является местное самоуправление как общественно-политический институт власти.
Предметом исследования выступает анализ становления и развития муниципальной власти в России и в Республике Дагестан как субъекта Российской Федерации.
Цель диссертационной работы - провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения реформирования муниципальной власти в Российской Федерации и особенностей формирования муниципальной власти в Республике Дагестан. Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
обобщить опыт развития местного самоуправления в России;
проанализировать характер реформирования муниципальной власти в условиях демократизации общества;
изучить опыт действия института местного самоуправления на
примере ряда европейских стран с целью определения положений, которые могут быть использованы в современном реформировании муниципальной власти в России;
показать роль и место народовластия в системе местного само управления;
проанализировать особенности влияния властных органов субъектов Федерации на динамику развития муниципальной власти;
определить способы наиболее эффективного использования принципа разделения властей на местном уровне;
рассмотреть исторические особенности организации местного самоуправления народов Дагестана и их влияние на современную политическую жизнь республики;
проанализировать особенности формирования муниципальной власти в многонациональной Республике Дагестан;
- определить пути наиболее эффективного совершенствования муници
пальной власти в Республике Дагестан.
Методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились следующие подходы: нормативный подход, требующий определения значений политических явлений для общества, и институциональный подход, ориентированный на изучение процессов становления и развития политических институтов. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляется также посредством цивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов, и общенаучные методы познания (исторические, логические и т.д.). Использование структурно-функционального анализа позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, обладающую сложной структурой, в кото-
рой ее компоненты - местное сообщество и органы муниципальной власти - имеют свое назначение и выполняют специфические функции. Применение сравнительно-правового метода дает возможность проследить процесс институализации местного самоуправления и определить характер происходящих в нем изменений. На основе историко-логических методов были рассмотрены формы организации муниципальной власти как в России, так и за рубежом.
Теоретические и источниковедческие основы исследования. Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил обращение диссертанта к трудам российских и зарубежных авторов: правоведов, философов, историков, политологов XIX - XX вв. Теоретической основой настоящего исследования послужили также современные научные теории местного самоуправления, новые представления о федерализме и регионализме, демократические принципы устройства и деятельности органов публичной власти в федеративном государстве.
Источниковедческую базу работы составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Дагестан, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, закон «О местном самоуправлении в республике Дагестан» от 21.12.2004 года, а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Республики Дагестан по вопросам местного самоуправления, акты муниципальных образований, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, научных и научно-методических семинаров.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности. В работе показано, что становление и развитие местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного раз-
вития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития.
Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду причин, среди которых важнейшими являются веками сформированные национально-культурные особенности,' образ жизни, обычаи и опыт самоуправления народов России. В частности, в Дагестане, рассматривая исторические особенности местного самоуправления, следует отметить, что исходной политической организацией дореволюционного общества были джамааты (гражданские общины), сформировавшиеся по территориальному принципу со своей системой самоуправления.
Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики Республики Дагестан.
Проанализирован сложный процесс развития местного самоуправления в Республике Дагестан, который пронизывает демократические изменения в Дагестане в постсоветский период и носит ярко выраженный этнополитический характер. Выделены основные этапы развития местного самоуправления в Республике Дагестан.
Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.
Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.
Дан анализ основных направлений реформы муниципальной власти в Республике Дагестан в свете закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 21 декабря 2004 года. Определены пути совершенствования муниципальной власти в Дагестане в современный период.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты данного исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления. Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов по социальной философии, политологии, менеджменту.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры национальных, федеративных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд из них был изложен в трех публикациях автора общим объемом 1,4п.л.
Структура работы подчинена логике, цели и задачам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и нормативных источников.
Сущность и структура муниципальной власти
В настоящее время Российская Федерация развивается по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа в его собственных интересах. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к народу, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности у граждан.
В современной России местное самоуправление переживает второе рождение. Его традиции, забытые в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового и экономического характера. Эффективность их разрешения во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления и его места в демократической системе управления обществом.
Между тем понять сущность феномена местного управления - задача, далеко не простая. В науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия «местное самоуправление».
Понятие «местное самоуправление» встречается в разных источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как «управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.)»1. В то же время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местное самоуправление»: во-первых, оно рассматривается как «один из видов государственного управления на местах», а только потом говорится, что при этом «население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством».
Современные авторы подходят к анализу содержания понятия «местное самоуправление» с несколько иных позиций.
В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации (1993 г.), некоторые ученые рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, которое наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Большой вклад в разработку современных проблем местного самоуправления в России был внесен отечественными правоведами: Р. Абдулатиповым, Л. Болтенковой, Л. Гильченко, Л. Лаптевой, О. Кутафи-ным, В. Фадеевым, А. Широковым, И. Умновой2 и др. В их трудах местное самоуправление выделено в качестве одной из основ конституционного строя, демократического принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве, которое предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Весьма распространенным в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение проблем местного значения. Признавая и гарантируя это право, демократическое государство тем самым признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права. Таким образом, местное самоуправление представляет собой форму организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни1. Подобная точка зрения отражена в работах политологов М. Афанасьева, В. Гельмана, М. Мартынов, С. Мит-рохина, В. Мокрого, С. Рыженкова и др. Соотношение и своеобразное разграничение данного исследовательского поля между двумя ведущими дисциплинами один из современных авторов определил следующим образом: «Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писанного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом того же интереса, как и формальные, а без огромной роли регионалистских штудий невозможно себе представить современную политологию. Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, чем контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающе-классифицирующей деятельности в заданном пространстве. Переформулируя, можно сказать, что в формальном и системном аспектах местного самоуправления приоритет правоведения безусловен, а в аспектах процессуальном и содержательном приоритет должен принадлежать политической науке»1.
Многообразие позиций в трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества его определений.
Например, в Европейской хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» . Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Более того, хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого Европейской хартией местного самоуправления. Отметим также, что данный документ «в свое время послужил ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления»3 (28. 23).
Становление и развитие муниципальной власти в Российской Федерации: проблемы и противоречия
Процесс становления и развития местного самоуправления в России вписан в процесс децентрализации политической власти в постсоветский период.
Анализ выступлений и публикаций этого периода позволяет сделать вывод о том, что идея возрождения местного самоуправления появилась в политических требованиях российских либералов в конце 80-х годов. Но, возникнув в политической идеологии либерально-демократической интеллигенции, она оказалась на периферии ее политического сознания. Для самих политических партий либерального толка и либеральной интеллигенции требование местного самоуправления носило чисто формальный характер, было лишь частью общедемократических лозунгов1.
Свое видение местного самоуправления имели и социалистически ориентированные силы. Ими была предпринята попытка, рассматривавшая использование потенциала самоуправления населения как средство обретения социализмом «человеческого лица» , либо как способ контроля над администрацией предприятия. К началу девяностых годов как либеральная, так и социалистическая мысль оказалась не в состоянии выработать более реалистичный проект переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания. Поэтому появление в апреле 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в РСФСР» стало достаточно неожиданным. Этот закон, не предоставляя самостоятельности местным сообществам, не определяя механизм их финансирования, в то же время перекладывал на них проблемы обеспечения функционирования образования, здравоохранения и коммунального хозяйства.
Этот закон «дал толчок формированию самосознания муниципальной элиты, почувствовавшей выгоды для себя от децентрализации власти и связанный с этим свой политический интерес»1.
Таким образом, на первом этапе политических реформ в России с середины 1990 по август 1991 гг. идея местного самоуправления находилась в «эмбриональном» состоянии. Требование же местного самоуправления включалось в программы политических партий декларативно.
Второй этап становления местного самоуправления связан с проблемой выбора направления строительства «нижнего этажа» властной пирамиды, от которого во многом зависела судьба переустройства страны на демократических началах. Завершился этот этап ликвидацией советской системы местного управления.
Апогеем политической борьбы вокруг местного самоуправления на этом этапе стало включение статьи о местном самоуправлении в новую Конституцию Российской Федерации, принятую в декабре 1993 г. Данную статью Конституции следует оценивать как исключительно радикальную. Речь шла не просто об организации власти на местах на самоуправляющихся началах, а об ее отделении от органов государственной власти. Обратимся к авторитетному мнению В.Г. Барабашева, который подчеркивал, что муниципальные органы США и Англии встроены в государственную машину, а во Франции изначально находились под ее опекой2. Не странно ли, что Россия - страна, где практически отсутствовала традиция местного самоуправления, приняла наиболее радикальный вариант организации местного самоуправления? В.Ф. Шумейко прямо заявил, что «идея президентского варианта конституции заключается в том, чтобы резко и решительно отделить от государства местное самоуправление. Раз и навсегда»1.
Однако идея отделения местного самоуправления от государственной власти не нашла поддержки. Особенно активно выступали против президентского проекта правоведы. Так, В.Л. Шейнис заявил: «Мы долго обсуждали эту проблему в Институте государства и права и пришли к убеждению, что это опасно. Дело в том, что здесь подменяются понятия «автономия» и «отделение от государства» и создаются какие-то удельные княжества, маленькие удельные образования. Поэтому мы считаем, что она неуместна, эта запись, вообще в этой статье »2.
Аргументы сторонников проекта сводились к утверждению о якобы существовавшей в России традиции в виде земств.
Таким образом, ни в деятельности политических партий, ни в общественном мнении, ни в средствах массовой информации, ни в науке необходимость отделения органов местного самоуправления от государственного управления не обсуждалась. Но были политические силы, оказавшие этому процессу поддержку. Такой силой явились руководители городских исполнительных органов власти, они быстро оценили достоинства и политические перспективы местного самоуправления. Кроме того, это проходило на фоне политического противостояния высшего законодательного органа - Верховного Совета Российской Федерации - с президентской властью. Политический выигрыш муниципального чиновничества от союза с президентской властью был закреплен в новой Конституции.
Указы этого периода («О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» от 12 октября 1993 года; «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.) стали рубежом, отделившим Россию от постсоветского этапа местного самоуправления. Согласно этим указам, наряду с избранием представительного органа свои полномочия сохранял и глава местной администрации. Одновременно он становился во главе этого представительного органа. Представительный орган формировался под контролем главы администрации и, главное, вместе с главой администрации. «Так было обеспечено не только плавное перемещение административных назначенцев из вертикали исполнительной власти в кресла руководителей местными органами, но и сделан большой политический задел по формированию местных представительных органов власти как придатка к администрациям, получившим теперь значительно большую самостоятельность от государства и иное название - муниципалитет».
Джамаат как историческая традиция местного самоуправления в Дагестане
Реальное становление местного самоуправления в России непосредственно зависит от зрелости общественного сознания, от включения в процессы реформирования организации местной жизни широких слоев населения. Без сознательного участия граждан, без их повседневной заинтересованности в результатах деятельности местной власти эффективная деятельность местного самоуправления невозможна. Условием широкого вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления является наличие норм законодательства, регламентирующих различные формы участия населения в местном самоуправлении, а также устанавливающих гарантии учета мнения населения в деятельности муниципальных властей. Но, кроме нормативного правового обеспечения, необходима и государственная политика, направленная на реальное привлечение широких слоев населения к участию в местном самоуправлении.
К наиболее важным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества в России следует отнести: во-первых, вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессы принятия управленческих решений органов власти в целях содействия реализации их властных полномочий; во-вторых, создание реальных механизмов контроля населения над деятельностью органов местного самоуправления, в-третьих, обеспечение контроля населения над деятельностью государственной власти через органы местного самоуправления.
Все это не только служит интересам граждан, но и укрепляет российскую государственность, поскольку существенно повышает эффективность власти на местах, а, значит, и авторитет власти как таковой.
Реализация государственной политики, направленной на поддержку и развитие местного самоуправления, должна сопровождаться анализом исторического опыта местного самоуправления, традиций и обычаев отдельных регионов.
На международной научно-практической конференции, организованной Миннацем РФ в сентябре 1992 года, проблема местного самоуправления в контексте развития федерализма в многоэтничном государстве выделялась в качестве особой. В частности, отмечалось, что, помимо федерального уровня, в каждой республике, крае, области должны осуществляться собственные программы оптимизации межэтнических отношений и разрешения конфликтов. «Именно по этой причине федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением. Через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задачи сохранения культурных традиций и своеобразия. Этнические конфликты чаще всего произрастают из местных проблем. Их эскалация происходит от неспособности властных низовых структур решить эти проблемы, главным образом, по причине ограниченности прав и скудости ресурсов. Однако в ряде случаев именно местные власти, общественность, традиционные институты социального контроля продемонстрировали большую эффективность в решении межнациональных проблем, чем федеральные или регионально-республиканские органы власти»1.
Являясь необходимым компонентом демократического процесса, местное самоуправление имеет свои характерные особенности, присущие той или иной политической системе.
При становлении и развитии муниципальной власти в Республике Дагестан за основу взяты модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации, и общие принципы организации местного самоуправления, установленные федеральным законом «О местном самоуправлении». При этом широко использован опыт старых традиционных систем народовластия, а также национальные, этнические особенности самоорганизации жизни народов, их традиции и обычаи.
В Дагестане, где формально фиксируется очень большая зависимость самоуправления от государственной власти, местное самоуправление осуществляется гражданами через образуемые ими местные представительные органы власти и соответствующие органы управления - местную администрацию. Выдвигать главу администрации района, города могут как непосредственно избиратели, так и представительные органы местного самоуправления. Но наряду с этими демократическими нормами выборов действует право выбора кандидатов на должность глав администраций от органов государственной власти республики. Это право противоречит федеральному закону и на практике обеспечивает полный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. Но в Российской Федерации как в сложном национально-государственном образовании Республика Дагестан занимает особое место, где деятельность органов государственного и муниципального управления выходит далеко за рамки общих стандартов и имеет свою специфику. Такие проблемы, как низкий уровень жизни населения, сложная демографическая ситуация, отставание в социально-экономическом развитии и дотационность бюджета, также оказывают влияние на деятельность органов управления Республики Дагестан.
В подтверждение можно привести следующие цифры из доклада Х.И. Шихсаидова, Председателя Правительства РД «Проблемы социально-экономического развития Дагестана, задачи 2002 года и перспективы»: 27,8% экономически активного населения республики является безработным, 43,1% населения имеют доходы ниже прожиточного минимума, зависимость республиканского бюджета от субвенций и трансфертов Центра превышает 90%. Нельзя не учитывать и геополитическое положение Дагестана на карте России - выход на государственную границу и близость к нестабильным территориям.1
Поэтому при подготовке законодательной базы местного самоуправления в Республике Дагестан за основу взяты модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации, и общие принципы организации местного самоуправления, установленные федеральным законом. При этом также широко использован опыт старых традиционных систем народовластия, а также национальные и этнические особенности нашей республики.
Дагестан - уникальная в своем роде республика, в которой нет «го-сударствообразующей» нации. Дагестан - это географическое название, означающее в переводе на русский язык «страна гор». К числу титульных народов Дагестана относится 14 регистрируемых в актах гражданского состояния национальностей: аварцев - 28%; даргинцев - более 16%; кумыков - 13%; лезгин - около 13%; русских - 7%; лакцев - более 5%; табасаранцев - 5%; чеченцев-акинцев - около 5%; азербайджанцев - более 4%; ногайцев - 1,5%; рутульцев - около 1%, агульцев - около 1%; цахур-цев - около 0,5% и татов - менее 0,5%.
