Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ
1.1 Теоретико-методологические основы местного самоуправления 13
1.2 Муниципальные системы демократических государств: сравнительно-политологический анализ 31
Глава 2. ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИСТОРИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
2.1 Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства 53
2.2 Особенности развития институтов самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) 72
Глава 3. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ) - СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Проблемы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации 88
3.2 Особенности становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) 112
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 134
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ 142
- Теоретико-методологические основы местного самоуправления
- Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства
- Проблемы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование эффективной системы местного самоуправления является одним из необходимых условий демократического обновления российского общества.
Однако его становление в республиках — субъектах Российской Федерации идет крайне медленно и противоречиво в силу того, что сталкивается с множеством политических, правовых, экономических, социальных и других проблем.
Сложная природа местного самоуправления, как социально-политического явления (выполняет роль многофункционального института гражданского общества и правового государства, в силу чего содержит и государственные, и общественные начала), присутствие стереотипов системы политико-властных отношений советского периода (рассматривалось в качестве неотъемлемого звена государственного управления), неопределенность в действующем законодательстве (в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» характеризуется «как выражение власти народа»1, что в условиях реализации народовластия применимо ко всем публично-правовым институтам, в том числе и государственным) во многом послужили причиной подмены в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе и Республике Саха (Якутия), органов местного самоуправления местными органами государственной власти, что противоречит конституционному содержанию (утвер- 1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 2. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. ждено в качестве одной из основ конституционного строя России, организационные структуры которого не входят в систему органов государственной власти, не подчинены друг другу, имеют собственную компетенцию)2 и ведет к сокращению самоуправленческого пространства, в то время как именно с местным самоуправлением связываются надежды на укрепление Российской государственности и утверждение гражданского общества, чтобы принятие решений по наиболее важным вопросам жизнеобеспечения и жизнедеятельности осуществлялось непосредственно с участием населения.
В условиях развития федеративных отношений это во многом зависит от того, какое место в реализации конституционно принадлежащей власти многонациональному народу России займет местное самоуправление в каждом из ее субъектов, так как должно формироваться с учетом исторических и иных местных традиций, в том числе национальных, этнических, демографических, культурных и др.
Все это требует глубокого осмысления и научного анализа, что в конечном итоге и определило тему настоящей диссертационной работы, которая представляет собой одно из первых исследований особенностей, тенденций и проблем становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) — субъекте Российской Федерации, которая традиционно отличалась организационной системой управления местными делами.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические основы о местном самоуправлении составили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, А. де 2 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Токвиля, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и др.3, которые положили начало формированию концептуальных подходов к пониманию природы и сущности местного самоуправления, его места и роли в системе управления обществом и государством.
В условиях существования советской системы местное самоуправление не могло получить должного развития, так как муниципальное управление отождествлялось с буржуазной идеологией, неприемлемой для социалистического строительства. И только с началом демократических преобразований местное самоуправление стало вновь активно исследоваться современньми российскими учеными: Г.В. Атаманчуком, Г.В. Барабашевым, Ю.С. Васютиным, Н.А. Емельяновым, З.М. Зотовой, B.C. Комаровским, В.А. Кулинченко, О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым и др.,4 которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления в Российской Федерации.
Этому способствовали и работы других авторов, касающихся теоретических и практических вопросов местного самоуправле- 3 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1872; Градовскии А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г., Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Демо кратия в Америке. М., 1992 и др. 4 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муни ципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васютин Ю.С, Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.; Орел, 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997; Кулинченко В.А. К вопросу о взаимосвязи государства и гражданского общества в условиях переходного периода // Ак туальные проблемы политики и политологии в России. М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997 и др.
6 ния, рассматривающих различные, в том числе и региональные аспекты.5
Однако в условиях переходного периода, когда институциональное обновление политической системы происходит крайне неоднородно и неравномерно, обозначенная проблема не нашла еще адекватного восприятия в российской политической науке и до сих пор относится к числу мало изученных.
За пределами фундаментальных исследований остается процесс становления местного самоуправления непосредственно в субъектах Российской Федерации и в частности Республике Саха 5 Например, направленные на исследование или касающиеся политологических аспектов, см.: Емельянов Н.А, Головкин Н.Н., Емельянова Т.С. Модернизация российского общества: реформа местного самоуправления. М., Орел, 1999; Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации: политологический анализ формирования и оптимизация деятельности. Орел, 1999; Чурсина СИ. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. М., 1996 и др.; правовых аспектов, см.: Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № 7; Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Емельянов Н.А., Наймушина С.Г Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М., Якутск, 1999 и др.; экономических аспектов, см.: Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 1999; Богачева O.B. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт // Международная экономика и международные отношения. М., 1994; Мельников СБ. Муниципальный менеджмент. М., 1995 и др.; исторических аспектов, см.: Гильченко Л. Становление самоуправления в России // История местного самоуправления в России. Обнинск, 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1997; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995 и др. (Якутия), несмотря на то, что предпринимались попытки анализа конституционно-правового обеспечения.б
В этой связи работа, направленная на выявление его особенностей, тенденций, проблем, в определенной мере восполняет пробел недостающих знаний в этой области и представляет значительный научный и практический интерес, так как способствует оптимизации данного процесса.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление в политической системе российского общества.
Предмет диссертационного исследования — особенности становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) — субъекте Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении динамики, характерных особенностей, тенденций становления и развития местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации на примере Республики Саха (Якутия).
Основные задачи диссертационного исследования: — уточнить представления о природе и сущности местного самоуправления и его места и роль в политической системе рос сийского общества; показать особенности функционирования муниципальных систем демократических государств и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях; обобщить опыт функционирования различных форм самоуправления в истории Российского государства и определить ха- 6 Например, см.: Тресков И.Б. Формирование местного самоуправления в Республике Саха (Якутия): особенности конституционно-правового обеспечения. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1999; Михальчук И.Ф. Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2000. рактерные тенденции их трансформации в процессе становления местного самоуправления в современной России; актуализировать опыт самобытных институтов самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) применительно к текущему этапу становления местного самоуправления; проанализировать на основе предложенной периодизации динамику становления местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия); охарактеризовать проблемы, особенности, тенденции и предложить практические рекомендации по оптимизации процесса становления местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации с учетом региональной специфики и возможностей реализации.
Методологической основой исследования являются современные научные методы познания социально-политических явлений и процессов, поскольку становление местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) — субъекте Российской Федерации исследуется как комплексная проблема. Это потребовало обращения, как к общенаучным, так и частнонаучным методам, включая: исторический, системный, сравнительно-политологический, структурно-функциональный и др.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы, законодательство и иные нормативно-правовые акты Республики Саха (Якутия), законы субъектов Российской Федерации. Изучено и использовано также законодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России, архивные материалы.
Теоретическую базу диссертации составили научно-монографические труды ведущих отечественных и зарубежных авторов, исследовавших различные аспекты функционирования местного самоуправления, а также материалы научно-практических конференций и иные публикации по актуальным проблемам его формирования и развития.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных демократических государствах. Существенным образом эмпирическую базу пополнили архивные материалы администрации города Якутска.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать становление местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) — субъекте Российской Федерации, которое рассматривается комплексно, в динамике, на фоне общих процессов демократизации политической системы российского общества с учетом отечественной и зарубежной практики, региональной специфики, исторического наследия и самобытности институтов самоуправления коренных народов.
Положения, выносимые на защиту, научная новизна которых состоит в том, что: на основе концептуальных положений различных теорий местное самоуправление раскрывается как: многофункциональный институт политической системы, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности, саморегулирования; подсистема единой системы управления, обеспечивающая устойчивое развитие российской государственности на принципах народовластия; формулируется и обосновывается авторское определение местного самоуправления как совокупности исторически сложив- шихся форм общежития российских народов, получившее в системе социально-политических отношений Российской Федерации конституционное закрепление в качестве института публичной власти, деятельность которого направлена на обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения, непосредственно или через образуемые им органы; в ходе сравнительно-политологического анализа проводится типологизация муниципальных систем демократических государств в зависимости от децентрализации и деконцентрации политико-властных полномочий (англо-американские и рома-но-германские), выявляются институциональные и функциональные характеристики, которые проецируются на российские условия с целью оптимизации процесса становления местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации; в результате обобщения институционализации самоуправления в истории Российского государства предлагается авторская классификация самоуправленческих форм по источнику формирования: естественные, образуемые «снизу» — по инициативе населения, и регламентарные, создаваемые «сверху» — посредством политико-властных установлений и определяются характерные тенденции их трансформации в политической системе современной России; актуализируется опыт организации улусного самоуправления, функционирование его самобытных форм на территории Республики Саха (Якутия), способных оптимизировать деятельность институтов местного самоуправления на текущем этапе процесса становления; на основе предложенной периодизации показывается динамика становления местного самоуправления в Российской Федера-
11 ции и обосновывается необходимость очередного этапа его реформирования, направленного на интеграцию в единую систему управления обществом и государством и выполнение роли посредника между гражданским обществом и правовым государством, способствуя согласованности действий гражданских и публичных институтов по обеспечению жизнедеятельности социально-политического организма в целом и каждого гражданина в частности; — выявляются характерные особенности и тенденции процес са становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), связанные с региональной спецификой и возможностями ресурсного (правового, финансово-экономического, кадрового и т. п.) обеспечения. — анализируются, исходя из степени значимости, проблемы становления местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации, обусловленные особенностями и тенден циями общего процесса демократизации российского общества — первого порядка, и второго и третьего порядков, связанные с решением политических, правовых, экономических, социальных и других проблем с учетом национальных, исторических, природ ных, демографических и иных местных особенностей и предлага ются практические рекомендации по их разрешению.
Научная и практическая значимость исследования. Проведенное в диссертации исследование особенностей и тенденций становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) — субъекта Российской Федерации позволяет: — уточнить понимание и теоретически осмыслить место и роль этого многофункционального института политической систе мы российского общества; расширить основу для дальнейшей теоретической разработки аспектов, касающихся становления и развития институтов народовластия в Российской Федерации; использовать результаты исследования для решения практических задач, направленных на оптимизацию функционирования институтов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и, прежде всего, в Республике Саха (Якутия); обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих и резерва.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на республиканских и городских научно-практических конференциях по проблемам формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), монографии и других научных публикациях автора.
Практический опыт работы в администрации города Якутска в качестве заместителя главы администрации позволил реализовать на практике ряд положений настоящего исследования в процессе формирования местного самоуправления на территории города.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Теоретико-методологические основы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации определила, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, осуществляющий ее непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.1 Тем самым в качестве основ конституционного строя рассматриваются две формы публичной власти — государственная и местная, или, как ее часто называют в зарубежных государствах, — муниципальная2. Однако строительство Российской государственности на основе народовластия не ограничивается только конституционным признанием населения источником политической власти, поскольку предполагает создание целостной системы политических институтов и норм, закрепляющих демократические принципы развития.3 При этом их задачи не должны ограничиваться только реализацией публичных интересов, но и служить интегративным и стабилизирующим фактором политической системы. К таким институтам вполне относится и местное самоуправление.
На наш взгляд, местное самоуправление представляет собой совокупность исторически сложившихся форм общежития российских народов, получившее в системе социально-политических отношений Российской Федерации конституционное закрепление в качестве института публичной власти, деятельность которого направлена на обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения, непосредственно или через образуемые им органы. Это в определенной мере, объясняет разнообразие муниципальных систем, обусловленное особенностями политического, экономического и социального развития, политико-территориального деления, исторических, культурных и иных традиций.
Такой подход позволяет рассматривать конституционно принадлежащую власть народу как социально-политическое явление, отличающееся сложным взаимодействием составляющих его компонентов: субъектно-объектными и субъектно-субъектными отношениями, предполагая их проявление как по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная), так и в условиях федеративного устройства по вертикали (федеральная, субъектов федерации, местное самоуправление).4 Особенность местного самоуправления, как одного из уровней власти, проявляется, прежде всего, в том, что его организационные структуры не входят в систему органов государственной власти, а потому в пределах своей компетенции самостоятельны.5
Местное самоуправление представляет собой тот специфический «уровень власти», который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения.6 По существу, являясь «соратником государственной власти» , освобождает его от текущих вопросов, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует тем самым оптимизации системы управления»8.
Действительно, с этим трудно не согласиться, так как именно на местном уровне, формируется социально-политическая среда, от которой во многом зависит концентрация политико-властных отношений на других уровнях. Еще Макиавелли, строя свое суждение о природе власти на трудах античных мыслителей, высказывал мысль о том, что власть в государстве не должна находиться «в чьих-то, пусть даже.
Генезис институтов самоуправления в истории Российского государства
Российское государство в силу территориальных и демографических особенностей традиционно отличалось сочетанием высокой степени централизации государственного управления и разнообразием форм самоорганизации населения. Поэтому даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах, которые до сих пор в большинстве государств играют роль «одного из звеньев управления, становясь тем самым фундаментом государства»1.
На наш взгляд, в развитии институтов самоуправления в России прослеживались две тенденции, с одной стороны, их институционализация инициировалась «снизу» (община, артель), другой — «сверху» (земства).
Одной из самых древних отечественных форм самоуправления, дошедших в том или ином виде до наших дней, является община. Возникшая во времена Древней Руси она видоизменялась и трансформировалась в процессе освоения новых территорий нашей страны, рационализируя функции и совершенствуя организационные структуры. Так, в многонаселенных крестьянских общинах ведущую роль играл большой или общий сельский сход, где обсуждались самые важные проблемы жизнеобеспечения. Состав сельских сходов формировался, исходя из местных традиций. В целом же они отличались демократизмом, гласностью, независимым характером.2
Сельские сходы и выборная сельская администрация функционировали под руководством сельского старосты. На эту должность могли претендовать главы крестьянских семейств, обладавшие земельным наделом, не имевшие судимости. Общественные дела отрывали от сельскохозяйственных работ, поэтому зажиточные крестьяне предпочитали откупаться от выборных должностей. Однако крестьянский мир сознательно отводил и кандидатуры крестьян-бедняков, чтобы «уберечь общину от финансовых растрат»3. При избрании на должность существенную роль играл образовательный и строго вьщерживался возрастной ценз. Высоко ценились моральные качества.
Помимо подготовки и ведения сельских сходов, старосты выполняли множество общественных обязанностей:
— наблюдали за сохранностью системы межевого деления полей и межевых знаков;
— контролировали исправность общественных дорог, мостов, и т . п.;
— несли ответственность за исправное погашение общиной всех видов платежей;
— следили за состоянием общественных заведений, которые были учреждены на финансовые вклады общины или находились на ее территории и т. д.
Влиятельность старост всецело определялась их личными качествами, но даже самые влиятельные старосты не могли действовать вопреки общественному мнению.
Вторым по важности должностным лицом в сельском управлении был сборщик податей, третьим — сельский писарь, на плечах которого лежал весь объем отчетной документации сельского правления.
Весь состав сельского правления был подотчетен сельскому сходу. На нем по истечении сроков полномочий заслушивались итоги деятельности сельской администрации. Результаты проверки докладывались сходу.
Перевыборы сельского старосты проводилось через каждые три года на специально созываемом сходе. Традиционно выборы сельского старосты были прямыми. Сельский сход, как правило, заранее намечал кандидатуру и утверждал ее путем голосования в присутствии мирового посредника.
Официальные выборные должностные лица реализовывали функции исполнительной власти в общине. На них возлагались обязанности исполнять в фискально-административной сфере мирской жизни волю центральной и местной администрации, а в хозяйственно-бытовой — общины. Однако выборные лица не могли ничего предпринять без согласия схода. Нередко уездной администрации приходилось затрачивать большие усилия, чтобы добиться понимания крестьян и убедить их в необходимости принятия требуемого решения.
Особым авторитетом в общине пользовались пожилые люди, которые служили своеобразными хранителями ее традиций и ценностей, принимали активное участие в воспитании подрастающего поколения. Без их участия не обсуждалось любое важное дело, так как мнение в большинстве случаев имело определяющий характер.
Проблемы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации
Исследование генезиса институтов местного самоуправления в нашей стране убедительно показало, что развитие его различных форм в истории Российского государства являлось естественной потребностью проживающих в нем народов. Это служит подтверждением того, что высокая степень политической зрелости населения и его самоорганизации не могут быть достигнуты только благодаря желаниям государственных чиновников повысить эффективность управления системой государство — общество.1 Вероятно, игнорирование подобного в определенном смысле постулата политического развития и явилось одной из серьезных причин полосы неудач проводимой реформы местного самоуправления в Российской Федерации «сверху». Стереотип такого политического мышления, на наш взгляд, закладывался еще во времена зарождения советской системы, когда в ходе «революционного порыва в нашей стране победила концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу должны входить в единую систему государственной власти»2.
В ходе наращивания сверхцентрализованной системы управления страной стирались «уникальные самоуправленческие традиции самобытной отечественной муниципальной школы»3.
Казалось бы, они должны были получить свое развитие в практике государственного строительства советской России. Однако идея местного самоуправления, предполагающая высокую степень децентрализации власти, реальную самостоятельность органов самоуправления, противоречила практическим целям советского государства, являющегося «по самой природе своей государством централизованным».4
Правда, следует признать, что это отнюдь не главная и единственная проблема, так как затронутые аспекты необходимо рассматривать намного глубже, анализируя в совокупности социально-политические, финансово-экономические, организационно-правовые и иные составляющие.
Процесс демократических преобразований в России поставил вопрос о пересмотре концептуальной модели реализации власти в Российской Федерации и смене ориентиров на децентрализацию управления и развитие гражданских институтов. Это привело к тому, что стал утверждаться взгляд на местное самоуправление, как на самостоятельный уровень народовластия, а «органы которого должны быть выделены из иерархической пирамиды государства»5, так как решения, принимавшиеся «сверху», не учитывали в полной мере местную специфику .
В этой связи вполне объяснимо, почему о необходимости формирования местного самоуправления заговорили еще в советский период, а его создание стало неотъемлемой частью демократической реформы государственной власти в России. При этом следует отметить, что становление института местного самоуправления в Российской Федерации оказалось отнюдь не простой задачей, хотя вполне можно считать динамичным и поступательным процессом, имеющим характерные этапы.
На наш взгляд, начало первому этапу положил Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»6, который собственно и ввел институт местного самоуправления в политическую систему нашего государства. Его значимость, на наш взгляд, заключалась еще и в том, что: во-первых, зафиксированы основные принципы существования местного самоуправления, функций и структуры его органов.
