Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические основы лоббизма и процесса его политической институционализации .. 23
1. Политическая институционализация, ее сущность и особенности 23
2. Групповая природа лоббизма: концептуальные подходы 53
3. Корпоративное представительство групп интересов 76
Глава II Процесс трансформационных изменений лоббизма, общее и особенное 112
1. Социально-политологический аспект феномена лоббизма 112
2. Зарубежный опыт становления и функционирования лоббизма 137
3. Трансформационные изменения лоббизма и его технологий 161
Глава III Институт лоббизма в российском обществе: история и современность 195
1. Становление лоббизма как института политической жизни общества 195
2. Лоббизм и государственный протекционизм 224
3. Институционализация лоббизма в постсоветских условиях 250
Глава IV Перспективы и приоритеты политической институционализации российского лоббизма
1. Расширение пространства лоббизма и возможности его легитимизации 285
2. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти 311
3. Институционализация взаимоотношений власти и бизнеса: политические последствия взаимодействия 340
Заключение 371
Список литературы
- Групповая природа лоббизма: концептуальные подходы
- Зарубежный опыт становления и функционирования лоббизма
- Лоббизм и государственный протекционизм
- Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти
Групповая природа лоббизма: концептуальные подходы
К теоретическим основам настоящего исследования можно отнести ряд теорий, в том числе интегрированный концепт современных представлений об институционализации отношений между государством и предпринимательскими структурами в рамках неоинституционализма.
С начала апреля 2001 г. страна вступила в новый этап своего политического развития. В Послании Президента РФ Федеральному собранию была предъявлена новая идеология развития на ближайшую перспективу. Ее стержнем стала большая серия институциональных реформ, затрагивающих основы экономики и государства.
Вместе с уже начатыми или унаследованными от предыдущего периода, но нереализованными начинаниями можно выделить следующие основные направления институциональных преобразований: продолжение реформы федеративных отношений; судебно-правовая реформа; военная реформа; реформа партийной системы; пенсионная реформа и реформа трудового законодательства; реформа естественных монополий; реформа ЖКХ; бюджетная реформа.
По существу, речь идет о реструктуризации всей государственной машины. Трансформации подлежат не только общественный порядок, сформировавшийся при Ельцине, но и унаследованный с позднесоветских времен институциональный и бюрократический эгоизм, обрекавший систему на бесконечный корпоративный торг и неуправляемость.
Исследование институтов не только в прошлом, но и сегодня - сердцевина политической науки, о чем убедительно свидетельствует книга Т. Алексеевой "Современные политические теории"1, тем более, когда в обществе возникают новые структуры, институты. К этому тезису можно добавить, что проблема устойчивости политической системы, сложившихся в России политических порядков, формирования новых институтов, их трансформации или, иначе говоря, проблема перспектив дальнейшей политической институционализации, - по сути, одна из центральных в современных российских политологических исследованиях.
Эта проблема обостряется тем, что современное тяжелое экономическое положение страны обусловлено глубокими структурными несоответствиями сложившихся форм организации хозяйственной жизни, нынешним реалиям экономической и политической системы. Выход из кризиса, дальнейшее реформирование напрямую зависит от институциональных преобразований и институционального строительства. Это не означает, что на предыдущих этапах не совершалось важных институциональных изменений, но речь идет о смещении их доминанты.
Один из самых главных вопросов - институциональные преобразования рынка, предпринимательских структур и их взаимоотношений с государством. Институциональная переориентация означает необходимость преодоления стереотипа противостояния его и рынка. Во-первых, существует разные экономические явления, которые, непосредственно, не относятся ни к государству, ни к рынку, - это функционирование общественных организаций, защищающих права производителей и потребителей, внутрикорпоративные отношения, лоббистская деятельность и др. Во-вторых (и это главное), речь идет об ином понимании, как государства, так и самого рынка, предпринимательства, которые представляют собой сложную совокупность институциональных ограничений, переплетенных таким образом, что разъединить государство и рынок можно только в чисто аналитических целях. Реальная жизнь постоянно подтверждает их взаимодействие1.
Что есть институты, институционализм, неоинституционализм в контексте современных теоретических, прежде всего, политологических, представлений; как выглядят концепции и модели в проекцию на политическую жизнь современной России, их "пересекаемость" с экономическими трансформациями; какова специфика их проявлений; кто и как определяет содержание, открытость и латентность, социодинамику этих процессов; каков прогноз их политического развития? Ответить, хотя бы частично на эти вопросы, - значит способствовать углублению теоретико-прикладных знаний о проблеме, предложить альтернативы ее решения -удовлетворить востребованные практикой вопросы.
Создание, воспроизводство и обновление существующих ныне институциональных политических структур, характер, динамика этого процесса зависят от ряда факторов: от активности индивидуальных и групповых субъектов, которые функционально "обслуживают" эти макроструктуры - тех, кого относят к "политической элите" или к "политическому классу"; от весьма активных лоббирующих группировок, которые в ряде случаев не только влияют на власть, но и, зачастую, есть сама власть; от более или менее систематической, перманентно повторяющейся активности граждан, проявляемой, в частности, в ходе избирательных кампаний.
Рассмотрим концептуально логическое древо представлений об институтах, институционализме, новом институционализме, акцентируя внимание на наиболее важных для данного исследования составляющих.
Из многообразия определений воспользуемся интегрированной формулировкой категории "политический институт", которая является комплексно собирательной и методологически важной для исследования лоббизма как института общества.
Политический институт - это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и, в-третьих, - реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом1.
Конечно, это не единственно возможный взгляд на проблему. Так, вряд ли, возможна идеальная модель ассоциации людей, как это представляется. Тем не менее, не ставя своей целью компаративный анализ категорий "институты", возьмем приведенную формулировку как один из рабочих вариантов для проведения исследования.
Данное определение верифицируется тем, что в нем этимологически почти дословно представлена интерпретация М.Вебера, который отмечал, что государство как рафинированный пример института составляет сообщество людей, поведение которых основывается на рациональных установлениях (нормах, конституции, законах и т.д.)2.
В формулировке отражены и взгляды Э. Дюркгейма, положившего начало "социальному институционализму" в отличие от институционализ-ма "нормативно-юридического". Институты, с одной стороны, представляют собой некие идеальные образования в виде обычаев и верований, с другой же, - эти обычаи и стереотипы, в свою очередь, материализующиеся в практической деятельности социальных организаций различных времен и народов3.
Зарубежный опыт становления и функционирования лоббизма
В общем, группы давления представляют собой объединения профессионалов, специализирующихся на оказании влияния на органы государственной власти и другие политические субъекты, причем предпочитающие непубличное отстаивание своих интересов.
Таким образом, сама терминология групп давления не вполне устоялась, в ней присутствуют и пересекающиеся с группами интересов позиции, и вычленяется определенная специфика.
Компаративистика весьма интересна, но нелишне отметить, что понятия "группы давления", "группы интересов", "заинтересованные группы", "организованные группы" или подобные во взаимосвязи достаточно полно характеризуют, представленный в диссертации, "универсум" интересов.
Анализ этих понятий привел к солидаризации с точкой зрения С.Перегудова, что применительно к России, да и в целом в общетеоретическом ключе, попытки определить группы давления как особую категорию, отличную от групп интересов, не являются достаточно продуктивными и могут внести лишь ненужную путаницу в и без того непростую концепцию заинтересованных групп.
Важно иметь в виду и такое положение. Группы интересов выступают как субъект политики, "участники политики", составляющие основной спектр сил, воздействующих на государственную политику извне и изнутри, что рельефно и в России. Но это специфический субъект политики, связанный не просто групповым интересом, активно его проводящим. Это субъект, преследующий вполне определенные групповые цели.
Группы интересов и группы давления влияют на политику не только и даже не столько в рамках предписанного им использования власти, но делают это, прежде всего в определенном, выгодном для себя направлении. Термин "группа по интересам" четко отражает эту направленность, тогда как понятие "субъект политики" как бы скрадывает эту принципиальную разницу. К тому же не все социальные движения и группировки являются группами интересов в строгом смысле. Их отличают от последних как компактных групп интересов степень организации, способы действий и характер целей. Однако, очевидно, что их активность носит черты групповой, а сами они осуществляют взаимодействие общества и власти, часто институционализируются для лоббирования своих требований и органически вписываются в систему функционального представительства.
В конечном итоге, для данного исследования наиболее приемлемой можно считать широкую трактовку групп интересов, которая позволяет определить их как объединения и организации, которые "сводят" граждан на основе тех или иных специфических целей или функций. Группы интересов в демократическом обществе представляют собой независимые от государства структуры (часто, но не всегда опирающиеся на массу членов), артикулирующие коллективные требования и ищущие оптимальные пути их продвижения, в первую очередь (но не исключительно) путем воздействия на политический процесс.1
Именно такой широкий подход является плодотворным для анализа современной российской действительности. Складывающийся в современной России пестрый микрокосм групп интересов, различных по целям, функциям, уровню организации и характеру членской базы, включает, по нашему мнению, и политизированные группировки элиты бизнеса, и добровольческие организации (и выросшие на их основе формализованные структуры), и региональные элиты, и создаваемые ими структуры представительства интересов, и, как уже отмечалось, крупные корпорации и фирмы, выступающие в той или иной мере от имени акционеров и наемного персонала. Всех их объединяет артикуляция коллективных по охвату целей и осознанное стремление к их продвижению с использованием для этого самого широкого набора средств.
Группы интересов многочисленны и разнообразны. К их числу относятся: группы лоббирования, профсоюзы, крестьянские, женские и молодежные организации, и движения, ассоциации предпринимателей, торговцев и потребителей, движения ветеранов, семейные ассоциации, философские (общественно-политические) клубы и общества, ассоциации родителей учащихся, религиозные группировки, экологические движения и многие другие объединения общественного характера.
Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствующие юридические права. В то же время, многие из них могут не иметь официального статуса.
Группы интересов выполняют следующие функции:1 Во-первых, они являются связующим звеном между социальными слоями, группами и органами власти, политическими деятелями, своего рода "приводным ремнем" между нуждами индивида и правительственными институтами. Деятельность этих групп помогает правительству определить те взгляды, которые ему следует принять во внимание. Во-вторых, группы интересов обычно способствуют активизации участия граждан в политической жизни. Они информируют своих членов о вновь принятых или готовящихся правительственных решениях, разъясняют, каким образом можно оказать влияние на эти решения и подталкивают к оказанию такого влияния. Участие в работе любой общественной организации может способствовать развитию навыков политической деятельности.
Лоббизм и государственный протекционизм
Лоббизм можно рассматривать как феномен экономической и политической систем, институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, как важную составляющую политического процесса. Поэтому, при исследовании и оценке этого явления целесообразен комплексный подход.
Проанализируем исторически сложившиеся методологические подходы к проблеме лоббистской деятельности, сущность, категориальный ряд, типологию, возможности, функции этого института политической деятельности.
В качестве справки можно отметить, что понятие лоббизм /лобби/ употреблялось в XVI в. в значении прогулочной площадки в монастыре, а столетие спустя так начали называть помещение для прогулок в палате общин парламента Англии. Но политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце прошлого столетия термин "лоббирование" начал обозначать закулисное влияние и даже "покупку голосов" в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной, и слово прижилось лишь в XX в., затем его начали достаточно широко употреблять и в других странах.
Лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и распространились затем по другим странам. Причем эта деятельность в США регулируется Законом, принятым в 1946 г. Число лоббистов в этой стране весьма внушительно. По данным Г.Вилсона, только в Вашингтоне их насчитывается 11 тыс. человек в "узком" (профессиональном) смысле этого слова1. В Великобритании их называют парламентскими агентами.
По аналитической справке Управления внутренних связей МИД РФ "О практике лоббизма за рубежом", представленной для конференции по лоббизму в мае 1993 г., лоббизм существует в большинстве стран, но юридически во многих не признан, а в некоторых - запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, отдельные формулы которого удачны не во всех национальных контекстах.
Расхожее употребление этого термина ведет все же к большим неточностям в толковании, так как обозначает подчас фактически разные явления. Политологическая интерпретация лоббизма весьма плюралистична, содержит разнообразие формулировок.
Так, в советской литературе для характеристики лоббистского влияния традиционно использовалась категория "группы давления", с помощью которой внимание обращалось прежде всего на их роль в политической организации общества и на принципы их функционирования. В меньшей степени рассматривался вопрос о механизме "давления" на органы власти. И самое главное - явление лоббизма трактовалось как чуждое социализму.
Из советского прошлого сохранилось идеологизированное прочтение термина: "Лобби, лоббизм - система контор и агентств крупных монополий, существующих при законодательных органах США, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний"1.
Широкую трактовку лоббизма дает английский политолог С.Файнер: это "любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответст-венность за власть в стране" .
В этой формулировке, спорным, на наш взгляд, является утверждение о "любой" форме деятельности подобных организаций. При таком подходе к лоббизму можно отнести многие формы и методы большинства неправительственных организаций .Американский политолог Э.Лэдд вы См.: Большая Советская Энциклопедия. М: "Советская энциклопедия". 1973. Т. 14. С. 589. деляет политическую компоненту и определяет феномен лоббизма как организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих политических интересов1.
Французский социолог Р.Шварценберг дает следующую формулировку термина " лоббизм ": организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам
В зависимости от того, на что делается акцент ("интересы" или "воздействие") и применяются рассматриваемые близкие понятия.
На международной конференции по проблемам лоббизма предлагались две, на наш взгляд, принципиально различные интерпретации категории "лоббизм", отражающие две грани явления. Согласно одной из них, лоббизм -это возможность влиять на решения властных структур, исходя из интересов и конкретного человека, и групп. Лоббизм - реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. В таком контексте в качестве лоббиста может выступить любая общественная или политическая организация, политический лидер, депутат, рядовой человек и т.д.
По другой интерпретации, "лоббисты - это профессионалы, работающие либо как сотрудники, либо в качестве консультантов, нанятые компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзными или прочими группами для того, чтобы представлять интересы этих организаций в процессе формирования общественной политики" . Имеется и весьма прагматичная формулировка: "Лобби - группа лиц, обрабатывающих парламентариев в пользу того или иного законопроекта"4.
Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти
В конце 1921 г. ленинская формула "госкапитализма" обогащается понятием "перевода госпредприятий на так называемый хозяйственный расчет", т.е. "в значительной степени на коммерческие, капиталистические основания". Это положение имеет принципиальное значение не только для периода НЭПа, но и для осмысления феномена предпринимательства применительно к предприятиям государственной собственности. Перевод в этот период таких предприятий и особенно трестов на полный хозяйственный расчет, т.е. на полную экономическую ответственность за производство, номенклатуру и сбыт продукции позволяет говорить о государственном предпринимательстве.
В начале 20-х годов Политбюро ЦК обращало особое внимание на правовую сторону регулирования частнохозяйственных отношений, чтобы иметь против них наготове соответствующие юридические основания. "Величайшая ошибка думать, - писал В.Ленин в марте 1922 г., что НЭП положил конец террору. Мы еще вернемся к террору и к террору экономическому". В сентябре 1922 г. на Политбюро ЦК РКП (б) специально, например, заслушивался вопрос о досрочном расторжении концессионных соглашений.
Важно подчеркнуть, что в период формирования государственных хозрасчетных трестов было немало примеров сращивания интересов руководства трестов и спекулянтов-предпринимателей, срывавших немалые барыши с торгово-посреднических услуг этим трестам вместо того, чтобы самим заниматься организацией производства и торговли в их цивилизованных капиталистических формах. К 1924 г. частный капитал держал под контролем уже две трети оптово-розничного товарооборота страны, усугубляя и без того вопиющую бесхозяйственность новых органов, руководство которых, пришедшее из ликвидированных главков и центров, научилось осуществлять функции нормированного распределения товаров, но плохо разбиралось в организации торговли и рынка. Без преувеличения можно говорить о том, что нарождались элементы паразитического, спекулятивно-бюрократического капитализма, не имевшие ничего общего с теми образцами государственного капитализма, которые существовали в развитых капиталистических странах Европы.
Свертывание НЭПа не означало, однако, ликвидации феномена лоббизма как формы реализации экономических интересов, но он принимает другую форму. Партийные руководители регионов занимаются крупным хозяйственным лоббированием интересов своих областей и республик, заводов и колхозов в Центре. В Советском Союзе, как тоталитарной системе, корпоративизм характеризовался относительно тесной интегрированной связью различных корпоративных интересов с общенародным интересом.
В хозяйственной монопольной системе, регулируемой государством, существовали корпоративные интересы, иногда реализуемые вопреки интересам других корпоративных групп. Например, инвестиции в сельское хозяйство осуществлялись за счет развития отраслей пищевой и легкой промышленности, что в конечном счете отразилось на развитии сельского хозяйства. В большей мере, сказанное относится к развитию военно-промышленного комплекса.
Иногда в литературе можно встретить утверждение, что лоббизм в России еше только формируется. Такое представление спорно. Оно вызвано тем, что лоббизм трактуется лишь как официальная профессиональная деятельность. Это, безусловно, важный, но не решающий признак. Главное в лоббизме - это представительство по отстаиванию определенных интересов в органах государственной власти. Такой вид лоббизма существовал и в СССР, когда интересы региона, колхоза, завода и т.д., отстаивали в Госпланах депутаты Верховных Советов СССР и республик. Возник даже особый феномен лоббизма - "звездный", когда в качестве лоббиста выступали Герои Советского Союза, труда и орденоносцы.
Группы интересов в России существовали многие и многие десятилетия, что совершенно естественно. Но они формировались в основном на базе отраслевых и региональных, "земляческих" (для обозначения региональных интересов существовал специальный термин - местничество; в республиках региональное самоопределение и обособление постепенно приобрели национальный оттенок), а не социально-политических интересов. Во властных структурах существовали южнорусская, сибирская, московская, узбекская, грузинская, молдавская и т.п. группировки. То же можно сказать и о силовых структурах.
Одной из отличительных черт лоббизма по-советски (а теперь во многом и по-российски) является не столько близость к структурам власти, сколько способность "брать штурмом" любые двери власти. Этот штурм осуществлялся прежде всего по партийной линии, ибо местные партийные органы выполняли практически все распорядительно-управленческие функции, включая и сферу экономики, а, скорее всего, в первую очередь в этой сфере, что и являлось свидетельством реальной власти. Партийные органы лоббировали интересы своих регионов, отраслей, предприятий, комплексов и т.д.
Другой чертой советского лоббизма, во многом это сохраняется и сегодня, является способность быть самой властью. Согласно общепринятой точке зрения, лоббизм - это давление на власть, на людей и структуры, принимающие решения, разного рода группировок - так называемых "групп давления". Принять подобное утверждение, по мнению В.Лепехина, - значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Группы давления, наиболее мощные из них, и есть власть. Это фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений и т.д. Власть формальная -политические институты и polycy makers в их традиционном понимании как принимающие решения лишь представляют и озвучивают (в лучшем случае олицетворяют) фактическую власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых ею решений, обеспечивают их юридическое закрепление, легитимацию решений.
