Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 17
& 1. Сущность, история и содержание понятия «лоббизм» 17
& 2. Структурно-функциональный анализ понятия «экономический лоббизм» 27
3. Политическая природа экономической лоббистской деятельности 53
ГЛАВА II. ИНСТИТУТ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЛОББИЗМА В МИРЕ 57
1. Экономическое обеспечение политических процессов. Бизнес и политика 57
2. Практика экономического лоббизма в мире 66
3. Использование мирового опыта для построения цивилизованной модели экономического лоббизма в России 79
ГЛАВА III. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЛОББИЗМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 85
1. Российский экономический лоббизм: особенности его становления, функционирования и развития 85
2. Верховная власть России как центральный объект экономического лоббирования в современной России 100
3. Специфика практических методов российского экономического лоббирования 109
4. Формирование цивилизованного экономического лоббизма в современной России: общая характеристика 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 137
- Сущность, история и содержание понятия «лоббизм»
- Экономическое обеспечение политических процессов. Бизнес и политика
- Российский экономический лоббизм: особенности его становления, функционирования и развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические процессы в России конца XX - начала XXI вв. отмечены нарастающей активностью экономических групп интересов, проявляющих свое участие в политике не только опосредованно, через сложившиеся партийные и государственные механизмы, но и напрямую, выступая в качестве непосредственных субъектов политических изменений. Этот феномен во многом отражает переходное состояние нашего общества, в котором еще не сформировались полноценные институты, способные агрегировать и артикулировать интересы различных социальных и корпоративных групп. Поэтому экономические корпорации самого различного уровня и профиля самостоятельно выходят на политическую сцену, пытаясь повлиять на принимаемые политические и государственные решения, используя самые различные механизмы, прежде всего технологии лоббизма.
Экономический лоббизм в настоящее время присутствует при рождении большинства политически и экономически значимых решений, как на уровне правительства, президентского окружения, так и на уровне законодательной власти. Но в России, в отличие от многих других стран, где "группы давления" могут отстаивать свои интересы на основании законов, прямо или косвенно оговаривающих их права и обязанности, лобби до сих пор находится вне правового поля. Отсутствие нормативных актов, регулирующих лоббизм, его активизация в теневых политических процессах налагает на эту деятельность особый отпечаток - полукриминальный, связанный преимущественно с нарушениями законодательства, вследствие чего лоббизм чаще всего воспринимается как один из синонимов коррупции. Для политической науки очень важно подойти к лоббистской деятельности с точки зрения редуцирования негативных его форм и дать этому явлению политико-правовое толкование,
соответствующее интересам формирующегося в России гражданского общества.
Предпринимаемые ныне усилия по укреплению государственных начал в общественной системе России и происходящие на этом фоне конфликты «групп влияния», а также конфликты интересов государственных институтов и крупных финансово-промышленных групп делают проблематику данной диссертации весьма актуальной. Это, в свою очередь, подчеркивает острую необходимость ее разработки в научном и научно-практическом ключе.
Лоббистские отношения в России стали возможными лишь в течение последних 10-15 лет, с появлением организованных групп давления со стороны бизнеса и готовностью органов государственной власти и управления учитывать в своей деятельности обособленные интересы предпринимательского сообщества. Поэтому сопоставление российской практики с опытом функционирования институтов лоббизма за рубежом не менее актуально при изучении становящейся политической системы России и позволяет скорректировать существующую практику экономического лоббирования и направить её в более легитимное русло.
Исследование особенностей, форм и методов экономического лоббизма в нашей стране может помочь пониманию этапов становления экономической лоббистской деятельности в России, выявлению её сильных и слабых сторон, прогнозированию положительных и отрицательных итогов давления на власть. Разработка данной проблематики в предметном поле современной российской политологии имеет целью также привлечь внимание политических и государственных институтов к выработке технологий (правовых, социальных, политических) регулирования лоббистской деятельности, включая принятие в обозримом будущем Федерального закона «О лоббистской деятельности в России».
Степень научной разработанности проблемы. Количество исследований по выбранной диссертантом тематике достаточно велико и соответствует значимости исследуемого явления для современной политики и политической науки. Анализ опубликованной
литературы свидетельствует о том, что в настоящее время существует достаточно обширная база в научной и научно-практической области регулирования лоббистской деятельности, однако мало разработанной областью исследований остаются различные аспекты собственно экономического лоббирования, его присутствия в современной российской политике.
Серьезную исследовательскую традицию имеет изучение лоббистской деятельности как института влияния на политическую власть. Причем отечественные исследования института лоббизма значительно отстают от зарубежных в силу исторического контекста, предопределившего позднее зарождение научного интереса к данной проблематике.
Так, большое влияние на формирование теории представительства интересов в органах власти оказали работы зарубежных социологов и политологов Д.Фиггиса1, Д. Коула2, А. Бентли3, Е.Херринга4, А.Пресса и Ч.Адриана5, Р.Дальтона, Р.Энтмана6. В работах этих авторов обосновывается идея о групповой дифференциации общества, рассматриваются основные векторы социальной и политической активности групп, указывается на недостаточное участие граждан в «символической» политике, для успешного развития стабильных форм политического участия.
Важное значение для разработки темы политического участия групп интересов имеет работа С.Пэйтман, которая исследовала возможность «вмешательства» в государственные дела только посредством участия в голосовании и обсуждении представленных вопросов7. В.Липман настаивал на невозможности проявления постоянного интереса к деятельности органов государственной власти, указывая на антисоциальность подобных действий8.
1 Nicholis D. «The pluralist slate: the political ideas of J N. Figgis and his contemporaries». New York.
2 Коул Д. «Капитализм в современном мире». М„ Политиздат. 1958.
3 Bentle A. «The process of Government». Cambridge: Harvard University Press. 1967.
4 Herring E. «Group Representation before Congress. Washington: Brookings Insninunion». 1923.
5 Adiian Ch., Press A. «The American Political Process». New York. 1969.
6 Dalton R. «Citizen Politics In Western Democracies. Chatham». 1988.
Entman R. «Democracy without Citizens». New York: Oxford University Press. 1989.
7 Pateman С «Democracy, freedom and special rights. Swansea»: University of Wales. 1995.
8 Lippmain W. «Public Opinion, New York». Free Press. 1965.
В политологической литературе указываются и другие причины включения индивида в политику. Так, Г.Лассуэл исследовал состояние сознания человека через ощущение угрозы своему общественному благополучию9. Е.Лэйн указывал, в качестве одной из основных причин политического участия индивидов, необходимость завоевания ими нового социального статуса10. А.Дауне в своей концепции группового политического участия называл основной причиной активного вмешательства в политику желание жизненного успеха и общественного признания".
Основательную разработку в зарубежной литературе получили два варианта политического участия групп интересов - плюралистическая и корпоративная модели. Такие авторы, как Л.Милбрах12, Д.Силл13, Е.Лэтхан14, полагали, что групповое взаимодействие осуществляется при нейтралитете государства, а вектор возможных государственных решений определяется через свободную конкуренцию лоббистов. Сторонники корпоративизма З.Бжезинский, К.Фредрич15 - полагали, что только государство как ведущий субъект политического процесса определяет степень и формы политического участия различных групп интересов. Следует отметить, что данные подходы и поныне сохраняют эвристическую ценность, позволяют систематизировать знание о современных группах интересов, их функциональной роли в политической жизни.
В отечественном обществознании исследований проблем лоббизма практически не проводилось, что объясняется игнорированием административно-командной системой самой возможности существования каких-либо обособленных групп интересов, тем более экономической направленности. В этот период действительно отсутствовали ярко выраженные предпосылки для проведения науч-
9 Lasswell Н. «Politics: Who Gets What, When, How». New York: McGraw-Hill. 1975.
10 Lane E. «Lobbying and the Low». Berkeley: University of California Press, 1964.
11 Downs A. «An Economic Theory of Democracy». New York: Harper & Row. 1977.
12 Milbrath F. «The Washington Lobbysts». Chicago: Rand McNalb,. 1963.
13 Sills D. «Voluntary Association». New York: Free Press. 1968.
14 Latham E. «The Group Basis of Politics: Notes for a Theory». American Political Science Review
(June 1994).
ных исследований в этой области, однако в советской литературе встречаются работы, в которых содержатся характеристики деятельности групп интересов в капиталистическом обществе.1 Подробный анализ представительства организованных интересов на примере США впервые осуществил Н.Г.Зяблюк.17 Попытки дать целостное, концептуальное объяснение отечественной практики лоббизма в постсоветский период предпринимались неоднократно, однако опять же без подробного анализа его экономической составляющей18.
В связи с тем, что проблема экономического лоббирования интересов в законодательных и исполнительных органах власти в отечественной науке является недостаточно разработанной, и зарубежный опыт часто не находит должного практического применения в России, для содержательной оценки формирующегося политического института важное значение имеет анализ основных теоретических концепций и моделей зарубежных учёных и сопоставление их с российской практикой. Анализу концепций групп давления в американской политике посвящены работы американских и британских ученых Т.Лови19, Л.Милбрайта20, С.Миллера '. Комплексное исследование активизации деятельности групп интересов в Вашингтоне приводится в работе Дж.Берри «Группы интересов и общество»22. Ряд советских ученых, например, Г. Бойченко23,
15 Friedrich С, Brzezmski Z. «Totalitarism Dictatorship and Autocracy». Cambridge: Mass. 1956.
16 Четвериков С.Б «Кто и как делает политику в США». М., 1974.
Амеллер М. «Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира». М., 1967; Каленский В.Г. «Политическая наука в США. Критика буржуазных концепций власти». М.. Юр. Лит-ра. 1969; Гулиев В.А. «Демократия и современный империализм». М, 1970; Дмитриев А.В.«Политическая социология США». Очерки. Л, 1971.; Гулиев В.А. «Политическая власть и демократия в условиях современного капитализма». М.: Знание, 1976.
17 Зяблюк Н.Г. «США: лоббизм и политика». М., 1976.
18 Перегудов С. «Организованные интересы и российское государство: смена парадигм». «По
лис». №2,5. 1994; Зудин А. «Бизнес и политика в посткоммунистической России». М. Центр
политических технологий. 1995; Перегудов СП., Семененко И.С. «Лоббизм в политической
системе России». — «Мировая экономика и международные отношения». №9. 1996; Лепехин В.
«Лоббизм». М. Российский юридический издательский дом. 1995.
19 Lowi T.J. «The end of Liberalism». New York: Norton. 1979.
20 Milbrath L.W. «The Washington Lobbyists». Chicago: Rand McNally. 1963.
21 Miller S. «Special Interest Group in American Politics». New Brunswick. N.J.: Transaction. 1983.
22 Berry J.M. «The Interest Group Society». Boston.: Little. Brown. 1984.
23Бойченко Г.Г. «Политическая организация США. Общественные организации и их взаимодействие с государством». - Минск. 1970.
Р.Федоров24, различают, в отличие от западных школ лоббизма, понятие «заинтересованная группа» и «группа давления». Современные российские учёные преимущественно соглашаются с основными концептуальными подходами к изучению лоббистской деятельности, адаптируя их к современной российской действительности (см. работы Л.Нещадина23, Н.Сахарова26).
В последнее время общая проблематика лоббизма активно разрабатывается в предметном поле самых различных дисциплин -правоведении, социологии, экономики, политологии и др. Среди появившихся работ в контексте диссертационной темы особенно важными представляются труды В.Лепехина , Д.Сатпаева , А.Василенко , В.Разуваева30. Материалы по истории российских экономических групп давления представлены в работах С.Заславского31, С.Смирнова32, М.Афанасьева33, А.Афанасьева34. Практические примеры по экономическому лоббированию присутствуют в большом количестве в работах А.Автономова35,
24 Федоров Р.П. «Анонимная власть». - М. 1970.
25 Нешадин Л.Л., Блохин А.А.. Верещагин В,В. «Лоббизм в России: этапы большого пути». -
«Социологические исследования». №3-4. 1996.
26 Сахаров Н. «Лоббизм как фактор политической жизни». - «Бизнес и политика». № 1. 1994.
27 Лепехин В.А. «Предприниматели и власть в современной России». - «Власть». №4. 1993; Ле
пехин В.А. «От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии». - «Обще
ственные науки и современность». №1. 1999; Лепехин В.А. «Лоббизм». - М, 1995.
28 Сатпаев Д.А. «Лоббизм: тайные рычаги власти». Алма-АТА. Институт развития Казахстана,
1999; Сатпаев Д.А. «Лобби и кризис партийной системы». - «Евразийское сообщество». - 1997.
№4.
29 Василенко А. «Российские нефтяные компании и политика в переходный период». - М.: Ле-
сар, 1997.
30 Разуваев В.В. «Смеховая стихия в современной российской политике». - «Полнтия». №1.
2000; Разуваев В. В. «Выступление на семинаре журнала «Открытая политика». - «Открытая
политика». №1-2. С.72-73; № 3-4. С. 16-17. 2000.
31 Заславский С.Е., Нефедова Т.И. «Лоббизм в России: исторический опыт и современные про
блемы». - «Право и политика». №2.2000.
Заславский С.Е., Вакуров П. «Объединения малых и средних предприятий». — «Вопросы экономики». №11. 1994.
32Смирнов С.А. «Малое предпринимательство: общественная поддержка и содействие развитию». - М., 1999.
33 Афанасьев М. «Клиентелизм и российская государственность. Исследование клиентарных
отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их
влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России.
- М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1997.
34 Афанасьев А.А. «Правящая элита в России: образ деятельности». - «Мировая экономика и
международные отношения». № 3-4. 1996.
35 Автономов А. «Лоббизм и политические партии». - «Представит. Власть». № 3. 1995.
Н.Лапиной , М.Шикина . Описанию лоббистской активности малого и среднего предпринимательства частично посвятили свои труды Л.Ильичёва38 С.Зубков39, А.Виленский40, Ф.Шамхалов41, Я.Паппэ42.
Вопросы правового регулирования лоббизма подробно освящены в работах43 А.Любимова44, А.Малько45, В.Субочева46. Сравнительный анализ россиийского и западного законотворчества присутствует в работах В.Смирнова47, М.Бятец48, Н.Ховренко49, Ж.Салимбаевой50.
Теоретические и практические основы института лоббизма в мире, где представлен глубокий анализ лоббистской деятельности групп давления, подробно описаны у С.Кочеряна51, А.Сергунина52; исследование форм и методов лоббизма содержится в работах В.Белова53, К.Вяткина54, Р.Кинебаса55; механизмы лоббистского
Автономов А. «Круглый стол по обсуждению законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». - М., Фонд развития парламентаризма в России, 1995.
36 Лапина Н. « Региональные элиты России». - М.: ИНИОН РАН, 1997.
37 Шикина М. «Лоббизм, свет в конце коридора». - «Новое время». № 8. 1995.
38 Ильичёва Л.Е. «Лоббизм и интересы предпринимательства». - М., 2000.
39 Зубков С.А. «Лоббизм в практике менеджмента». - «Социально-политический журнал». № 5.
1996.
40 Виленский А. «Парадоксы государственной поддержки частного бизнеса». - «Вопросы эко
номики». №6. 1997.
41 Шамхалов Ф. И. «Лоббизм во взаимодействиях государства и бизнеса» (материалы к лекциям
и семинарам). - «Российский экономический журнал».-№ 1. 1999.
42 Паппэ Я.Ш. «Олигархи»: экономическая хроника». -1992-2000. М., 2000.
43 «Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах госу
дарственной власти». - «Думский вестник». М.,№5. 1995.
44 Любимов А.П. «Проблемы правового формирования лоббизма». - «Государство и право».
№7. 1999.
45 Малько А.В. «Лоббизм II». - «Общественные науки и современность». № 4. 1995.
46 Малько А.В., Субочев В.В. «Лоббизм: проблемы правового регулирования». - Пятигорск,
2003.
47 Смирнов В., Зотов С. «Лоббизм в России: Политико-правовые проблемы». - «Государство и
право». № 1. 1996.
48 Бятец М.В. «Лоббизм в правотворческой деятельности».- «Правоведение». №1. 1998.
49 Хоренко Н. «Российский лоббизм: саморегуляция или государственный контроль». - «Бизнес
и политика». N5. 1996.
50 Салимбаева Ж. «Право законодательной инициативы и лоббизм». - «Мысль». № 5. 1996.
31 Кочерян С.А. «Лоббизм в Соединенных Штатах». - «Законодательный процесс в США». -М., 1990.
52 Сергунин А.А. «США: президентский лоббизм и внешняя политика». - М., 1989; Сергунин
А.А. «Законодательное регулирование лоббизма в США». - Горький, 1986.
53 Белов В., Вяткин К. «Лоббистская деятельность в ФРГ». - «Бизнес и политика». —№4. 1995.
54 Вяткин К.С. «Лоббизм по-немецки». - «Полис». №1. 1993.
33 Кинебас Р. «Группы интересов в политической жизни США». — «Бизнес и политика». №3. 1995.
воздействия на органы государственной власти обстоятельно проанализированы в трудах Н.Проходы56, И.Семененко57, А.Хомича58, И.Польских59, А.Юркова60, Ю.Зищука61.
Анализ различных аспектов экономической лоббистской деятельности, а также описание механизмов лоббирования в России содержится в трудах современных российских ученых С.Перегудова62, И.Семененко63, Н.Лапиной64.
В качестве одного из наиболее влиятельных субъектов политического процесса, участвующих в экономической лоббистской деятельности является бюрократия, выступающая в качестве определенной общности людей, тесно связанных групповыми интересами и обладающих властными ресурсами. Подобный подход к бюрократии получил освещение в работах К.Маркса65, М.Вебера66, М.Восленского67, П.Волла68.
Несмотря на обилие материала, всесторонний анализ практики отечественного экономического лоббизма зачастую воспринимается в литературе как нечто закрытое для научного сообщества. Можно понять профессионального лоббиста НК "ЛУКОЙЛ" А.Василенко6 , когда в своей содержательной книге он обращает внимание главным образом на американскую практику влияния на
56 Прохода Н. «Лоббизм: как это делается во Франции». -«Бизнес и политика». №8. 1995.
37 Семенснко И. «Лоббизм и представительство интересов бизнеса в Европейском Союзе». -
«Бизнес и политика». №2.1995.
38 Хомич А. «Лоббизм в странах АСЕАН». - «Бизнес и политика». №9,10,12. 1995.
59 Польских И.О. «О лоббировании в Великобритании». - Бюллетень. ИТАР-ТАСС. 13.01.1997
60 Юрков А.Л. «Произраильское лобби в США и Западной Европе: формы, методы, пределы
влияния». - М., 1987.
61 Зищук Ю. «Лоббизм на Украине», 2001 г. 2-е издание.
62 Перегудов С. П. «Организованные интересы и российское государство: смена парадигм». -
«Полис». №5. 1994, Перегудов СП. «Корпоративный капитал в российской политике». - «По
лис». №4.2000.
63 Семененко И.С. «Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика». Москва. -
ИМЭИМО , 2003; Перегудов СП., Семененко И.С. «Лоббизм в политической системе России».
-«Мировая экономика и международные отношения». №9. 1996.
"Перегудов СП., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. «Группы интересов и российское государство».- И.С. 1999; Лапина Н.Ю. «Предприниматели в политическом пространстве. - «Мировая экономика и международные отношения». № 6. 1993.
Вебер М. Избранное. - М. 1990.
Восленский М. «Номенклатура». - М. 1990.
Woll P. «American Bureaucracy". Second edition. New York. 1977
Василенко А. «Российские нефтяные компании и политика в переходный период». - М.: Ле-
65 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. - М. Политиздат, Том 1.1968. 66
сар. 1997. Стр.234.
государственные органы и общественное мнение и очень скупо пишет о российской действительности. Этот вывод лишний раз подтверждает монография, выпущенная под редакцией известного отечественного специалиста по нефтегазовому комплексу Я.Паппэ70.
Таким образом, при всей основательности разработки проблематики лоббизма в зарубежной и отечественной литературе, собственно проблема непосредственной лоббистской деятельности экономических групп интересов в политическом процессе современной России исследована недостаточно. Необходимость разработки данной темы в рамках политологии диктуется как потребностью в теоретическом осмыслении практики прямого участия неполитических субъектов в лоббистской деятельности в рамках переходных обществ, так и практическими нуждами, прежде всего для законодательного, нормативно-правового обеспечения деятельности лоббистских институтов в современной России.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является проведение анализа экономического лоббизма как специфического субъекта политического процесса в современной России с акцентом на выявление и описание механизмов законодательного регулирования экономического лоббизма.
Для достижения этой цели автор поставил следующие задачи:
проанализировать теоретические представления о лоббизме как феномене современного политического процесса, сделав акцент на его экономической составляющей;
выявить политическую природу экономической лоббистской деятельности в современной России;
провести сравнительный анализ экономического лоббизма как политического явления на основе опыта лоббистской деятельности в законодательных и исполнительных органах власти в зарубежных странах;
70 «Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России». - М.: Центр политических технологий, 1997, стр. 259.
проанализировать специфику российского экономического лоббизма, особенности его становления, развития, функционирования;
выделить и оценить значение наиболее результативных примеров экономической лоббистской деятельности в России;
выработать рекомендации по возможным формам легализации и институциоиализации лоббизма в России в целях соблюдения легитимности и прозрачности при реализации экономических интересов деловой элиты.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Автор диссертации преимущественно опирался на взаимосвязанный комплекс теоретических и методологических подходов, используемых в современной политологии, включающий системный подход, а также структурно-функциональный институциональный и сравнительный анализ.
Ряд положений диссертации рассмотрен с использованием методологии и методов смежных дисциплин — права, экономики, социологии.
При анализе эмпирических данных применялся социологический подход, который предполагает изучение реальных механизмов принятия решений и внимание к неформальным правилам (в том числе методом включенного наблюдения и неформализованного интервью с экспертами).
Источниковая база работы. Нормативно-правовую, источ-никовую и эмпирическую базу диссертации составляют Конституция РФ, Федеральные законы РФ, нормативно-правовые акты органов государственной власти, документы международного права, закрепляющие принципы и нормы лоббистской деятельности, материалы слушаний по законопроектам, посвященным регулированию лоббистской деятельности, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
В работе получили отражение результаты дискуссий и экспертных опросов, проведённых автором с руководителями и со-
трудииками подразделений по связям с общественностью ряда крупных российских банков и корпораций.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в результате деятельности групп экономических интересов и их давление на принятие политических и государственных решений органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
Предмет исследования - принципы и механизмы экономического лоббирования — представительства групповых экономических интересов в процессе принятия политических и государственных решений в высших органах власти РФ, государственное регулирование лоббистской деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
Уточнено понятие «экономический лоббизм», рассмотрены основные методологические подходы к изучению функционирования и взаимодействия экономических групп давления и органов государственной власти;
Проведен комплексный и системный анализ экономического лоббизма в политическом процессе современной России; обобщен опыт и обоснована необходимость учёта элементов зарубежных лоббистских моделей в российской практике экономического лоббизма;
Исследованы особенности, механизмы и способы представительства экономических интересов в органах законодательной и исполнительной власти постсоветской России;
Раскрыта тесная взаимосвязь процесса становления и функционирования системы регулирования экономической лоббистской деятельности с отличительными чертами современного российского политического процесса;
Обоснована необходимость политико-правовой легализации института лоббизма и создания почвы для успешной, эффективной реализации механизма экономического лоббирования, посредст-
вом его законодательного закрепления, а также предоставления правовых гарантий для его функционирования. 6. Определены приоритетные направления в сфере государственного регулирования лоббистской деятельности и обоснованы перспективы развития экономического лоббизма в современной России.
На защиту выносятся следующие положения:
В современных переходных обществах с неокрепшими институтами гражданского общества, с неустойчивой партийно-политической системой и гипертрофированными функциями государственных учреждений экономические субъекты, в целях реализации своих групповых интересов, прибегают к прямому участию в политическом процессе, непосредственно занимаются лоббистской деятельностью.
Экономический лоббизм как фактор воздействия на все сферы общественной жизни по каналам законодательных и исполнительных органов в рамках политико-правового поля представляет собой механизм реализации отношений между государственной экономической политикой и общественной формой управления хозяйством.
Вероятность реализации экономического интереса группы и в России и на Западе зависит от сходного комплекса возможностей. В число наиболее существенных входят: наличие средств, достаточных для реализации интереса (вне зависимости от легитимности действий); близость к лицу или организации, принимающей решение; возможность оказания информационного давления (влияния на средства массовой информации) с целью формирования общественного мнения; возможность оказания политического давления (от угроз забастовок до голосования в парламенте); возможность оказания экономического давления (угрозы прекращения перечисления налогов и т.д.).
Лоббизм, как, впрочем, и другие социальные и политические институты, не конструируется политическими «технологами», а
вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Для появления цивилизованного экономического лоббирования в России, прежде всего, следует изменить негативное отношение к лоббизму в общественном мнении ряда социальных групп, политических структур, институциализировать его и принять закон «О лоббистской деятельности в Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа позволяет теоретически осмыслить природу, сущность и специфику существующей модели регулирования экономической лоббистской деятельности в России. Анализ политической практики, нормативно-правовых основ, сравнительный анализ отечественных и зарубежных трактовок лоббизма представляет интерес для разработчиков законодательства, государственных служащих, представителей крупных экономических структур.
Научно-практическое значение исследования состоит в том, что заложенные в нем выводы и рекомендации могут быть использованы при внесении изменений в ряд нормативно-правовых актов Российской Федерации, в осуществлении деятельности по регулированию лоббистских отношений.
Ряд положений диссертации может быть использован в учебном процессе, в частности, в лекционных курсах по политическому процессу в современной России, политическому менеджменту, а также в профильных курсах правоведения.
Апробация работы. Положения и выводы данной диссертации представлены в публикациях автора. Они содержались также в докладе диссертанта на Международном коллоквиуме «Социальные трансформации» (Смоленск, 2002 г.). Некоторые результаты исследования использовались автором при подготовке научно-аналитических работ.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственной политики отделения политологии философского факультета МГУ имени М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.
Сущность, история и содержание понятия «лоббизм»
В основе понимания сущности лоббизма лежит теория групп давления и заинтересованных групп. Теория «групп давления» была впервые сформулирована американским ученым А.Бентли71. Основы данной теории заложили английские философы XIX и начала XX века, разрабатывавшие проблематику плюрализма. Они выдвинули идею о том, что именно группа является базовой единицей общества72. Эта мысль и легла в основу исследования А. Бентли, взглянувшего на политическое общество как на совокупность различных «групп интересов». Он рассматривал политику как взаимодействие заинтересованных групп, преследующих свои цели. Призывая государство к проведению активной экономической политики, он предвидел, что она способна обернуться режимом «наибольшего благоприятствования» для отдельных предпринимателей и корпораций. С учетом этого Бентли предлагал изыскивать дополнительные средства, которые препятствовали бы государственному вмешательству перерасти отведенные ему рамки гаранта стабильного развития экономики. Следует обратить внимание, что решающая роль среди таких средств, согласно его концепции, принадлежит политическому обеспечению частных экономических интересов.
Данная концепция получила дальнейшее развитие в трудах целого ряда политологов, среди которых наиболее известными стали: Ж.Мейно73, описавший деятельность групп интересов во Франции; Г.Эрман74, предпринявший попытку систематизировать объекты воздействия групп интересов по всему миру; Д.Трумэн75, конкретизировавший определение понятия группа интересов. По мнению этого ученого, группа интересов часто переходит в некое но вое состояние, приобретает некоторые специфические черты, если она в своем стремлении достичь цели действует через правительственные институты. Такие группы Трумэн для облегчения анализа выделял и называл политическими (хотя впоследствии определение «политические» часто опускалось).
М.Олсон посчитал, что А.Бентли и Д.Трумэн не корректны, игнорируя интересы отдельного индивида, так как всякому человеку свойственно стремление реализовывать свои идеи не посредством группы, а индивидуально, по собственному усмотрению. По Олсону77, отнюдь не каждый интерес приводит к созданию группы, так как индивид не всегда может и желает достичь цели через группу, поскольку зачастую это легче сделать самостоятельно.
Дальнейшим развитием идей участия групп в политике становятся работы Е.Херринга78, разработавшего теорию «группового базиса политики». А.Пресс и Ч.Адриан79 развили и детализировали теорию «заинтересованных групп». Р.Дальтон, Р.Энтман , указывали на недостаточное участие граждан в «символической» политике, для успешного развития стабильных форм политического участия.
В тоже время отдельные исследователи, например С.Пэйтман, изучали возможность «вмешательства» в государственные дела только посредством участия в голосовании и обсуждении, представленных вопросов81. В.Липман высказывал соображения о невозможности проявления постоянного интереса к деятельности органов государственной власти, в силу антисоциалыюсти подобных действий82.
В научной политологической литературе указываются и другие причины включения индивида в политику. Так, Г.Лассуэл исследовал состояние сознания человека через ощущение угрозы сво ему общественному благополучию . Е.Лэйн анализировал необхо димость завоевания нового социального статуса . А.Дауне в своей концепции группового политического участия называл основной причиной активного вмешательства в политику желание жизненного успеха и общественного признания 5. Изучение данной проблемы порой вызывало среди исследователей очень острые дискуссии, но данное диссертационное исследование затрагивает эту область лишь частично.
Группы интересов существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно проследить еще в условиях античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов) . Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, представлявшего интересы правящего класса. Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса87. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.
Экономическое обеспечение политических процессов. Бизнес и политика
Несомненным является тот факт, что уровень и характер экономической системы любого государства во многом зависят и предопределяются политической средой: формой политического правления и политическим режимом, характером политической власти и уровнем её легитимности, уровнем развития гражданского общества, личностью политического лидера страны, составом политической элиты, степенью развития политической системы страны и многим другим. В свою очередь, несомненно, и то, что политическая система общества не может нормально функционировать, не имея соответствующего экономического обеспечения всех политических процессов. Причём на экономическую сферу приходится наибольшая часть активности властных структур, прежде всего, это проявляется в форме разработки и реализации экономической политики.
Уже сам приход к власти того или иного политика, партии предопределяется программой экономических мероприятий, которые они обязуются реализовать в случае обретения власти. Таким образом, уже с самого начала своего становления политическая власть активно опирается на возможности экономической системы. И уж если речь идёт о становлении новой политической власти, то следует упомянуть о тех огромных финансовых средствах, которые требуются для проведения избирательных компаний.
Основной задачей утвердившейся у власти политической силы является её удержание и реализация поставленных целей. В этом отношении многое зависит от проводимой политической властью экономической политики. Народ, несомненно, будет поддерживать только ту власть, которая обеспечивает экономическую стабильность, рост благосостояния, оптимальную среду для предпринимательской деятельности. Абсолютно обоснованно, что после глубочайших в истории кризисов в мировой экономике , правительства самое серьёзное внимание уделяют разработке программ экономического развития стран.
Последним и основным аспектом (в разрезе диссертации), подтверждающим приоритет экономической сферы для власти, является роль экономической системы в развитии политических процессов, которая проявляется в том, что все крупномасштабные политические решения требуют надёжного и обоснованного экономического обеспечения. Например, широкомасштабная построения с СССР коммунистического общества к 1980 году была обречена143. Главная причина - отсутствие соответствующих экономических ресурсов для достижения поставленной цели.
Таким образом, как мы выяснили, зависимость политической системы от экономической носит объективно необходимый характер. В свою очередь, развитие экономической системы не может обойтись без государственного «присутствия», без воздействия политической системы. Воздействие политической системы на экономическую может быть успешным или не очень успешным, но его не может не быть, поскольку оно диктуется объективно необходимыми обстоятельствами.
Представление о взаимосвязи и взаимозависимости экономической и политической систем было бы неполным без рассмотрения вопроса о превращении экономической власти в политическую. Когда говорят о политической власти, то имеют в виду конкретные политические институты (парламент, президентскую власть, кабинет министров, суды и т.д.), то есть целый аппарат реализации политической власти. Экономическая же власть не есть нечто формализованное, представленное соответствующими институтами. Это власть богатства, капитала, способность представителей капитала влиять на принимаемые политические решения, на государственную политику в целом. Для наиболее прибыльного использования капитала они разными способами (от создания групп давления до избрания на высокие политические посты) воздействуют на правительство и законотворчество, добиваясь льгот и режима наибольшего благоприятствования в своих интересах. Одним из весьма распространённых путей реализации экономической власти является организация представителями крупного бизнеса выборов в высшие органы власти депутатов, готовых действовать в их интересах. Это лишь один из примеров экономического лоббирования, рассмотренного в первой главе.
Особенно активен крупный бизнес, представляющий такие высокоприбыльные хозяйственные сферы, как добыча и переработка энергоносителей. Приведём пример: известно, что в ряде зарубежных стран нефтяные компании (также как и компании других энергетических отраслей) пользуются льготами в налогообложении. Это скидка на так называемое истощение недр. В США в отдельные периоды она приближалась к 30% от суммы налогообложения. В высших американских политических кругах были и сторонники, и противники такого рода льгот. Одни предлагали уменьшить эту скидку, другие - увеличить. Среди первых в 70-х годах был вице-президент Губерт Хэмфри, принявший решение участвовать в избирательной компании (1969 г.). Для проведения избирательной компании требовались большие средства. В поисках средств Комитет по избранию вице-президента от демократической партии обратил ся к людям (миллионерам-нефтепромышленникам), способным предоставить миллионный заём. Последние поинтересовались, что собирается предпринять вице-президент в отношении процентной скидки на истощение недр. Хэмфри ответил: «Нам необходима налоговая реформа, а ни один президент не может предложить такую реформу, не снизив скидку на истощение недр» . В результате Хэмфри от них ничего не получил. Это достаточно редкий случай. Как правило, экономическая сфера финансирует и обеспечивает карьеру политиков, а они, в свою очередь, делают немало для процветания капитала. Опять же, для примера, в 70-е-80-е года американские нефтяные компании выплачивали в среднем 8% налога на прибыль, в то же время другие компании - 40%145.
Финансирование избирательных компаний - это лишь один способ экономического лоббирования, но он наиболее показателен, так как подразумевает превращение власти экономической в политическую. Субъектом лоббистской деятельности в данном случае выступает крупный бизнес, являющийся, по сути, самым крупным экономическим лоббистом, но далеко не единственным. Для дальнейшего анализа необходимо упомянуть и описать роль других лоббирующих субъектов.
В современных развитых странах и государствах с переходной к рынку экономикой с неизбежностью формируется и действует широкая сеть негосударственных некоммерческих организаций (союзов, ассоциаций, объединений, гильдий и т.д.), призванных выражать и отстаивать интересы хозяйствующих в рыночной экономике субъектов. С этой целью они вступают в отношения с государством и друг с другом. Эта часть гражданского общества составляет его экономическую сферу в отличие от политической, социальной и культурной. Таким образом, рыночное хозяйство современных государств, представлено не двумя, как часто полагают, звеньями - государством и частными предприятиями (во всем многообразии их видов), а тремя, то есть дополнительно к двум на званным - ещё многочисленным слоем организаций, которые будучи некоммерческими, все они по своей сути выражают экономические отношения (внутри частных предприятий, между ними, а также между частными предприятиями и государством). Роль этих отношений в экономическом развитии страны нельзя преуменьшать. На формировании третьего звена в рыночной экономике России мы подробно остановимся в следующей главе данного диссертационного исследования.
Каковы причины формирования и функционирования третьего звена в экономике современной России?
Демократия как политический режим и частная собственность как основа экономической свободы предпринимателя имеют и другую сторону медали: очень много (если не всё) в своей хозяйственной деятельности должны обеспечивать сами предприниматели, работающие на свой страх и риск. Опыт рыночного хозяйства показывает, что действовать в одиночку в решении возникающих многочисленных проблем сложно и малоэффективно. Специальные объединения становятся необходимыми. Именно им поручаются отношения предпринимателей с государством по многим вопросам. Как показывает мировая практика, бизнес далеко не всегда бывает доволен действиями по отношению к нему государственных органов: повышение налогов, завышенное обязательное резервирование части средств коммерческих банков в центральном банке, необходимость соблюдения правил честной конкурентной борьбы, запрещение в ряде стран слияний и поглощений предприятий в рамках одной отрасли и многое другое. Чтобы государство было в активе бизнеса, необходимы групповые усилия. Вот именно для этого (за редким исключением) и создаются частными предприятиями специальные организации.
Российский экономический лоббизм: особенности его становления, функционирования и развития
Широкая политическая программа, направленная на преобразование экономической сферы России, прежде всего, реализуется как сложнейший процесс определения нового места государства в хозяйственной жизни страны. Масштабная и специфическая по условиям, средствам и целям политическая программа проведения экономических реформ действительно является уникальной. Это проявляется в том, что в стране, наряду с экономическими проблемами общенационального характера (инфляция, безработица), одновременно реализуются такие сложнейшие во всех отношения процессы и реформы, как:
- становление многообразия форм собственности; развитие многообразия форм предпринимательской деятельности; видоизменение участия организаций и частных лиц в формировании доходной части бюджета;
- становление системы правового обеспечения экономических процессов;
- налоговая, пенсионная и другие реформы.
Россия пошла по пути, по которому многие десятилетия идут развитые демократические страны, практикующие легализованное экономическое лоббирование и добившиеся существенных успехов в развитии экономических и политических систем. Ввиду отсутствия в России специального законодательства, регулирующего процесс лоббизма, экономическая лоббистская деятельность часто носит «нецивилизованный», неправомерный, наносящий вред экономике и обществу характер и, как следствие, тормозит развитие экономической и политической отечественных систем.
Еще одна отличительная особенность нашей экономики состоит в чрезмерной зависимости бизнеса от государства. Поэтому везде, где есть власть, она становится объектом воздействия на нее со стороны коммерческих структур, стремящихся склонить ее на свою сторону.
В России проблема лоббизма, как проблема практическая, стоит достаточно давно. В советской России, в силу многочисленных причин идеологического, теоретического и практического характера она либо замалчивалась, либо вуалировалась категориями иного терминологического ряда. Экономический лоббизм не является для России новым явлением, которое появилось только с рыночными реформами 90-х годов. На сегодняшний день в нашей стране существуют лишь попытки регламентации, легализации и институционализации экономической лоббистской деятельности. Многие проблемы, с которыми сталкивается отечественный бизнес в практике взаимодействия с государственными структурами, уже в дореволюционной России получили свое успешное разрешение еще на рубеже XX века .
В советский период эта деятельность носила по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, так как основными субъектами лоббирования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, крупнейшие предприятия и региональные руководители. В условиях планового распределения они вели постоянную борьбу за ресурсы, а также за их первоочередное «отоваривание». Также лоббизм существовал как многоступенчатое, опосредованное (через КПСС) артикулирование интересов отдельных групп населения, представляемых профсоюзами, а также созданными «сверху» и лояльными по отношению к власти различного рода союзами, комитетами, ассоциациями, обществами, советами и движениями186. При этом лоббизм имел ярко выраженный «встроенный» и «кулуарный» характер, т.е. давление на власть осуществлялось не открыто, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в рамках номенклатурного слоя.
Периодические издания того времени часто с осуждением писали о «лоббистах» из Верховного Совета, но они изначально ошибочно закладывали в содержание понятия лоббизм негативный и ругательный смысл. Однако лоббирование представляет собой, в частности, необходимый канал обратной связи, и плохо не то, что он есть, а то, что соотношение «сигнал/шум» в нём неудовлетворительно.
До осени 1993, года (разгона Верховного Совета) лоббировать можно было на трех основных полях: администрация президента, правительство, парламент. В парламенте усилия экономических лоббистов были так же направлены на «выбивание» практических выгод и преференций. Этому способствовало следующее: во-первых, Верховный Совет кроме законодательных обладал и распорядительными функциями, имел собственные фонды и являлся довольно крупным «хозяйствующим субъектом». Во-вторых, несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области, эффективно пользоваться этим инструментом еще не умели187. В-третьих, Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими дебатами, а не решением экономических и хозяйственных вопросов.
Крах системы планового хозяйства в конце 80-х — начале 90-х годов освободил групповые интересы от патронажа государственного корпоративизма. Рыночные реформы, разрушив до основания огосударствленную экономику, существенно подорвали, хотя полностью и не ликвидировали, материальные и организационные возможности этого традиционного лоббизма. Именно в этот период произошло становление новой системы функционального представительства интересов.
В 90-е гг. в России начался процесс формирования заинтересованных групп бизнеса, где особую роль стали играть неколлективные (т. е. не основанные на добровольном объединении граж дан) группы давления (финансово-промышленные группы, концерны, банки, акционерные общества). Скорее по экономическим, нежели по политическим причинам стали формироваться новые лоббистские структуры: Лига кооператоров и предпринимателей (В. Тихонов, И. Кивелиди); Союз предпринимателей и арендаторов (П. Бунич); Ассоциация совместных предприятий, международных объединений и организаций (Л. Вайнберг); Ассоциация крестьянских хозяйств и кооперативов (В. Башмачников); Союз малых предприятий (Н. Шулятьева); Союз товаропроизводителей; Московский союз кооперативов; Ассоциация приватизированных и частных предприятий (Е. Гайдар); Ассоциация российских банков (С. Егоров); Союз нефтегазопромышленников России (В. Медведев); Союз российских судовладельцев (М. А. Романовский). Свои объединения создавал директорский корпус страны: Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Аграрный союз (В. Стародубцев).
