Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политическая природа и стратегии формализации лоббизма 11
1.1 Теоретические подходы анализа политической сущности, структуры и типов лоббизма 11
1.2 Стратегии формализации и основные черты современного лоббизма...29
Глава 2. Институционализация лоббизма в современной России 63
2.1 Институциональные основы лоббистской деятельности и методы неформализованного лоббирования 63
2.2 Лоббистские организации и группы давления 80
Глава 3. Легитимация института лоббизма в современной России 99
3.1 Анализ процесса формализации лоббизма в современной России 103
3.2 Формализация лоббистской деятельности: концептуальные основания современной модели 154
Заключение 170
Литература 174
- Теоретические подходы анализа политической сущности, структуры и типов лоббизма
- Институциональные основы лоббистской деятельности и методы неформализованного лоббирования
- Анализ процесса формализации лоббизма в современной России
Введение к работе
Любой переходный период сопровождается не только изменением массового сознания, но и трансформацией политических, экономических и социальных институтов. Переходный период порождает новые институты, модернизирует или прекращает существование старых. Институты, ранее носившие неформальный характер, формализуются и наоборот. Одним из таких институтов в российском политическом процессе является лоббизм. В период демократизации в России происходит множество политико-правовых явлений, прямо или косвенно указывающих на то, что лоббизм, как институт неформального характера, переживает типичную трансформацию переходного периода и, свидетельством этому служит позитивное изменение массового сознания. Слово «лоббизм» уже не вызывает непонимания или удивления, но при этом представление о нем и отношение к этому явлению в обществе весьма неоднородны. Пусть представление зачастую далеко от истиной сути явления, а в отношении доминирует негативный акцент - важно то, что лоббизм стал уже неотъемлемым элементом не только политического, но и обыденного сознания. Ведь «если бы форма проявления и сущность вещей непосредственно совпадали, то всякая наука была бы излишня»1.
Одним из принципов демократии является равноправное участие в управлении и принятии решений. Демократическое государство обязано гарантировать каждому конкретному индивиду, группе или институту возможность для легального воздействия на государственную политику. Институционализация лоббизма как демократического института и возможности для легального воздействия на государственную политику невозможно без завершения процесса легитимации лоббизма: признания законности лоббистской деятельности и формирования правовой базы ее регулирования. Сложившаяся ситуация тем более актуальна для исследования, поскол ьку незавершенность процесса легитимации и отсутствие
формализованного лоббизма тормозит другие институциональные процессы. При этом, например, процесс профессионализации лоббизма «загоняется» в латентные формы.
Точкой отсчета в развитии теории лоббизма принято считать конец XIX -начало XX века, что объясняется результатом процесса демократизации западных стран в рамках парламентской системы, индивидуализацией экономической жизни общества. В политологической науке традиционно большое внимание уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления или групп по интересам вообще, и проблемам лоббизма в частности. Впервые в политологии проблему лоббизма рассмотрел А.Бентли, в работе «Процесс правления. Изучение общественных давлений» в 1908 году. Он во многом предвосхитил подход И.Шумпетера, который полагал, что существенной чертой демократии является конкуренция политических элит.3 А.Бентли справедливо считал, что общественное согласие в государственном управлении достигается с помощью посредничества групп и групповых представителей, выделяемых конкурирующими элитами.
В мажоритарной демократии, как правило, выделяется достаточно широкий спектр групп политических интересов от традиционно ориентированных и генетически связанных с архаическими основаниями политических традиций, уходящих корнями в начальные стадии эволюции представительной демократии, до продвинутых добровольных организаций, созданных для целенаправленной защиты общественных интересов. На это обстоятельство, анализируя развитие демократии, обратил внимание Д.Труман, выделявший «политические группы интересов» , его мнение разделяли Э.Латам в работе «Групповые основы политики» и Т.Парсонс в
работе «Система современных обществ».6 Это понимание лоббистских структур соотносится с классификацией М.Дюверже, автора книги «Партийная политика и группы давления»7, считавшего возможным выделять «традиционные» или «общинные» группы репрезентации политических интересов, «группы по обычаю», «группы защиты», «группы поддержки» и «ассоциативные» группы репрезентации политических интересов, под которыми понимал «новые социальные движения».
По мнению американского политолога М.Олсона, группы репрезентации политических интересов имеют ассиметричное влияние на процесс принятия политических решений.8 Британский политолог Г.Джордан относит к важнейшему признаку лоббистских групп в политике артикуляцию ими политических интересов.9
Несмотря на довольно широкий спектр определений лоббистских групп в работах таких исследователей, как К.Вилсон, А.Косон, К.Линдблом, А.Поттер, Р.Солсбери, Дж.Тьери и К.Шлозман, выделяется одна общая черта, роднящая все эти определения: в группы репрезентации политических интересов входят лица, в той или иной степени способные в составе группы оказать воздействие на процесс принятия политического решения или ход его реализации, а также на кадровую политику властных политических структур.
К настоящему времени лоббизм стал неотъемлемой частью системы политического и государственного управления в большинстве стран мира с демократической политической системой. Французский социолог Ф.Фарнел определил лоббизм как «продуктивное вмешательство в хозяйственные и социальные процессы с использованием политических методов и средств».
Лоббизм тесным образом связан с проблемой современного демократического корпоративизма и неокорпоративизма. Р.-Ж.Шварценберг определил лоббизм как организацию, созданную для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам.11 В 1974 году проблему современного корпоративизма в политической науке поставил Ф.Шмиттер, сформулировавший определение этого явления как систему «представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, конкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей».12
Г.Лембрух ввел понятие «либеральный корпоратизм», определив его как «особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики, по преимуществу в области экономики, отличающийся высоким уровнем межгрупповой кооперации».1
Ф.Шмиттер усматривает в корпоративизме отри цательные черты, поскольку классическая точка зрения на демократию, согласно которой демократия должна быть открытой и прозрачной системой, в то время как корпоративизм сводит прозрачность к уровню лишь групповых интересов, выраженных в публичных политических действиях. Позитивная роль корпоративизма, по мнению Ф.Шмиттера, прослеживается в более адекватном представительстве интересов всех корпоративных групп общества.
Современные отечественные исследователи лоббизма С.Перегудов, В.Лепехин, Н.Лапина, И.Семененко, А.Малько считают, что как плюралистическая (мажоритарная), так и корпоратистская модели репрезентации политических интересов взаимодополняют друг друга. В основании классификации деятельности репрезентирующих групп можно положить различные основания - цели, характер политических функций, социально-политический статус, социальный состав, этно-конфессиональную или региональную принадлежность и т.п.
Отдельные аспекты лоббистской деятельности детально рассмотрены в работах российских исследователей - А.Любимова, А.Автономова, В.Губернаторова, В.Даниленко, С.Зубкова, Н.Зяблюка, Н.Иванова, М.Афанасьева и др.15
Методологическими и теоретическими основами диссертационного исследования явились плюралистическая теория демократии, теория заинтересованных групп, теория бюрократии и теория политического участия. Методологической базой для работы над темой диссертации явились труды А.Бентли, Ф.Хайека, В.Липпмана, М.Вебера, Г.Алмонда, Т.Парсонса, Г.Лассуэла, Г.Ласки, Д.Трумэна, Р.Даля и др.
Для изучения механизма лоббизма в политическом процессе Российской Федерации, использованы материалы периодических изданий, данные анализа правовых нормативных документов, регулирующих этот институт в различных формах проявления.
Эмпирической базой исследования послужили данные отечественной и зарубежной статистики; результаты отечественных и зарубежных
эмпирических исследований; материалы периодической печати; зарубежное законодательство, посвященное лоббизму; российское федеральное законодательство и законопроекты, относящиеся к теме исследования.
Целью исследования является анализ лоббизма в политическом процессе современной России и разработка концептуальных основ формализованной лоббистской деятельности. Для достижения цели в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи:
• раскрыть теоретические подходы анализа политической сущности, структуры и типов лоббизма;
• выявить основные стратегии формализации и характерные черты современного лоббизма;
• показать пути институционализации лоббизма в современной России;
• раскрыть методы неформализованного лоббирования в современной России;
• раскрыть основные направления легитимации института лоббизма и его законодательного оформления;
• определить концептуальные основания современной модели российского лоббизма.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации предпринята одна из первых в отечественных политологических исследованиях попытка разработки основ концепции формализованного лоббизма, определены роль и место лоббизма в политическом процессе в современной России. В процессе реализации названной цели и решения, связанных с этим исследовательских задач, были получены следующие имеющие научную новизну результаты и положения, выносимые на защиту:
• проведен сравнительный анализ моделей становления формализованного лоббизма как политического института развитых стран;
• показано, что институт лоббизма, как элемент политического процесса, органически присущ структуре любого государства и в случае его легализации может играть положительную роль в демократизации политического процесса;
• проведен анализ лоббизма как неформализованного политического института современной России;
• проанализированы открытые информационные источники о лоббистских группах, подтверждена объективность экспертных опросов как метода измерения влиятельности и источника информации о лоббизме и лоббистах;
• показано, что для легализации института лоббизма и эффективной реализации механизма лоббирования требуется его законодательное закрепление, а также предоставление правовых гарантий для его реализации;
• проведено исследование правовых инициатив, касающихся легитимации лоббизма, доказана необходимость комплексной формализации лоббизма с учетом существующих возможностей для лоббирования: индивидуального, группового и через посредника (профессионального лоббиста);
• с учетом существующих предложений по формализации института лоббизма, их достоинств и недостатков, представлена концептуальная модель комплексного оформления лоббизма.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выработке концептуальных основ формализации лоббизма в современной России.
Результаты проведенного анализа российских инициатив по формализации лоббистской деятельности могут быть использованы в дальнейшем изучении процесса легитимации лоббизма в России.
Заключение об объективности экспертных опросов как метода измерения влиятельности лоббиста может выступить основанием для дальнейших исследований лоббистской деятельности.
Основные положения диссертационной работы докладывались автором на конференциях и семинарах: Второй научно-общественный форум «Формирование гражданского общества в России», Санкт-Петербург февраль 2002 г.; Дни петербургской философии, ноябрь 2003 г.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры конфликтологии философского факультета Санкт-Петербургского государственного университета 11 мая 2004 г. и рекомендована к защите.
Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка литературы. Общий объем работы 180 страниц текста в компьютерной верстке.
Теоретические подходы анализа политической сущности, структуры и типов лоббизма
Современная Россия переживает период системных общественно политических и социально-экономических перемен, что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между государством и обществом. Лоббизм, как наиболее распространенная разновидность функционального представитель тва, является средством выражения существующих интересов в их воздействии на государственную политику.
Для уяснения из чего складывается лоббистская деятельность необходимо проанализировать это политико-правовое явление, его понятийный аппарат, содержание, рассмотреть это явление во временной динамике.
Понятийный аппарат, относящийся к лоббистской деятельности, можно условно разделить на две группы. К первой группе следует отнести понятия, связанные с профессиональными лоббистами и лоббистской деятельностью, ко второй группе - понятия, относящиеся к непрофессиональным лоббистам.
Большинство исследователей говоря о понятиях «лоббист», «лобби», «лоббизм», «лоббистская деятельность» сходятся во мнении, что те пришли из Англии и Америки. Так «Lobby» в 1553 году употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре, а столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Политический оттенок данное слово приобрело через два столетия в Америке»16. «По некоторым легендам, «защитники» различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет — не доказано. Но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869 1877), генерала, снискавшего славу во время Гражданской войны в Соединённых Штатах 1861-1865 годов. Вечерами 18-ый американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, её вестибюле, который назывался «лобби». Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово — зачастую не бескорыстно, а за звонкую монету — выполнить их»17. Вероятно, само слово изначально было не более чем профессиональным сленгом - указание на место (холл, вестибюль) где проще всего устроить «неожиданную» продуктивную встречу с должностным лицом. Слово прижилось и получило признание, а вот метод простейшего лоббизма, основанный на «подлавливании» объекта лоббирования перед дверью в кабинет или здание нисколько не изменился. Стоит отметить, что вышесказанное относится исключительно к самой истории термина «лобби», поскольку очевидно, что лоббизм, не зависимо от форм проявления, постоянный спутник власти.
Возвращаясь к истории термина «лоббизм» стоит отметить: именно в Соединенных Штатах за ним закрепилось обозначение покупки голосов за деньги. «Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX веке, а затем его начали употреблять и в других странах» .
Существуют разные термины и определения лоббизма и в российских научных и иных источниках. Далее мы приведем некоторые из них.
Согласно отечественному словарю иностранных слов19, лоббизм (от английского «кулуары») — термин, обозначающий разветвленную систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определённых законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.
В политологическом словаре 1994 года издания лоббизм понимается как деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы давления на органы исполнительной и законодательной власти. К лоббистам относятся в первую очередь представители профсоюзов, деловые ассоциации, общественно политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды, бюро, товарищества. Лоббистские организации ставят своей целью оказывать влияние на принимаемые законодательные акты, деятельность партий, результаты выборов и решения судебных органов.
Институциональные основы лоббистской деятельности и методы неформализованного лоббирования
Рассмотрев модели регулирования лоббистской деятельности, мы переходим к ситуации, когда лоббистская деятельность не регулируется специальным законодательством. Отсутствие специализированного законодательства не означает, что лоббистской деятельности от этого становится меньше. Очевидно лоббистской деятельности в подобной ситуации даже больше, но отсутствие открытой информации не позволяет представить хотя бы ее приблизительный масштаб. Российская действительность изобилует лоббизмом в самых разных проявлениях, но источники информации крайне ограничены, и судить о ситуации можно лишь по обрывочным данным. Хотя в настоящее время в России нет специальных нормативных правовых актов, которые непосредственно регулировали бы лоббистскую деятельность, это обстоятельство не означает, что в российском законодательстве нет отдельных норм и положений, посвященных прямо или косвенно данной проблематике.
К числу основных нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации и содержащих нормы, регламентирующие базовые основы лоббизма и порядок взаимодействия субъектов лоббистских правоотношений, прежде всего, нужно отнести, Конституцию РФ, затем федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации и т.д.
Если говорить о предмете и месте лоббизма в системе российского законодательства, то федеральное законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, можно отнести к группе законов об обществе и власти и, соответственно, к конституционному праву. Фактически — это законодательство о взаимоотношениях между гражданским обществом и государственной властью, основным предметом которого является взаимодействие различных граждан (групп граждан), групп давления, общественных объединений, предприятий, иных негосударственных организаций с различными как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Базовой основой для появления специального федерального законодательства о регулировании лоббистской деятельности являются:
часть 2 статьи 3 Конституции РФ, в которой установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления»;68
часть 1 статьи 30 гласит: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»;69
часть 1 статьи 32, где еще более усиливается гражданское участие, в частности, говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»;70
статья 33 Конституции РФ прямо гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».71
Итак, можно сделать первый промежуточный вывод о том, что в Российской Федерации существует конституционная основа для формализации лоббизма, а право лоббирования, по сути, закреплено в Конституции РФ.
Любимов АЛ. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998. С.9. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит-ра, 1993. Там же. Там же.
Там же. В продолжение разговора о российских лоббистах, стоит отметить, что в России как, впрочем, и во всем демократическом мире, лоббисты различаются на две категории:
1) граждане, которые занимаются лоббизмом «по зову души или необходимости», средством разовых обращений;
2) профессиональные лоббисты - те, кто занимается этой деятельностью за плату, профессионально и постоянно.
Мы еще вернемся к специфике регулирования лоббизма с учетом такого разделения в конце главы. Но, учитывая то, что основой становления лоббизма, как демократического института, является вторая категория лоббистов, наша дальнейшая работа будет посвящена «профессиональным» лоббистам.
Профессиональной лоббистской деятельностью занимаются как юридические, так и физические лица. Если посмотреть на ситуацию с лоббистской деятельностью сегодня, то получается следующее: законодательства на эту тему нет, а это значит, что нарушать тоже нечего и что лоббистской деятельностью можно заниматься в любых ее проявлениях и форме. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» регулирует деятельность государственных чиновников, а они в цепи лоббистской деятельности могут играть достаточно конкретную роль или, наоборот, ни в какой форме не должны участвовать в лоббистской деятельности.
Анализ процесса формализации лоббизма в современной России
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР в 1991 году, гарантировала каждому члену общества возможность защищать свои права, свободы и законные интересы всеми доступными способами, которые не противоречат закону. Одним из путей реализации этих правомочий является закрепленное Конституцией Российской Федерации право гражданина Российской Федерации направлять личные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны их рассматривать, принимать необходимые решения и давать мотивированный ответ в установленный законом срок.
Разработка законопроекта «Об обращениях граждан» вызвана тем, что обращения граждан являются одним из наиболее важных и действенных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, источником информации, необходимой при решении текущих вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Являясь одновременно одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства и общества, обращения граждан способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основными актами по данному вопросу являются Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года, новая редакция от 4 марта 1980 года и Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Существенным изъяном указанных законодательных актов является и то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственности органа и должностного лица перед гражданином за надлежащую реализацию его конституционного права на обращения. Недостаточно четко разграничены и правовые режимы трех основных видов обращений с позиции реагирования тех или иных конкретных органов на такие обращения. Задача закона определить и конкретизировать понятия «заявление», «предложение», «жалоба». Проект федерального закона «Об обращениях граждан» разработан во исполнение Решения Государственной Думы от 14 октября 1994 года, принятого по выступлению депутата Государственной Думы В.Н. Южакова.
Решением Совета Государственной Думы от 6 апреля 1995 года законопроект «Об обращениях граждан» рассылался в комитеты, комиссию Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе. В ходе подготовки проекта к первому чтению было учтено большинство замечаний и предложений комитетов и комиссии, депутатских объединений Государственной Думы первого созыва. Однако, учитывая обновленный (второй) состав Государственной Думы, Комитет дважды 08.02 Л 996г. и 15.02.1996 г. рассматривал законопроект на своих заседаниях и просил Совет Государственной Думы вторично разослать его в комитеты, комиссию Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе.
14 марта 1996 года Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций с учетом поступивших замечаний и предложений принял решение направить проект федерального закона «Об обращениях граждан» для рассмотрения в первом чтении.
