Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Референдум как политико-правовой институт 12
1. Понятие и политико-правовая природа референдума 12
2. Генезис института референдума в политическом процессе России 40
Глава II. Институт референдума в политико-правовом пространстве современной России 63
1. Референдум как легализованная форма непосредственной демократии на общенациональном и региональном уровнях в России 63
2. Институт референдума в процессе политико-правовой легитимации Основного закона России 86
3. Референдум в муниципальном политическом процессе 105
Заключение 123
Литература 133
- Понятие и политико-правовая природа референдума
- Референдум как легализованная форма непосредственной демократии на общенациональном и региональном уровнях в России
- Референдум в муниципальном политическом процессе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важным достижением демократических преобразований последних лет в России явилось обновление принципов участия граждан в организации государственных и муниципальных органов власти, принятия решений государственного и местного значения. Речь идет, прежде всего, о приближении к мировым общедемократическим стандартам принципов участия граждан в референдуме и выборах.
Реформирование политико-правовой системы Российского государства обусловливает необходимость привлечения к преобразованиям широких слоев населения. Основополагающая роль в процессе формирования новой демократической российской государственности отведена институтам непосредственного народовластия, что в значительной степени, актуализирует соответствующую проблематику российской юридической науки. Исследование и широкое использование разнообразных форм непосредственного народовластия, в том числе и референдума, приобретает особое значение в процессе повышения эффективности управления современным Российским государством.
Конституция РФ 1993 года провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти многонациональный народ Российской Федерации, который осуществляет свою власть не только через органы госу-дарственнойи муниципальной власти, но и непосредственно: Высшими формами непосредственного народовластия выступают референдум и свободные выборы. К тому же, в Конституции России (ч. 1 и 2 ст. 32) прямо, закреплено право граждан на участие в референдуме. Данное право обеспечивает гражданам возможность непосредственно участвовать в решении вопросов обще- ственной и государственной жизни и влиять на политическую линию развития общества и государства.
За сравнительно небольшой период функционирования в политическом процессе Российской Федерации института референдума накоплен некоторый опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Между тем анализ нормативно-правовой базы организации и проведения референдума показывает несовершенство целого ряда нормативных предписаний, нерешенность множества организационно-правовых вопросов, недостаточную эффективность использования данной формы принятия решений по политически значимым вопросам.
Все это актуализирует необходимость дальнейшего обобщения и совершенствования как теории референдума, так и практики его использования в политическом процессе, что предполагает совершенствование его нормативного регулирования, приведение его в соответствие с требованиями современной демократической российской государственности.
В этой связи диссертационное исследование направлено на определение политико-правовой природы референдума как института народовластия, выявление места и роли института референдума в политическом процессе современной России.
Степень научной разработанности проблемы определяется, прежде всего, тем, что проблемы непосредственного народовластия и референдума как важнейшей его формы выступали объектом внимания не только юристов, но и историков, социологов, политологов. Обращение к трудам по этим смежным с юриспруденцией отраслям знаний обусловлено необходимостью глубокого анализа и теоретического осмысления места и роли института референдума в' политическом процессе России.
Для изучения и понимания политико-правовой природы референдума привлечены работы основоположников учения о народном суверенитете, явившегося основой становления институтов непосредственной демократии и народного представительства (Т. Мора, Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье и др.).
Важное значение для осмысления различных аспектов функционирования института референдума имеют труды отечественных государствоведов XIX-XX вв. (Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, К.М. Тахтарева, К. Каутского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Г.Ф. Шершеневича и др.), разработчиков проблем народовластия советского периода, среди которых особое место занимают Г.В. Барабашев, Л.И. Волова, Л.А. Григорян, В.Ф. Коток, В.Т. Кабышев, Р.А. Сафаров и др., а также зарубежных ученых (М. Дю-верже, Л. Дюги, Дж. Зиммерман, Ж. Роббер, М. Прело и др.).
Исследование внутригосударственных аспектов функционирования института референдума, тесно связано с изучением проблем осуществления непосредственного народовластия в зарубежных странах (в этой связи интерес представляют работы В.И. Мамичева, В.В. Маклакова, В.Н. Марченко, Н. Сахарова и др.).
Институционально-правовой анализ референдума как важнейшей составляющей политического процесса невозможен без анализа имеющихся теоретических разработок различных проблем народовластия, представленных работами таких авторов, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.А. Вешняков, Н.В. Витрук, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Ф.М. Рудинский, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин и ряда других авторов.
Проблематика института референдума в условиях демократических преобразований Российского государства и права в последние годы нашла свое отражение в диссертациях А.А. Аванесяна, М.М. Курячей, Д.Ю. Устинова и др.
Исследованию системы форм непосредственного волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления в целом и местного референдума в частности посвящены работы Н.С. Бондаря, А.Н. Нифанова, И.И. Овчинникова, СВ. Полениной, Д.Ю. Устинова и некоторых других авторов.
Несмотря на наличие достаточно большого количества научных разработок соответствующей проблематики, институционально-правовые аспекты становления и развития института референдума нуждаются в дальнейшей разработке. Особую актуальность они приобрели в связи с изменениями российского законодательства, регламентирующего отношения, связанные с функционированием института референдума.
Объектом исследования является политико-правовой процесс инсти-туционализации непосредственной демократии в системе современной российской государственности, а предметом - институт референдума в единстве его политических и юридических характеристик.
Цель исследования заключается в институционально-правовом анализе института референдума, а также поиске путей расширения участия граждан в политическом процессе посредством реализации их права на референдум.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования: определить политико-правовую сущность референдума; рассмотреть генезис института референдума в политическом процессе России; проанализировать проблемы использования референдума как формы народовластия, как на общенациональном, так и на региональном уровнях; исследовать институт референдума как важнейшее средство политико-правовой легитимации Основного закона России; изучить значение референдума в системе муниципальной демократии; обозначить основные пути совершенствования института референдума в современной России.
Методологическую основу диссертационной работы составили сравнительно-правовой, историко-юридический, формально-юридический, конфликтологический методы правового познания, использование которых, наряду с институциональным подходом, дало возможность провести в интересах решения поставленных задач обобщение различных подходов к политико-правовой природе референдума, выявить основные проблемы функционирования соответствующего института в политическом процессе современной России и определить пути их разрешения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем: - предложены концептуальные идеи и, разработаны теоретико- методологические основания референдума как важнейшего элемента поли тического процесса; выявлены основные тенденции, закономерности и проблемы становления и развития института референдума в политическом процессе России; на основе анализа федерального и регионального законодательства, регламентирующего организацию и проведение референдума, обоснованы предложения по его совершенствованию; проведен комплексный анализ референдума как средства политико-правовой легитимации Основного закона России; - определены основные направления совершенствования института референдума, в совокупности с другими формами непосредственного наро довластия, выступающего политической гарантией местного самоуправления в России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Содержание института референдума, суть которого составляет высшая юридическая сила принимаемых в итоге решений, в значительной мере искажается использованием в качестве критерия классификации референдумов юридической силы решений, принимаемых на них. Выделение в качестве самостоятельного вида консультативного референдума не только противоречит самой природе данной формы народовластия, но и ведет к ее отождествлению с такими самостоятельными, отличающимися и по целям, и по форме, и по содержанию формами прямого волеизъявления, как "всенародный опрос" и "всенародное обсуждение".
Сравнительный анализ законодательства о референдуме, действовавшего ранее и регулирующего соответствующие отношения в настоящее время, позволяет сделать вывод о том, что действующий Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации" в значительной степени1 усложнил реализацию права граждан на участие в референдуме, а точнее создал серьезные препятствия на пути его реализации. Это, прежде всего, проявилось в создании серьезных преград на пути использования в политическом процессе института референдума, инициированного непосредственно гражданами.
Решение вопросов государственной и общественной жизни предполагает более широкое применение форм непосредственного народовластия, в частности референдума, как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. Каждая из форм непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно их замещать. Между тем избирательная кампания, проводимая на всей территории Российской Федерации и сроки полномочий избранных органов стали непреодолимым препятствием на пути реализации института референдума как высшего непосредственного выражения власти народа. Данные ограничения сориентированы на своего рода защиту представительных институтов от неоправданно широкого использования института референдума, гарантирование компетенции Федерального Собрания Российской Федерации. Между тем аналогичных гарантий для самого референдума в России не создано.
Институт референдума является важнейшим средством политико-правовой легитимации Основного закона России. Принятие Конституции Российской Федерации на референдуме само по себе предполагает более высокий уровень ее легитимности по сравнению со всеми предыдущими российскими конституциями и действующим законодательством, а, следовательно, и большую степень ее авторитета и одобрения гражданами. Это объясняется тем, что именно референдум и выражает высшую форму легитимности принятого решения. Между тем в связи с имеющейся у избирателя возможностью проголосовать только "за" или "против" и невозможностью как либо изменять предложенный-проект Основного закона возникает серьезная угроза подмены реальной демократии демократией формальной. В этой связи референдум как способ принятия Конституции целесообразно использовать только после предварительного обсуждения и принятия проекта представительным органом. В. данном случае появляется возможность объединения выгод представительной демократии с выгодами непосредственного народовластия.
Референдум как средство наивысшей легитимации решений-стал известен российской политической практике не так давно, в том числе и на муниципальном уровне, хотя и в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, предполагающего непосредственное участие на- селения в процессе принятия решений. Наряду с другими формами прямого народовластия, участие в референдуме является важнейшей политической гарантией права граждан на местное самоуправление. Однако при использовании референдума в качестве средства решения вопросов местного значения местные сообщества должны исходить из политической целесообразности и практической необходимости. В противном случае возникает угроза превращения данного института в своего рода популистскую акцию.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе выводы могут способствовать развитию общей концепции народовластия и института референдума, найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных, региональных органов государственной власти, так и муниципальных органов.
Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе: в преподавании общей теории государства.и права, политологии, конфликтологии, конституционного' права, муниципального права, и других юридических дисциплин.
Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки проблем укрепления демократической российской государственности, углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций политико-правового развития Российского государства и общества.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях автора на конференциях и семинарах различного уровня: на Межвузовской научной конференции «Порядок общества: идеал в истории политико-правовой- мысли и современность» (г. Ростов-на-Дону, 2007 г.), Межвузовской научно-теоретической конференции «Порядок общества: актуальные проблемы со- циально-правовой теории» (г. Ростов-на-Дону, 2008 г.), Межвузовской научно-теоретической конференции «Порядок общества и правовой нигилизм» (г. Ростов-на-Дону, 2008 г.), Межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой порядок» (г. Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Кавказ - наш общий дом» (г. Ростов-на-Дону, 2009 г.) и др.
Отдельные положения диссертационного исследования и работа в целом обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертационной работы предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и политико-правовая природа референдума
Основополагающим началом политического процесса как формы функционирования политической системы общества выступает провозглашение власти народа (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Положение о власти народа непосредственно связано с принципом демократии (от греч. demos - народ и cratos — власть, т.е. власть народа). Современное понимание этого принципа далеко выходит за его буквальный перевод с греческого на русский язык. Его относят не только к власти, но и к другим компонентам политической системы. К проявлениям демократии следует отнести следующие институты и процедуры: идеологическое многообразие, политический плюрализм, парламентаризм, местное самоуправление, закрепление прав и свобод человека и гражданина, проведение свободных и регулярных выборов, референдумы, партиципацию (участие граждан в управлении государством) и многие другие.
Так, например, принципу партиципации, т.е. участию населения в решении вопросов общественной и государственной жизни, придается огромное значение в демократических государствах. Достаточно четко идея участия населения в управлении обществом и государством была сформулирована в марксистско-ленинском учении. Однако данный принцип в марксистско-ленинской-интерпретации ограничивался участием трудящихся в» управлении государством, в котором, по словам В.И. Ленина, будет» участвовать «каждая кухарка». В современных государствах данный принцип приобрел более широкую трактовку. А, например, в Колумбии, он даже получил конституционное закрепление (по Конституции 1991 года она является не только демократическим, но и «партиципаторным» государством)1.
Следует отметить, что сложность и многогранность проблемы демократии, ее зависимость от политико-правовой практики, обладающей спецификой в различных странах, предопределяет разнообразие и противоречивость существующих подходов к ее определению. Ученые так и не выработали единых представлений, на основе которых можно было бы сформулировать единое определение демократии .
В юридической, политологической, философской литературе демократия рассматривается и как форма государства, и как форма политической организации общества, и как разновидность власти, и как метод управления, обеспечивающий принятие решений по воле большинства, с учетом мнения меньшинства. Однако можно выделить и сущностные, основополагающие моменты единые для характеристики понятия демократии. Демократия как одна из исторически устойчивых форм организации политической власти в обществе предполагает создание и функционирование системы политико-правовых норм и институтов, обеспечивающих гражданам организованное участие во власти и осуществление контроля над нею. «Демократия есть управление народом силами самого народа»3. «Демократия - это власть народа, осуществляемая в интересах народа и самим народом» . Характеризуя американскую демократию, А. Токвиль писал: «Можно сказать, что народ сам управляет страной, ибо права, предоставленные правительству, весьма незначительны и ограничены, правительство постоянно чувствует свою изначальную связь с народом и повинуется той силе, которая создала его».
Таким образом, в демократическом государстве, призванном служить своему народу, воплощать его интересы, особую значимость имеют вопросы обеспечения осуществления государственной власти непосредственно народом, то есть функционирования институтов непосредственной демократии.
Основу понятия «непосредственная демократия» составляют идеи прямого правления народа, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Непосредственная демократия представляет собой совокупность политико-правовых институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет свою власть.
Необходимо отметить, что проблема соотношения демократии и народовластия до сих пор остается дискуссионной. По мнению одних авторов, демократия и народовластие синонимы6. Другие указывают на определенное их различие. Так, Л.В. Акопов отмечает, что демократия представляет собой форму политической организации общества, основанную на признании народа в качестве источника власти, его праве на участие в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод. Но несмотря на то, что демократия и народовластие, на первый взгляд, одно и тоже, «их совпадение ни в онтологическом, ни в гносеологическом смысле далеко не достигнуто» .
Референдум как легализованная форма непосредственной демократии на общенациональном и региональном уровнях в России
Возможности участия граждан в политической жизни в значительной степени расширяются в условиях федеративного политико-территориального устройства государства. Это объясняется рассредоточением публичной власти в федеративном государстве на три уровня — общефедеральный, региональный и местный. Месту и роли института референдума в политическом процессе, протекающем на местном уровне, будет посвящен третий параграф настоящей главы. Что же касается практики использования института референдума на общенациональном и региональном уровнях, то ее, к сожалению, невозможно оценить как эффективную, способствующую расширению народовластия и укрепляющую публичную власть. Мало того, место самого института референдума в политико-правовом пространстве современной России продолжает оставаться неясным.
Как уже отмечалось, провозглашение референдума в качестве высшего непосредственного выражения власти народа, провозглашение в Основном законе права граждан на участие в нем, не подкрепляется практикой использования данного института в политическом процессе России. Причина этого скрыта не в недостатках конституционного закрепления данного института, а в законодательном регулировании отношений, связанных с организацией и проведением референдума. По-сути дела, именно действующий закон 2004 года препятствует развитию института референдума и тем самым ведет к сужению реальной демократии . По мнению Е.А. Лукьяновой, «в стране фактически уничтожен институт референдума. Правовое регулирование порядка его инициирования и назначения доведено до состояния реальной невозможности ни инициировать всенародное голосование, ни назначить его без политической воли "сверху"» .
Сужение реальной демократии порождено, на наш взгляд, тем, что законодатели неоправданно противопоставили две такие важнейшие формы непосредственного народовластия, как референдум и выборы. Это противопоставление проявляется в следующем.
Во-первых, законодательством предусматривается ограничение на осуществление гражданами инициативы проведения референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа. Данные ограничения фактически приводят к невозможности проведения референдума на протяжении около четырех лет из шести. Речь идет о шестилетнем сроке полномочий Президента Российской Федерации, в течение которого дважды может быть избран новый состав Государственной Думы, срок полномочий которой составляет 5 лет . И это без учета того, что и Президент Российской Федерации, и Государственная Дума могут прекратить свои полномочия досрочно. Как справедливо отмечает Л.А. Ыудненко, в случае принятия решения о прямых выборах и Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации «возможен практически перманентный запрет на реализацию конституционного права гражданина РФ на референдум»78. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации по данной проблеме выразил следующую позицию: «Периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечить равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществлять свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны: Во всяком случае, период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла» . В этой связи хочется еще раз отметить, что именно референдум как прямое волеизъявление народа, а не выборы, поставлен в Консти Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года
Референдум в муниципальном политическом процессе
Развитие современной российской демократической государственности во многом определяется степенью рациональности и эффективности организации публичной власти в государстве, причем не только центральной и региональной, но и муниципальной власти, действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления публичной власти на различных уровнях, оптимальностью распределения полномочий и материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью. В этой связи совершенствование системы муниципальной демократии приобретает характер важнейшей тенденции развития демократической российской государственности.
Именно на муниципальном уровне наиболее ярко проявляются личностные моменты развития демократических процессов, «проявляется «очеловеченный» образ социально-экономических и политических реформ. Местное самоуправление, обеспечивающее развитие «демократии малых пространств», способно создать, в конечном счете, органическое сочетание власти и свободы, внешнего управления и внутренней самоорганизации населения»136.
Профессор Н.С. Бондарь, исходя из того, что демократия, будучи универсальным императивом организации всей системы публичной власти в государстве, на каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности и, рассматривая муниципальную демократию в качестве одного из необходимых элементов общей системы народовластия в Российской Федерации, определяет муниципальную демократию как основанную на единстве свободы и ответственности самоуправленческую форму осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством, вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан.
Формирование муниципальной институциональной основы непосредственной демократии невозможно вообразить, без института референдума.
Референдум как основная форма непосредственной демократии в муниципальных образованиях выступает в качестве особого средства выражения общественного мнения граждан в муниципальных образованиях, а также средства принятия принципиально значимых нормативно-правовых актов и актов политической воли и тем самым способствует расширению участия граждан в муниципальном политическом процессе.
Локальный характер решаемых на муниципальном уровне вопросов, возможность достаточно быстро и эффективно реагировать на возникающие проблемы определяют необходимость более широкого использования референдумов и других форм прямого народовластия на местном уровне. Наибольшая эффективность использования институтов непосредственного народовластия на муниципальном уровне уже давно осознана во многих западных государствах, имеющих глубокую историю развития муниципальной демократии. В России же до сих пор наиболее распространены, по сути, авторитарные представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти. В этой связи зарубежная практика осуществления местного самоуправления характеризуется более широким использованием институтов прямой демократии (в том числе и референдума) по сравнению с российской. Мало того, в современном мире четко прослеживается тенденция к увеличению количества местных референдумов. В отдельных государствах (ФРГ) количество местных референдумов исчисляется сотнями, а в США - тысячами. Многие вопросы обустройства городской жизни, экологии становятся предметом местного референдума и решения по ним принимаются непосредственно гражданами.
Между тем, если оценивать нормативное закрепление институтов непосредственной демократии в России и за рубежом, то получается совсем другая картина. Несмотря на то, что для многих европейских государств референдум является традиционной формой выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности органов местной власти и решению местных проблем, в Европейской хартии местного самоуправления этот институт рассматривается в качестве института, дополняющего основную форму организации и деятельности местного самоуправления, каковой являются советы или собрания, состоящие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Европейской хартии наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум или любым другим формам прямого участия граждан в местном самоуправлении. Возможность обращения граждан к формам непосредственной демократии должна быть установлена законом138. Сравнение текста Европейской хартии местного самоуправления и положений российского Основного закона позволяет сделать вывод о том, что в отличие от Европейской хартии в Конституции Российской Федерации в большей степени делается акцент на прямые формы участия населения в осуществлении муниципальной власти.
