Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основные тенденции развития миграционных процессов в общероссийском и дальневосточном преломлении в конце ХХ – начале ХХI века 19
1.1. Российская Федерация и Дальневосточный федеральный округ в системе международных миграционных процессов .19
1.2. Проблемы формирования и развития концептуально-политических и нормативно-правовых основ регулирования миграционных процессов на национальном и региональном уровнях 41
ГЛАВА II. Основные проблемы реализации миграционной политики Российской Федерации в условиях дальневосточного федерального округа в конце ХХ – начале ХХI века 60
2.1. Миграционная политика Российской Федерации и проблемы обеспечения национальной безопасности на Дальнем Востоке .60
2.2. Миграционные процессы как фактор социально-экономического развития дальневосточных субъектов Российской Федерации .79
Заключение 96
Список источников и литературы
- Российская Федерация и Дальневосточный федеральный округ в системе международных миграционных процессов
- Проблемы формирования и развития концептуально-политических и нормативно-правовых основ регулирования миграционных процессов на национальном и региональном уровнях
- Миграционная политика Российской Федерации и проблемы обеспечения национальной безопасности на Дальнем Востоке
- Миграционные процессы как фактор социально-экономического развития дальневосточных субъектов Российской Федерации
Российская Федерация и Дальневосточный федеральный округ в системе международных миграционных процессов
В соответствии с намеченной целью в диссертации поставлены следующие задачи: определить факторы, влияющие на международную миграцию населения на Дальнем Востоке России; рассмотреть процесс формирования миграционного законодательства в Дальневосточном федеральном округе на фоне миграционного законодательства Российской Федерации; рассмотреть реализацию государственной миграционной политики с точки зрения обеспечения безопасности и защиты национальных интересов на Дальнем Востоке России; определить приоритетные направления миграционной политики в области социально-экономического развития Дальнего Востока. разработать практические предложения, направленные на оптимизацию процесса совершенствования государственной миграционной политики на Дальнем Востоке.
Хронологические рамки: конец ХХ – начало ХХI века (с 1991 года по настоящее время). Это обусловлено тем, что именно в этот период активизировались процессы миграции, появились новые центры притяжения в сфере труда на Дальнем Востоке России, сформировались противоречивые тенденции в миграционной политике.
Методологическая основа исследования. В диссертации применен комплексный аналитический метод, сочетающий характерные для политической науки специальные методы исследования – системный, структурно-функциональный и др. Использовались и общенаучные методы анализа процессов и явлений, связанных с миграцией населения, такие как логический, сравнительный, междисциплинарный. В диссертации были применены методы других сопредельных общественных наук: статистический, историко-сравнительный, хронологический.
Особое внимание в работе уделено рассмотрению политических процессов, сопровождающих принятие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, ее влиянию на развитие миграционных процессов в Дальневосточном регионе. Источниковая база исследования делится на несколько групп. Первая группа источников – официальные документы Российской Федерации. К ним относятся: Указ Президента РФ от 21.07.1997. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»; Указ Президента от 04.05.1998. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Указ Президента от 14.11.2002. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»; Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14.11.2002. № 1325; Указ Президента № 1475 от 28.12.2006. «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации»; Указ Президента № 403 от 21.03.2007. «О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в области миграционной политики»; Федеральный Закон № 109-ФЗ от 18.07.2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»; Федеральный Закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 109-ФЗ от 18.07.2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»; Федеральный Закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Федеральный Закон N 320-ФЗ от 30 декабря 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Федеральный Закон N 315-ФЗ от 30 декабря 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статьи 18.9 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 312-ФЗ «О внесении изменений в статью 322 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьи 150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»; Концепция внешней политики Российской Федерации (1993 – 2000 гг.); Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003г. № 256-р); Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537); Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года (утверждена 13.06.2012 г.)25 и др. Вторая группа источников – данные опубликованные на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики; итоги Государственной переписи населения 2002 и 2010 гг.; статистические данные Федеральной миграционной службы Российской Федерации; Справочник. Миграционное поле России; Миграция в России. 2000-201226.
Проблемы формирования и развития концептуально-политических и нормативно-правовых основ регулирования миграционных процессов на национальном и региональном уровнях
Дальневосточного региона. Поэтому жизненно важным для Дальнего Востока является повышение внимания к молодежи как к реальному источнику воспроизводства населения, восстановления человеческого потенциала и базы квалифицированной рабочей силы. Россия, оставаясь одним из наиболее привлекательных для миграции государств, является и одним из крупнейших государств-доноров мигрантов (третье место по численности мигрантов, находящихся за пределами страны – 11,1 млн. чел., - уступая по этому показателю только Мексике и Индии, но опережая Китай)50.
Основная часть Дальнего Востока лежит в природных зонах, пригодных для обитания человека только с помощью дорогостоящих жилищно-коммунальных объектов. Принято считать, что длительное проживание севернее 65-й параллели приводит, по причине кислородного голодания, к необратимому перерождению кровеносной системы, из-за чего последующий переезд в более южные широты чреват тяжелыми нарушениями кровообращения; на этом, собственно, основано представление, согласно которому природные богатства Крайнего Севера следовало бы осваивать в основном вахтовым методом, без постоянного заселения этой части страны (коренное население, разумеется, не в счет, так как оно уже приспособлено к проживанию здесь биологически).
Было бы, однако, грубой ошибкой приписывать подобные черты всем территориям Дальнего Востока — гигантского по размерам региона, самого большого по площади региона самой большой в мире страны. На Дальнем Востоке принято различать как минимум три части: «Севера» (в составе Якутии, Чукотского округа и Магаданской области), «Острова» (Сахалинская область и Камчатский край) и «Юг» (Хабаровский и Приморский края, Амурская и Еврейская области). Эти части разительно отличаются друг от друга. Все рассказы о суровости дальневосточной природы вполне приложимы к «Северам», в большой мере — к «Островам», а также к северной части Хабаровского края. В то же время «Юг» — это зона, достаточно комфортная для проживания человека, а юг Приморского края вполне может быть сочтен подлинно курортной зоной, особенно в пору «золотой осени»; последнее, кстати, относится и к южной оконечности Сахалина, и к островам малой Курильской гряды, особенно к Шикотану.
В этой вполне благоприятной зоне расположились почти 70% жителей Дальнего Востока. Именно на эту зональность реагируют жители региона, принимая решения о своей миграции. Выезд из южных частей Дальнего Востока был, но столь велик — около 8% за 15 лет, а вот выезд с «Северов» и «Островов» действительно напоминал пресловутое повальное бегство (потеря 32% и 27% жителей соответственно)51.
Следовательно демографическая ситуация Дальнего Востока усугубляется и тем, что отток из «Северов» не удалось направить в южные части региона, что свидетельствует о том, что и в этих южных частях условия для проживания не настолько благоприятны, чтобы соблазнить северян. Почти все мигранты-северяне предпочли Европейскую Россию Тихоокеанской, однако природные условия играли в этом механизме только выталкивающую роль, тогда как роль привлекающую играли факторы экономические. К тому же этот поток мигрантов был сравнительно невелик в абсолютном выражении — немногим больше 500 тыс. чел. за 15 лет, и даже если бы он весь пошел на юг Дальнего Востока, то смог бы компенсировать лишь около трети той потери численности населения, которую понес регион за это время (более 1,5 млн. чел.)52. Отток коренного населения России привел к тому, что выбывших внутренних мигрантов из ДФО стали заменять внешние мигранты из стран АТР и бывших азиатских республик СССР. Система мер по регулированию миграционных процессов в РФ основывается на российском законодательстве, которое учитывает международные акты, регламентирующие перемещение населения между государствами.
Изменения в официальную статистику миграционного потока вносит нелегальная миграция. Так, по словам директора Федеральной миграционной службы из 10 млн. иностранных граждан, въехавших в Россию в 2010 г., примерно 5 млн. прибыло на заработки, из них 4 млн. не имеют разрешений на работу. Рассматривая эти данные относительно Дальневосточного региона, можно положить, что в 2010 г. трудилось около 500 тыс. нелегальных мигрантов53.
Миграционная политика должна быть дифференцирована в зависимости от конкретных условий. Развитие социально-экономической сферы Дальнего Востока должно способствовать сокращению оттока населения, формированию новых рабочих мест, формированию различных форм временной миграции (вахтовой, сезонной, отрядной и т.д.).
Три четверти российской территории лежат к востоку от Урала, при этом население Дальнего Востока составляет лишь 6,3 млн. человек (4,4% населения России), тогда как площадь ДФО составляет 36% территории России54. Получается, что 4,4% россиян занимает восточную половину крупнейшего континента, по площади превосходящую США, изобилующую полезными ископаемыми, нефтью, золотом. А к югу от них проживают полтора миллиарда китайцев, что объективно создает возможную проблему давления избыточного населения южного соседа.
Миграционная политика Российской Федерации и проблемы обеспечения национальной безопасности на Дальнем Востоке
Контроль за соблюдением законодательства возлагается на органы прокуратуры. Приоритетным направлением в их деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2202-01 «О прокуратуре Российской Федерации»77, предметом указанного надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами Субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (ст.21,26). Исходя из анализа поступающей информации и состояния законности, органами прокуратуры систематически осуществляются проверки исполнения прав и свобод граждан, соблюдения федерального и регионального миграционного законодательства. Эти проверки выявили значительное несоответствие и расхождение между федеральным и региональным миграционным законодательством.
Одним из наиболее опасных факторов, разрушающих единое правовое пространство на территории Российской Федерации, является принятие субъектами Российской Федерации актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Так, по Конституции Российской Федерации основная роль в реализации единства правового пространства России принадлежит Министерству юстиции Российской Федерации – государственному органу, уполномоченному проводить официальную юридическую экспертизу актов субъектов Федерации на их соответствие Конституции и федеральному законодательству. Поскольку основа правовой системы Российской Федерации - Конституция, то единство правового пространства обусловлено состоянием согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства). Коллизия, сложившаяся между двумя (или более) нормативными актами, одинаковыми по юридической силе и предмету действия, но принятыми в разное время, решается в сторону последнего. Коллизия законов – расхождение содержания (столкновения) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу.
Причины возникновения такого рода формально-логических противоречий в российском законодательстве обусловлены не только игнорированием правил законодательной техники, недостаточностью правовых знаний региональных законодателей и несовершенством организационной работы в процессе подготовки и принятия законов, но и, прежде всего нечетким разграничением компетенции между субъектами законотворчества. Речь идет главным образом о предметах совместного ведения и полномочиях Российской Федерации и субъектов Федерации, а также о предметах исключительного ведения и полномочиях субъектов РФ. Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Объективный характер причин означает, что они связаны с реально существующим положением в праве субъектов РФ: отсутствие федерального законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов; слабое правовое регулирование сферы взаимоотношений между центром и регионами; недостаточное законодательное регулирование процедур разрешения споров; отсутствие отлаженного механизма согласования интересов всех участников федеративных отношений при принятии нормативных правовых актов и др.
Возникновение коллизий субъективного характера связаны, на наш взгляд, непосредственно с личностью людей, занимающих должности в органах государственной власти и осуществляющих правотворческую, правоприменительную деятельность: - желание регионов получить больший объем полномочий, чем установлено Основным законом Российской Федерации; - нарушение должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов действующих правовых норм; - недостаточно грамотная разработка проектов законов, что приводит к образованию коллизий внутри одного нормативного правового акта; - произвольное толкование норм права, судебные ошибки и др. Анализ деятельности по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации свидетельствует, что дальнейшее повышение ее эффективности потребует проведения юридической экспертизы и правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, а также договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти субъектов Федерации.
Одной из причин возникновения противоречий является недостаточная юридическая грамотность депутатов. Осознавая данное обстоятельство при различных региональных комитетах стали появляться рабочие группы, в состав которых включаются ведущие учёные-юристы. Данное обстоятельство существенно способствует повышению юридической грамотности издаваемых правовых актов. Однако, часто бывают ситуации, что принимая то или иное положение закона области, депутаты, выслушав отрицательное заключение, данное специалистами-учёными, или сотрудниками управления юстиции, или прокуратуры, всё равно голосуют за это противозаконное положение. Аргументируя свою позицию, депутаты указывают, что закон наделил их правом, на основе своего внутреннего чувства, голосовать либо «за», либо «против».
Миграционные процессы как фактор социально-экономического развития дальневосточных субъектов Российской Федерации
В современных условиях важнейшими факторами, определяющими динамику социально-экономических процессов, выступают мобильность и миграция населения. Для большего числа стран важным фактором социально-экономического развития становится международная миграция населения, способствующая формированию гибкого рынка труда, интегрированию к достижениям мирового научно-технического и общественного процесса, более рациональному использованию трудовых ресурсов, взаимодействию и взаимообогащению. Влияние миграции отражается на экономической ситуации стран доноров и стран-реципиентов. Миграция вызвана неравенством экономических условий в различных странах мира и стремлением мигрантов уехав в наиболее экономически развитое государство реализовать свой профессиональный потенциал, повысить уровень жизни и социальный статус. Привилегированную группу мигрантов представляют ученые, деятели искусства, спортсмены, высококвалифицированные специалисты.
Миграция как естественный процесс перераспределения населения по территориям различных государств значительно влияет на развитие демографической ситуации. Достаточно долгое время к миграции относились как к временному социальному явлению, порожденному экономическими причинами, прежде всего дефицитом рабочей силы. Считалось, что ее влияние в основном ограничивается сферами рынка труда, финансов и национального производства. При этом особо не принималось во внимание то обстоятельство, что мигранты, въезжая в ту или иную страну, одновременно привносят в нее часть быта, традиций, культуры, проблемы своих родных стран. Кроме того, среди мигрантов усилилась тенденция к оседанию в принимающих государствах, что приводит к появлению все большего количества диаспор. Это привело к тому, что многие государства, прежде отличавшиеся более или менее гомогенной этнической структурой, превратились в многонациональные и поликультурные98.
В результате о внешней миграции стали отзываться как о социально политической силе, оказывающей значительное влияние на политическую и общественную ситуацию стран, активно участвующих в международном обмене населением. В этой связи представляется целесообразным выделить некоторые аспекты подобного влияния: мигранты, давно осевшие в странах приема, все активнее участвуют в политической жизни этих стран, создают свои автономные организации (в основном это культурные и религиозные ассоциации, так как политические объединения иностранцам труднее регистрировать), которые активно сотрудничают в сфере защиты прав человека с местными политическими партиями и организациями; мигранты, отстаивая свои права, участвуют в различного рода массовых выступлениях; миграция является благодатной почвой для расистских настроений, что дестабилизирует социально-политическую обстановку; миграция влияет на деятельность политических партий. Россия, как и многие страны Запада нуждается в привлечении мигрантов, испытывая мощный демографический напор перенаселенных соседних стран. При этом важно оценивать объективные границы емкости страны. Они связаны не только с меняющейся ситуацией на рынке труда в результате структурных преобразований экономики, но и адаптационной способностью механизмов социально-98 81 экономической и культурной интеграции мигрантов в принимающей стороне. Миграционная емкость России, как и любой другой страны, эластична, она может быть увеличена путем осуществления адекватных реальности мер. Но меры эти способны лишь в той или иной степени изменить границы миграционной емкости, но не могут их устранить. Для проведения благоприятных территориально-демографических сдвигов потребуется реализация экономически эффективных мер по радикальному обновлению производственного аппарата, позволяющих за счет использования трудосберегающих технологий, адекватных природно-ресурсной базе институционально-организационных форм и структурных изменений в занятости, значительно повысить производительность экономики регионов99.
В Российской Федерации и особенно в ее восточных неосвоенных районах, необходимо целенаправленное формирование такой инфраструктуры, которая пользовалась бы доверием граждан и мигрантов. Пока же теневые и неформальные отношения зачастую работают эффективнее, чем официальные институты трудовой миграции. Постоянный спрос на неквалифицированный и низкооплачиваемый труд мигрантов, рождает соответствующее предложение в бедных странах, раскручивая тем самым маховик миграции. Так формируется и воспроизводится миграционный режим, который является одним из элементов современного экономического порядка, поддерживает и обслуживает его. Россия за короткий исторический период испытала на себе бремя массовой миграции населения. При этом в государстве практически полностью отсутствовал опыт регулирования международной миграции, поскольку миграционная политика в СССР была сведена лишь к управлению миграционными потоками внутри страны, тогда как в области межгосударственных миграций носила преимущественно характер запретов и ограничений. Это относилось и к Дальнему Востоку. Совершенствование качества человеческих ресурсов в дальневосточных территориях, скорее всего, произойдет в любом случае, хотя бы только под воздействием экономического фактора, который определит появление здесь высококвалифицированных специалистов, обладающих значительным интеллектуальным и культурным потенциалом. Вопрос только в том, экономика какой страны (стран) будет доминировать в рассматриваемом пространстве. Дальневосточные природные, территориальные, геополитические ресурсы всегда будут востребованы. Сейчас экономическое развитие дальневосточных регионов все больше ориентировано на Азиатско-Тихоокеанское пространство. Такая ориентация при существующих социальных ресурсах в дальнейшем может обернуться растворением экономики Дальнего Востока в экономиках ведущих держав АТР1
