Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и исторические основы реформирования административно-государственного управления в России 18 стр.
1.1 Основные теоретико-методологические подходы к организации административно-государственного управления 18 стр.
1.2 Исторический опыт реформ в системе государственного управления в России 48 стр.
Глава II. Анализ основных тенденций реформирования административно-государственного управления в России 1991-2003 гг. 92 стр.
2.1 Основные этапы реформирования административно-государственного управления в современной России 92 стр.
2.2 Характерные особенности и проблемы нового этапа административных реформ. 119 стр.
Заключение 160 стр.
Список использованной литературы 172 стр.
- Основные теоретико-методологические подходы к организации административно-государственного управления
- Исторический опыт реформ в системе государственного управления в России
- Основные этапы реформирования административно-государственного управления в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями научно анализа процесса реформирования административно-государСТВенно управления в современной России для определения путей и возможност ~ дальнейшего совершенствования государственного аДминистрировани Реформирование административно-государственного управления, начавшееся 90-е годы и продолжающееся сегодня, натолкнулось на серьезные проблемъ * бюрократизацию и неэффективность основных государственных институто низкий уровень управленческой культуры и политическую конФронтационнос общества.
На первом этапе реформ, в начале 90-х годов, реформирование
административно-государственного управления основывалось
преимущественно на механическом заимствовании западных Моделей мал приспособленных к российской социокультурной среде. Следствием реализации этой стратегии стало создание гибридной системы административно-государственного управления, носящей эклектический характер, сложившейся в результате автоматического переноса преимущественно западных политических институтов и процедур на российскую почву. Подобная система слабо реагирует
на постоянно развивающиеся потребности российского общества, политические риски и групповую динамику. Именно поэтому попытки президента Ельцина реформировать аппарат управления в середине 90-х гг. фактически провалились.
Для решения проблемы реформирования административно-государственного управления необходимо укрепление российского государства, что является приоритетной проблемой общественного развития. Эта задача была поставлена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, который заявил о необходимости построения в России сильного и стабильного государства как об одной из программных целей современной государственной политики.
Важной вехой на пути реализации этой цели на современном этапе стало принятие Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Сегодня особенно актуально рассмотреть возможности и перспективы развития административно-государственного управления в России в русле намеченных перспектив, чтобы своевременно обозначить проблемные зоны и найти возможные альтернативные решения наиболее значимых проблем.
Степень разработанности проблемы.
Основные принципы государственного администрирования были разработаны в трудах классиков теории административно-государственного
управления, к числу которых по праву принадлежат М. Вебер, А. Файоль, Ф. Гуднау, Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Маслоу, У. Мэрфи, М. Фоллет, Д. Макгрегор и др.
Концепция «рациональной бюрократии» Макса Вебера считается основополагающей в классической теории управления. Именно М. Вебер ввёл в широкое употребление термин «бюрократия» и разработал принципы рационального администрирования, ставшие теперь неотъемлемой частью теории административно-государственного управления.
Важный теоретический вклад в изучение современных проблем административно-государственного управления внесли исследования отечественных научных деятелей и учёных, среди которых можно выделить следующих: Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Василенко И.А. , Варламов К.И. ,
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М: «Юридическая литература», 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) // Учебное пособие. М. «Экономика». 2000; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: «Славянский диалог», 1996 г.; Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Культура решений менеджмента - М.: РАГС, 1995 г.
2 Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, содержание и принципы //
«Государство и право», М., 1996, № 12.
Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти. // «Государство и право», М, 1992,№3
3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США,
Великобритания, Франция, Германия. // Учебное пособие. М.: издательская корпорация
«Логос», 2000; Василенко И.А. Менеджмент в государственных организациях //
«Государственная служба» №1,2000 г.
4 Варламов К.И. К вопросу о государстве как социальном институте // Государственная служба
в Российской Федерации: концепция , опыт, проблемы. - М.:РАУ, 1993
б Граждан В.В.5, Гвишиани Д.М.6, Игнатов В.Г.7, Лобанов В.В.8,
Оболонский Г.В.9, Розенбаум Ю.А.10,0.Ф.Шабров11.
В своих работах эти исследователи предприняли попытку проанализировать становление науки управления в нашей стране в XX веке. Если в своих ранних работах Г.В. Атаманчук рассматривал управление социалистическим государством, то в своих последних научных работах, в том числе в курсе лекций по теории государственного управления, Г.В. Атаманчук освещает основные вопросы организации и обеспечения государственного управления в современной демократической Российской Федерации.
О.Ф. Шабров в монографии «Политическое управление» рассмотрел
5 Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть// Власть,
2001, №2.
6 Гвишиани Д.М. Организация и управление. М, «Наука», 1972
7 Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в
современной России. Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 2001.
8 Лобанов В. В. Административные реформы: вызов и решения // «Проблемы теории и
практики управления» 1998 г., № 1; Лобанов В.В. Реформирование государственного
аппарата: мировая практика и российские проблемы // «Проблемы теории и практики
управления» 1999 № 1; Лобанов В. США: Модели компетентности руководителей
государственных учреждений // «Проблема теории и практики управления» 1996. Х 1;
Лобанов В.В. США: административная этика и государственная служба. // «Проблема теории
и практики управления»- 1996г. №4; Лобанов В.В. Управление высшим административным
персоналом (опыт Голландии и США) // «Проблемы теории и практики управления» 2000 №
2;
9 Оболонский А.В. Человек и государственное управление. // М.: «Наука», 1997., Оболонский
А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного
управления. М., «Наука», 1978., Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории
вопроса). // «Государство и право», №12, 1993, Оболонский А.В. На службе государевой: к
истории российского чиновничества // ОНС, 1997, №5, Оболонский А.В. Реформа
государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, №3,1998
,0 Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского
государства // Государство и право, 1999, № 4
11 Шабров О.Ф. Политическое управление. М.: Интеллект, 1997
важный вопрос о взаимоотношении политической власти и государственного управления, исследовал проблемы обратной связи в системах управления и информационного обеспечения процессов принятия управленческих решений.
Василенко И.А. в учебнике «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия» провела сравнительный анализ систем админстративно-государственного управления в странах Запада на основании которого были сформулированы перспективы формирования российской школы государственного администрирования и сделаны выводы о возможностях и границах применения западного опыта управления в современной Российской Федерации.
Немаловажный вклад в развитие теории реформирования государственного аппарата и государственного управления внесли В.В. Лобанов и Г.В. Оболонский, в работах которых анализируются отдельные этапы современных российских реформ.
Следует особо остановиться на монографии Заслуженного деятеля науки Российской Федерации профессора В.Г. Игнатова «Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России» (Ростов-на-Дону, 2001). Это фундаментальное исследование посвящено анализу становления постсоветской государственности в 1991-2000 гт. Автор рассматривает создание правовых основ российской государственности, формирование современного российского федерализма, становление
федеральной государственной службы и местного самоуправления. По мнению автора России предстоит пройти еще не малый путь по пути реформирования административно-государственного управления, прежде чем она превратиться в современное демократическое государство.
СП. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко в монографии «Группы интересов и российское государство» (М.: Эдиториал УРСС, 1999) исследовали систему функционального представительства в современной России. Они выделили две основополагающих тенденции во взаимоотношении групп интересов и государства: плюрализм и корпоративизм. Построение в России подлинно демократической системы административно-государственного управления предполагает, что множество групп интересов должны иметь возможность оказывать свое влияние на процессы принятия решений. С этой точки зрения административно-государственное управление является системой, аккумулирующей идущие от групп интересов импульсы и преобразующей их в консенсусные решения.
Источники.
При написании диссертации был использован широкий круг источников. Это, прежде всего официальные документы - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральная программа «Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»12, в которых определены основополагающие концептуальные и организационные принципы реформирования административно-государственного управления в современной России.
Полезными источниками фактических данных явились аналитические и методические материалы различных подразделений органов государственной власти, стенограммы конференций по вопросам реформирования административно-государственного управления, политические хроники и политические альманахи. Динамику развития реформы административно-государственного управления отражают материалы прессы в печатных и электронных изданиях.
Объект исследования - административно-государственное управление в Российской Федерации в 1991 - 2003 гт.
Предмет исследования - основные тенденции, закономерности и перспективы реформирования административно-государственного управления в Российской Федерации в 1991 - 2003 гг.
Цели и задачи исследования.
Основной целью диссертационной работы является анализ важнейших
12 Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1994; Собрание законодательства Российской Федерации. Часть 1, 2. - М: Юрист, 1998.; Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Собрание законодательства Российской
тенденций и перспектив реформирования административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв. Это предполагает необходимость исследования основных этапов российских реформ 1991- 2003 гг., анализ ключевых решений и документов, которые определяли содержание этих этапов, выделение основных противоречий реформационного процесса и выработку рекомендаций теоретического и практического плана по их преодолению. Все это потребовало постановки и решения следующих исследовательских задач:
- проанализировать теоретико-методологические и исторические основы
реформирования административно-государственного управления в современной
России;
- определить и исследовать основные этапы реформирования
административно-государственного управления;
- проанализировать основные противоречия реформационного процесса и
наметить пути их возможного разрешения;
- выделить новые тенденции и перспективы современного этапа
реформирования административно-государственного управления.
Методология исследования
включает совокупность общенаучных и специальных политологических методов, поскольку тема диссертации предполагает комплексный подход к решению поставленных задач. Основным методом изучения вопроса является
Федерации. № 35.
системный анализ, который позволяет представить процесс реформирования
административно-государственного управления в виде системной целостности, где каждый этап реформ выполняет определенные функции и задачи.
Особое место занимает также институциональный подход, поскольку именно развитие и совершенствование институтов государственного управления является важным направлением реформирования административно-государственного управления. Автором использовался также компаративный анализ, что позволило сравнивать основные этапы реформ и ведущие тенденции развития административно-государственного управления.
Кроме того, автором были использованы приемы аналогии, историко-философской реконструкции, смысловой актуализации.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Переход от индустриального к постиндустриальному
информационному обществу - потребовал переориентации административно-
государственного управления с развития промышленного производства на
услуги и высокие технологии. Это привело к формированию новой концепции
административно-государственного управления, ориентированной на качество
обслуживания и информационные императивы.
2. Именно поэтому новым фактором с начала 90-х гг. стала ориентация
государственных институтов и государственных служащих на «предоставление
услуг населению». С этой точки зрения главное направление реформ
административно-государственного управления заключается в четком разделении «стратегических функций» и оперативных «исполнительских функций». Последними должны заниматься не органы государственной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости. Такое разделение управленческих задач положено в основу современного государственного менеджмента.
3. Важной новой тенденцией в развитии административно-
государственного управления стало отношение к информации как к
стратегическому ресурсу. Информация, требующаяся госструктурам для
принятия решений должна быть полной, актуальной и достоверной. Это
предполагает особую ответственность за информационное обеспечение
государственного управления. Для наиболее полного решения этой проблемы
необходимо развитие реформационного процесса в сторону последовательного
правового закрепления новой информационной функции административно-
государственного управления
4. Реформирование административно-государственного управления в
России на рубеже XX-XXI вв. прошло 4 основных этапа:
первый (подготовительный) этап 1991- 1993гг.: институирование системы федеральной государственной службы (Указ Президента РФ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» 1993 г.);
второй этап 1994 - 1999 гг.: организация и регулирование процесса
прохождения федеральной государственной службы, установление статуса федеральных государственных служащих. (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г.);
третий этап 2000 - 2002г.: укрепление вертикали государственной власти и поиски новой концепции реформирования административно-государственного управления;
четвертый этап начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 гг.)». Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
5. Анализ реформационного процесса позволил выделить две основных тенденции развития административно-государственного управления корпоративистскую и демократическую. Корпоративисткие устремления государственных служащих сохраняются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. Преодоление корпоративизма и развитие демократизации административно-государственного управления связано с укреплением правовой базы государственного администрирования, с развитием связей с гражданским обществом и совершенствование форм парламентского
контроля за государственным управлением.
6. В качестве основных препятствий на пути реформирования
административно-государственного управления в России выступают
бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм
госслужащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия
руководителя, ориентация не на объективно значимые результаты, а на
формальные показатели, служение не закону и делу, а руководителю.
Во многом преодоление негативных тенденций связано с укреплением правовой базы административно-государственного управления, а в перспективе - с созданием особой административной юстиции, административных судов. Необходимо также усиление «внутреннего контроля» в системе административно-государственного управления, что предполагает укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.
Новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на современном этапе связаны с ориентацией на укрепление принципа единства государственной службы на федеральном, региональном и местном уровнях, стремлением сформировать новые правила
служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих, привести в соответствие социальное и правовое положение госслужащих, создать условия для открытости и подконтрольности в деятельности государственного аппарата. Однако сегодня эти тенденции только наметились, они представляют собой позитивные ориентиры, для достижения которых потребуются серьезные усилия государства и общества.
Научная новизна исследования.
Диссертация является комплексным исследованием основных тенденций и перспектив реформирования административно-государственного управления в России в 1991-2003 г. Новизна выводов заключается в следующем:
разработана авторская классификация основных этапов реформирования административно-государственного управления в современной России;
проведен сравнительный анализ двух основных тенденций реформационного процесса - корпоративистской и демократической - и сделан вывод о том, что для усиления демократизации административно-государственного управления необходимо последовательное укрепление правовой базы реформ при одновременном развитии связей госструктур с гражданским обществом и усилении форм парламентского контроля;
проведен анализ основных противоречий и проблемных зон реформационного процесса и предложены рекомендации по преодолению
16 негативных тенденций;
выделены и проанализированы новые позитивные тенденции в
реформировании административно-государственного управления на
современном этапе, главными среди которых является укрепление единства
государственной службы на федеральном и региональном и местном уровнях,
преодоление корпоративизма и развитие демократических принципов
управления;
обоснован вывод о том, что успешное реформирование
административно-государственного управления в современной России во
многом связано с развитием новой информационной парадигмы
государственной службы, которая предполагает превращение информации в
стратегический ресурс управления.
Научно-практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования могут быть применены в научной, педагогической и прикладной деятельности. В научной сфере их можно использовать при дальнейшем системном анализе современного реформационного процесса в области административно-государственного управления.
В педагогической сфере результаты работы могут быть использованы в курсах и спецкурсах по теории политики, политическому процессу в современной России, административно-государственному управлению в
системе высшего специального образования.
В прикладной области материалы диссертации применимы для выработки конкретных рекомендаций государственным, общественным и политическим структурам, непосредственно связанным с реальными процессами реформирования административно-государственного управления в современной России.
Апробация результатов исследования.
Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственной политики и управления философского факультета МГУ в феврале и мае 2003 г., на Ломоносовский чтениях (2001, 2003гт.). Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нем рекомендации изложены в публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Основные теоретико-методологические подходы к организации административно-государственного управления
Прекращение существования СССР как единого союзного государства (декабрь 1991 г.) остро поставило проблему формирования новой российской государственности, реформирования административно-государственного управления с целью перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства. С теоретико-методологической точки зрения основную трудность представляло то, что в советский период в России по существу не развивалось административно-государственное управление как наука, а использовались партийные методы руководства в духе основных принципов марксистко-ленинской идеологии.
Поэтому в начале реформ отечественные ученые ориентировались преимущественно на использование западной теории административно-государственного управления. Особенное внимание уделялось исследованию работ классической школы административно-государственного управления, работам М. Вебера, А. Файоля, Ф. Тейлора, которые были переизданы в России в 1990-е годы большими тиражами.
Концепция М. Вебера, в которой подчеркивается отделение сферы политики от сферы государственного администрирования была созвучна общим настроениям деидеологизации 90-х годов. В целом основные теоретико-методологические принципы этого подхода сводятся к следующим положениям: иерархическая структура организации административно-государственного управления; принцип назначения госслужащих на основе профессональной квалификации; принцип одного начальника - ни один член организации не должен докладывать более чем одному лицу; принцип исключения, т.е. вышестоящее лицо должно делегировать ответственность за рутинные вопросы своим подчиненным; смещение с должности должно основываться на решении вьппестоящих инстанций; карьерный принцип перемещения в ранговой иерархии; служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем.14 Концепция рациональной бюрократии описывает административно государственное управление как основу современного рационального типа организации, приходящей на смену патриархальному типу. Бюрократическая организация противопоставляется системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку добиться справедливости было невероятно сложно, чиновники решали все вопросы по своему личному усмотрению. В противовес таким организациям, система бюрократических органов подразумевает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их вьшолняет. Следовательно, унификация становится гарантией против недостатков конкретных служащих и возможных злоупотреблений.
Рациональная бюрократическая организация - достаточно операциональное институциональное устройство для решения сложных проблем управления в современном обществе, ее основа состоит в обезличенности функционирования, что гарантирует от произвола конкретных исполнителей. Однако, следует помнить, что данная модель является идеальной конструкции и подобной организации, которая обладала бы всеми ее теоретическими характеристиками, просто не может быть на практике.
Именно по этой причине Питер Блау охарактеризовал модель Вебера следующим образом: «Вебер имел дело с бюрократией, которую он определил как идеальный тип. Это методическое понятие не представляет собой усреднённую форму всех существующих бюрократий (или других социальных структур), а является чистым типом, выделенных путём абстрагирования бюрократических характеристик всех известных организаций»15.
В целом рациональная бюрократическая организация является достаточно открытой системой, вследствие чего она вынуждена реагировать на изменения во внешней среде, где современные исследователи как правило выделяют четыре определяющих компонента:
Законодательная власть, которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющие деятельность государственного учреждения и осуществляет контроль за основными направлениями их деятельности;
Группы интересов, с которыми непосредственно связаны бюрократические организации;
Общественное мнение, в конечном счете, легимитизирующее статус бюрократии.
Исторический опыт реформ в системе государственного управления в России
В процессах реформирования в России институт государства всегда играл более значительную роль, чем любые инициативы со стороны гражданского общества. А.А. Зиновьев пишет, что российский тип организации управления предполагает не доминирующую добровольную самоорганизацию людей снизу, а принудительную организацию сверху. В этом смысле структурирование системы власти и управления образует в России основу социального структурирования вообще.46 Экскурс в историю российских реформ убедительно подтверждает это положение.
Л.А. Тихомиров, исследуя истоки русской государственности, писал, что в русской политической истории можно найти «зародыши всех форм власти: демократической, аристократической и монархической. Оба первые начала местами имели тенденцию вырасти в значение Верховной власти, но общая совокупность условий дала решающую победу царской идее».
Возникновение полноценного российского аппарата государственного управления, на наш взгляд, приходится на времена царствования Петра I48. Именно в его эпоху, в первой четверти XVIII в., в России был завершён переход к абсолютизму. Одной из характерных черт абсолютной монархии является развитый бюрократический аппарат государственного управления, полностью зависимый от монарха.
В.П. Мельников приводит такие цифры: к концу правления Петра І в почти тысяче управленческих канцелярий различного ранга служило в общей сложности свыше 5 тысяч чиновников. Именно в Петровскую эпоху была устранена от государственных дел Боярская дума, история которой полна противоречий и исключений.
«Боярская дума, состоявшая из родственников царя и царицы, служилых людей высокого ранга, редких выдвиженцев из дворянских низов и одарённых приказных всех вместе «холопей государственных», - так и не стала в течение своей истории органом сословного представительства и не могла им стать потому, что о сословном строе в предпетровской России можно говорить лишь условно - в конце XVII века не было, в сущности, ни отчётливого корпоративного сознания, ни сословной организации».
Таким образом, противоречие, которое сформировалось в российском обществе на рубеже XVII-XVIII веков, принципиально отличалось от противоречия, на которое обращают внимание исследователи политической истории Европы: «Там сильное, всепроникающее государство-бюрократия вошло в противоречие с развитой, самостоятельной и стремящейся к свободе личностью. Здесь - слабое, малоподвижное опутанное предрассудками государство оказалось неспособным взять на себя функции нравственной опеки над «полуразвитым», зависимым и нуждающимся в попечительстве индивидом. Если в Европе кризис государства проявился в избытке силы действия бюрократии, то в России обнаружился её «дефицит».
Соответственно различались между собой способы разрешения противоречия. В Европе бюрократический монстр рухнул непосредственно под натиском общественного движения. В России источником преобразований стал монарх, опирающийся на наиболее индивидуализировавшиеся слои дворянства-бюрократии. Если в Европе целью движения было подчинение бюрократии обществу, то в России она должна была покорствовать монарху, обьективизировавшемуся как центр силы. Институт монархии превращался в России, таким образом, в некий «суррогат» национальной общности, её опосредование. Созданная Петром Ш самодержавная империя была ничем иным, как превращенной формой европейского государства-бюрократии Нового времени, но сама Россия до этого времени - в смысле развития общества - ещё не дошла»51.
В определенном смысле идеалом Петра I было «регулярное государство» западного типа, и при реформе государственного управления он преимущественно руководствовался опытом европейских стран. Император практически не считался с российским опытом, что и послужило одной из причин к возникновению такой распространённой черты чиновничества -бюрократизации. Важным этапом в реформировании государственной системы стало создание в 1711 г. Правительствующего Сената. Члены Сената назначались царём. Известно, что компетенция Сената была довольно широкой: вопросы правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сенат стал высшим органом центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.
Основные этапы реформирования административно-государственного управления в современной России
После распада СССР остро встал вопрос о новых принципах и методах государственного управления в постсоветской России. В первой главе отмечалось, какие бурные теоретические дискуссии в начале 90-х годов проходили в российской академической науке, но практика государственного администрирования не могла ждать, когда дискуссии утихнут и созреют научно обоснованные и всесторонне взвешенные теоретические подходы к реформированию административно-государственного управления.
Практическое осуществление реформ ориентировалось, прежде всего, на основные нормативные документы, которые принимались Президентом и правительством Российской Федерации.
Важной вехой для процесса реформ было принятие в 1993 году
Конституции Российской Федерации.83 Статья №10 Конституции закрепила демократический республиканский правовой строй, утверждая принцип разделения властей. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти по Конституции самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации по Конституции осуществляют:
Президент Российской Федерации;
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
Правительство Российской Федерации;
Суды Российской Федерации.
Сразу же стало очевидно, что не смотря на новые демократические формы и принципы созданной системы институтов государственного управления, распределение власти реально привело к усилению института Президента РФ. Не удивительно, что эта проблема сразу же оказалась в центре внимания общественности, политических партий, а дискуссии по вопросу необходимости перераспределения властных функций в пользу представительной власти обострялись вместе с нарастающими экономическими трудностями в стране, что не раз приводило к конфликтам и многочисленным выступлениям общественности.
Обращает на себя внимание то, что в Конституции 1993 года глава о
Президенте помещена перед главой о парламенте (Федеральном Собрании), что само по себе подчёркивает первостепенное значение данного поста в системе государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства, выступает как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Важнейшая его прерогатива — обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Таким образом, президент выступает в качестве арбитра, посредника между различными ветвями власти и государственными институтами, а так же осуществляет посредничество между самим государством и обществом.
Отмеченные широкие полномочия Президента Российской Федерации позволяют ему оказывать воздействие на все ветви власти. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента Российской Федерации.
В целях обеспечения полноценной деятельности Президента РФ на Администрацию были возложены следующие функции:
- организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
- подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении;
- подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений президента, а так же подготовка и предоставление необходимых Президенту документов;
- выпуск указов и распоряжений Президента, а так же иных документов, подписанных Президентом;
- обеспечение обнародования федеральных законов, официальное опубликование международных договоров Российской федерации, указов и распоряжений Президента;
- подготовка проектов текста ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, иных программных документов;
- обеспечение в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, деятельности Совета Безопасности РФ, Совета Обороны РФ, совещательных и конституционных органов при Президенте, полномочных представителей Президента;
- осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и подготовка соответствующих докладов Президента;
- подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд Российской Федерации; - обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными организациями;
- обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными организациями;
- обеспечение взаимодействия Президента с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями;
- обеспечение, в порядке установленном Президентом, взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы;
- сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и представление соответствующих докладов Президенту.
