Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Появление гибкой интеграции в ЕЭС/ЕС и ее теоретические интерпретации 21
1.1 Причины возникновения гибкой интеграции и развитие теоретической дискуссии по данной проблеме 21
1.2 Дефиниции и формы гибкой интеграции 32
1.3 Области применения гибкой интеграции и ее институализированной формы - продвинутого сотрудничества 50
1.4 Преимущества и опасности использования различных форм гибкой интеграции 55
Глава 2. Институализация гибкой интеграции в Амстердамском договоре 1997 года 63
2.1 Межправительственная конференция 1996-97: переговоры по проблеме инкорпорирования положений о продвинутом сотрудничестве 63
2.2 Положения о продвинутом сотрудничестве и иные формы гибкой интеграции в Амстердамском договоре 91
Глава 3. Эволюция положений, фиксирующих гибкую интеграцию 105
3.1 Межправительственная конференция 2000: переговоры о реформе положений о продвинутом сотрудничестве 105
3.2 Продвинутое сотрудничество в Ниццком договоре 124
3.3 Конституционный договор - реформирование положений о продвинутом сотрудничестве и расширение применения гибкой интеграции 133
3.4 Изменения положений, фиксирующих применение гибкой интеграции в Лиссабонском договоре 144
Глава 4. Практика применения гибкой интеграции в ЕС 159
4.1 Экономическая интеграция в ЕС 159
4.2 Внешняя политика, политика безопасности и обороны 182
4.3 Пространство свободы, безопасности и правосудия 194
Заключение 214
Список источников и литературы 222
- Причины возникновения гибкой интеграции и развитие теоретической дискуссии по данной проблеме
- Межправительственная конференция 1996-97: переговоры по проблеме инкорпорирования положений о продвинутом сотрудничестве
- Межправительственная конференция 2000: переговоры о реформе положений о продвинутом сотрудничестве
Введение к работе
В соответствии с идеями развития европейской интеграции, разработанными основателями ЕС в начале 1950-ых годов, предполагалось, что государства-члены будут вместе продвигать вперёд интеграционные проекты. В рамках такой, так называемой ортодоксальной или традиционной модели развития интеграции предусматривается, что для всех государств-членов устанавливаются общие ответственность и обязательства и они имеют равные права. При этом основоположники европейской интеграции исходили из тезиса, что все страны интеграционной группы имеют возможность и желание участвовать во всех областях сотрудничества. Любой вариант разноскоростного развития ЕС предполагает изменение этой концепции, поскольку подрывает единое поступательное движение вперед всех участников интеграции.
В то же время определенная степень гибкости всегда сопутствовала интеграционному процессу в Европе, даже в начальный период, когда страны-основательницы ЕС не имели серьезных разногласий в целях интеграции и возможностях их достижения. Это утверждение справедливо в отношении существования таможенного союза Бенилюкс в ЕЭС, взаимоотношений государств-членов ЕС с НАТО и ЗЕС. При вступлении новых государств в состав ЕЭС/ЕС им предоставлялись переходные периоды для адаптации своих экономик к правилам Сообщества или Союза, по мере развития интеграционных процессов содержание таких периодов усложнялось. Тем не менее, каждое последующее расширение неизбежно приводило к росту внутренней неоднородности ЕЭС/ЕС, поскольку вновь вступавшие государства имели не только различия в экономическом устройстве, но и привносили свои взгляды в отношении целей интеграции и методов реализации все более продвинутых интеграционных проектов.
Различия в восприятии интеграционного процесса в ЕС происходят на уровне менталитета населения государств-членов, а также социально-экономических моделей развития самих стран. Каждая из стран, имея разные представления о целях европейской интеграции, в меру своих сил способствовала ускорению или замедлению интеграционных процессов. Когда же государство не могло изменить общую ситуацию в более удобную для себя сторону, а принять её не имело возможности по внутренним причинам, для выхода из тупикового положения оно стремилось получить исключения из общих правил. Такая практика привела к созданию достаточно сложной системы участия
1 Metcalfe L. Flexible Integration in and after the Amsterdam Treaty II Coping with Flexibility and Legitimacy after Amsterdam. /Ed. by M. den Boer, A. Guggenbuhl, S. Vanhoonacker. Maastricht, 1998.P.15.
4 или неучастия отдельных государств в интеграционных проектах, т.е. к наличию значительной гибкости в структуре ЕЭС/ЕС.
Есть несколько областей, при развитии интеграции в которых всегда возникают проблемы, связанные с различной степенью готовности стран-членов ЕС быть вовлеченными в данный процесс. Таким образом, встает вопрос о неравномерном участии стран в некоторых областях деятельности Союза, который связан с готовностью или неготовностью государств-членов передать часть своего национального суверенитета в ведение наднациональных органов. Параллельно существует проблема движения единого Союза вперед со скоростью наиболее "медленных" его членов, что, естественно, не устраивает страны-локомотивы. Применение гибкой интеграции явилось ответом на объективные сложности в достижении прогресса при увеличении гетерогенности Союза.
В то же время неодинаковое участие государств-членов в интеграционных проектах влечет за собой различие в их положении в рамках ЕС. Если гибкую интеграцию понимать как общий или "зонтичный" термин ^umbrella term'''') для ситуаций, когда не все государства-члены имеют одинаковые права и обязанности в конкретной области сотрудничества, то ее применение входит в противоречие с фундаментальным принципом права Сообщества - принципом единства внутри интегрируемой области сотрудничества. Таким образом, использование гибкой интеграции ведет к смене парадигмы развития ЕС.
Интенсификация интеграционных процессов, расширение и углубление интеграции в 90-ые годы XX века привели к необходимости определить принципиально новые подходы к будущему развитию Европейского Союза. Определение гибкой интеграции, позволяющей продвигать интеграцию вперед не одновременно и/или не всеми участниками группы, как одного из базисных принципов функционирования ЕС, стало принципиально важным фактором для будущего развития ЕС.
Для обозначения гибкой интеграции в ЕС используются различные термины: Европа разных (двух) скоростей, Европа концентрических кругов, изменяемая геометрия, углубленное, усиленное, продвинутое или более тесное сотрудничество и многие другие. По оценке исследователей существует, по крайней мере, 37 терминов на английском языке и 17 - на французском, определяющих различные понятия в данной области. Для общего обозначения явления чаще всего применяют понятие гибкость или гибкая интеграция {flexibility or flexible integration).
2 Missiroli A. CFSP, Defense and Flexibility II Chaillot Papers . P., 2000. N38. P.3.
3 Abgestufte Integration: Eine Alternative zum herkommlichen Integrationskonzept? /Ed.by E.Grabitz. Strasbourg,
1984.
4 Stubb A. Negotiating Flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice and Beyond. Basingstoke, 2002. P.44.
Западные исследователи европейской интеграции дают различные определения гибкой интеграции в зависимости от подхода к проблеме — политического или правового. По мнению швейцарского исследователя Дитера Фрибургхауса, гибкая интеграция в контексте европейской интеграции означает исключение из базового принципа общих прав и обязанностей для государств-членов ЕС.5 Ли Меткалф дает определение гибкой интеграции, перефразируя известное выражение Авраама Линкольна. "Гибкость означает, что некоторые государства-члены могут интегрироваться в разные области политики одновременно; все государства-члены могут интегрироваться в некоторые области политики в разное время; некоторые государства-члены могут интегрироваться в разные области политики в разное время; но больше нет необходимости, чтобы все государства-члены интегрировались во все области политики одновременно".
В данном исследовании гибкая интеграция рассматривается как составная часть интеграционного процесса, характеризующаяся неодинаковым участием государств-членов в интеграционных проектах, что обусловлено их желанием или возможностями, предполагающая неодинаковые права и обязанности участников, и ведущая к созданию различных конфигураций внутри или вне ЕС, с возможным включением третьих стран.
Объектом данного диссертационного исследования являются особенности процесса интеграции в рамках Европейского Союза.
Предмет исследования - гибкая интеграция и ее применение в ЕС в различных областях сотрудничества, как в институциональных рамках, так и вне их.
Актуальность исследования обусловлена следующими факторами.
Во-первых, интенсификация интеграционных процессов и увеличение количества участников ЕС ведет к усложнению структуры Союза и усилению его внутренней неоднородности. В этих условиях применение гибкой интеграции, которая определяется как один из базисных принципов функционирования ЕС, может стать важнейшим фактором, определяющим будущее развитие Евросоюза.
Во-вторых, партнерам ЕС в мире необходимо представлять пути его дальнейшего развития. Диапазон мнений о том, чем в перспективе может стать расширенный ЕС чрезвычайно широк: от объединения с общей внешней и внутренней политикой до зонтичного образования для различных проектов продвинутого сотрудничества с различными конфигурациями участников.
5 Freiburghaus D. Subsidiaritat - ein Nachruf. Uberlegung zur Bedeutung von Zauberworten im europaischen
politischen Diskurs II Swiss Political Science Review. Zurich, 1997,Vol.3, Autamn. P. 197-227. Цит. no: KGlliker A.
Flexibility and European Unification. The Logic of Differentiated Integration. Oxford, 2006. P. 32.
6 Metcalfe L. Flexible Integration in and after the Amsterdam Treaty II Coping with Flexibility and Legitimacy after
Amsterdam/Ed. by M. den Boer, A. Guggenbuhl, S. Vanhoonacker. Maastricht, 1998.P. 18.
В-третьих, для сбалансированного развития взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом необходимо четко понимать его внутреннюю структуру, сложность которой обусловлена, в том числе, различными правами и обязанностями государств-членов в рамках общих направлений политики Союза.
В-четвертых, каждое расширение ЕЭС/ЕС, увеличивая состав участников и изменяя представление о путях интеграции, с одной стороны, давало новый импульс для развития интеграционных процессов, а с другой, — тормозило их углубление, что привело к появлению идеи создания "твердого ядра" в ЕС. Поэтому представляет интерес характер изменений, связанных с различными интересами государств-членов ЕС.
Цель работы — провести комплексное исследование феномена гибкой интеграции в ЕС, соотнести теоретическую и законодательную базу гибкой интеграции с практикой ее применения.
В соответствии с поставленной целью автор определил следующие задачи:
обозначить причины появления гибкости в рамках европейской интеграции;
дать определение гибкой интеграции и ее различных форм;
выявить, какие формы гибкой интеграции были институализированы в основополагающих договорах ЕС и почему, для чего необходимо проанализировать ход переговоров на МПК 1996-1997 и 2000 годов;
проанализировать, как и почему изменялись положения, фиксирующие гибкую интеграцию в ЕС и положения о продвинутом сотрудничестве от Амстердамского договора до Лиссабонского;
рассмотреть и классифицировать существующую практику применения гибкой интеграции в ЕС;
исследовать подходы отдельных государств-членов ЕС к данной проблематике;
проанализировать плюсы и минусы применения гибкой интеграции в ЕС в целом и продвинутого сотрудничества в частности;
оценить дальнейшие перспективы применения гибкой интеграции, в целом, и продвинутого сотрудничества, в частности;
определить место и роль гибкой интеграции в развитии ЕС.
Хронологические рамки исследования определены в интервале 1996-2009 годов.
В 1996 году началась межправительственная конференция, предшествующая появлению Амстердамского договора, в котором впервые появились положения о продвинутом сотрудничестве. В 2009 году закончилась ратификация Лиссабонского договора, определяющего нормативную базу ЕС на следующий период развития.
7 Внимание, которое уделено каждому из договоров ЕС в рамках данного исследования, объясняется масштабом нововведений, связанных с гибкой интеграцией в каждом из них. Так, анализ Межправительственной конференции (МПК) 1996-97 гг. и положений о продвинутом сотрудничестве в Амстердамском договоре занимает значительное место в исследовании, поскольку именно Амстердамский договор впервые определил гибкую интеграцию, как один из базисных принципов развития ЕС, введя положения о продвинутом сотрудничестве. Кроме того, в Амстердамском договоре получила свое оформление система исключений для отдельных государств-членов. Ыиццкий договор реформировал положения о продвинутом сотрудничестве. В Конституционном и Лиссабонском договорах изменения этих положений были не столь масштабны. Однако два последних договора серьезно расширили применение других форм гибкой интеграции. В работе рассматривается ход Межправительственных конференций 1996-97 и 2000 годов, но нет анализа работы Конвента и МПК 2007 года. Это обусловлено тем вниманием, которое было уделено проблемам гибкой интеграции в процессе работы конференций и Конвента: вопросы, связанные с институализацией продвинутого сотрудничества были внесены в повестку работы МПК 1996-97 и 2000 годов, а для Конвента не являлись основными. Кроме того, в ходе МПК 1996-97 гг., были уточнены определения различных форм гибкой интеграции, то есть в значительной мере была упорядочена терминология, что, конечно, важно исследовать для выполнения задач, поставленных в данной работе. Отсутствие детального анализа положений Маастрихтского договора объясняется тем, что формально фиксируя некоторые проявления гибкой интеграции, договор не рассматривает ее как один из базовых принципов развития.
Теоретическая база исследования.
В настоящее время существует несколько теоретических подходов, позволяющих рассматривать влияние гибкой интеграции на процесс европейской интеграции в целом. В тоже время в рамках "больших" теорий интеграции не бьшо предпринято попытки преобразовать эмпирические факты использования гибкой интеграции в ЕС в теоретические положения.7 Во многом это объясняется "догоняющим" (до известной
степени) свойством теоретического обоснования европейской интеграции, поскольку в данном процессе практика часто опережает теоретическую базу. Кроме того, традиционные теории европейской интеграции, такие как федерализм, функционализм и межправительственный подход, основаны на жестких моделях. Несколько менее жесткой
7 Kolliker A. Flexibility and European Unification. The Logic of Differentiated Integration. Oxford, 2006. P.30.
8 Безусловно данное утверждение не относится к таким теориям как федерализм и функционализм, которые
были созданы задолго до практического начала европейской интеграции.
теорией стал неофункционализм. Гибкая интеграция базируется на понятиях, диаметрально противоположных традиционным моделям, и в долгосрочной перспективе означает смену парадигмы развития Евросоюза.9 Представляется, что комплексное исследование гибкой интеграции в ЕС невозможно провести на основе какого-либо одного теоретического подхода из-за относительной новизны проблемы и сложности предмета исследования. В связи с этим в работе использованы методы, разработанные в рамках различных теоретических концепций интеграции, соответствующие отдельным аспектам объекта исследования.
Проблематика гибкой интеграции логично укладывается в рамки борьбы двух тенденций, определяемых межправительственным подходом и федерализмом, поскольку функционализм и неофункционализм практически не уделяют внимания проблемам неоднородности в развитии интеграционных процессов.
Межправительственный подход был сформулирован в 60-ые годы XX века, одним из его основателей является Стенли Хоффман.10 Главную роль в интеграционном процессе Хоффман отводил национальным государствам, действующим на основе национального интереса, а Европейские сообщества рассматривал как инструмент для реализации этих интересов.11 Признавая наличие неоднородности в процессах европейской интеграции, Стенли Хоффман рассматривал "логику многообразия" (logic of diversity) как постоянное противопоставление "логике интеграции" (logic of integration).
В 90-е годы был разработан либеральный межправительственный подход, одним из основоположников которого стал Эндрю Моравчик.13 Некоторые положения новой теории сближают ее с неофункционализмом, поскольку предпочтение отдается не интересам национального государства, а приоритетам национальных групп интересов, которые и определяют позицию государства. Анализируя процесс переговоров перед подписанием Единого европейского акта, Моравчик отмечает, что угроза исключения может стать тем инструментом, который подталкивает государства к принятию решений по ключевым
9 Stubb A. Flexible Integration and the Amsterdam Treaty: Negotiating Differentiation in the 1996-97 IGC. L.,
1998. P.280.
10 Позднее вышла обобщающая работа: Hoffmann S. The European Sisyphus: Essays on Europe, 1964-1994.
Boulder, 1995.
11 Hoffmann S. Obstinate or Obsolete: the Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe. Boston, 1966.
P.866-868.
12 Hoffmann S. Reflections on the Nation-State in Western Europe Today II Journal of Common Market Studies.
Oxford, 1982. Vol.20, N 1. P. 21-37.
13 Moravcsik A. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics II International
Organization. N.Y., 1997. Vol. 51, N 4. P.513-53; Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State
Power from Messina to Maastricht. Ithaca, 1998.
9 вопросам. Однако в основном Моравчик рассматривает возможности использования гибкой интеграции вне рамок Сообщества.15
Федерализм, давший мощный импульс для развития европейской интеграции, представляет собой одновременно и идеологическое течение и научное обоснование европейской интеграции.16 Среди теоретиков федерализма необходимо отметить работы А. Брюгманса, П.-А. Спаака17 и М. Берджесса.18 На протяжении всей истории развития ЕЭС/ЕС федерализм выполнял стимулирующую функцию, направленную на углубление интеграционного процесса. Федералисты полагают, что использование гибкой интеграции делает проблематичной работу ЕС в условиях, когда сама интеграция рассматривается как желательный процесс построения федеративного государства. По мнению Алекса Уорлаха, в рамках данного подхода гибкость является способом ограничить потенциал европейской интеграции.19 Применение продвинутого сотрудничества теоретически ведет к снижению наднациональной роли Сообщества и усилению межправительственной составляющей в управлении интеграционном процессом. В тоже время Келликер полагает, что применение гибкой интеграции не противоречит федералистским установкам, поскольку может рассматриваться как обходной путь к достижению более высокой степени интеграции через выделение группы наиболее продвинутых стран,
поддерживаемых наднациональными институтами.
В рамках упомянутых выше теорий представляется возможным проанализировать последствия применения продвинутого сотрудничества в ЕС. Если продвинутое сотрудничество служит результирующим вектором продвижения интеграции вперед и, таким образом, является магистральным направлением, по которому государства движутся с различной скоростью, ориентируясь на успехи или неудачи ушедших вперед (разноскоростная интеграция), то процесс является позитивным. Если же оно используется для реализации интересов отдельных групп государств, не связанных с общей динамикой интеграционного процесса, которые, кроме того, могут иметь различные векторы движения, тогда применение продвинутого сотрудничества ведет к
14 Moravcsik A. Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional Statecraft in the
European Community II Ibid. 1991. Vol. 45, N 1. P.26.
15 Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community. A Liberal Intergovernmentalist Approach II
Journal of Common Market Studies. Oxford, 1993. Vol. 31, N 4. P.473-524.
16 Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. M., 2003. С.319-321.
17 См., например: Brugmans Н. L'idee europeenne 1920-1970. Bruges, 1970; Spaak P.-H. The continuing battle:
memoirs of a European, 1936-1966. L., 1971.
18 См., например; Burgess M. Federalism and European Union: the Building of Europe, 1950-2000. L,- N. Y.,
2000.
19 Warleigh A. Enlargement and Normative Reform in the European Union: the Example of Flexibility II
International Journal of Organization Theory and Behavior. 2005. N 8(1). P.105.
20 Kolliker A. Opt. cit. P. 280.
10 усилению дифференциации внутри Союза, подрыву его единства и размыванию общих целей у государств-членов.
Современные исследователи, изучающие проблематику гибкой интеграции, используют и другие теоретические разработки. Например, Ли Майлз21 и Бич Дерек22 применяют для анализа обозначенных проблем элементы асимметричного подхода. В частности, Майлз рассматривает аутсайдеров зоны евро через политику асимметрии и вводит пять форм асимметрии для сравнительного анализа положения аутсайдеров в рамках ЭВС - асимметрия цели, интеграционная асимметрия, общественная асимметрия, асимметрия валютной и экономической политики в ЭВС, демократическая асимметрия. Перечисленные формы асимметрии, с точки зрения автора, дают возможность проанализировать перспективы управления элитами и внутренней аудиторией в странах-аутсайдерах зоны евро.
При исследовании гибкой интеграции можно опираться также и на положения концепции европеизации. Одно из наиболее известных определений европеизации предложено К.Радаэлли: "европеизация - это процесс создания, распространения и институционализации формальных и неформальных правил, процедур, "стилей" принятия решений, ценностей и норм, которые сначала оформляются на уровне Евросоюза, а затем включаются в дискурс, политические структуры и процесс принятия решений на национальном уровне".23 Процесс внутренней европеизации - влияние европейской интеграции на национальное законодательство и образ жизни и наоборот. Очевидным
г- »24
представляется вывод британских исследователей, что европейская интеграция оказывает различное влияние на разные страны, в различных областях и в разные временные периоды. Кроме того феномен европеизации не может рассматриваться отдельно от усилий государств-членов постоянно транслировать свои преференции и стратегические цели на общеевропейский уровень.25 С позиций теории европеизации логично также рассматривать взаимоотношения ЕС с третьими странами. Применительно к данному исследованию речь идет в первую очередь о Норвегии, Исландии и Швейцарии.
21 Miles L. Introduction: Euro-Outsiders and the Politics of Asymmetry II Journal of European Integration. L., 2005.
Vol.27,Nl.P.3-23.
22 Derek B. Negotiating the Amsterdam Treaty. The Amsterdam Treaty: National Preference Formation, Interstate
Bargaining and Outcome /Ed. by F. Laursen. Odense, 2002. P. 610.
23 Radaelli CM. The Europcanization of Public Policy II The Politics of Europeanization /Eds. by K. Featherstone,
CM. Radaelli. Oxford, 2003.
24 Heritier A et al. Differential Europe - The European Union Impact on National Policymaking. Oxford, 2002.
25 Marcussen M. Denmark and European Monetary Integration: Out But Far From Over// Journal of European
Integration. L., 2005. Vol.27, N 1. P.44.
76. Olsen J.P. The Many faces Of Europeanization II Journal of Common Market Studies. Oxford, 2002. Vol.40, N 5. P.921-952.
Степень разработанности темы в научной литературе. Значительная часть литературы, относящейся к проблеме гибкой интеграции, написана западными специалистами. В отечественной литературе до сих пор нет комплексного исследования, посвященного проблемам гибкой интеграции в ЕС. Тем не менее, есть ряд работ, затрагивающих общие аспекты развития Евросоюза, и в том числе обозначенную выше проблематику. Ю.А. Борко, исследуя дилемму расширения и углубления интеграции, делает вывод, что "расширенный Союз не в состоянии следовать курсом на федеральную Европу" и "интеграция на разных скоростях" станет естественным путем развития ЕС. В монографии В.Г. Шемятенкова анализируются значение институализации продвинутого сотрудничества и особенности участия государств-членов ЕС в интеграционном
процессе. Отдельные аспекты применения гибкой интеграции в ЕС также являлись объектами внимания российских ученых. В частности, М.В. Стрежнева затрагивала теоретические аспекты, связанные с введением определенной степени гибкости в институциональные рамки ЕС и его возможным негативным влиянием на работу институтов Европейского Союза.28 При рассмотрении институционального устройства Европейского Союза проблему дифференциации в широком смысле данного понятия исследовал Н.Ю. Кавешников, им же была сделана попытка проанализировать возможные плюсы и минусы институализации продвинутого сотрудничества.29 Сложные вопросы, связанные с конфигурацией шенгенской зоны и проблемами участия и неучастия отдельных стран в части инициатив в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия, проанализированы в работах О.Ю. Потемкиной. Возможности расширения зоны евро за счет новых и старых государств-членов ЕС, а также причины неучастия ряда стран в третьей стадии ЭВС рассмотрены в монографиях О.В. Буториной и В.Г. Шемятенкова. Проблемы введения продвинутого сотрудничества в рамках ОВПБ и взаимодействия ЗЕС, НАТО и ЕС затронуты в работе Д.А. Данилова.32 В монографии В.В. Журкина рассматриваются проблемы участия государств-членов ЕС в реализации
26 Борко Ю.А. Взаимосвязь процессов расширения и углубления европейской интеграции // Расширение
Европейского Союза и Россия / Под ред. О.В. Буториной и Ю.А. Борко. М., 2006. С. 11-42.
27 Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М.,2003.
28 Стрежнева М.В. Институциональное развитие ЕС // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор
стратегии развития /Под ред.Ю.А. Борко, О.В. Буториной. М., 2001. С. 236-270.
29 Кавешников Н.Ю. Трансформация институтов Европейского Союза, (в печати); Кавешников Н.Ю.
Трансформация институциональной структуры Европейского Союза (1992-2005): Автореферат диссертации,
на соискание ученой степени кандидата политических наук. М, 2006.
30 Потемкина О.Ю. ЕС: конституционный тупик или продолжение реформы? // Современная Европа. М.,
2008. № 4.С.5-72; Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка:
границы, содержание, механизмы. М., 2002.
Буторина О.В. Международные валюты: интеграция и конкуренция. М., 2003.; Шемятенков В.Г. Евро: две стороны одной монеты. М., 1998.
32 Данилов Д.А. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития /Под ред.Ю.А. Борко, О.В. Буториной. М., 2001. С. 166-192.
12 проектов в рамках Европейской политики безопасности и обороны. СЮ. Кашкин, в комментариях к тексту Конституции ЕС уделяет должное внимание механизму продвинутого сотрудничества, подчеркивая, что форма, которая прописана в договорах, допускает возможность создания сразу нескольких таких проектов в разных областях, с не совпадающих по составу, целям и времени.34 Продвинутое сотрудничество с точки зрения правовой структуры ЕС подробно исследуется в работе Г. Шайхутдиновой.
В западных исследованиях существует обширная историография, посвященная теоретическим и практическим вопросам применения гибкой интеграцией. Со времени публикации доклада Лео Тиндемаса в 1975 году и до начала 90-х годов исследований по данной проблематике было немного, и они не носили системного характера. Подписание Маастрихтского договора явилось отправной точкой бурной дискуссии о возможностях использования гибкой интеграции в ЕС, которая часто смыкалась с обсуждением путей будущего развития Единой Европы.
Отмечая необходимость теоретического обоснования долгосрочных последствий применения гибкой интеграции в ЕС, А. Кёлликер на базе существующих теорий интеграции и анализа развития Евросоюза представил собственную теоретическую модель, которая объясняет влияние гибкой интеграции на развитие ЕС. Кёлликер рассматривает "дифференциацию" в широком смысле данного понятия, гибкую интеграцию, как ее составную часть, и "унификацию" в рамках ЕС как два основных тренда в развитии Европейского Союза. В процессе борьбы указанных тенденций, автор пытается выстроить логику дифференцированной интеграции.
Серьезный вклад в попытки классифицировать и структурировать существующие виды гибкой интеграции внесли А. Стубб,38 Л. Меткалф,39 А. Уорлех,40 Дж. Греви,41
33 Журкин В.В. Евросоюз в XXI веке: Европейская политика безопасности и обороны.
М., 2005. (Доклады Института Европы РАН, №170).
34 Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с
комментариями) / Отв. ред. С.Ю.Кашкин, М., 2005.
35 Шайхутдинова Г. Продвинутое сотрудничество государств в европейском праве. Казань, 2007.
36 Необходимо отметить следующие работы, относящиеся к данному периоду: Dahrerdorf R. A Third Europe?
Third Jean Monnet Lectures. European University Institute, Florence, 1979; Abgestufte Integration: Eine
Alternative zum herkommlichen Integrationskonzept? /Ed. by E. Grabitz. Strasbourg, 1984; Ehlermann C-D. How
Flexible is Communities Law? An Unusual Approach to the Concept of "Two Speeed" II Michigan Law Review.
1984. Vol.82, N 2. P. 1274-1293; Wallace H., Riley A. Europe: The Challenge of Diversity //Chatham House Papers.
L., 1985. N29.
37 Kolliker A. Opt. cil.
38 Stubb A. Categorization of Differentiated Integration II Journal of Common Market Studies. Oxford, 1996. Vol.
34, N 2. P.283-295; Stubb A. Flexible Integration and the Amsterdam Treaty: Negotiating Differentiation in the
1996-97 IGC. L., 1998.
39 Metcalfe. L. Flexible Integration in and after the Amsterdam Treaty II Coping with Flexibility and Legitimacy
after Amsterdam. /Ed. by M. den Boer, A. Guggenbuhl, S. Vanhoonacker. Maastricht, 1998. P.9-22.
40 Warleigh A. Enlargement and Normative Reform in the European Union: the Example of Flexibility II
International Journal of Organization Theory and Behavior. Baka Ratot (Florida), 2005. N 8(1). P.102-118.
41 Grevi G. Flexible Means to Further Integration IIEPC Working Paper. Brussels, 2004. № 9.
исследователи британского центра Federal Trust.42 При классификации исследователи используют различные подходы более (Federal Trust) или менее (Стубб, Меткалф) политизированные, различаются также критерии, согласно которым выделяются разные виды гибкой интеграции.43 і
Концепт гибкой интеграции медленно и постепенно формировался в течение более чем трех десятилетий после первого расширения Сообщества. Со становлением Европейского Союза в начале 90-х годов вопрос о применении гибкой интеграции становится ключевым в дискуссиях о будущем его устройстве. Значительная часть исследований посвящена оценке использования гибкой интеграции в ходе развития ЕЭС/ЕС. К-Д. Элерманн44 и X. Уоллас45 рассматривают гибкую интеграцию, как составную часть интеграционной динамики. По мнению Кёлликера, дифференциация является мощным инструментом для преодоления тупиковых ситуаций. Однако наличие центростремительного эффекта от применения гибкой интеграции, когда к продвинутой группе государств присоединяются ранее скептически настроенные государства-члены, во многом зависит от конкретной области сотрудничества.46
Положения о продвинутом сотрудничестве, явившиеся одним из основных нововведений Амстердамского договора, стали предметом глубокого анализа ученых. Исследователи отмечали как позитивные, так и негативные стороны институализации принципов гибкой интеграции. Важной областью дискуссии исследователей стали возможные области применения продвинутого сотрудничества. Подробно о плюсах и минусах введения положений о продвинутом сотрудничестве и возможности его применения в различных областях интеграции писали А. Стубб,47 Э. Филлипарт и М. Си Дхан Хо,48 Дж. Шоу,49 Б. Холл50 и другие.
Накануне расширения за счет стран Центральной и Восточной Европы экспертное сообщество активно включилось в обсуждение перспектив развития Евросоюза в составе 25-30 государств, в том числе роли продвинутого сотрудничества. В свете будущего
42 Flexibility and the future of the European Union II Federal Trust report.
43 Подробный анализ видов и форм гибкой интеграции см. раздел 1.2.
44 Ehlermann CD. Differentiation, Flexibility, Closer Cooperation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty II
RSC Publication.
45 Wallace H., Riley A. Europe: The Challenge of Diversity. Chatham House Papers 29. L., 1985.
46 KOlliker A. Opt. Cit. P.282.
47 Stubb A. Flexible Integration and the Amsterdam Treaty: Negotiating Differentiation in the 1996-97 IGC. L.,
1998.
48 Philippart E., Sie Dhian Ho M. The Pros and Cons of 'Closer Cooperation' within the EU. Argumentation and
Recommendations IIWRR. Working Documents. The Hague, 2000. W 104. .
49 Shaw J. Flexibility and Legitimacy in the Domain of the Treaty Establishing the European Community II Coping
with Flexibility and Legitimacy after Amsterdam. /Ed. by M. den Boer, A. Guggenbuhl, S. Vanhoonacker.
Maastricht, 1998. P.85-107.
50 Hall B. How Flexible Should Europe be? /CER. L., 2000.
14 расширения продвинутое сотрудничество рассматривалось как один из важнейших механизмов продвижения интеграции. В частности, Ф. де ла Серр полагала, что "концепт углубленного сотрудничества есть обходной путь" для решения проблем расширившегося Союза, и способствует достижению компромисса между государствами-членами ЕС.51 А. Стубб писал, что гибкая интеграция была институализирована, как инструмент управления интеграционным процессом, сочетая правовые и политические элементы. По мнению Дж. Эдвардса и Э. Филиппарта, гибкая интеграция, и ее институализированная форма — продвинутое сотрудничество, призваны в краткосрочной перспективе способствовать преодолению позиции неуступчивых партнеров, а в долгосрочной — продвигать интеграцию в неоднородном Союзе. 53 Многие исследователи, в том числе X. Уоллас и Ф. де ла Серр, полагали, что через механизм продвинутого сотрудничества может быть разрешено давнее противоречие между расширением и углублением интеграции.54
За время работы МПК 2000 был представлен ряд серьезных работ теоретического и практического плана, посвященных возможным изменениям положений о продвинутом сотрудничестве в будущем договоре.55 Эксперты анализировали причины, по которым продвинутое сотрудничество ни разу не применялось, и обозначили возможные пути реформирования соответствующих положений в новой редакции договора. Например, Б. Холл предложил заменить существовавшее экстренное вето так называемым отложенным механизмом запуска. Особенно стоит отметить ставшую широко известной работу Э. Филиппарта и М. Си Дхен Хо "За и против применения 'тесного сотрудничества' внутри ЕС. Аргументы и комментарии", авторы которой подробно изложили возможные на их взгляд плюсы и минусы использования продвинутого сотрудничества для развития европейской интеграции, аргументировали необходимость пересмотра положений в новой редакции договора.56
51 La Serre F. de. La cooperation renforcee II La Constitution de l'Europe /Ed. par P.Magnette. Bruxelles, 2000.
P. 169.
52 A. Stubb. Negotiating Flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice and Beyond. Basingstoke, 2002.
P.165-166.
53 Edwards G., Philippart E. Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europe's New Byzantium /Center of
European Legal Studies II Occasional Papers. Cambridge, 1997. N 3.
54 La Serre F. de, Wallace H. Flexibility and Enhanced Cooperation in the European Union: Placebo Rather Than
Panacea? //Notre Europe. Research and Policy. P., 1997. Paper N 2.
55 Например: Milner F., Kolliker A. How to make use of closer cooperation. European Commission Forward
Studies Unit working paper, 2000; Hall B. How Flexible Should Europe Be? /CER. L., 2000; La Serre F. de. La
cooperation renforcee II La Constitution de l'Europe /Ed. par P.Magnette. Bruxelles, 2000; Goulard S. Beyond the
Treaty of Nice: More Left-Overs or New Union? Lecture in the Cicero Foundation. Paris, 16 November 2000 и
другие.
Philippart E., Sie Dhian Ho M. The Pro and Cons of'Closer Cooperation' within the EU. Argumentation and Recommendations IIWRR Working documents. The Hague, 2000. W 104.
15 После подписания Ниццкого договора и реформирования положений о продвинутом сотрудничестве появилось несколько серьезных работ, посвященных обновленному механизму и возможностям его применения. Следует отметить концептуальные исследования Э. Филиппарта,57 В. Весселса,58 Дж. Ашера,59 Ф. Милнера и А. Кёлликера.60
Анализ положений о продвинутом сотрудничестве в Конституционном и Лиссабонском договорах' представляет особую актуальность для настоящего времени. В целом, авторы отмечают, что, согласно положениям Лиссабонского договора, возможности применения гибкой интеграции расширяются практически во всех областях сотрудничества. Другим трендом являются облегчение условий запуска продвинутого сотрудничества и институализация его аналога в рамках ОВПБ/ЕПБО - постоянного структурного сотрудничества. 1
Важную часть исследований составляют работы, посвященные перспективам использования гибкой интеграции в различных сферах взаимодействия ЕС. Британский исследователь Й. Монар полагает, что создание проектов продвинутого сотрудничества в рамках ПСБП весьма вероятно, но содержит потенциальную опасность разделения государств-членов ЕС на более и менее безопасные.62 В отношении применения гибкой интеграции в рамках ОВПБ/ЕПБО, и особенно в области обороны, высказываются различные точки зрения. Так А. Миссироли полагает, что применение гибкой интеграции в данной сфере может принести значительные выгоды Европейскому Союзу на международной арене и при этом не подорвет принцип общей солидарности. Противоположного мнения придерживается Дж. Райт, которая считает, что широкое использование гибкой интеграции в области безопасности и обороны может не только
57 Philippart Е. A New Mechanism of Enhanced Co-operation for the Enlarged Union II Notre Europe. Research and European Issues. P., 2003. № 22.
58Wessels W. Nice Results. The Millennium IGC in the EU's Evolution II Journal of Common Market Studies. Oxford, 2001. Vol. 39. N2. P. 197-219.
59 Usher J. A. Enhanced Cooperation or Flexibility in the Post-Nice Era II Accountability and Legitimacy in the
European Union /Ed. by A. Arnull, D. Wincott. Oxford, 2002. P.97- 112.
60 Milner F., Kolliker A. How to make use of closer cooperation II European Commission Forward Studies Unit
working paper. Brussles, 2000.
61 См., например: The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations IICEPS. Brussels, 2008;
Wetter A. Enforcing European Union Law on Exports of Dual-use Goods IISIPRI Research Report. Oxford, 2009.
No 24; The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations II Joint Study CEPS, EGMONT and EPC.
Stokholm, 2007. Nov.; Hugo В., Barysch K. The CER Guide to the Reform Treaty IICER. Briefing note. L., 2007.
Oct.; Sideek M. S. The Lisbon Treaty and EMU //SIEPS. European Policy Analysis. Stokholm, 2008. N 4; Peers S.
Analysis of the amended text of the draft Reform Treaty II Statewatch analysis 5. EU Reform Treaty. L., 2007. 12
Oct.; Herlin-Karnell E. The Lisbon Treaty and the Area of Criminal Law and Justice II SiEPS. European Policy
Analysis. Stokholm, 2008. N 3; Shaw J. Flexibility and the Treaty Establishing a Constitution for Europe II The EU
Constitution: The Best Way Forward? The Hague , 2005. P.61-75.
62 Monar J. Flexibility and closer co-operation in an emerging European migration policy: opportunities and risks
/CeSPI. Roma, 1999.
63 Missiroli A. CFSP, Defense and Flexibility II Chaillot Papers. P., 2000. .N 38.
угрожать сплоченности в рамках ЕС, но и оказать негативное влияние на структуры НАТО.64
Значительное число работ затрагивают проблемы, связанные с особенностями участия отдельных стран в различных областях сотрудничества ЕС. В первую очередь речь идет о природе исключений из общих правил ЕС, предоставленных Великобритании, Ирландии, Дании и Швеции. Изучением положения стран-аутсайдеров зоны евро, причин неучастия в третьей стадии ЭВС, а также оценкой рисков вступления или неприсоединения к зоне евро занимались, в частности, Л. Майлз,65 М. Маркуссен,66 Р. Линдал и Д. Норин.67 Подробные исследования британских исключений в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия были проведены С. Пирсом.
Важные аспекты политики малых стран в рамках европейской интеграции рассмотрены в работах У. Уолласа, М. Келструпа, Р. Петерсена, А. Уайвела. Указанные авторы уделяют также большое внимание так называемой "интеграционной дилемме", то есть проблеме выбора между потерей государством части своей автономии и риском большей зависимости от других участников интеграции при принятии решений, с одной стороны, или, с другой стороны, сохранением большей автономии и, как следствие, угрозой серьезного снижения собственного влияния внутри интеграционной группы с перспективой остаться на периферии интеграционного процесса.
Методологическую основу исследования составили принципы объективности, научной достоверности и историзма, предусматривающие изучение явлений и процессов во всем многообразии и в конкретно-исторических условиях их возникновения и развития. Для оценки событий и явлений автор использует междисциплинарный подход,
64 Wright J. Trusting Flexible Friends: The Danger of Flexibility in NATO and the West European Union II
European Union Contemporary Security Policy. L., 1999. Vol.20, N 1. P.I 11-129.
65 Miles L, Doherty G.. The United Kingdom: A Cautious Euro-Outsider II Journal of European Integration. L.,
2005. Vol.27, N 1. P.89-109; Miles L., Lindh M. After the Referendum: A Swedish Euro Paradox? II Cooperation
and Conflict. Helsinki, Vol. 39, N 2. P.201-206.
66 Marcussen M. Denmark and European Monetary Integration: Out But Far From Over I /Journal of European
Integration. L., 2005. Vol.27, N 1. P.43-63; Marcussen M., Zolner M. The Danish EMU - Referendum 2000:
Business as Usual /Institut for Statskundkab. Copenhagen, 2000. N 17.
67 Lindahl R, Naurin D. Sweden: The Twin Faces of a Euro-Outsider II Journal of European Integration. L., 2005.
Vol.27, N 1.P.76.
08 Peers S. EU Reform Treaty: Analysis no. 4: British and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law/ Statewatch analysis. L., 2007. 16 Aug.t; Peers S. EU Reform Treaty: Analysis 1: Version 3. JHA provisions II Statewatch analysis. L., 2007.22 Oct.
69 Wallace W. Small European States and European Policy-Making: Strategies, Roles, Possibilities II Between
Autonomy and Influence: Small States and the European Union /Ed. by W.Wallace et al. II Arena report. Oslo,
1999. N 1.
70 Kelstrup M. Small States and European Political Integration: Reflection on Theory and Strategy II The Nordic
Countries and the EC /Ed. by I.D. Petersen, T. Tiilikainen. Copenhagen , 1993.
71 Petersen N. National Strategies in the Integration Dilemma: The Promises of Adaptation Theory II Denmark's
Policy towards Europe after 1945: History, Theory and Options /Ed. by H. Branner, M. Kelstrup. Odense., 2000.
72 Wivel. A. The Security Challenge of Small EU Member States: Interests, Identity and the Development of the EU
as a Security Actor// Journal of Common Market Studies. Oxford, 2005. Vol. 43, No 2. P.393-412.
17 сочетающий в себе элементы политического, исторического, экономического и статистического анализа. При рассмотрении различных форм гибкой интеграции и особого статуса некоторых государств-членов используется сравнительный анализ. Автор прибегает к системному анализу при исследовании применения разных форм гибкой интеграции в различных областях сотрудничества Европейского Союза. Для иллюстрации отдельных тезисов, преимущественно при рассмотрении системы исключений государств-членов из общих правил ЕС, использовался анализ конкретных случаев (case-studies). При исследовании различных документов, официальных заявлений и программ применялся контент-анализ.
Источниковая база исследования включает в себя:
основополагающие договоры ЕЭС/ЕС (Договор об учреждении ЕЭС и Договор о Европейском Союзе - Маастрихтский договор), договоры, вносившие изменения в основополагающие (Единый европейский акт, Амстердамский, Ниццкий, Конституционный и Лиссабонский договоры), а также договоры о вступлении новых государств-членов;
документы Европейского совета и саммитов государств-членов ЕС заключения по итогам саммитов Европейского совета;
отчеты и другие официальные документы Комиссии;
материалы межправительственных конференций (рабочие документы с аббревиатурой CONF, CONFER);
вторичное законодательство ЕС: директивы и регламенты, утвержденные Советом;
годовые отчеты о деятельности ЕС, 1996-2008 гг.;
международные соглашения, заключаемые ЕС с третьими странами;7
официальные доклады74 и сообщения, подготовленные чиновниками ЕЭС/ЕС;
мемуары,7 статьи,76 выступления и заявления политических деятелей Европейского Союза и государств-членов;
документы национальных правительств, центральных банков, парламентов и
комитетов в частности доклады Европейского комитета Палаты лордов;
73 Например, Соглашение между РФ и Европейским Сообществом об упрощении выдачи виз. Текст см.:
74 Например, Dehaene J-L., Simon D., Weizsacker R. V. Wise Men's Report on IGC 2000. The Institutional
Implications of Enlargement. Report to European Commission. 18th October 1999 и другие.
75 Например, Brittan L. Diet of Brussels. The Changing Face of Europe. L., 2000 и другие.
76 Например, Bonito E. A Single European Army II Financial Times. L., 1999. 3 Febr. и другие.
77 Например, House of Lords. European Union Committee. The United Kingdom opt-in: problems with amendment
and codification. Report with Evidence. 7th Report of Session 2008-2009 и другие.
статистические материалы, в том числе, данные Европейского статистического
агентства Евростат, и результаты опросов общественного мнения,
преимущественно данные Европейского агентства по изучению общественного
мнения Евробарометр.
Большинство указанных документов опубликованы в "Официальном журнале
Европейского Союза" {Official Journal of the European Communities), серия L
(законодательство), серия С (информация). На официальном сайте Европейского Союза
представлена информация о работе институтов ЕС и деятельности
Евросоюза в различных областях сотрудничества. Текущая информация о деятельности
ЕС, включая выдержки из выступлений и дебатов, публикуются в ежедневном издании
Международного агентства информации для прессы "Европа" (Bulletin Quotidien Europe) и
ежемесячном "Бюллетене Европейского Союза {Bulletin of the EU). Законодательные акты
ЕС можно найти на сайте . Большое количество документов ЕЭС и
ЕС представлено в Архиве европейской интеграции Университета г. Питсбурга на сайте
. Выступления и заявления европейских политиков цитируются по
"Бюллетеню" {Bulletin Quotidien Europe), материалам СМИ и специализированных сайтов
в сети Интернет, таких как , и т.п.
Научная новизна исследования заключается в создании первого отечественного комплексного исследования, посвященного проблеме существования гибкой интеграции в ЕС, которое включает теоретическую базу, анализ положений, связанных с использованием гибкой интеграции, и положений о продвинутом сотрудничестве в основополагающих договорах ЕС, а также практику применения гибкой интеграции в Европейском Союзе. До настоящего времени в отечественной литературе использование гибкой интеграции в ЕС рассматривалось исключительно в виде подпроблемы при рассмотрении других вопросов, например, права ЕС, ЭВС, Шенгенских правил или институциональной реформы.
В диссертационном исследовании представлено авторское определение гибкой интеграции, предложена оригинальная классификация ее типов и форм, согласно которой разобраны существующие проявления гибкой интеграции в ЕС. В работе дана комплексная оценка использования гибкой интеграции в ЕЭС/ЕС и возможностей ее применения в будущем, в том числе проанализированы перспективы и последствия возможного создания проектов продвинутого сотрудничества в различных областях деятельности Евросоюза. Проанализирован страновой аспект данной проблемы, в частности определены позиции различных государств-членов ЕС в отношении использования и институализации гибкой интеграции в ЕС.
Автор вводит в научный оборот ряд новых терминов на русском языке и дает обоснование уже известным определениям, относящимся к понятию гибкой интеграции.
Работа может иметь как теоретическое, так и прикладное значение. Исследована важная особенность развития ЕС, оказывающая влияние на работу и развитие Европейского Союза во всех сферах внутренней и внешней политики.
Результаты исследования позволяют оценить перспективы и возможные пути дальнейшего развития Европейского Союза, с учетом того, что применение гибкой интеграции, ставшей одним из базисных принципов развития ЕС, существенно усложняет его внутреннюю структуру. Работа способствует расширению методологического аппарата исследования интеграционных процессов, поскольку предложена новая классификация типов и форм гибкой интеграции в ЕС и сформулирован понятийный аппарат. Проведенное исследование может оказаться востребованным при изучении интеграционных процессов на постсоветском пространстве, и, в частности, для анализа процессов развития Евразийского Экономического Сообщества, структура которого также неоднородна.
Диссертация знакомит представителей отечественного академического сообщества с темой, которой ранее не уделялось достаточное внимание в российской политической науке. В научный оборот введено большое количество новых документов ЕС и фактического материала, прежде всего, об отношении государств-членов к возможностям использования гибкой интеграции в ЕС.
В прикладном плане исследование может быть полезно для сотрудников МИД РФ и иных государственных органов, а также представителей экспертного сообщества, связанных с разработкой и осуществлением политики Российской Федерации в отношении ЕС и прогнозированием развития Евросоюза.
Результаты работы могут быть использованы при дальнейшем изучении Европейского Союза, а также при подготовке курсов лекций в отечественных ВУЗах по европейской проблематике, политологии и международным отношениям.
Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
В первой главе, которая носит теоретический характер, рассматриваются причины появления гибкой интеграции в ЕС, даны определения и анализ различных видов гибкой интеграции, а также рассмотрены области ее возможного применения. Предложены критерии выбора и новая классификация типов и форм гибкой интеграции. Здесь же проанализированы возможные положительные и отрицательные последствия
20 использования гибкой интеграции и ее институализированной формы — продвинутого сотрудничества.
Вторая глава посвящена проблеме институализации гибкой интеграции в Амстердамском договоре. Рассмотрен ход переговоров на МПК 1996-97, для чего проанализированы материалы конференции и выступления политических деятелей ЕС. Разобраны позиции государств-членов ЕС в отношении выбора основного типа гибкой интеграции и условий ее запуска. Определены формы гибкой интеграции, прописанные в тексте договора. Проанализированы статьи Амстердамского договора о продвинутом сотрудничестве и положения, фиксирующие исключения из общих правил ЕС, предоставленные отдельным государствам.
В третьей главе исследованы изменения, внесенные в последующих договорах в положения о продвинутом сотрудничестве и положения о применении иных форм гибкой интеграции в ЕС. Для определения причин пересмотра положений о продвинутом сотрудничестве прослежена дискуссия о путях развития ЕС в ходе переговоров на МПК-2000. Проанализированы изменения, внесенные в Ниццкий, Конституционный и Лиссабонский договоры в обозначенных положениях. Отмечены основные тенденции произведенных изменений и их возможные последствия.
Четвертая глава рассматривает практику применения гибкой интеграции в различных областях сотрудничества ЕС - в сфере экономики, в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия и ОВПБ/ЕПБО. Для этого проанализировано законодательство ЕС в указанных областях. Особое внимание уделено специфическому участию отдельных стран ЕС и некоторых соседних государств в процессе интеграции. Случаи использования гибкой интеграции в ЕС классифицированы в соответствии с предложенной в первой главе шкалой ее типов и форм.
Каждая глава завершена обобщающими положениями. В заключении суммируются основные выводы диссертации.
Причины возникновения гибкой интеграции и развитие теоретической дискуссии по данной проблеме
Возможность равноскоростного продвижения не вызывала сомнений при основании Европейских сообществ. Шесть стран-основательниц имели общие цели интеграции и были достаточно едины в вопросах их осуществления. Однако по мере расширения числа участников и усложнения самого интеграционного процесса данная идея перестала быть неоспоримой. К ЕС присоединялись страны, имевшие отличный от "шестерки" исторический опыт и исповедовавшие другую экономическую философию, а, следовательно, цели интеграции понимались ими по-другому. Неоднородность участников интеграции стала объективным фактором, оказывающим серьезное влияние на развитие ЕЭС/ЕС.
С каждым последующим расширением дифференцированность ЕС росла по нескольким параметрам. Ю.А. Борко выделяет четыре уровня неоднородности: между большими и малыми странами, экономически высоко- и среднеразвитыми национальными хозяйствами, зрелыми и формирующимися демократиями, географическими регионами Европы. Действительно, объективные различия, присутствующие у 27 государств-членов ЕС, делают проблему внутреннего единства весьма актуальной — на практике сразу несколько параметров редко совпадают у значительного числа государств-членов.
Вес больших и малых стран ЕС неодинаковый, это отражается на формальном процессе принятия решений и на неформальном статусе государств-членов. В случае экономических или политических потрясений события, происходящие в крупных государствах ЕС, вызывают больший резонанс и оказывают серьезное влияние на общую стабильность Европейского Союза.
В области экономики задачи государств-членов также существенно различаются: высокоразвитые страны Северной Европы строят экономику, основанную на знаниях и инновационных технологиях, а большинство стран ЦВЕ и отчасти Южной Европы пытаются завершить переход к индустриальному обществу. Существуют также различия в моделях социально-экономического развития государств-членов ЕС. Можно выделить условную франко-германскую модель, британскую, скандинавскую, греческую и некоторые другие - все они предполагают разную структуру рынка труда и социального обеспечения. В странах Западной Европы доля населения, занятого в сельском хозяйстве невелик — от 1,5 до 4 %, а в Литве, Болгарии и Румынии этот показатель доходит до 20%.79 Некоторые государства (например, Соединенное Королевство, Нидерланды, Дания и Швеция) в большей степени, чем другие ориентированы на принципы свободной торговли. В ситуации сильной экономической неоднородности сложно ставить и решать задачи одинаковые для всех государств. Подтверждением данного тезиса можно считать неудачные попытки реализации амбициозной программы развития - Лиссабонской стратегии.
Серьезное разнообразие в приоритеты государств-членов привносят их исторический опыт и географическое положение, которые во многом определяют внешнеполитическую ориентацию и геополитические интересы стран. У бывших метрополий остались тесные связи с бывшими колониями, что сказывается на реализации общей торговой политики ЕС и иммиграции. Отдельные страны ЕС обладают статусом великих держав, они привыкли в своей внешней политике опираться не столько на внутриевропейские запросы, сколько реагировать на общемировые вызовы. Региональные интересы оказывают значительное влияние на приоритеты внешней политики участников европейской интеграции, и, в целом, трудно ожидать, что внешнеполитические интересы стран Южной Европы и Скандинавии будут близки.
Географическое положение государств-членов ЕС во многом также определяет их различные приоритеты в сфере обеспечения безопасности, в том числе и энергетической. Важным фактором экономического развития для стран Северо-западной Европы стали запасы нефти, обнаруженные в Северном море, в то же время страны Южной Европы имеют возможность получать нефть из южного Средиземноморья с меньшими затратами, а Германия и страны ЦВЕ традиционно ориентированы на поставки газа из России. В рамках такой острой проблемы, как борьба с нелегальной иммиграцией, географическое расположение государств-членов также имеет существенное влияние. Страны Южной Европы вынужденно сталкиваются с огромным потоком нелегальных иммигрантов, стремящихся в ЕС через Средиземное море. А для стран Центральной или Северной Европы проблема охраны южных морских границ не является актуальной.
Серьезно различается и исторический опыт государств-членов ЕС. В настоящее время в Евросоюз входят и члены НАТО и страны с нейтральным статусом, развитые западные демократии и государства не так давно бывшие в составе соцлагеря. Политические системы стран, вступивших в Евросоюз в начале XXI века, до сих пор находятся в процессе становления. Подобный путь уже прошли имевшие в прошлом тоталитарные режимы Испания и Португалия. Некоторые страны Восточной Европы, в первую очередь Балтийские государства, до сих пор рассматривают Россию как возможный источник опасности, но такого отношения нет у стран Западной или Южной Европы. В ЕС существуют и некоторые религиозные различия. Хотя большинство населения Евросоюза христиане, принадлежность к разным конфессиям накладывает отпечаток на культурные, бытовые и поведенческие традиции.
Очевидно, что каждое расширение добавляло неоднородности в состав участников ЕС, но даже "шестерка" стран-основательниц ЕС не обладала абсолютно одинаковыми интересами. В начальном составе ЕЭС выделялись крупные и малые страны, по экономическим показателям явно выбивалась из общего ряда Италия. Но, тем не менее, в рамках "шестерки" преобладали центростремительные тенденции. Устойчивым может считаться взаимодействие крупных и экономически развитых Франции и Германии, которые, сумев преодолеть негативный исторический опыт, стали настоящими локомотивами интеграции, хотя различия, обусловленные географическим положением и традиционными геополитическими связями, существуют и здесь. Франция в значительной мере заинтересована в развитии связей со странами южного Средиземноморья, а для Германии традиционными партнерами являются Россия и Турция. Другой пример крепких связей, напротив, представляет собой союз малых стран — Бенилюкс, но и в нем можно наблюдать серьезные разногласия. Так, Нидерланды часто занимают более проатлантическую позицию, чем их союзники, что проявилось, в частности, в ходе войны в Ираке. Постепенно, с увеличением числа стран, участвующих в процессе европейской интеграции, появились новые или, скорее, активизировались старые, исторически сложившиеся связи, что объективно вело к оформлению нескольких групп государств-членов с различными интересами.
Межправительственная конференция 1996-97: переговоры по проблеме инкорпорирования положений о продвинутом сотрудничестве
29 марта 1996 года Европейский совет в Турине определил повестку Межправительственной конференции для подготовки нового договора. Среди прочего предполагалось рассмотреть вопрос о том, надо ли включать в договор принципы гибкой интеграции и на каких условиях, вводить их во все или в отдельные области сотрудничества. По мнению Совета, введение новых правил должно было позволить "определенному количеству государств-членов ЕС развивать усиленное сотрудничество, открытое для всех, и совместимое с целями Союза, сохраняющее одновременно acquis communautaire, избегая дискриминации и искажения компетенций, с уважением единых институциональных рамок".148 На саммите в Турине вопросы гибкой интеграции официально были включены в повестку дня МПК.
Обсуждение гибкой интеграции в основной повестке МПК было обусловлено тем, что существовала насущная потребность разрешения острых на тот момент проблем через инкорпорирование принципов гибкой интеграции в новый договор. Следует отметить несколько особо проблемных областей сотрудничества. В 1996 году было очевидно, что только часть государств готова выполнить необходимые для введения единой валюты критерии. Некоторые государства-члены были недовольны положением дел в рамках "третьей опоры", в частности, существованием шенгенских правил вне институциональных рамок ЕС, кто-то нуждался в юридическом оформлении исключений, кто-то в большем сплочении в этой области. Сложности с функционированием "второй опоры" заставляли государства-члены опасаться дальнейшего застоя в области внешней политики и политики безопасности. Решение о расширении на восток было уже принято, и возник вопрос, как будет функционировать Союз из 25-30 гетерогенных государств, не будут ли новые члены блокировать продвижение интеграции. Продвинутое сотрудничество вьщвигалось на первый план как путь, позволявший желающим и имеющим возможность двигаться вперед, обойти неуступчивых партнеров, прежде всего Великобританию, которая ранее периодически блокировала проведение переговоров. Такой позиции придерживались в первую очередь Франция и Германия. В то же время консервативное правительство Великобритании рассматривало гибкую интеграцию как возможность не участвовать в ущемляющих национальный суверенитет проектах ЕС. По верному замечанию "Financial Times", президент Ширак, канцлер Коль и премьер-министр Майджор - каждый поддерживали реализацию "гибкости" в ЕС, но подразумевали под этим понятием разные вещи.149
К началу МПК было очевидно, что для предотвращения дальнейшего "расползания" ЕС необходимо вернуть в Союз виды взаимодействия, уже созданные вне его институциональных рамок, и предотвратить создание новых аналогичных проектов. Предполагалось, что продвинутое сотрудничество не должно получить широкое распространение и, тем более, стать частым решением сложных проблем, поэтому существовала необходимость законодательно ограничить его применение, сделать его исключением из правил, когда другие пути решения проблемы исчерпаны.
О влиянии британского фактора на ход МПК следует сказать отдельно. К привычной "неуступчивой" позиции страны добавилась проблема взаимоотношений между Соединенным Королевством и другими участниками ЕС, осложнившиеся из-за запрета на ввоз говядины из Великобритании, где обнаружилось так называемое "коровье бешенство". Серьезным фактором явилась также внутриполитическая обстановка в Великобритании, поскольку в мае 1997 должны были состояться всеобщие выборы, результаты которых оказали самое непосредственное влияние на достижение общих договоренностей.
В ходе работы МПК при обсуждении перспектив институализации различных форм гибкой интеграции, параллельно шел процесс выработки общей терминологии. Здесь важно отметить несколько моментов. Во-первых, из-за отсутствия устоявшихся определений участники переговоров использовали различные термины для обозначения будущей институализированной формы гибкой интеграции и гибкого подхода в целом. Например, Франция и Германия последовательно придерживались терминов углубленное, усиленное или продвинутое сотрудничество (enhanced or reinforce cooperation). Другие страны не столь четко артикулировали свои приоритеты, часто разные формы подводились под общее понятие гибкости (flexibility) или гибкой интеграции (flexible integration). В ходе дискуссии политики и эксперты использовали также определения дифференцированная интеграция (differentiated integration)151 и более тесное сотрудничество (closer cooperation).152
Во-вторых, в период работы МПК 1996-97 произошел переход от достаточно политизированной терминологии к менее идеологически заряженной. В частности, к замене определений привела негативная реакция государств-членов на предложения Ламерса-Шоубле 1994 года о создании твердого ядра внутри ЕС. Во избежание всплесков недовольства части государств-членов в работе МПК применялись более нейтральные в политическом смысле термины. Так в докладе "Группы мудрецов" {Reflection Group) (начало 1996) используется определение гибкая интеграция,153 на саммите в Турине (март 1996) — более тесное сотрудничество {closer cooperation),15 а в ходе МПК уже используются термины усиленное, углубленное или продвинутое сотрудничество {reinforce or enhanced cooperation). Данный тренд, очевидно, связан с попыткой перевести дискуссию из политической плоскости в правовую, и в итоге принять необходимое решение.
В данной главе для обозначения институализированной формы гибкой интеграции автор использует термин "продвинутое сотрудничество". Однако, при цитировании документов и выступлений участников переговоров оставлены оригинальные определения.
Перед началом конференции обсуждаемым был вопрос, в каком виде должно быть разрешено продвигаться вперед ограниченной группе стран и о возможности создания "твердого ядра" в ЕС. В частности, Жак Делор в интервью газете "Le Figaro" заявил, что при расширении ЕС до тридцати государств создание твердого ядра является насущной необходимостью для дальнейшего движения интеграции вперед. Такой авангард должен быть открыт для всех, кто хочет к нему присоединиться. Осуществление продвинутого сотрудничества, по мнению Делора, на практике не даст хорошего результата. Поскольку, при увеличении числа таких проектов, Европа будет напоминать "магазин самообслуживания, в котором каждый будет платить только за то, что он взял" с полки, и управлять такой системой будет невозможно.155 В тоже время любые упоминания о "твердом ядре", сразу вызывали негативную реакцию у потенциальных аутсайдеров.
Межправительственная конференция 2000: переговоры о реформе положений о продвинутом сотрудничестве
Осенью 1999 года был опубликован доклад группы политиков под руководством бывшего премьер-министра Бельгии Жана-Люка Деэна, в котором подчеркивалось, что без проведения институциональной реформы невозможно успешное осуществление будущего расширения. Для разработки будущей реформы требовалось созвать новую межправительственную конференцию. Появление доклада группы Деэна фактически положило начало дискуссии о пересмотре положений Амстердамского договора и обсуждению проблем, вынесенных позже на МПК.
На саммите в Хельсинки в декабре 1999 года была определена повестка предстоящей межправительственной конференции. Основными были признаны три оставшиеся нерешенными в ходе предыдущей МПК проблемы: определение состава Комиссии, перераспределение числа голосов в Совете и расширение круга вопросов, решение по которым должно приниматься квалифицированным большинством голосов. Изменение положений о продвинутом сотрудничестве не было включено в основную повестку МПК, хотя в докладе группы Деэна оно было обозначено, как необходимый элемент для продвижения интеграции вперед. Причиной такого решения явилось негативное отношение значительной части государств-членов, в первую очередь Великобритании, Дании и Испании, к пересмотру положений о продвинутом сотрудничестве в ходе новой МПК.269 Тем не менее, обсуждение вопросов, связанных с гибкой интеграцией, все же шло постоянно, но как бы на втором плане. С началом португальского председательства в 2000 году была создана группа под руководством государственного секретаря Португалии по европейским делам Франсишко Сексиса да Коста, которая занималась непосредственно выработкой решений, представляемых на рассмотрение лидеров государств. Новая межправительственная конференция открьшась 14 февраля 2000 года.
Положения о продвинутом сотрудничестве начали подвергать критике сразу же после подписания Амстердамского договора, в первую очередь за сложную процедуру запуска и фактическое сохранение права вето. К началу МПК 2000 налицо были два основных тренда. Первый заключался в том, что "необходимо сделать гибкую интеграцию более гибкой"27 , поскольку, как полагали многие наблюдатели, именно из-за сложности осуществления не было ни одного предложения о продвинутом сотрудничестве. Такой позиции придерживались шесть стран-основательниц ЕС и Финляндия.
Вторая точка зрения была более осторожной, на первый план выдвигались вопросы, связанные с областями применения продвинутого сотрудничества, числом участников таких проектов и последствий возможной ревизии. Пересмотр компромисса, достигнутого в Амстердаме, в отношении гибкой интеграции и изменение положений о продвинутом сотрудничестве, по мнению некоторых политиков, могли стать плохим сигналом для вновь вступающих стран. Они получили бы возможность просить для себя исключений из основных правил ЕС, в то время как старые государства-члены пытались сохранить свой собственный статус после расширения.272 В ходе дискуссии эти опасения достаточно четко сформулировал британский министр Кейт Ваз: "хотим ли мы, чтобы страны-кандидаты могли использовать гибкую интеграцию в вопросах общей сельскохозяйственной политики, охраны окружающей среды или в положениях об Общем рынке?" Таким образом, в начале работы МПК 2000 дискуссия по проблеме гибкой интеграции была направлена на решение вопроса, как сохранить единые институциональные рамки и избежать негативного влияния на функционирование единого рынка, при расширении и упрощении функционирования механизма продвинутого сотрудничества.
Еще до начала работы МПК Комиссия представила свое мнение по ряду проблем. ЕК полагала, что продвинутое сотрудничество должно стать одним из важнейших инструментов функционирования расширившегося Союза. Основным принципом его работы должно стать положение, согласно которому ни одно государство не обязано участвовать в интеграционных проектах, если оно не хочет делать этого, но и ни одно государство не может помешать другим идти вперед. Не изменяя базисных условий, установленных в Амстердамском договоре, Комиссия предлагала внести некоторые изменения. Во-первых, необходимое число участников для учреждения продвинутого сотрудничества после расширения ЕС должно составлять одну треть государств-членов ЕС. Для запуска продвинутого сотрудничества, согласно положениям Амстердамского договора, необходимо было участие как минимум половины государств-членов. В виду предстоящего расширения ЕС до 27 - 30 государств, их число должно было составлять четырнадцать-пятнадцать государств, что вызывало закономерные опасения. При наличии минимум двенадцати новых членов, находящихся в процессе адаптации, могут существовать очевидные трудности для нахождения четырнадцать-пятнадцать государств желающих и имеющих возможность осуществлять более тесное сотрудничество в отдельных областях. Во-вторых, при запуске продвинутого сотрудничества следует принимать решение квалифицированным большинством голосов и отменить возможность требовать единогласия. В-третьих, Комиссия полагала, что на определенных условиях следует предоставить возможность применять продвинутое сотрудничество в области общей внешней политики и политики безопасности.274 Вопросы, отмеченные Комиссией, стали основными пунктами для обсуждения реформы положений о продвинутом сотрудничестве па МПК.
На неформальной встрече в португальском городе Синтра 14-15 апреля 2000 года представители государств-членов ЕС подтвердили наличие разногласий между теми участниками, которые хотели бы провести существенное "облегчение" процедуры продвинутого сотрудничества, и теми, кто негативно настроен по отношению к пересмотру уже существующих положений. Среди последних оказалась Греция, которая подтвердила свое скептическое отношение к продвинутому сотрудничеству в целом и к пересмотру положений Амстердамского договора в частности.
