Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические предпосылки исследования проблемы оптимизации управления модернизацией образования в территории 11
1.1. Теоретико-методологические аспекты управления модернизацией территориальной образовательной системой 11
1.2. Эффективность управления модернизацией образования как многомерный междисциплинарный феномен 24
1.3. Концептуально-методологические основы определения стратегии и механизмов оптимизации управления модернизацией образования в территории
Выводы по первой главе 55
Глава 2. Экспериментальное моделирование стратегии и механизмов оптимизации управления модернизацией образования в территории 60
2.1. Генерализация управления образованием на основе стратегии его оптимизации 60
2.2. Модель комплексного механизма оптимизации управления модернизацией образования в территории 78
2.3. Факторы ускорения модернизации образования в территории 94
2.4.Комплексная оценка эффективности стратегии и механизмов оптимизации управления модернизацией образования 119
Выводы по второй главе 141
Заключение 146
Библиография 149
- Эффективность управления модернизацией образования как многомерный междисциплинарный феномен
- Концептуально-методологические основы определения стратегии и механизмов оптимизации управления модернизацией образования в территории
- Модель комплексного механизма оптимизации управления модернизацией образования в территории
- Факторы ускорения модернизации образования в территории
Эффективность управления модернизацией образования как многомерный междисциплинарный феномен
Ядром любого управления является координация взаимодействия различных субъектов в той или иной социотехнической системе. В управляющей надстройке этой системы строится сложная кооперация представителей различных сфер. Эта кооперация направлена на управленческое обеспечение развития той конкретной сферы, в которой работают кооперанты. Исходя из этого, управление и определяется как сложный комплекс кооперативных воздействий людей на управляемую систему в целях обеспечения ее развития. В зависимости от того, какой характер имеет это воздействие, говорят либо об административном, либо о партисипативном управлении.
Административное управление детерминируется необходимостью определять и контролировать поведение в больших, комплексных организациях и системах. Отдельные проблемы административного управления исследовались как в отечественной, так и в зарубежной литературе. А. Файоль, Мари Паркер Фоллет, Э. Мейо и др., рассматривая организацию с точки зрения широкой перспективы, сформулировали универсальные принципы такого управления: разделение труда, власть и ответственность, дисциплина, единоначалие, равенство руководства, субординация личного интереса и общей цели, вознаграждение, централизация, скалярная цепь управления, порядок, равенство и справедливость, стабильность персонала, инициатива, обдумывание и выполнение, корпоративный дух. Приверженцы административных принципов уделяют основное внимание не отдельным рабочим, а организации в целом и таким функциям менеджмента, как планирование, организация, командная цепь, координация и контроль производительности труда отдельных рабочих [7].
Немецкий социолог Макс Вебер развил серию рациональных идей о структуре организации, получивших известность как «бюрократия» (разделение труда и официальные узаконенные обязанности, должности и позиции в иерархии власти, подбор кадров на основе технической квалификации; назначение должностных лиц, а не их избрание; дисциплина контроля относительно исполнителя официальных обязанностей). Сущность вклада М. Вебера в теорию административного управления заключается в обосновании необходимости деперсонализировать управленческие функции. Он полагал, что «рациональная, зависимая и предсказуемая система» обеспечит удовлетворительное исполнение многих однообразных организационных задач, а иерархия, власть и бюрократия определяют суть любой социальной организации. Современный рациональный предпринимательский капитализм нуждается, по мнению исследователя, в формальных правилах управления, без которых возможен только авантюристский торговый капитализм, но невозможно эффективное частно-хозяйственное предприятие [243]. Концепция бюрократической организации представляет собой одну из областей классического менеджмента, в которой основное внимание уделяется рациональному, безличному управлению посредством четкого определения должностных обязанностей и ответственности работников, ведения формальной отчетности, разделения собственности.
Идеи теории административного управления получили дальнейшее развитие в теории «человеческих отношений» (М.П. Фолетт, Э. Мэйо и др.), которая рассматривает управление как «обеспечение выполнения работы с помощью других лиц», делая акцент не столько на специфике работы, выполненной рабочими, сколько на них самих. Честер И. Барнардом сформулированы основные идеи финансовой политики как составляющей системы административного управления на перспективу и предложены рекомендации по совершенствованию финансово-экономической ситуации. В системе административного управления автор особо выделяет значение человеческого фактора, считая важнейшей задачей администрации сохранение согласованных усилий субъектов, поддержание внутренних связей посредством организационной структуры и выращивание лояльных, ответственных кадров, способных обеспечить основные виды деятельности, включая планирование [17].
В последнее десятилетие в теории управления термин «административный» претерпел определенную деформацию. В середине 80-х годов Г.Х. Попов предложил всю предшествующую практику советского управления называть «командно-административной», и определение «административный» стало приобретать негативный оттенок, связанный с бюрократическими методами управления посредством командования [167].
Безусловно, что административное управление изначально содержит определенный потенциал, позволяющий упорядочить и систематизировать компоненты управляемой подсистемы с целями управляющей подсистемы, придать всей управленческой деятельности целенаправленный характер, осуществить широкий спектр управленческих функций, важнейшими из которых являются организационная и функция контроля. Реализуя эти функции, административное управление придает управляемым объектам мобилизирующие импульсы, приводит их в движение по заданной траектории. Основными критериями эффективности административного управления являются четкость, своевременность выполнения подчиненными директив, спущенных сверху. Данный подход предполагает реализацию организационно-административной методологии, так как любой человек нуждается в структуризации и регламентации своей деятельности.
Современные взгляды, отражающие указанную проблематику, являются, на наш взгляд, более адекватными. Мы согласны с тем, что необходим переход от стремления повышать эффективность только через структурную оптимизацию ускоренно к саморазвитию персонала (и рынку труда вообще); от непрерывных структурных оргноваций, к учету самоорганизации и, следовательно, инициативности отдельных физических лиц; от указаний, отчетов и других бюрократических жестких коммуникаций к прогнозам результатов [44].
Названные особенности и составили основу теории «партисипативного управления» (Г.Саймон, Д.Смитбург, В.Томсон, Дж.Хант и др.). Смена парадигмы отражала: переход от управления по вертикали к горизонтальным схемам; переход от кадровой функции централизации к существующей, но децентрализованной функции; отход от планов, как некоторой реакции на «указания», к современному (интегративно-корпоративному) планированию; учет ряда приоритетов типа «акцент на результаты», «ликвидация частных привилегий», «открытость», «привлечение к участию в работе физических лиц извне» и т.д. [188;247].
Концептуально-методологические основы определения стратегии и механизмов оптимизации управления модернизацией образования в территории
Концептуализация опыта оптимизации управления образованием в субъекте РФ за счет разработки и внедрения мотивационной стратегии управления началась с разработки и представления модели механизмов ее реализации, построенной на системном анализе сложившейся к тому времени практики.
Как показал анализ, на этапе констатирующего эксперимента принципы мотивационного управления не нашли должного отражения в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в территории, несмотря на принципы мотивационного управления, заявленные в Указах Прези 61 дента Российской Федерации об оценке эффективности их деятельности, где предусматривалось поощрение наиболее успешных субъектов РФ [215].Служащие всех уровней управления оказались лично не готовы к полной самореализации в решении проблем образования территории, отсутствовало ценностное представление о своей роли в решении проблем, была снижена личностная центрация, что свидетельствовало о неполном использовании имеющихся возможностей для развития системы образования в территории.
Мы установили, что похожий принцип («деньги в обмен на обязательства») заложен сегодня и в основу управления многими федеральными целевыми программами, когда выделение субъектам федеральных средств осуществляется при условии достижения ими целевых значений показателей деятельности.
Поэтому в ходе формирующего эксперимента, направленного на преодоление недостаточной личностной мотивации людей на реализацию новых для системы управления образованием задач, мы начали моделирование мотивационной стратегии управления образованием в Новгородской области фактически с реализации программно-целевого подхода к управлению.
Поскольку ключевым этапом разработки любой программы является четкое определение ожидаемых результатов, критериев и показателей их оценки, то именно они были разработаны и стали основой планирования задач, конкретных программных мероприятий и их финансового обеспечения, а наличие системы постоянного мониторинга результатов придавало четкость и скоординирован-ность всем действиям.
Системное видение всех составляющих решения проблем управления образованием в территории позволило выстроить ориентацию всех управленческих решений на достижение обозначенных в Программах результатов. С точки зрения теории оптимизации, ориентация на результат обеспечила «генерализацию» управления и привела к достижению оптимизационного эффекта, заключающегося в повышении результативности деятельности.
В ходе формирующего эксперимента мы установили, что основу мотивационной стратегии составляет, прежде всего, система критериальной оценки дея 62 тельности органов управления муниципальным образованием, образовательных учреждений и педагогов. В Новгородской области были разработаны все показатели оценки, отражающие общепринятые критерии «доступности», «качества» и «эффективности» образования, их перечень был сформирован с опорой на реальную практику, дополнялся и уточнялся в связи с новыми задачами, определяемыми в федеральной и областной образовательной политике [96]. Мы внимательно отслеживали достижение запланированных результатов. В тех случаях, когда достигались значения, близкие к максимально возможным, задача считалась успешно решенной, и соответствующий показатель убирался из критериальной базы.
В перечень конкретных результатов работы педагогов, учреждений и органов управления образованием были включены те показатели, которые, во-первых, признаются особо ценными для заказчиков и потребителей образовательных услуг; во-вторых, подлежат точной оценке в цифровом выражении; в-третьих, основываются на использовании четко определенных и однозначных показателей, позволяющих разным экспертам получить одни и те же выводы при достоверности исходных данных и соблюдении установленных мониторинговых процедур.
В течение многих лет в ходе эксперимента перечень основных образовательных результатов, заложенных в критериальную базу мониторинга выполнения областной целевой программы развития образования, и подлежащих оценке, подразделялся на «общеобразовательные», «профильные», «творческие» и «социально-личностные». Каждому показателю соответствовал весовой коэффициент, при определении которого учитывались значимость результата, сложность его достижения и то, в какой степени он зависит именно от эффективности работы педагогов, образовательного учреждения и муниципального органа управления образованием, а не от факторов внешней среды.
Модель комплексного механизма оптимизации управления модернизацией образования в территории
В случаях уменьшения объемных показателей задания или нормативных затрат на оказание услуг возникает необходимость оптимизации и внутренней финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, в частности, при формировании штатного расписания. В Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р, говорится о том, что штатная численность должна быть оптимизирована в рамках системы нормирования труда работников конкретного учреждения.
В качестве примера оптимизации этой численности можно привести опыт Новгородского института развития образования. При переходе в автономию НПРО, как и все автономные учреждения, получив государственное задание и бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение его выполнения, приобрело возможность формировать штатное расписание самостоятельно. Основу формирования системы оплаты труда работников составили: - переход от оплаты соответственно «ставке» к оплате в зависимости от объема и качества реально выполненной сотрудником работы; - определение видов этой работы в соответствии с госзаданием и расчет объема работы каждого сотрудника по установленным нормам трудозатрат, а ее качества - по значениям показателей, связанных с требованиями госзадания; - распределение между работниками стимулирующей части фонда оплаты труда пропорционально уровню достигаемых ими значений показателей качества оказываемых в рамках госзадания услуг и с учетом инициатив, проявленных при решении стратегически важных для учреждения задач.
Главное отличие новой модели от действовавшей ранее состоит в том, что оплачивается не факт «выполнения должностных обязанностей», а реальный нормируемый и оцениваемый по объективным показателям результат труда, успешность решения сотрудником задачи, определенной в «заказе». Размер заработной платы разных сотрудников, работающих в одинаковых должностях, становится при этом принципиально различным. Те, кто оказываются более «востребованными», имеют возможность заработать значительно больше других, а при высоких показателях качества стать руководителями коллектива, реализующего ту или иную инициативу, и самостоятельно распределять выделяемые на нее средства, придерживаясь общей модели.
Фактически речь идет об усилении процессов самоорганизации, которая проявляется также в активном включении каждого сотрудника: в проектирование новых услуг (включая расчет их стоимости); в самостоятельный поиск возможных «заказчиков»; в нахождение нормативных актов или других документов, мотивирующих учредителя к предъявлению такого заказа; в самостоятельную разработку показателей качества предлагаемых услуг и в оценку этого качества.
Еще одним из важных стимулов, побуждающих учреждения к переходу в автономный статус, являются дополнительные преимущества при осуществлении приносящей доход деятельности. Согласно закону №174-ФЗ, такие доходы поступают в самостоятельное распоряжение, в том числе, могут быть направлены на увеличение заработной платы сотрудников, на улучшение условий их труда и на развитие учреждения. Правила распределения доходов согласованы с коллективом и стимулируют к развитию данной деятельности.
В целом, как свидетельствует анализ сложившегося опыта и результаты проведённой опытно-экспериментальной работы, переход учреждений в автономный статус можно рассматривать как эффективный комплексный механизм оптимизации их деятельности, обеспечивающий достижение более высоких результатов и, одновременно, экономию затрат за счет усиления самоорганизации.
Наряду с описанным механизмом, ускорению реализации образовательной политики способствует организация ее комплексного сопровождения. В програм 116 му проводившейся нами опытно-экспериментальной работы были включены такие направления этой деятельности: - осуществление экспертизы предусмотренных этой политикой законодательных инициатив и инновационных проектов; - их общественное обсуждение с профессиональными и общественными объединениями, организациями, депутатскими фракциями; - экспериментальную разработку моделей решения ключевых задач и их распространение в массовую практику; - обучение механизму этого решения представителей органов исполнительной власти, руководителей образовательных учреждений, педагогов; - проведение системного мониторинга хода и результатов реализации образовательной политики.
В ходе эксперимента было установлено, что на федеральном уровне эти мероприятия, а также механизм их организационного и финансового обеспечения, как правило, заложены в сами программы и проекты. В субъектах Российской Федерации для решения данных задач необходимо создать целый ряд областных центров как самостоятельных юридических лиц, занимающихся повышением квалификации, дополнительным образованием детей, работой с одарёнными детьми, оценкой качества образования, дистанционным образованием, мониторинговыми исследованиями и т.д.
В Новгородской области комплексное обеспечение (социокультурное, научное, организационно-методическое, кадровое, информационно-аналитическое) реализации образовательной политики осуществляет в течение многих лет Новгородский институт развития образования (НИРО).
Факторы ускорения модернизации образования в территории
Согласно итогам проведенного в Новгородской области в 2012 году Общероссийской общественной организацией "Всероссийское педагогическое собрание" социологического исследования, удовлетворенность населения области качеством общего образования составила 76,2 %. Кроме того, как показали результаты проведенного на портале «Педсовет для всех» опроса педагогической и родительской общественности по поводу модернизации образования, само участие в таких опросах помогает лучше понять, в чем состоит ее основная суть. Анализ результатов показал, что 65% воспринимают модернизацию как «улучшение условий для обучения и повышения качества образования. Основными эффектами реализации проекта модернизации, по мнению населения, уже стали «рост заработной платы учителей» и других педагогических работников, «улучшение материально-технического состояния школ», «развитие информационных технологий, расширение сети школ, реализующих дистанционное обучение».
В связи с тем, что объективная оценка качества образования осуществляется в рамках ряда специальных независимых процедур (ЕГЭ, ГИА, независимого тестирования, диагностических исследований), это вызывает тревогу у самих работников системы образования, которая затем отражается в их взаимодействии с обучающимися и их родителями, отрицательно влияя на восприятие модерниза-ционных процессов. Учитывая данный факт, особым предметом мониторинговых исследований в Новгородской области является степень удовлетворенности самих педагогических работников происходящими изменениями и новыми акцентами в образовательной политике. Так, например, в рамках организации аттестации учителей с 2011 года проводится мониторинг качества предоставления этой услуги, полученные результаты подвергаются анализу департаментом образования, науки и молодежной политики. Согласно данным такого рода мониторинга, проведенного в 2013 году, 75% от общего числа опрошенных педагогических работников оценили уровень удовлетворенности ее качеством как «отличный» и «хороший», жалоб, претензий и досудебных разбирательств не поступило.
Достижению приведенных выше социальных эффектов способствовали: - включение в критериальную базу областной целевой программы развития образования и науки дополнительного блока показателей «общественное участия в управлении образованием»; - ежегодное проведение социологического исследования удовлетворенности родителей учащихся, посещающих учреждения дошкольного, общего и дополнительного образования детей в городском округе и муниципальных районах области, качеством образования; организация анкетирования родителей при государственной аккредитации образовательных учреждений; - создание постоянно действующих каналов получения информации об удовлетворенности населения качеством образования; увеличение доли общеоб разовательных учреждений, использующих электронные формы в работе с насе лением; - подготовка общественных экспертов на курсах повышения квалификации по проблеме «Надзор и контроль в сфере образования», обеспечившая рост доверия населения к результатам оценочных процедур; - организация обсуждения нового федерального государственного образовательного стандарта общего образования и включение общественности в разработку соответствующей этому стандарту образовательной программы школы; - проектирование в каждой школе специальных мер по работе с населением; - организация конкурсов публикаций об образовании в СМИ.
Значительную роль в повышении социальной эффективности сыграло также изменение структуры управления учреждениями в связи с их переходом в статус автономных. Как показало обобщение информации о составе и опыте работы наблюдательных советов этих учреждений, они действительно стали настоящим, а не формальным институтом общественно-государственного управления, поскольку в их состав входят представители учредителя, комитета или отдела по управлению государственным или муниципальным имуществом, представители общественности, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.
В контексте нашего исследования и проводившейся опытно-экспериментальной работы особое место было отведено изучению оптимизационных эффектов. Одним из наиболее значимых можно считать ускорение реализации федеральной и областной образовательной политики на территории Новгородской области, т.е. уменьшение временных затрат на решение ключевых задач: - если на финансовую самостоятельность область переходила в течение 5-6 лет, то в автономию практически все общеобразовательные и дошкольные учреждения области перешли за год; - нормативное подушевое финансирование появилось в Новгородской области уже в 2000 году, в то время как в 2006-2009 годах эту задачу стали целенаправленно решать только 30 других субъектов РФ, участвовавших в реализации Комплексного проекта модернизации образования; - переход на новый ФГОС на начальной ступени общего образования состоялся в Новгородской области с сентября 2010 года, тогда как во всех остальных субъектах - с сентября 2011 года.
Можно выделить также оптимизационный эффект, связанный с фактическим сокращением временных затрат на сбор и обработку информации, необходимой для принятия управленческих решений за счет формирования электронного мониторинга областной целевой программы развития образования и науки, аналогичного мониторингу комплексного проекта модернизации образования. Доля общеобразовательных учреждений, которые перешли на электронный документооборот (электронные системы управления) повысилась с 64,71% в начале 2011 года до 81,25 % к концу 2013 года. Своевременность предоставления образовательными учреждениями и органами управления образованием информации, необходимой для подведения итогов очередного этапа реализации программы, позволила оперативно проверять достоверность предоставляемых данных в ходе проведения специально организуемых выборочных проверок, ежегодно принимать основанные на достоверных данных конкретные меры по совершенствованию деятельности и решения по стимулированию тех, кто достиг наиболее значимых результатов в реализации программы.
В заключение рассмотрим еще один, принципиально важный в контексте нашего исследования оптимизационный эффект. Специфика данного эффекта состоит в том, что основу его оценки составляет сопоставительный анализ данных, характеризующих успешность решения областью ключевых задач федеральной образовательной политики по сравнению с другими субъектами РФ. Именно сопоставительный анализ результатов деятельности и рейтингование осуществляющих ее субъектов являются, как показали результаты опытно-экспериментальной работы и опыт управления образованием в Новгородской области, важнейшим стимулирующим фактором в достижении высоких результатов. Рассмотрим некоторые сравнительные данные.
Похожие диссертации на Стратегия и механизмы оптимизации управления модернизацией образования в территории
