Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблемы взаимодействия внешнеполитической стратегии и системы национальной безопасности США 16
1. Теоретико-методологические основы безопасности 16.
2. Обеспечение функций стратегического планирования в области национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов 39
3. Эволюция американской внешнеполитической стратегии как результат внешнеполитической динамики и стратегического планирования 58
Глава II. Изменение иерархии угроз американскому обществу и формирование новой системы национальной безопасности в начале XXI века 73
1. Формирование Министерства внутренней безопасности США как ключевой элемент процесса реорганизации системы национально безопасности 74
2. Реформирование системы национальной безопасности как отражение новых тенденций развития американского стратегического мышления 101
Глава III. Формирование современного внешнеполитического курса США как результат новых стратегических подходов к обеспечению национальной безопасности 112
1. Стратегия глобального лидерства: смена парадигмы образа противника... 112
2. Международная антитеррористическая деятельность США как одна из основных составляющих стратегического курса по сохранению мирового лидерства 122
3. Влияние процессов формирования новой системы национальной безопасности на эволюцию американской внешнеполитической стратегии 139
Заключение 149
Список приложений 153
Библиографический список 156
- Обеспечение функций стратегического планирования в области национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов
- Эволюция американской внешнеполитической стратегии как результат внешнеполитической динамики и стратегического планирования
- Реформирование системы национальной безопасности как отражение новых тенденций развития американского стратегического мышления
- Международная антитеррористическая деятельность США как одна из основных составляющих стратегического курса по сохранению мирового лидерства
Введение к работе
События конца XX и начала XXI века показали, что современные международные отношения претерпевают кардинальные изменения под воздействием экономических, политических, социальных и культурных процессов, происходящих в мире. Глобальные геостратегические сдвиги, связанные с распадом Советского Союза и окончанием «холодной войны», привели к изменению международного статуса США.
Распад СССР ознаменовало собой конец «холодной войны», а вместе с тем и разрушение биполярной международной системы, где центрами силы выступали Соединенные Штаты и Советский Союз. Процесс формирования современной системы международных отношений затронул все пласты человеческой деятельности. Огромное количество проблем, скопившихся за время «холодной войны» и «затенененных» ядерным противостоянием двух великих держав, приобрело исключительную остроту. Нередко обострение этих проблем являлось следствием недостаточного внимания к ним со стороны международной общественности, однако, еще чаще эти проблемы оказываются прямым следствием недальновидной политики противоборствующих государств и идеологий.
Первостепенное значение в современных международных отношениях приобретают понятия международной, региональной и национальной безопасности. Именно безопасность является ключевым национальным интересом любого государства. Только государство, где граждане могут чувствовать себя в относительной безопасности от угрозы системного финансового кризиса, физического ущерба или враждебного информационного воздействия, имеет потенциал для экономического и политического развития, а, следовательно, и обладает большим весом в международных отношениях.
Соединенные Штаты, являясь главным «игроком» на международной арене и обладая огромным влиянием на мировые политические и экономические процессы, осознают необходимость обеспечения собственной национальной безопасности. После событий 11 сентября 2001 г. система национальной безопасности США претерпевает кардинальные изменения под воздействием как внешних, так и внутренних факторов. Радикальному пересмотру подверглась иерархия угроз американскому обществу. Изменились представления о соотношении внутренней и внешней составляющих безопасности государства и ее различных аспектов (экономического, политического, военного, информационного и т.д.). Одним из примеров этого процесса является создание Новой стратегии национальной безопасности, Национальной стратегии по обеспечению внутренней безопасности, а также формирование Министерства внутренней безопасности США, которое постепенно становится одним из ведущих ведомств в системе исполнительной власти. Изменения в системе национальной безопасности затрагивают самые разнообразные сферы американского общества: от авиаперелетов до Интернета.
Гипотеза исследования предполагает, что система национальной безопасности является одним из основополагающих инструментов внешнеполитического влияния. Исследование тенденций ее реформирования позволяет проследить и выявить основные направления американского стратегического планирования на рубеже XX-XXI веков.
Цель данной работы - определение основных тенденций в эволюции внешнеполитической стратегии США в ее взаимосвязи с реформированием системы национальной безопасности. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
- исследовать базовые понятия, источники американского стратегического мышления и их эволюцию: «национальные интересы», «безопасность», «национальная безопасность», «стратегия»;
- методами системного и историко-компаративистского анализа исследовать национальную безопасность США в ее взаимодействии с внешней политикой, международной средой, инструментами влияния и т.д;
- проанализировать основополагающие современные документы (Стратегии), являющиеся источниками внешнеполитической активности Соединенных Штатов;
- рассмотреть основные тенденции, прослеживающиеся в процессе формирования новой системы национальной безопасности США в ответ на новые вызовы и угрозы;
- проследить эволюцию американского послевоенного внешнеполитического курса и выявить главные характеристики и источники внешней политики США после 11 сентября 2001 г.;
- определить характер и степень влияния современного процесса реорганизации системы национальной безопасности на эволюцию формирования стратегического мышления американского руководства.
Актуальность исследования проблем национальной безопасности в современной их постановке американской внешнеполитической мыслью исключительно велика. От того, какие подходы к этим проблемам возобладают в США, самой сильной в военном и экономическом отношении державе современности, от того, какую форму примет американская система национальной безопасности во многом зависит внешняя политика Соединенных Штатов, а, следовательно, и будущее состояние системы международных отношений.
Именно на данном этапе мирового развития завершается процесс формирования обновленной после «холодной войны» внешнеполитической стратегии Соединенных Штатов, которая постепенно приобретает свои окончательные формы, определяются контуры военно-политических доктрин и направлений строительства глобальной американской системы безопасности на XXI век. Очевидно, что то, как они будут сформулированы, повлияет на государственное развитие как отдельных стран мира, так и всей системы международных отношений.
В методологическом плане в настоящем исследовании широко применялись следующие методы: дескриптивный (описательный); сравнительно-сопоставительный анализ различных точек зрения, представленных в политологии США, различных стратегий и доктрин; диалектический метод, позволявший соизмерять эволюцию взглядов экспертов с изменениями объективных реальностей международной жизни, экономических факторов, различных групп интересов и т.д.; системный подход, с помощью которого происходил анализ национальной безопасности как совокупности взаимодействующих элементов; конкретно-исторический подход, раскрывающий обусловленность теоретических посылок к реальной ситуации на международной арене и иными переменными факторами.
Научная новизна и практическая значимость работы определяются актуальностью и новизной ее выводов. Представляется важным предложенный подход к исследованию эволюции внешнеполитической стратегии США в начале нового века в рамках процесса реорганизации системы национальной ібезоцасности, который, с одной стороны, является результатом стратегического планирования американского руководства, а, с другой, становится основой для реализации нового внешнеполитического курса страны: Материалы диссертации могут быть использованы как при дальнейшем, углубленном теоретическом анализе проблем национальной и международной безопасности в свете новых вызовов и угроз, так и при изучении конкретных проблем, связанных с современной политикой США на международной арене, тенденциями изменения внешнеполитических доктрин и стратегий в этой стране, прогнозировании политики США, под углом зрения вероятности применения военной мощи в отдельных конфликтных ситуациях. Политологический взгляд на разработку проблем национальной безопасности в США может быть полезен при изучении вопросов, связанных с формированием и уточнением содержания стратегических доктрин Российской Федерации. Опыт США по реформированию системы национальной безопасности важен для России; прежде всего, с точки зрения перспективы эволюции российской оборонной политики и реформирования административного аппарата на уровне ведущих министерств и ведомств РФ.
Материалы работы, с учетом актуальности проблем безопасности в современных условиях, могут найти применение и в учебном процессе, при подготовке лекционных курсов, учебно-методических работ, спецкурсов по истории и теории международных отношений.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 по 2004 гг. Нижняя граница исследования обусловлена началом процесса формирования нового внешнеполитического курса Белого дома после окончания «холодной войны», отразившегося в создании двух основополагающих документов «Стратегии вовлечения и демократического расширения» и «Стратегии национальной безопасности для нового века». Кроме того, в работе представлен ретроспективный анализ эволюционного развития внешнеполитической стратегии с 1947 года, начала «холодной войны», который позволяет определить ключевые этапы американской внешнеполитической динамики, а также проследить истоки современной внешней политики и политики США в области национальной безопасности. Выбор верхней границы исследования обусловлен завершением первого этапа реформирования системы национальной безопасности США в ответ на новые вызовы и угрозы.
Настоящее исследование базируется на разнообразных по своему характеру и содержанию российских и иностранных источниках.
Первая группа источников охватывает материалы ООН, связанные с вопросами обеспечения международной, региональной и национальной безопасности. К ним относится Устав ООН, а также разнообразные резолюции Совета Безопасности, касающиеся различных аспектов этой проблематики. Документы ООН наиболее полно отражают все стороны ее деятельности в области охраны международной безопасности и дают общее представление о категориях и принципах международной и национальной безопасности, которые признаны в мировом сообществе.
Вторую группу источников составляют документы исполнительной и законодательной ветвей власти США по проблемам политики обеспечения национальной безопасности и оборонной политики в целом и по их специальным, узконаправленным аспектам. К подобным материалам можно отнести стратегии, доктрины, законодательные акты, приказы, а также слушания конгресса США. Они позволяют выявить общие принципы и приоритеты политики США в области национальной безопасности и внешней политики в современном мире, а также дают возможность соотнести позиции конгресса и его отдельных представителей с курсом Белого дома, что дает более полное представление о внутренней политической системе США. Поэтому эти документы могут рассматриваться как основной источник по теме.
Важнейшую базу для исследования составляют различные стратегии США, главной из которых является Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов. Кроме того, для написания исследования был проведен анализ Национальной стратегии по обеспечению внутренней безопасности, Национальной стратегии по борьбе с терроризмом, Стратегии по борьбе с оружием массового поражения, Стратегии информационной безопасности, Национальной стратегии по защите критической инфраструктуры, Стратегии по борьбе с отмыванием денег и Национальной стратегии по контролю за распространением наркотиков.
Наконец, важным источником для исследования являются резолюции и законодательные акты. Обращение к их текстам дает возможность оценить реальные действия исполнительной и законодательной власти в сфере обеспечения национальной безопасности государства. Существенное значение имеет анализ ежегодных законодательных актов (об ассигнованиях на деятельность США в области национальной безопасности, о военном бюджете и т.п.).
Третью группу источников составляют интервью, выступления и различные публичные заявления членов администрации и других государственных органов США по проблемам национальной безопасности и внешней политики. Они позволяют выявить общие принципы и приоритеты политики США в этих областях, а также дают возможность соотнести позиции различных представителей власти с общим курсом Белого дома.
Четвертая группа источников включает документы различных министерств и департаментов исполнительной власти США, имеющие отношение к политике национальной безопасности и отражающие различные аспекты этой области: формирование бюджета, технологическое обеспечение, кадровые вопросы и т.д.
Особенный интерес для нашей работы представляют, в частности, директивы и рекомендации Совета национальной безопасности США, как руководящего органа в разработке стратегических документов в области национальной безопасности. Анализ этих материалов дает возможность проследить влияние и роль СНБ на формирование политики национальной безопасности США.
К пятой группе источников относятся материалы российской и американской прессы по проблемам национальной безопасности и внешней политики, позволяющие составить общее представление об отношении общества к политике государства на данных направлениях. В работе использованы публикации американских и российских периодических печатных изданий. Некоторые из этих материалов рассчитаны на широкую аудиторию и поэтому в популярной форме отражают обсуждающиеся проблемы и подходы к ним. Кроме того, публикации печатных средств массовой информации позволяют составить более полное представление об узловых проблемах национальной безопасности США.
На протяжении всей истории США с момента своего возникновения вопросы обеспечения национальной безопасности являются одной из важнейших задач в стратегии государственного развития. Будь то первые шаги поселенцев на новом континенте, осваивавших новые земли и подвергавшихся нападениям со стороны воинственных индейских племен или война за независимость с Великобританией, Гражданская война между северными и южными штатами и период Реконструкции или напряженные отношения с неспокойным южным соседом Мексикой. Сложно преуменьшить ту роль, которую играла стратегия национальной безопасности в реализации внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности США как в прошлом, так и на современном этапе. Естественно, это привлекало внимание многих отечественных исследователей.
Нужно отметить, что отечественная литература, специально посвященная исследованию вопросов национальной безопасности, еще относительно молода. Первые работы, затрагивающие эту проблематику, имеют непосредственное отношение, в первую очередь, к вопросам войны и мира, конфликтологии и внешней политики. Проблемы национальной и международной безопасности учитывались, как один из определяющих факторов в стратегии внешней политики государств.
Существенный вклад в разработку этих вопросов внесли, в частности, труды Г.А. Трофименко, в которых данная проблематика исследовалась в ракурсе внешнеполитического планирования в рамках существовавшего идеологического противостояния и ядерного паритета. Как и другие советские исследователи, ученый придерживался общих принципов марксистского подхода, характеризующегося критическим рассмотрением системы национальной безопасности США как одного из главных элементов буржуазной демократии эпохи империализма.
Не менее значимыми работами этого периода становятся исследования Г.А. Арбатова1, А.Г. Арбатова2, А.А. Кокошина3, А.Н. Яковлева4, В.Ф." Давыдова5, Ю.Е. Федорова6, А.И. Уткина7, СМ. Рогова8, В.А. Кременюка9, П.Т. Подлесного10, Р.Г. Богданова11. Все эти работы несут на себе отпечаток конфронтации периода "холодной войны", однако, это не лишает их актуальности при исследовании современных международных отношений. Труды этих ученых наиболее полно отражают все стороны теоретического осмысления проблематики безопасности в советской политологии.
Особый интерес, на наш взгляд, представляет работа Федорова Ю.Е. «Международная безопасность и глобальные проблемы», в которой поднимается вопрос об эволюции понятия безопасность и постепенном расширении этой проблемы: от военно-политической трактовки до включения в нее «невоенных», прежде всего, экономических аспектов.
Анализ историографической базы по проблемам национальной безопасности дает нам представление обо всем многообразии материалов, связанных с теоретическими разработками советских и российских ученых в области исследования природы понятия «безопасности» в международных отношениях.
Разнообразие трактовок и подходов к изучению этой проблемы говорит о еще неокончательно сформировавшемся понятийном аппарате в данной области и постоянной эволюции этого понятия в зависимости от метода и формы исследования. Ключевыми для понимания всей мозаики подходов являются работы П.А. Цыганкова12, А.Д. Богатурова, Н.А. Косолапова, М.А. Хрусталева13, С.З. Павленко14, Т.А. Шаклеиной15, В.В. Серебрянникова16.
При разработке теоретических основ проблем национальной безопасности ключевое значение приобретает категория «национальные интересы», т.к. приоритетное значение при отстаивании национальных интересов имеет обеспечение безопасности государства, как непременное условие выживания страны, без чего невозможно достижение любых других целей. Дискуссия о месте Соединенных Штатов в мировом сообществе занимает важное место в российском научном сообществе. Работы ведущих в этой области исследователей СМ. Рогова17, А.И. Уткина18, Е.П. Бажанова19, Е.М. Примакова20, А.Д. Богатурова21, И.А. Михайлова22, Т.В. Шаклеиной23 раскрывают многообразие подходов к этому вопросу и неоднозначность ответа на вопрос о роли США в современном мире и их претензиях на мировое лидерство. В 1999 г. многие авторы основного издания отечественной американистики, журнала "США - Канада: экономика, политика, культура", обратились к вопросу о том, как указанные проблемы понимаются в современной Америке. Например, по мнению В.А. Кременюка, по мере того, как правящая элита США укрепилась в понимании роли Соединенных Штатов как единственной сверхдержавы, стало меняться ее отношение к использованию военной силы в международных отношениях. Силовые акции стали восприниматься не только как оправданные, но и целесообразные24. И.Ю. Жинкина считает, что в США постоянная готовность к войне рассматривается как ключевой фактор, благодаря которому остальные слагаемые национальной мощи приобретают реальную значимость в международных отношениях25.
Нужно также отметить, что в Институте США и Канады РАН был также подготовлен ряд аналитических материалов, посвященных различным аспектам политики США в области национальной безопасности и внешней политики. Эти публикации и материалы представляют значительный интерес для понимания взглядов правящих кругов США на роль системы национальной безопасности в современном мире и ее значения для формирования внешнеполитической стратегии государства. В то же время, их авторы не ставили себе задачи - целостного раскрытия подхода, сложившегося в современных США, к вопросам формирования системы национальной безопасности. Они затрагивают лишь отдельные ракурсы этой проблемы, причем многие точки зрения, носят характер дискуссионных гипотез и предположений 26.
Взгляды политологов США на проблемы национальной безопасности претерпевали определенную эволюцию по мере того, как менялось положение США на международной арене, изменялись количественные и качественные показатели вооруженных сил, в том числе арсенала ОМП, происходила смена глобального противника. В то же время, у ведущих представителей политологии США не возникало сомнений в том, что вопросы национальной безопасности являются основополагающими при формировании внешнеполитической стратегии Соединенных Штатов. Современная американская политическая мысль продолжает опираться на подходы, разработанные в период "холодной войны" такими аналитиками, как 3. Бжезинский, Г. Кан, Дж. Кеннан, Г. Киссинджер Г. Моргентау, У. Ростоу, Р. Страус-Хюпе. Обращение к их взглядам, при изучении современной внешней политики США, сохраняют актуальность, как для уяснения ее методологических основ, так и для лучшего понимания эволюции взглядов политической элиты США на проблемы национальной безопасности, приемы и методы применения военной силы для достижения внешнеполитических целей27.
Состояние современной политической мысли США раскрывают не только работы ведущих представителей политической науки, но и, в существенной мере, отражающие их взгляды и составленные с учетом их рекомендаций документы Белого дома, слушаний конгресса, материалы ЦРУ, объединенного комитета начальников штабов, в которых, с различных позиций, дается оценка роли системы национальной безопасности в реализации целей американской политики на международной арене в современных условиях. Особенность исследований проблем национальной безопасности состоит в том, что они, в значительной мере, носят прикладной характер, ориентированы на удовлетворение потребностей практической политики.
Американская историография, посвященная исследованию проблем эволюции внешнеполитической стратегии и национальной безопасности, достаточна обширна. Несмотря на то, что конституционные положения и устоявшиеся формы законодательной деятельности сохраняют свою незыблемость на протяжении вот уже более двух столетий, американские исследователи отмечают определенную эволюцию в реальном весе, который имеют государственные институты США в процессе принятия внешнеполитических решений, ставшую особенно заметной в последние десятилетия. Основные дискуссии на современном этапе ведутся вокруг оценок эффективности новой системы национальной безопасности и ее влияния на американское общество в целом. Особый интерес в этой связи вызывают работы Спенсера Дж., Найта Ч., Гадиса ГІ, Кроуфорда Н .
В начале XXI века общие вопросы внешней политики и политики в области национальной безопасности, частные ситуации, связанные с использованием военной силы в региональных конфликтах, борьбе с терроризмом, а также проблемы стратегического планирования стали играть возрастающую роль в полемике как между различными представителями политической власти, так и между исследователями, которые представляют разнообразные научно-исследовательские институты США. В частности, особое внимание было уделено материалам, которые готовятся такими "мозговыми центрами", как Институт прогрессивной политики, Институт Като, Институт Брукингс, Фонд наследие, Корпорация РЭНД и др .
Анализ отечественной и американской литературы показывает, что в ней накоплен значительный материал и опыт изучения эволюции американской внешнеполитической стратегии, а также отдельных вопросов национальной безопасности США, представляющий солидную опору для исследования по теме данной диссертации. В то же время, необходимо отметить отсутствие специальных теоретических работ по избранной нами проблематике. Стремление же американского руководства продолжать развитие внешнеполитической стратегии в направлении поддержания собственного мирового лидерства и использование в этих целях силовых методов воздействия убеждает в важности и актуальности концептуального рассмотрения проблем обозначенных в теме диссертации.
Обеспечение функций стратегического планирования в области национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов
Для того чтобы говорить об источниках и характеристиках американского стратегического мышления, необходимо предварительно определить смысл понятия стратегия в контексте американских политологических дискуссий. Обращает на себя внимание тот факт, что в более ранних определениях стратегии акцент делался, прежде всего, на формулировании миссии и целей. Миссия, как правило, представляла собой формулировку долгосрочного видения смысла деятельности. Цели в свою очередь рассматривались как более конкретные и детальные представления о предполагаемом развитии в той или иной сфере деятельности. В таком, можно сказать, традиционном ключе стратегия - это понимание путей достижения целей а, тактика, в свою очередь - это конкретные планы действий. Исходя из подобного рода предпосылок, стратегия понималась как унифицированный, интегрированный и понятный план, разработанный таким образом, чтобы быть уверенным в достижении целей 68. К более модифицированным вариантам понимания стратегии можно отнести ее определение как модели (образца поведения) в потоке будущих действий или решений69 или трактовки стратегического подхода как такого рода «модели размещения ресурсов, которая позволяет ... улучшить результаты ... деятельности»70.
Как уже было отмечено выше, опосредованным (всей совокупностью современных социальных и политических факторов) выражением особенностей национального сознания и национальных приоритетов, образующих картину мира, становятся стратегические задачи государства, сформулированные в государственном стратегическом мышлении и оформленные в том или ином виде в концепции (стратегии) государства.. Анализируя связь парадигмы национальной безопасности в целом и внешней политики государства, мы определили их следующие составляющие: - базовыми источниками обоих предметов исследования являются национальные/государственные интересы; - степень влияния общественных интересов на реализацию внешнеполитического курса находится в прямой пропорции от их влияния на формирование национальной безопасности; - главными «реализаторами» этих компонентов являются органы государственной власти, как структуры, формулирующие стратегию; - конечным объектом национальной безопасности может являться как индивидуум, в качестве системообразующей единицы, так и государство. При формировании внешней политики объектом всегда является само государство, чьи интересы в этом случае превалируют. Исходя из этого положения, можно утверждать, что в области национальной безопасности государства стратегическое мышление определяет основные параметры внешней политики. Кроме этого существует также определенная степень влияния стратегического мышления государства на состояние среды международных отношений и ее субъектов. Степень этого влияния зависит от ряда факторов, главными из которых являются экономическое, научно-техническое, военное и политическое превосходство над другими субъектами МО. Если речь идет о США, то их стратегические решения существенным образом затрагивают интересы других государств, ограничивают или расширяют их возможности развития, сказываются на политике международных организаций и эволюции международного права, экономических и других связей. Обращаясь к вопросу о специфике американского стратегического мышления И.Ю. Жинкина, приходит к выводу, что в США стратегическое мышление формировалось на более широкой - в сравнении с Россией - основе. «Базовыми предпосылками и источниками развития стратегического мышления американцев являются, во-первых, давние политические традиции многопартийной общественной системы, во-вторых, история и теория вооруженной борьбы и, в-третьих, богатый опыт большого бизнеса. Борьба партий за власть и влияние, закономерности этой борьбы, ее публичные и теневые стороны постоянно изучаются общественными науками, различными школами политологов. Изобретаются новые технологии и способы, стратегии и концепции прихода во власть и ее удержания. Победа на выборах означает переход пришедшей к власти команды на позиции общегосударственных интересов, от имени которых новая администрация проводит свою линию во внутренней и внешней политике... Современные традиции стратегического мышления в Соединенных Штатах сформировались во многом благодаря длительному и стабильному существованию конкурентной внутриполитической среды»71. Важнейшими компонентами стратегического мышления в США являются военная стратегия и интеллектуальный потенциал американского военного истеблишмента. США традиционно придают большое значение военно-силовым возможностям для обеспечения своих национальных интересов в мире. Именно военный баланс сил на глобальном и региональном уровнях формирует каркас системы международных отношений. Военная стратегия оказывает столь глубокое влияние на образ мышления, на все американское общество, что, в определенной мере, может быть причислена к междисциплинарным наукам. Развиваясь, военная стратегия использует методы и знания многих других наук - математических, технических, экономических, исторических, филологических, педагогических, медицинских, психологических, философских и др. Впрочем, нельзя не отметить, что военная стратегия и военный потенциал в каждом государстве, обладающем развитым ВПК, оказывают весьма существенное влияние на общество и при эффективном подходе способны придать дополнительный импульс его развитию, как это происходит в США.
Еще одной особенностью стратегического мышления США является, как уже подчеркивалось, большой опыт внутриполитической конкуренции. Конкуренция между партиями узаконена и происходит в рамках одной целостной правовой государственной системы. Очень часто опыт конкурентной борьбы экстраполируется на методы и формы стратегического планирования на внешнеполитическом уровне.
Не менее важная особенность американского стратегического мышления связана со значительной степенью влияния на него финансово-экономических факторов и опыта принятия управленческих решений в сфере бизнеса. Общеизвестен тот факт, что развитие теории и практики менеджмента было одним из важных факторов, позволивших США занять лидирующее положение в мировой экономике, однако, опыт, полученный американцами в области бизнеса, с успехом применялся и при принятии решений на государственном уровне в области национальной безопасности и внешней политики. Далеко не случайным является тот факт, что крупнейшие политические деятели США имеют большой опыт в сфере бизнеса и делового администрирования. В Соединенных Штатах давно взят на вооружение принцип "вращающихся дверей", что означает, что президенты крупнейших корпораций периодически пересаживаются в министерские кресла в Вашингтоне и наоборот. Чтобы убедится в этом, достаточно посмотреть на состав правительства Дж. Буша-мл. Вот всего лишь несколько примеров.
Эволюция американской внешнеполитической стратегии как результат внешнеполитической динамики и стратегического планирования
В задачи трех групп, согласно директиве Рейгана, входило обеспечение постоянной межведомственной координации, систематический и детальный анализ проблем для их последующего обсуждения на заседаниях СНБ и оценка эффективности реализации утвержденных президентом программ и директив. В результате возникших проблем координации работы ВМГ в структуре СНБ было создано специальное подразделение - Группа по анализу политики (ГАП). ГАП была призвана служить своего рода "страховочной сеткой" и дополнением к существовавшей системе 86.
Президент Дж. Буш-старший реорганизовал структуру Совета национальной безопасности, созданную его предшественниками. Директива N 1 в области национальной безопасности, определила следующую структуру: высшими органами Совета становились Руководящий комитет во главе с помощником президента по национальной безопасности и Комитет заместителей министров. Эти органы заседали ежедневно, обсуждая и анализируя текущие вопросы политики, подготавливая различные варианты их решений для высшего политического руководства страны. На более низком уровне в структуре СНБ действовали семь так называемых координационных комитетов, которые должны были направлять работу многочисленных межведомственных подразделений (около 90), созданных еще при Рейгане. Как отмечает Ю.А.Иванов, при Буше «организационная структура Совета в большей степени напоминала смешанный вариант двух моделей: киссинджеровско-скаукрофтской в администрациях президента Никсона и Форда и картеровской, создателем которой был Збигнев Бжезинский, являвшийся тогда помощником президента по национальной безопасности» .
Президент Клинтон практически не внес изменений в организационную структуру Совета национальной безопасности. «Это, видимо, в первую очередь связано с особенностями подходов и характера самого президента, для которого его деятельность во внешнеполитической области всегда рассматривается как вторичная по отношению к внутриполитическим и экономическим проблемам страны»88. В то же время, именно при Клинтоне был создан Национальный совет по экономическим вопросам.
Президентство Дж. Буша-мл. ознаменовалось качественным усилением влияния Совета национальной безопасности не только в сфере стратегического планирования, но и в вопросах практической политики. В значительной мере это связано не только с общей последовательностью планов реорганизации аппарата СНБ, но и с личностью его помощника по национальной безопасности Кондолизы Райе (после избрания Дж. Буша-мл. на второй срок получила должность госсекретаря)89. Из важных административных преобразований надо отметить также то, что Буш назначил министра финансов постоянным членом СНБ и объединил должности заместителя Советника по национальной безопасности и Директора Национального совета по экономическим вопросам90.
Можно констатировать, что в настоящее ""время СНБ является важнейшим звеном в американской структуре принятия основных решений ,в рфере внешней политики. Аппарат Советй национальной безопасности, органа, который первоначально создавался как центр координации действий правительственных ведомств, в политической практике превратился в надведомственный орган, обслуживающий непосредственно президента. Необходимо подчеркнуть тот факт, что Совет национальной безопасности является главным органом в системе исполнительной власти, отвечающим за стратегическое планирование в области национальной безопасности и внешней политики. Наиболее сильными сторонами этого ведомства являются, с одной стороны, гибкость структуры, позволяющая президенту формировать аппарат в соответствии со своими нуждами, а, с другой - это структура, имеющая четкие юридически очерченные функциональные обязанности, чтобы обеспечивать концентрацию усилий на решении стратегически важных государственных задач.
В рамках сложившего государственного аппарата, отвечающего за стратегическое планирование в области внешней политики и национальной безопасности, руководящими органами уделяется первостепенное внимание вопросам организации и координации социально-политических исследований. Все это имеет глубокие традиции в истории американской политической жизни. Еще в 1971 году в рамках Совета национальной безопасности был создан специальный орган, в задачи которого входила разработка скоординированной правительственной программы исследований91. Как отмечает Л.Б. Берзин, понятие социально-политические исследования «применяется в материалах государственного департамента, но носит довольно условный характер. В него входят, например, социально-политические исследования, осуществляемые по контрактам министерства обороны, с целью повышения боеготовности персонала вооруженных сил» или «исследования, направленные на укрепление внешнеполитического механизма США» . Исследования в социально-политической области традиционно рассматриваются Вашингтоном как важный дополнительный источник информации и аналитического материала для разработки стратегических концепций. Большая доля этих исследований проводится в специализированных правительственных, полуправительственных или независимых научных центрах (так называемые «фабрики мысли» или «мозговые центры»). Подобные научные центры появились в США еще в начале XX века: Институт государственных исследований (1916 г.), Фонд Карнеги за международный мир (1910г.). Большое количество научных центров было сформировано на основе университетских кафедр й факультетов Соединенных Штатов. По оценкам специалистов, в настоящее время в США насчитывается более 1200 «мозговых центров».
Эти центры играют существенную роль в процессе формирования американской внешней политики и стратегии национальной безопасности93. По словам директора отдела политического планирования Государственного департамента Ричарда Н. Хааса, «мозговые центры» - один из наиболее важных, хотя, к сожалению, все еще недостаточно оцениваемых факторов... Вот уже почти 100 лет они определяют характер деятельности США на международной арене». Р. Хаас выделяет пять основных направлений деятельности научных центров, в рамках которых они осуществляют свое влияние на формирование политического курса государства:
Реформирование системы национальной безопасности как отражение новых тенденций развития американского стратегического мышления
Анализ Стратегии позволяет сделать вывод о том, что США намерены остаться единственной в мире Страной, имеющей право на применение силы против угроз прежде, чем они полноствю сформируются, и не позволят другим нациям ирпользевать принцип «упреждающих ударов» как оправдание для агрессии. О том насколько серьезно руководство США взялось за реализацию плана по реализации Стратегии национальной безопасности свидетельствуют бюджетные цифры. Президентский бюджет на 2003 год - первый бюджет после 11 сентября 2001 года - отражает намерение администрации существенно повысить уровень внутренней безопасности. 37,7 млрд. долларов были направлены на решение этой задачи. Для сравнения бюджет 2002 года предполагал выделение на эти цели 19,5 млрд. долларов. г Анализ антитеррористического раздела Стратегии национальной безопасности свидетельствует о наступательном характере действий США и возможности активного применения военной силы против террористических организаций; повышении уровня координации действий с союзниками; стремлении к созданию широкой международной коалиции, при явно выраженном стремлении к лидерству и решимости, если потребуется, действовать в одностороннем порядке. США прямо поставили перед другими государствами вопрос о выборе стороны в конфликте и причислили к противникам мирового сообщества цивилизованных стран не только организаторов, исполнителей терактов и членов террористических организаций, но и тех, кто оказывает им поддержку и предоставляет укрытия.
Соединенные Штаты всегда уделяли большое внимание организации системы национальной безопасности, т.к. она традиционно воспринималась, во-первых, как непосредственный источник внешнеполитического планирования, а, во-вторых, как механизм, который может обеспечить, внешнюю политику государства всем необходимым: разведывательной информацией (ЦРУ, ФБР, АНБ и т.д.), аналитической информацией (СНБ, МВБ и т.д.), средствами воздействия (Пентагон), а также новыми высокими технологиями (в частности, R&D лаборатории в структуре системы национальной безопасности). Надо сказать, что и в прошлом и в настоящее, время американское общество практически не отделяет внешнюю политику от политики в области национальной безопасности, и, в том числе и по этой причине, в качестве базового документа для формирования внешнеполитического курса рассматривается именно Стратегия национальной безопасности.
Теракты 11 сентября 2001 года стали своеобразной вехой в новейшей истории США, как, впрочем, в значительной мере и всего современного мира. Вначале они вызвали шоковую реакцию в американском обществе и спровоцировали лихорадочные усилия по обеспечению безопасности страны. Но спустя уже несколько месяцев, пришло время и для глубокого переосмысления возникших проблем, создания кардинально новой системы национальной безопасности, разработки и осуществления новой стратегии. Достоянием общественности стали факты, показывающие неспособность существующей системы обеспечить реальную безопасность 290 млн. человек. На глазах мирового сообщества рухнул миф о неуязвимости американской оборонной стратегии и непогрешимой работе спецслужб. Помимо расследования конкретных обстоятельств произошедших терактов серьезному анализу подверглись базовые элементы современной системы национальной безопасности, была произведена радикальная переоценка реальных угроз для государства в новом веке. Перед ведущими исследовательскими институтами была поставлена задача проектирования новой стратегии внутренней безопасности, способной не только оградить американское общество от самой возможности терактов, но и обеспечить создание централизованной системы внутренней безопасности в ее тесной взаимосвязи с внешней.
Кардинальному пересмотру подверглась иерархия угроз американскому обществу. Изменилось представления о соотношении внутренней и внешней составляющих безопасности государства (первой стало придаваться большее, чем еще в недавнем прошлом, значение) и ее различных аспектов (экономического, политического, военного, информационного характера). Впервые задача обеспечения экономической безопасности уступила первенство проблеме «нового» терроризма.
Следует отметить, что за последние годы система национальной безопасности подверглась, пожалуй, самой жестокой проверке за всю современную историю США и результаты этой проверки выявили острую необходимость ее реорганизации в соответствии с новыми реалиями. Естественно, что формирование новой системы национальной безопасности не могло не затронуть внешнеполитическую стратегию государства. Дж. Буш был вынужден изменить свой внешнеполитический курс, объявив главным приоритетом борьбу с терроризмом, заверив американскую общественность, что результаты этой борьбы предсказуемы и успех неизбежно будет достигнут. Неотъемлемой частью политического лексикона администрации Дж. Буша-мл. стали, обращенные к международному сообществу заявления о том, что «необходимо быть либо с нами, либо против нас, третьего не дано» или «наш враг - это сеть террористических групп и каждое правительство, которое их поддерживает... Мы используем все ресурсы, имеющиеся в нашем распоряжении, все средства дипломатии, все средства разведки, все инструменты правопорядка, все финансовые рычаги и все необходимые военные средства, чтобы сломить и разгромить глобальную террористическую сеть»121. Новая ситуация сделала объективно необходимым пересмотр «неспешного подхода» к проблемам внешней политики, который был характерен для администрации Буша-мл. до 11 сентября 2001г. . Сам Буш назвал это нападение «первой войной XXI века»123. США осознали, что стране, ее мировым позициям, благополучию и процветанию брошен серьезный вызов, на который необходимо дать адекватный ответ.
Международная антитеррористическая деятельность США как одна из основных составляющих стратегического курса по сохранению мирового лидерства
Система национальной жизненно важной инфраструктуры - одним из важнейших объектов безопасности государства, повреждение или уничтожение, которого является основой успешной военной или информационной атаки на любое государство. Кондолиза Райе во время своего выступления на ежегодном заседании "Партнерства по жизненно важной инфраструктуре" заявила: "Защита нашей жизненно важной инфраструктуры - классическая проблема национальной безопасности... Мы должны быть готовы к сценариям, при которых нам придется быстро восстанавливать и воссоздавать важнейшие службы после имевших место сбоев"158.
За последние годы в США участились случаи взлома информационных сетей крупных компаний, что наносит большой финансовый ущерб экономике государства. Не меньшую угрозу, по мнению многих специалистов в сфере информационной безопасности, представляют кибернетические атаки на государственные компьютерные сети, что может привести к нарушению систем национальной безопасности и каскадному обрушению жизненно важной инфраструктуры.
Функции по защите от кибернетических атак в рамках МВБ возложены на Подразделение национальной кибербезопасности (ПНК), которое находится в составе Управления информационного анализа и защиты инфраструктуры. В задачи Подразделения входят выявление, анализ и уменьшение угроз для информационной безопасности США, создание системы предупреждения о возможных кибератаках, координация действий по ликвидации последствий атак на информационные сети и обеспечение необходимой технической поддержкой других ведомств. ПНК целенаправленно занимается обеспечением безопасности федеральных информационных систем совместно с Бюджетным управлением и Национальным институтом стандартов и технологий159.
Важнейшим, с точки зрения стратегического планирования в области национальной безопасности и внешней политики, результатом создания МВБ стала возможность организации единого аналитического центра, который занимается непосредственно только аналитической обработкой разведывательной информации по национальной безопасности. Ранее такого центра не существовало и анализом этой информации занимались структуры разведывательного сообщества. Информация в МВБ поступает из трех источников: внешняя разведка, правоохранительные органы и публичные источники (СМИ, Интернет и др.). Аналитический центр МВБ получает развединформацию от ФБР, ЦРУ и АНБ. Еще одной функцией аналитического центра МВБ является оценка вероятности террористических актов и оповещение об этом общественности через "Систему предупреждения об угрозах внутренней безопасности"160.
Система предупреждения состоит из пяти уровней, каждому из которых соответствует своя степень вероятности возникновения террористической угрозы для США. Каждому уровню (Низкий -Нормальный - Повышенный - Высокий - Очень высокий) также соответствует свой комплекс мер по минимизации возможных последствий террористических актов 161.
Как отмечают критически настроенные специалисты научных центров США, такая система предупреждения имеет ряд недостатков, которые вызвали множество нареканий в правительственных органах, а также в обществе. В частности, научный сотрудник Института Като Квипс Чак Пена отметил, что если США "когда-либо перейдут на зеленый уровень (зеленый цвет соответствует самому низкому уровню - С.Д.), то это будет четким сигналом террористам для нанесения удара"162.
В марте 2003 года Секретная служба, ранее входившая в состав Минфина, была передана МВБ. В соответствии со своим первоначальным статусом задачами Секретной службы являются защита президента и других высших должностных лиц, а также борьба с фальшивомонетчиками и обеспечение безопасности важных мероприятий. Служба постепенно становится ключевым звеном в системе МВБ. Совместно с Бюро контроля за исполнением таможенных и иммиграционных законов Служба проводит расследования и занимается поиском и задержанием нарушителей федеральных законов. Однако, по-прежнему, главными функциями Секретной службы остаются обеспечение безопасности финансовой системы США и охрана государственных лидеров. В соответствии с Законом о патриотизме 2001 года в состав Секретной службы вошла сеть из девяти агентств по борьбе с электронными преступлениями, расположенных в Нью-Йорке, Лос-Анджелесе, Майами, Шарлоте, Сан-Франциско, Лас-Вегасе, Бостоне, Чикаго и Вашингтоне; в 2003 году дополнительно были созданы агентства в Кливленде, Хьюстоне, Далласе и Колумбии (Южная Каролина).
В задачи агентств по борьбе с электронными преступлениями входят: борьба с компьютерными преступлениями: кража денег со счетов и кредитной информации и т.д; расследование преступлений, связанных с мошенничествами с кредитными картами; выявление слабых мест в системе электронной безопасности ,63. Бюро гражданства и иммиграционных служб Деятельность этого управления заключается в вынесении решений по делам о предоставлении временного или постоянного гражданства США. Задача Бюро гражданства и иммиграционных служб состоит в том, чтобы предоставлять помощь и необходимую информацию желающим иммигрировать в США, а также проверять полученную от претендентов информацию на предмет ее достоверности. МВБ также заимствовала часть функций Госдепартамента по выдаче въездных виз, что значительно усложнило процесс их получения. Заявки на получение визы на первом этапе попадают в руки специалистов Министерства внутренней безопасности, которые отсеивают лиц, представляющих опасность для США, и только потом документы попадают к сотрудникам консульства. Такая система впервые опробована в Саудовской Аравии, которую США после терактов обвинили в поддержке террористов, и лишь затем была введена во всем мире .
