Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграционные процессы палестинских арабов и их положение в государствах компактного проживания 17
1.1 .Теория и практика миграции палестинских арабов в контексте ближневосточного конфликта 17
1.2. Права палестинцев и механизмы их защиты в Израиле 25
1.2.1. Проблема внутренне-перемещенных лиц арабского происхождения 30
1.2.2. Положение палестинцев на оккупированных территориях 36
1.3. Статус палестинцев и их права в арабских государствах 44
1.3.1. Иордания 52
1.3.2. Ливан 58
1.3.3. Сирия 67
1.3.4. Египет 71
Глава 2. Статус различных групп палестинцев: исторический, политический и правовой анализ 75
Глава 3. Политико-правовой анализ палестинской и израильской позиции по вопросу о палестинских беженцах 89
3.1. Проблема формирования единой палестинской позиции по вопросу о палестинских беженцах 89
3.2. Анализ факторов, определяющих израильскую позицию по вопросу о палестинских беженцах 107
Заключение 123
Список сокращений 129
Список источников и литературы 130
- Права палестинцев и механизмы их защиты в Израиле
- Статус палестинцев и их права в арабских государствах
- Статус различных групп палестинцев: исторический, политический и правовой анализ
- Анализ факторов, определяющих израильскую позицию по вопросу о палестинских беженцах
Введение к работе
Актуальность исследования, Неурегулированность палестинской проблемы, которая на протяжении нескольких десятилетий привлекает внимание мировой общественности, является одним из основных препятствий на пути к установлению мира на Ближнем Востоке. Перспективы переговорного процесса между ООП, арабскими государствами и Израилем и, соответственно, стабильность в регионе во многом зависят от улучшения социально-экономического положения нескольких миллионов палестинцев.
В ходе своего развития палестинская проблема перешла из стадии вооруженного конфликта между различными ее участниками в стадию преимущественно мирного решения спорных вопросов. При этом данная трансформация сопровождалась переходом от гуманитарного видения всей проблемы, получившего распространение в международной практике на раннем этапе существования конфликта, к предлагаемому арабской стороной политическому видению.
На настоящий момент необходимость решения палестинской проблемы на основе создания палестинского государственного образования не вызывает сомнений. Однако при этом необходимо иметь в виду, что палестинский этнос состоит из двух принципиально различных групп, а именно лиц, проживающих в настоящее время на территории бывшей подмандатной Палестины, и лиц, находящихся вне этой территории, что подразумевает различие правового статуса названных категорий палестинцев.
Создание палестинского государства, то есть удовлетворение одного из главных палестинских требований - права на самоопределение - имеет отношение, прежде всего, к положению палестинцев, уже проживающих на тех территориях, которые предположительно войдут в его состав. Однако его формирование окажет лишь опосредованное влияние на положение
4 палестинцев, находящихся вне исторической Палестины, которые на данный момент составляют большую часть палестинского народа и, выступая в поддержку права на самоопределение, тем не менее, связывают свое будущее с другой важной для палестинского этноса проблемой - проблемой палестинских беженцев и правом их репатриации.
В данном контексте стоит отметить, что созданное палестинское государство в силу объективных причин не сможет абсорбировать и обеспечить нормальные условия жизни всего палестинского этноса, притом, что часть палестинцев вне исторической Палестины изначально не заинтересована в возвращении из государств убежища. При этом урегулирование проблемы палестинских беженцев независимо от их действительного желания вернуться в Палестину, предполагает альтернативные и параллельные репатриации механизмы, в частности компенсацию, которые намного улучшат условия их жизни.
Таким образом, решение палестинской проблемы на основе создания палестинского государства без одновременного принципиального решения проблемы палестинцев, покинувших Палестину, не приведет к изменению социально-экономического положения палестинского народа и нормализации ситуации в регионе, что, в свою очередь, может осложнить процесс формирования палестинской государственности.
Именно это послужило одной из причин несостоятельности переговорного процесса между Израилем и ООП, центральным элементом которого был избран принцип создания независимого палестинского государства, а проблема палестинских беженцев вынесена на стадию переговоров по окончательному урегулированию. В ходе переговорного процесса среди различных слоев палестинцев, покинувших места проживания до образования Израиля, в том числе и среди тех из них, что проживают сейчас на оккупированных палестинских территориях, то есть территориях будущего палестинского государства, распространилось мнение, что его создание происходит за счет ущемления их индивидуальных
5 интересов. Такое понимание ближневосточного урегулирования сделало возможным распространение радикальных идеологий, выступающих против мирных переговоров с Израилем и за безусловное удовлетворение требований палестинских беженцев.
Проблема беженцев как проблема большей части палестинского этноса особо актуальна для палестинской стороны. Как было подтверждено ходом переговорного процесса, ООП не может пойти на большие уступки по данному аспекту урегулирования, поскольку соглашение, противоречащее желаниям непосредственно самих беженцев, не будет признано палестинским народом и приведет к эскалации конфликта в регионе.
В свою очередь, проблема палестинцев вне Палестины имеет не меньшую актуальность и для израильской стороны, поскольку затрагивает такие вопросы, как сохранение еврейского характера государства и обеспечение его безопасности. Израильская сторона, так же, как и палестинская, в случае конструктивного диалога может и готова сделать определенные уступки, но не может согласиться на удовлетворение всех палестинских требований по проблеме.
Примечательно, что при всей актуальности проблемы внимание исследователей и сторон переговорного процесса обычно привлекает лишь проблема статуса палестинцев, проживающих вне Палестины, притом, что положение лиц, проживающих на оккупированных палестинских территориях, которое в настоящий момент рассматривается исключительно в гуманитарном контексте, также представляет собой поле для исследования и обсуждения.
В целом, данная установка является следствием исторической традиции, поскольку долгое время палестинская проблема рассматривалась на международном уровне преимущественно как проблема палестинских беженцев, а также политической мотивации каждой из заинтересованных сторон. Особо следует подчеркнуть отсутствие общих дефиниций в
отношении различных категорий палестинцев и своеобразие расставляемых акцентов в проблеме их правового статуса.
В частности, арабская сторона в качестве самостоятельной проблемы выдвигает проблему палестинских беженцев, под которыми подразумеваются все лица, покинувшие места своего проживания на территории бывшей подмандатной Палестины с начала еврейской иммиграции, то есть с 20-х гг. XX в. Такое определение палестинского беженца не соответствует ни критерию беженца, основанному на Конвенции о статусе беженцев, ни критерию палестинского беженца, основанному на инструкциях БАПОР. При этом палестинская сторона не выделяет проблемы лиц, проживающих на оккупированных палестинских территориях в автономный вопрос.
Израильская сторона исходит из дробления палестинцев вне Палестины на беженцев, под которыми с некоторыми оговорками понимаются лица, отвечающие критериям статуса палестинского беженца, принятого БАПОР, и перемещенных лиц, под которыми понимаются беженцы войны 1967 г. Такой подход исключает из сферы обсуждения проблемы лиц, перемещенных, но оставшихся на территории Израиля, лиц, проживающих на оккупированных территориях, а также лиц, покинувших Палестину в другое время.
Международное сообщество исходит из необходимости урегулирования проблемы палестинских беженцев в том смысле этого термина, который установлен инструкциями БАПОР, а также лиц, перемещенных в 1967 г. При этом проблема лиц, проживающих на оккупированных территориях, рассматривается отдельно и в гуманитарном контексте.
Таким образом, существующие в настоящее время варианты постановки проблемы палестинцев в той или иной форме исходят из дробления палестинского этноса, но при этом они лишены достаточного
7 теоретического обоснования, по причине чего некоторые категории палестинцев исключаются из сферы обсуждения.
Предлагаемая в диссертации дифференциация различных категорий палестинцев на основе их правового статуса и места проживания в настоящем существенно проясняет ситуацию и создает основу для сепаратного взаимодействия с проблемами каждой из выделенных групп при параллельном удовлетворении их общеполитического требования самоопределения. Такой подход, в целом, соответствует существовавшим в прошлом и предложенным в настоящем механизмам урегулирования этого спорного аспекта ближневосточного урегулирования.
Таким образом, выявление различий правового статуса среди палестинцев создает основу для применения существующих в международной практике механизмов решения подобных проблем, как на временной, так и постоянной основе. При этом подобный подход может быть приемлемым и для палестинской стороны при условии, что сохранится политическая составляющая палестинской проблемы, а ее решение не будет дискретным относительно других аспектов ближневосточного урегулирования, особенно права палестинского народа на самоопределение.
Цель и задачи исследовании. Целью данной работы является комплексное изучение правового статуса палестинцев на национальном и международном уровнях для эффективного взаимодействия с установленными категориями лиц в дальнейшем. Для реализации вышеназванной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать миграционные процессы среди арабского населения исторической Палестины, выделить их основные формы и этапы, а также численность перемещенных в ходе этих процессов палестинцев и основные направления данных передвижений;
- рассмотреть положение палестинцев в местах их компактного проживания в настоящее время и политику государств, под юрисдикцией
8 которых они находятся, по отношению к ним на своей территории и к проблеме палестинских беженцев вообще;
- анализировать возможность применения к различным группам
палестинцев правовых статусов, предусмотренных нормами национального и
международного права;
выявить перспективы дальнейшего развития ситуации с учетом места нынешнего пребывания различных категорий палестинцев и их юридического статуса;
рассмотреть палестинскую и израильскую позиции по проблеме лиц, покинувших Палестину, выделить их принципиальные элементы, а также проследить эволюцию данных установок в ходе переговорного процесса;
Объектом исследования является ситуация в зоне арабо-израильского конфликта.
Предметом исследования выступает правовое положение палестинцев, в том числе лиц, покинувших историческую Палестину.
Территориальные границы работы определены регионом существования проблемы и, помимо исторической Палестины, охватывают государства компактного проживания палестинцев в настоящее время. Вместе с тем, учитывая влияние международного сообщества на развитие палестинской проблемы и его вовлеченность в ближневосточное урегулирование, работа также затрагивает тенденции общего развития, существующие на региональном и международном уровнях.
Хронологические рамки исследования составляет период с момента начала эмиграции арабского населения за пределы территорий подмандатной Палестины на постоянной основе, то есть с 20-х гг. XX в., до настоящего времени.
Теоретико-методологической основой работы служат принципы историзма и научной объективности, которые позволяют видеть исторические процессы в их реальном развитии и взаимосвязи, проводить всесторонний анализ и оценку фактов. Принцип историзма - традиционный
9 принцип исторического исследования, который требует конкретного изучения общественных явлений в их развитии и изменении, всестороннего исследования связи каждого их этих элементов с другим. Принцип объективности позволяет понять основные ценности, а также рассмотреть и проанализировать позитивные и негативные явления исторического процесса.
Факты, исследуемые в диссертации, рассматриваются в развитии, на фоне конкретной исторической и политической обстановки, что предполагало применение метода сравнительно-сопоставительного анализа. Проблемно-хронологический метод дал возможность проследить развитие исследуемых вопросов и выявить их структурные элементы. Компаративный метод способствовал определению степени достоверности разных групп источников. При этом специфика объекта исследования требовала применения междисциплинарного подхода. Использование этих принципов и методов позволило с наибольшей полнотой и эффективностью распорядиться комплексом источников.
Степень научной разработки темы. Арабо-израильский конфликт на протяжении более шестидесяти лет своего существования вызывал интерес разных исследователей, прежде всего в арабском мире и Израиле. На ранних этапах существования палестинской проблемы большинство работ было посвящено конфликту как таковому, по причине чего исследования проблемы палестинских беженцев носили фрагментарный характер. Помимо этого, одним из существенных недостатков исследований была ярко выраженная политическая направленность. Особое значение среди работ этого времени имели информационно-аналитические материалы по палестинским беженцам, представляемые учреждениями системы ООН, прежде всего БАПОР и Согласительной комиссией по Палестине.
Изучение проблемы палестинских беженцев в качестве самостоятельного вопроса началось относительно недавно, что было обусловлено поиском путей ее урегулирования в конце 80-х гг., когда
10 актуализация палестинской проблемы породила необходимость в академическом и рациональном рассмотрении ее составляющих.
Исследования, осуществляемые в данном контексте, в целом были посвящены таким важным аспектам проблемы, как вопросы ответственности (Morris В.) и компенсации (Kubursi A., Peretz D.), парадигмы ее решения (Abu-Sitta S., Artz D., Gazit S., Khalidi R.), юридическая обоснованность требования репатриации (Benvenisti Е., Kalman М., Lapidoth R.). Особое место занимают работы, посвященные ходу переговорного процесса по проблеме лиц, покинувших Палестину, и перспективам его дальнейшего развития (Rempel Т., Tamari S., Zureik Е.).
Своеобразное положение занимают исследования, анализирующие социально-экономическое положение палестинцев в местах их компактного проживания, а также социологические исследования, проводимые в рамках различных институтов (BADIL, Fafo, MEMRI, PRRN, Shaml). Данные работы создают картину жизни палестинцев в принимающих странах, а также представление об их видении решения проблемы, но не касаются теоретических аспектов проблемы и практических механизмов ее урегулирования.
Непосредственно теме правового статуса палестинцев посвящено ограниченное количество исследований, прежде всего Takkenberg L., Akram S., Shiblak A., Goodwin-Gill G., Brynen R., которые в основном акцентируют внимание на несоответствии статуса палестинских беженцев тем условиям, которые предполагаются международной практикой, и возможности применения к палестинцам статуса апатрида.
В отечественной историографии проблема палестинских беженцев до недавнего времени не выделялась в самостоятельный предмет исследования, что связано с существовавшим в СССР и существующим в России политическим видением палестинской проблемы.
Несмотря на это, проблема палестинцев, вынужденных покинуть Палестину, затрагивалась практически в каждой работе по арабо-
11 израильскому конфликту (Примаков Е.М.), борьбе палестинского народа за самоопределение (Звягельская И.Д., Киселев В.И., Ландра Р.Г.), ближневосточному урегулированию (Пырлин Е.Д., Чистяков А.Ф.), роли ООН в арабо-израильском конфликте (Близняков Р.А., Хазанов М.Е.). Ряд публикаций был посвящен положению арабского населения Израиля (Барковский Л.А., Эпштейн А.). Но во всех этих работах исследуемые нами проблемы показаны частично и косвенно.
В последнее время в российской историографии появились работы непосредственно по теме палестинских беженцев. Данные исследования исходят из принятия существующей классификации палестинцев как беженцев и, в основном, посвящены возникновению проблемы палестинских беженцев и ее обсуждению в ходе переговорного процесса (Аль Наджар Ф., Листопадова А.В.), роли ООН (Казакова Н.) и израильскому видению проблемы (Эпштейн А.). Общим для названных исследований является недостаточное изучение реального политико-правового положения палестинцев в арабских государствах и на оккупированных территориях. Кроме этого, ни одна из упомянутых работ не уделяет внимания отсутствию гомогенности среди палестинцев вне Палестины и проблеме точной классификации их правового статуса, в связи с чем проблема правового положения различных групп палестинского этноса все еще остается малоизученной.
Характеристика источников. В диссертации использован широкий круг источников, которые можно разделить на следующие группы:
Правовой блок источников, включающий в себя: международные конвенции, документы международных организаций, прежде всего системы ООН и Лиги арабских государств (ЛАГ), имеющие отношение к изучаемому вопросу; нормативные акты национального уровня, регулирующие пребывание палестинцев в государствах их компактного проживания.
Кроме этого, в диссертации использован политический блок источников: арабо-израильские соглашения и мирные инициативы по
12 урегулированию конфликта на Ближнем Востоке; тексты официальных позиций заинтересованных сторон по исследуемой тематике; выступления, публикации и мемуары политических деятелей, материалы международных конференций по рассматриваемой проблеме.
При работе над диссертацией большое значение имел и статистико-социологический блок источников, охватывающий: исследования, проводимые БАПОР, Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), Рабочей группой по беженцам (РГБ), Всемирным банком, BADIL, Fafo; статистические данные национальных институтов статистики и учета палестинцев; результаты социологических опросов различных организаций.
Научная новизна. В работе впервые в отечественной историографии проводится комплексный анализ правового статуса различных категорий палестинцев. Рассмотрение палестинской проблемы через исследование правового статуса палестинцев позволяет объединить два принципиальных для палестинской стороны требования (самоопределения и репатриации) в единую категорию требований по улучшению условий жизни палестинского этноса, В данном контексте реализация права на самоопределение, по которому достигнуто принципиальное согласие между сторонами конфликта, представляется как решение проблемы населения оккупированных палестинских территорий. Помимо этого, также существенно облегчается решение проблемы палестинских беженцев в арабском понимании этой категории лиц, поскольку становится возможным варьирование существующих в международной практике механизмов решения в зависимости от правового положения каждой из групп палестинцев вне Палестины.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения:
- Улучшение условий жизни всего палестинского народа является необходимым элементом стабильного мира на Ближнем Востоке. Данная
13 задача имеет особое значение в настоящее время, поскольку между участниками ближневосточного мирного процесса достигнуто согласие по поводу создания палестинского государства и, таким образом, появилась возможность решения проблемы правового положения палестинцев.
В условиях неоднородности положения различных групп палестинцев максимальное обеспечение их интересов требует анализа правового статуса каждой из категорий с целью выявления тех механизмов защиты, которые предусмотрены международным и национальным правом. К различным группам палестинцев могут быть применимы следующие юридические статусы: апатридов, беженцев, граждан/подданных, населения оккупированных территорий, перемещенных лиц и внутренне-перемещенных лиц. Выделение отдельных групп палестинцев по признаку места их проживания облегчает установление ответственных сторон за их защиту во всех местах компактного проживания. Это особенно актуально при отсутствии палестинского государства и проживании палестинцев в ряде стран региона.
Палестинцы, проживающие на территории исторической Палестины, являются либо гражданами Израиля, либо населением оккупированных территорий. Палестинцы, являющиеся гражданами Израиля, находятся под его юрисдикцией. Существующие между палестинцами с израильским гражданством, в том числе и внутренне-перемещенными лицами, и израильским правительством разногласия должны быть урегулированы на национальном уровне безотносительно палестино-израильского переговорного процесса. Палестинцы, проживающие на оккупированных территориях, вне зависимости от разнообразия правовых статусов, которые могут быть к ним применимы, находятся под защитой, предусмотренной IV Женевской конвенцией о защите гражданского населения во время войны (1949) и Г Дополнительным протоколом к ней (1977). До создания на этих территориях палестинского государства, способного обеспечить их интересы, они находятся под юрисдикцией Израиля как оккупирующей державы,
14 который имеет определенные обязательства по обеспечению нормальных условий жизни палестинцев.
Урегулирование проблемы палестинских беженцев в том виде, в котором на настоящее время она сформулирована, встречает ряд трудностей в определении данной категории лиц, что обусловлено актуальностью проблемы для Израиля и ООП. В данном контексте правовое положение палестинцев является объективной основой для переговоров, лишенной политических пристрастий. В связи с этим проблему беженцев следует рассмотреть в контексте более общей темы палестинцев вне исторической Палестины.
Палестинцы вне исторической Палестины делятся на беженцев и перемещенных лиц, в отношении которых международной практикой предусмотрены разные механизмы защиты и решения проблемы на постоянной основе. Палестинские беженцы находятся под юрисдикцией БАПОР, а в качестве решения их проблемы международное право предлагает репатриацию или натурализацию в других странах. В отношении перемещенных лиц международная практика предусматривает защиту по IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949) и I Дополнительному протоколу к ней (1977), а преимущественным вариантом решения проблемы - репатриацию в места проживания до конфликта.
- В силу того, что как беженцы, так и перемещенные лица находятся на
территории других государств, их социально-экономическое и политическое
положение во многом зависит от общей атмосферы отношений между
властями принимающих стран и ООП, свидетельством чего является
изменение условий их жизни за время существования арабо-израильского
конфликта в Египте и Иордании. При этом в Египте, Иордании и Сирии в
перспективе возможна частичная или полная натурализация палестинцев,
однако принятие подобных решений зависит от политической мотивации
заинтересованных сторон. Проблема палестинцев в Ливане, где они являются
15 дестабилизирующим фактором, может быть решена за счет репатриации и/или получения гражданства образованного палестинского государства, а также натурализации в других арабских странах.
Теоретическая и практическая значимость. Данные, полученные в результате проведенной работы, могут быть использованы в практической работе по урегулированию ближневосточного конфликта, а также в учебном процессе по теории и истории международных отношений и отечественной истории в высших учебных заведениях. Значимость работы подчеркивает то обстоятельство, что проблема правового положения палестинцев остается малоизученной в российской историографии и внешнеполитической доктрине.
Объем и структура работы. Диссертация изложена на 152 страницах машинописного текста и содержит три таблицы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка сокращений и списка источников и литературы.
Основное содержание диссертации.
Во введении обоснована актуальность исследования, проанализирована степень изученности темы, дана характеристика источников и теоретико-методологических основ диссертации, выделены объект и предмет исследования и его научная новизна, сформулированы цели и задачи работы, установлены положения, выносимые на защиту, определены хронологические и пространственные рамки исследования.
В первой главе анализированы миграционные процессы арабского населения Палестины, представлены данные о численности палестинцев вне Палестины, рассмотрено положение палестинцев в государствах их компактного проживания и перспективы дальнейшего развития ситуации, а также изучен внутри- и внешнеполитический курс государств, под юрисдикцией которых они находятся, по проблеме палестинцев вне Палестины.
Во второй главе исследована возможность применения к палестинцам различных юридических статусов, предусмотренных международным и национальным правом, а также выявлены особенности правового положения палестинцев.
В четвертой главе проведен политико-правовой анализ арабской и израильской позиции по проблеме палестинцев, покинувших Палестину, выделены принципиальные элементы этих позиций, а также исследована их трансформация в ходе переговорного процесса.
В заключении подведены итоги проделанной работы, содержатся основные выводы и обобщения.
Права палестинцев и механизмы их защиты в Израиле
Палестинцы, находящиеся в настоящее время на территории бывшей подмандатной Палестины, то есть на израильской территории или на территориях, подконтрольных Израилю, делятся на две принципиально различные группы: палестинцев, проживающих непосредственно в государстве Израиль и имеющих израильское гражданство, и палестинцев, проживающих на оккупированных территориях, не имеющих израильского гражданства, но находящихся под юрисдикцией Израиля как оккупирующей страны. В свою очередь, палестинцы с израильским гражданством также не являются гомогенной социальной группой, поскольку часть из них является внутренне-перемещенными лицами.
После образования государства Израиль примерно 150 тыс. палестинских арабов остались на его территории и получили израильское гражданство. В последующем, израильское правительство, заинтересованное в сохранении еврейского характера государства, последовательно принимало ряд судебных решений и нормативных актов, препятствующих механическому приросту арабского населения страны за счет возвращения палестинцев, покинувших места своего постоянного жительства с начала арабо-израильского конфликта, и получению ими израильского гражданства на основе права оптации.
В силу данных ограничений палестинцы, покинувшие пределы государства Израиль, фактически лишались возможности получить израильское гражданство. Интересно, что израильская законодательная система продолжает разрабатывать меры, направленные на ограничение механического прироста арабского населения. В частности, в 2005 г. Верховный суд Израиля поддержал закон, запрещающий израильским гражданам арабского происхождения при вступлении в брак с палестинцами с оккупированных территорий, жить в Израиле.
В результате подобной политики арабское население государства на конец 2001 г. по официальным израильским данным составило примерно то же процентное соотношение, что и в 1948 г., то есть 19% населения Израиля (1,2 млн. человек, при ежегодном естественном приросте арабского населения в 3,4%).21
Позиция официальных властей по отношению к палестинцам на своей территории основана на приоритете сохранения еврейского характера государства Израиль, но при этом направлена на создание среди палестинцев гражданской идентичности как арабского населения государства. Такой подход объясняется заинтересованностью израильского правительства в углублении интеграции находящихся на его территории палестинцев, поскольку лояльность палестинского населения способствует обеспечению внутренней безопасности государства и созданию модели мирного сосуществования палестинского этноса с израильским государством.
До 2000 г. израильская политика в этом направлении была в целом успешной, однако эскалация арабо-израильского конфликта привела к существенному изменению ситуации. Одним из следствий провала палестино-израильского переговорного процесса и начала интифады в 2000 г., стало понимание, что палестинское арабское население Израиля не являлось связующим звеном между израильским обществом и остальной частью палестинцев. При этом неадекватное использование силы со стороны Израиля по отношению к палестинцам на оккупированных территориях привело к популяризации среди арабов Израиля исламского движения. Рост религиозно-этнического самосознания (до 72 % арабов Израиля в настоящее время считают себя в той или иной степени религиозными) привел к тому, что гражданская идентичность арабов в Израиле стала терять свою значимость, а уровень самоидентификации палестинцев как израильтян к 2002 г. снизился до 33% (в 1995 г. он составил 63%)23.
В отношении арабского меньшинства в стране присутствует дискриминация во многих сферах жизнедеятельности, существование которой понятно в контексте стремления официальных властей сохранить еврейский характер государства. Однако подобная практика имеет преимущественно негласный характер и отражает отношение еврейского большинства к палестинцам вообще. В связи с этим положение арабских граждан Израиля в каждый конкретный момент находится в тесной зависимости от общего состояния палестино-израильских отношений.
При этом в социально-экономическом плане граждане Израиля арабского происхождения находятся в лучшем положении, чем палестинцы во многих других местах их компактного проживания. В частности, уровень безработицы среди мужского арабского населения Израиля в 2000 г. составил 12%. Данная ситуация часто используется израильскими властями по политическим мотивам с целью подчеркнуть, что государство Израиль проявляет больше заботы о палестинцах, чем арабские правительства: «положение значительного числа арабских беженцев под его [Израиля -К.А.] администрацией улучшилось намного больше, чем положение беженцев в арабских странах убежища, а между его администрацией и беженцами было намного меньше конфликтов, чем между беженцами и правительствами арабских стран убежища».
Несмотря на самобытность арабского населения, израильское правительство не рассматривает возможности его автономии. «Отказавшись от контроля над территориями Иудеи и Самарии.... израильтяне в подавляющем большинстве своем полны решимости сохранить еврейский характер государства, поэтому никакой речи о национальной автономии арабов в самом Израиле не может быть и речи».2 Такая позиция в целом объясняется тем, что требование арабской автономии на территории Израиля расценивается израильским обществом как видоизмененное проявление арабских притязаний на всю территорию бывшей подмандатной Палестины.
Статус палестинцев и их права в арабских государствах
На настоящий момент, большинство палестинцев, покинувших территории бывшей подмандатной Палестины, вне зависимости от времени исхода, нашло убежище в арабских странах. По данным БАПОР, на территории арабских государств на 2005 г. проживало до 2,6 млн. зарегистрированных палестинцев. По палестинским данным на 1998 г., численность палестинских беженцев в арабских странах составила примерно 3,5 млн. человек.
Отношение арабских государств к палестинской проблеме сложилось в условиях отсутствия на момент возникновения проблемы компетентного палестинского института, способного обеспечить интересы палестинцев. В силу этого арабские государства до формирования ООП в реальную политическую силу, имеющую международное признание, выступали в качестве защитника палестинских интересов. По этой причине палестинская проблема стала для арабских государств символом объединения и одной из существенных составляющих панарабизма.
Арабская сторона выступала против плана раздела территорий подмандатной Палестины по резолюции ГА ООН №181 (II) и, декларируя защиту интересов арабского населения региона, объявила войну государству Израиль сразу после его образования. Целью военных действий объявлялось создание на всей территории подмандатной Палестины арабского государства. Однако по окончанию войны на оставшихся незанятыми Израилем территориях арабское государство создано не было, а сами эти районы были разделены между соседними арабскими государствами.
Дальнейшая политика арабских государств в отношении палестинской проблемы и проблемы перемещенных палестинцев в частности также показала, что арабская позиция по данным аспектам региональной политики в основном носила декларативный характер и, прежде всего, подразумевала реализацию национальных интересов каждого из арабских государств, а не палестинских.
В целом, для арабской позиции по проблеме палестинцев, покинувших Палестину, характерно политическое видение проблемы в ущерб ее гуманитарной составляющей и требование права на самоопределение на той или иной части Палестины для палестинского народа. В связи с этим ЛАГ неоднократно подтверждала «свое несогласие с инициативами и проектами, предлагающими решение проблемы палестинских беженцев путем их абсорбции на постоянной основе в арабских или других государствах и свою приверженность праву репатриации [палестинских беженцев - К.А.] в соответствии с резолюцией ГА ООН №194 (III)».56 По этой причине ЛАГ отказалась признать рекомендации Согласительной комиссии по Палестине, в которых наряду с репатриацией палестинских беженцев предлагалась натурализация части палестинцев в странах убежища с целью скорейшего решения проблемы.
Понимание проблемы как преимущественно политической и требование безусловной репатриации палестинцев привело к тому, что арабские государства были против использования в отношении палестинцев обычных механизмов решения проблемы лиц, покинувших места жительства, которые предусмотрены международной практикой.
По требованию арабских государств палестинцы были выведены из под юрисдикции УВКБ ООН, деятельность которого носит гуманитарный характер, и переданы под юрисдикцию специально созданного агентства -БАПОР. Помимо этого, мнение арабской стороны послужило причиной внесения соответствующих дополнений в Конвенцию о статусе беженцев и Конвенцию о статусе апатридов с тем, чтобы исключить палестинцев из сферы действия данных конвенций и сохранить их самобытность.
Основным мотивом этих мер было стремление сохранить политический характер проблемы и препятствовать ее трансформации в вопрос гуманитарного содействия.
Помимо политического характера проблемы, арабская сторона неоднократно заявляла, что решение проблемы палестинских беженцев является необходимым условием для начала всеобъемлющих переговоров с Израилем. Такая позиция арабских стран стала одной из причин неурегулированности различных аспектов арабо-израильского конфликта на ранней стадии его существования. При этом опять же необходимо иметь в виду, что декларируемая позиция по отношению к палестинцам отличалась от проводимого в действительности курса, обусловленного прагматическими национальными интересами.
В этом отношении примечательно, что общеарабское мнение по проблеме палестинцев, покинувших Палестину, каждый раз теряло свою актуальность с вступлением арабских стран в переговорный процесс с Израилем. В частности, ни египетско-израильское (1978), ни иордано-израильское (1994) мирные соглашения не содержат принципиального решения проблемы палестинцев, покинувших Палестину, а лишь отмечают ее трудность и предполагают ее дальнейшее обсуждение в рамках многосторонних переговоров. При этом деятельность Рабочей группы по беженцам, созданной в рамках многосторонних переговоров по ближневосточному урегулированию в 1992 г., была прекращена в 1997 г. по причине бойкота деятельности РГБ со стороны арабских стран в знак протеста против израильских действий на оккупированных палестинских территориях.
В целом, нынешняя позиция арабских стран по ближневосточному урегулированию, отражена в Бейрутской декларации ЛАГ (2002), основанной на Саудовской инициативе мирного урегулирования. Декларация, по сути, является одной из вариаций мирного урегулирования на основе тех принципов, которые содержались в резолюциях СБ ООН №242(1967) и №338(1967), а относительно проблемы беженцев призывает к решению проблемы в соответствии с резолюцией ГА ООН №194(Ш).59
При этом арабские государства объективно заинтересованы в скорейшем урегулировании не только палестинской проблемы как основы региональной стабильности, но и непосредственно проблемы палестинцев, проживающих в большинстве своем на их территориях. «Возвращение беженцев - самый важный стабилизирующий фактор, без которого на Ближнем Востоке не будет стабильного мира» . В данном контексте необходимо учитывать, что палестинцы являются фактором напряженности не только между Израилем и арабскими государствами, но также дестабилизируют ситуацию в самих арабских странах, наиболее яркими примерами чего являются события в Иордании (1970) и гражданская война в Ливане (1975-1990).
Несмотря на длительную историю существования проблемы палестинцев, покинувших Палестину, и ее масштабы, в арабском мире нет специальных документов, создающих нормативно-правовую базу арабской практики в их отношении. Данная ситуация имеет особое значение с учетом того, что страны компактного проживания палестинцев не являются также участниками международной Конвенции о статусе беженцев и Конвенции о статусе апатридов, а также региональной Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969).
Основным документом, регулирующим положение палестинцев в арабских странах, является Касабланкский протокол ЛАГ (1965), который рассматривает вопросы пребывания, въезда и выезда и трудоустройства палестинцев и приравнивает палестинцев в них к гражданам/подданным арабских стран. Примечательно, что некоторые арабские государства не являются участниками данного соглашения, другие присоединились к нему с рядом существенных оговорок.
Статус различных групп палестинцев: исторический, политический и правовой анализ
Вопрос правового положения арабского населения Палестины или палестинцев возник после ликвидации британского мандата и образования на части бывших подмандатных территорий государства Израиль. При этом правовой статус арабского населения данных территорий уже на этом этапе вызывал ряд вопросов, а последующие события, которые привели к перемещению большей части палестинцев, породили дополнительные сложности в определении их правового статуса.
В международной практике вплоть до настоящего времени наиболее распространенной остается классификация палестинцев как беженцев и перемещенных лиц. Безусловно, данные группы представляют собой наиболее четко обозначенные категории палестинцев, выделение которых было обусловлено историческими причинами, а именно арабо-израильскими войнами. Однако следует подчеркнуть, что названные статусы не единственные, применение которых возможно по отношению к палестинцам. Помимо этого, данные категории не включают в себя лиц, которые никогда не покидали бывших подмандатных территорий, а также другие группы палестинцев, покинувших Палестину, но не соответствующих условиям получения статуса палестинского беженца или перемещенного лица.
В связи с этим представляется целесообразным исследование возможностей применения к палестинцам тех или иных правовых статусов до и вне зависимости от причин исхода из Палестины и дальнейших изменений их статуса в результате перемещений.
До ликвидации британского мандата на Палестину (1948) существовало номинальное палестинское гражданство, приобретаемое рождением. В силу этого, население Палестины, не имея полноценного британского подданства, пользовалось защитой со стороны властей государства мандатория. Прекращение британского мандата, образование государства Израиль и первая арабо-израильская война (1947-1949) привели к прекращению предыдущего палестинского гражданства без приобретения последующего четкого правового статуса арабского населения бывших подмандатных территорий.
Ни одно из государств региона, прежде всего Израиль как единственное созданное на данных территориях государство, не признало за палестинцами коллективного права на его гражданство/подданство на основе права оптации.
Израильские суды, игнорируя право оптации, неоднократно выносили решение о прекращении палестинского гражданства с момента ликвидации мандата и образования государства Израиль.93 Такой подход в качестве нормы был зафиксирован и в законе «О гражданстве» (1952), согласно которому ликвидация британского мандата повлекла за собой прекращение палестинского гражданства, а бывшие граждане Палестины не стали автоматически гражданами Израиля.94 По этому закону, бывшие арабские граждане Палестины могли приобрести израильское гражданство при том условии, что они были зарегистрированы в реестре жителей Израиля (по состоянию на 1 марта 1952), были жителями Израиля на момент вступления закона в силу (14 июля 1952) и находились в Израиле со дня создания государства до момента вступления закона в силу или въехали в государство на законных основаниях.95 В силу данных ограничений лишь незначительная часть арабского населения бывших подмандатных территорий, оставшаяся на территориях, которые вошли в состав Израиля, смогла получить статус граждан страны.
Таким образом, большая часть палестинцев вне зависимости от места их нахождения после образования государства Израиль, фактически стала апатридами, под которыми подразумевается «лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона».97 При этом формально палестинцы не соответствуют определению, данному Конвенцией о статусе апатридов (1954), поскольку пользуются помощью БАПОР. Необходимо отметить, что данное дополнение в текст Конвенции было внесено по инициативе арабских государств, стремящихся сохранить политический характер палестинской проблемы.
На настоящее время данная ситуация привела к тому, что некоторые государства на основании того факта, что палестинцы - фактически апатриды, отказывают им в предоставлении убежища на своей территории. При этом детям палестинцев, родившимся на территории третьих стран, отказано в натурализации, которая является международно-признанным механизмом сокращения числа лиц без гражданства, по той причине, что палестинцы являются не апатридами, а лицами неопределенного гражданства.
После первой арабо-израильской войны незанятые Израилем территории, предназначавшиеся для независимого арабского государства по резолюции ГА ООН №181(11), были разделены между соседними странами; сектор Газа перешел под юрисдикцию Египта, а Иордания аннексировала Западный берег р. Иордан. Оккупация данных территорий соседними государствами создавала условия для применения по отношении ко всему их населению IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949) и Дополнительного протокола к Женевским конвенциям 1949 г., касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I, 1977), однако такой подход не получил распространения в международной практике.
В 1950 г. между Иорданией и Западным берегом была подписана Декларация о единстве, согласно которой палестинцы Западного берега вне зависимости от того, являлись ли они коренными жителями данных территорий или беженцами, получили иорданское подданство. При этом такой подход противоречил ст.47 IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны, согласно которой аннексия всей или части оккупированной территории не влечет за собой лишения населения данных территорий преимуществ и зашиты, предоставляемой по Конвенции. Тем не менее, данное несоответствие не акцентировалось международным сообществом, поскольку подобную практику можно было также рассмотреть в качестве мер, принятых иорданским правительством по натурализации и ассимиляции апатридов, предусмотренных в ст.32 Конвенции о статусе апатридов.
В свою очередь, египетские власти проводили по отношению к населению сектора Газа, находящемуся под египетской юрисдикцией, курс, существенно отличающийся от иорданского, что в целом было результатом принципиального различия позиций данных стран по отношению к палестинской проблеме. Население сектора Газа не было натурализовано Египтом, что больше соответствовало общеарабской позиции по проблеме палестинцев, чем иорданский подход.-В результате, палестинцы, являющиеся коренными жителями данных территорий, помимо того, что фактически являлись апатридами, могли считаться и населением оккупированных территорий и быть под защитой IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949) и Дополнительного протокола к ней (1977), тем более что египетские власти не осуществляли мер по изменению их юридического статуса.
Анализ факторов, определяющих израильскую позицию по вопросу о палестинских беженцах
Проблема палестинских беженцев как категории населения, которая в силу отсутствия четких социально-экономических и правовых перспектив развития выступает в качестве дестабилизирующего фактора в регионе, затрагивает два особо важных для Израиля вопроса - сохранение еврейского характера государства и обеспечение его безопасности. Первый аспект проблемы, связанный с израильским стремлением сохранить еврейский характер государства, затрагивает такие проблемы, как причины массовой эмиграции палестинцев и ответственность, невозможность их репатриации в Израиль, механизмы компенсации и расселения как альтернативные варианты решения проблемы, а также другие вопросы, связанные с этими ключевыми моментами.
Второй аспект проблемы, связанный с проблемой обеспечения государственной безопасности, в ходе своего существования трансформировался из угрозы существованию Израиля как государства со стороны других государств региона до проблемы терроризма. В этом контексте Израиль заинтересован в возвращении жизни палестинцев в нормальное русло, расселении жителей палестинских лагерей на постоянной основе и, таким образом, ликвидации причин социально-политической нестабильности среди них. Именно этим объясняется израильская заинтересованность в скорейшем урегулировании проблемы палестинских беженцев на постоянной основе.
При этом следует отметить последовательность израильского курса в отношении проблемы палестинцев вне зависимости от политической ориентации каждого из правительств, что отражает существующее в израильском обществе единство в этом вопросе. Израильская позиция по проблеме палестинских беженцев основана на том, что данный аспект палестинской проблемы является элементом переговоров об окончательном урегулировании, а его решение должно совпасть с установлением мира между палестинцами и израильтянами. Израильская позиция объясняется стремлением сохранить пространство для маневров на переговорах вплоть до окончательного урегулирования арабо-израильских противоречий. Арабская сторона долгое время полагала, что решение проблемы беженцев является необходимым условием для начала переговоров об окончательном статусе. В основу мирного арабо-израильского процесса в этом аспекте легла израильская позиция.
Помимо этого, Израиль исходит из деления палестинцев на группы в зависимости от причин, районов и времени их эмиграции. В качестве беженцев Израиль признает 500-520 тыс. палестинцев, покинувших Палестину до 1949 г. Именно беженцы в этом понимании подразумеваются Израилем в переговорном процессе, поскольку это единственная группа палестинцев, претензии которых Израиль готов рассмотреть. При этом вопрос о признании за потомками палестинцев, перемещенных до 1949 г., статуса беженцев вызывает несогласие израильской стороны, поскольку такая практика не предусмотрена в Конвенции о правах беженцев,1 7 но зафиксирована в определении палестинского беженца, данного БАПОР. «...проблема палестинских беженцев растет по экспоненте с каждым прошедшим годом. С учетом существования уже пятого поколения палестинских беженцев и смешанных браков между палестинцами беженцами и не-беженцами, гарантировано, что эта проблема никогда не будет решена, потому что скоро фактически все палестинцы смогут требовать статуса «беженца» и возвращения».
В связи с этим, а также с учетом того, что определение БАПОР носит узкофункциональный и рабочий характер, некоторые израильские исследователи полагают, что потомки палестинских беженцев не обладают тем же статусом, что их родители. В этом же контексте возникает вопрос о том, какова достаточная связь между репатриантом и страной репатриации, поскольку палестинские беженцы, не имея гражданства, могут претендовать на репатриацию в места обычного проживания, что кажется сомнительным в случае их потомков, для которых местом обычного проживания является страна убежища.169
Израиль также не признает статуса внутренне-перемещенных лиц за различными группами палестинцев, покинувших места своего обычного жительства, но оставшихся при этом на территории подмандатной Палестины.
Израильская сторона подчеркивает, что проблема беженцев не была порождена действиями Израиля или его граждан, а полностью является следствием того, что арабская сторона отказалась признать план раздела территорий подмандатной Палестины по резолюции ГА ООН 181(11). Исходя из этого, а также с учетом того, что первая арабо-израильская война была начата арабскими государствами, Израиль не признает за собой ответственности за создание проблемы палестинских беженцев:
«Депортация из страны арабов, названных впоследствии беженцами, с территорий, предназначенных для еврейского государства, началась сразу после принятия резолюции ООН [о разделе - К.А.]. Мы имеем ясные документальные свидетельства того факта, что они покинули страну по призыву арабских лидеров, возглавляемых Муфтием, считавших, что вторжение арабских войск разрушит еврейское государство, и сбросит всех евреев, живых или мертвых, в море».
«Арабские лидеры поощряли и даже спровоцировали это массовое бегство арабских гражданских лиц, обещая им, что в течение нескольких недель они возвратятся с победоносными арабскими армиями и овладеют еврейскими городами и деревнями»
При этом израильская сторона считает, что начало военных действий со стороны арабских государств привело также и к перемещению еврейского населения на территории подмандатной Палестины. То, что число еврейских эмигрантов было меньше числа арабских, Израиль считает вопросом непринципиальным, поскольку это явилось следствием компактного расселения евреев преимущественно на тех территориях, которые позднее вошли в состав государства Израиль.
Поэтому в качестве альтернативного варианта формулирования данного аспекта ближневосточного урегулирования израильская сторона предлагает рассматривать вопрос в контексте ответственности государств региона за содействие решению проблемы палестинских беженцев.72
Вне зависимости от своих причин, массовая эмиграция арабского населения с территорий под израильским контролем соответствовала израильским интересам, что было подтверждено дальнейшей практикой израильского правительства, направленной на систематическое предотвращение возвращения беженцев в места их обычного жительства на территории Израиля.173 Примечательно, что согласно опросу, проведенному в 1995 г., то есть во время активных переговоров между Израилем и ООП, почти 37% израильтян полагали, что Израиль должен использовать любую возможность для поощрения арабов к выезду из страны.174
Таким образом, если причины массовой эмиграции палестинцев вызывают разногласия среди сторон конфликта, то бесспорным является факт, что после возникновения проблемы Израиль проводил последовательную политику предотвращения возвращения палестинцев в места их жительства до войны. Данная позиция объяснялась стремлением сохранить этническую гомогенность израильского общества и обеспечить безопасность государства. Израиль подчеркивал, что возвращение потенциально враждебного арабского населения на территорию государства ставит под угрозу его внутреннюю безопасность, что может иметь критические последствия, поскольку государство итак существует во враждебном окружении.175
Помимо этого, израильское правительство, исходя из отсутствия как такового самостоятельного палестинского этноса на момент возникновения проблемы, не видело принципиальной разницы, в каком именно арабском государстве арабы из Палестины будут жить. В данном контексте израильское предложение комплексного подхода к проблеме беженцев в регионе, то есть с учетом существования еврейских беженцев из арабских государств, число которых по израильским подсчетам превысило число палестинских беженцев176, выглядит особенно убедительным. По этой причине Израиль не раз подчеркивал, что в ходе и результате военных действий первой арабо-израильской войны фактически произошел обмен населения между арабскими государствами и Израилем.
