Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальные основы политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии 28
1.1. Роль институтов ЕС во внешнеполитическом процессе 28
1.2. Эволюция восприятия в ЕС регионов Закавказья и Центральной Азии 37
1.2.1. Структурные изменения европейских институтов как отражение эволюции восприятия регионов 38
1.2.2. Типология восприятия регионов в ЕС 40
1.2.3. Проблема поиска «стратегии» 47
1.3. Интересы ЕС в Закавказье и Центральной Азии 54
1.3.1. Факторы экономической заинтересованности 54
1.3.2. Вызовы в сфере безопасности 64
ГЛАВА 2. Наднациональные механизмы сотрудничества: от экономики к политике 76
2.1. Программа ТАСИС: экономический инструмент внешней политики 76
2.1.1. Структура программы 77
2.1.2. Энерготранспортные проекты 83
2.1.3. «Стратегическая программа ТАСИС для Центральной Азии: 2002-2006» 105
2.2. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве: политическое выражение экономических отношений 108
2.2.1. Общая характеристика Соглашений 109
2.2.2. Политическая составляющая СПС 115
ГЛАВА 3. Элементы участия ЕС в урегулировании конфликтов в Закавказье и Центральной Азии 121
3.1. Концептуализация роли ЕС в конфликтном урегулировании 122
3.1.1. Терминологические аспекты 122
3.1.2. Реформы европейских институтов в контексте развития превентивного потенциала ЕС 124
3.2. Деятельность Европейской Комиссии 132
3.2.1. Механизм быстрого реагирования 132
3.2.2. сотрудничество с ОБСЕ. 135
3.3. Инициативы региональной безопасности для Закавказья и перспективы их реализации 139
3.3.1. «Аналитический доклад по Кавказу» Сети по предотвращению конфликтов 139
3.3.2. «Пакт стабильности для Кавказа» Центра европейских политических исследований 144
3.4. Специальный представитель ЕС на Южном Кавказе 154
ГЛАВА 4. Закавказье в программе ЕС «Расширенная Европа - новое соседство» 164
4.1. Программа как новый инструмент внешней политики ЕС 164
4.2. Особенности процесса распространения инициативы «нового соседства» на государства Закавказья 169
Заключение 175
Библиография 179
Список сокращений 205
Приложения
- Структурные изменения европейских институтов как отражение эволюции восприятия регионов
- «Стратегическая программа ТАСИС для Центральной Азии: 2002-2006»
- Реформы европейских институтов в контексте развития превентивного потенциала ЕС
- Особенности процесса распространения инициативы «нового соседства» на государства Закавказья
Введение к работе
Общая характеристика проблемы исследования. Глобальные перемены на карте мира, произошедшие с распадом «социалистического содружества», а затем и самого СССР, обусловили полную перестройку существовавшей до этого системы международных отношений. Крушение советской сверхдержавы и падение социалистических режимов в государствах-сателлитах оказало значительное влияние на ускорение интеграционных процессов в Европе, а также обусловило заметное расширение Европейского Союза на восток.
Стремительное изменение международной обстановки в начале 1990-х годов придало новые решительные импульсы процессам интеграции. В феврале 1992 года в Маастрихте был подписан Договор о Европейском Союзе. Принятие этого документа стало одним из важнейших этапов формирования европейского экономического и политического сотрудничества и согласованной внешней политики.
Появление на постсоветском пространстве новых независимых государств поставило Европейский Союз перед необходимостью разработки собственного внешнеполитического подхода на данном направлении. Несмотря на сравнительную географическую удаленность, особое значение для ЕС в этой связи приобретают регионы Закавказья и Центральной Азии как зона энергетических интересов и источник растущей нестабильности.
Цель данного исследования состоит в изучении основных направлений и механизмов политики ЕС в отношении государств Закавказья и Центральной Азии: выявление факторов влияния, характерных черт и особенностей ее становления и эволюции. Главным направлением в работе является исследование согласованной политики ЕС в отношении рассматриваемых регионов. Большое внимание уделяется становлению и практическому применению регионального подхода со стороны Европейского Союза. Это явление рассматривается с точки зрения взаимовлияния основных факторов - реализации плановой логичной политики, внутриевропейских процессов, изменения соотношения сил в рамках Европейского Союза и реакции на внешние факторы. В соответствии с поставленной целью предполагается решить ряд задач:
рассмотреть соотношение национальной и наднациональной составляющей во внешнеполитической активности Евросоюза на рассматриваемых направлениях;
- проанализировать основные интересы и инструменты политики Европейского Союза в отношении Закавказья и Центральной Азии;
- определить основные этапы становления и развития общеевропейской политики в рассматриваемых регионах;
- выявить и изучить динамику процесса диверсификации подходов ЕС к Закавказью с одной стороны и к Центральной Азии с другой. Анализ модернизации внешней политики ЕС на рассматриваемом направлении от изначально глобальной к дифференцированной отражает изменения в структуре интересов Европейского Союза и эволюцию роли рассматриваемых регионов в системе общеевропейских приоритетов.
- определить значение политики Евросоюза в указанных регионах для внешнеполитической деятельности РФ.
Хронологические рамки исследования - с 1993 по 2004 гг. В ноябре 1993 года вступил в силу Договор о Европейском Союзе. Одновременно на постсоветском пространстве открылась эпоха существования новых государств, которые стремятся найти партнеров, как в экономической, так и в политической сферах, не прибегая к традиционной помощи России. Таким образом, сразу же после подписания Маастрихтского договора Европейский Союз получает возможность заявить о себе в новом качестве.
Завершающая дата - 2004 год - связана с принятием государств Закавказья в новую программу ЕС «Расширенная Европа - новое соседство», которое открыло принципиально новый этап в политике Евросоюза в отношении рассматриваемых регионов.
Если в начале заявленного периода Европейский Союз использует идентичные инструменты и механизмы осуществления политики в отношении всего постсоветского пространства (кроме России и государств Балтии), то к 2004 году - с разделением подходов к Закавказью и Центральной Азии - ЕС удается завершить процесс построения комплексов региональных политик с четким осознанием приоритетов.
Выбранный период отвечает задачам работы и позволяет раскрыть процесс развития подходов Европейского Союза к регионам.
Методом исследования является системно-исторический подход. В работе учитываются и анализируются прежде всего факторы влияния внутриевропейского характера. Эволюция и применение внешней политики ЕС в значительной степени были определены глобальным контекстом международных отношений и в свою очередь также являются его составной частью. Поэтому при исследовании данной проблемы внимание к факторам этого порядка также необходимо. Следующим уровнем раскрытия темы являются собственно взаимоотношения ЕС с Закавказьем и Центральной Азией как комплекс политических, экономических и правовых связей, механизмов и институтов.
Среди методов исторической науки и науки о международных отношениях, применявшихся в работе, следует назвать сравнительно-исторический метод, давший возможность выявить общие и специфические черты предмета исследования, тенденции и качественные характеристики его развития; историко-описательный и политико-описательный методы, обеспечившие систематизацию и общий анализ первичной фактологической информации.
Повышенное внимание, которое вызывают регионы Закавказья и Центральной Азии у большинства участников международных процессов свидетельствует об актуальности выбранной темы. Формирование целей, задач и механизмов внешней политики принципиально нового европейского межгосударственного образования - Европейского Союза - происходит в условиях стремительно меняющейся политической карты в Закавказье и Центральной Азии. Смена политических элит на постсоветском пространстве выявила степень возможного влияния внешних акторов на развитие региональной ситуации. Наблюдение и анализ развития общеевропейской политики в рассматриваемых стратегически важных для России регионах позволит выстроить сбалансированную систему отношений, в которой будут учитываться интересы и возможности всех стран-участниц.
Новый взгляд в представленной научной работе состоит в исследовании европейской политики в отношении регионов Закавказье и Центральной Азии как результата формирующейся общей, согласованной линии Европейского Союза. В отечественной и зарубежной науке отсутствует комплексное изучение внешней политики ЕС в указанных регионах. Постановка такой задачи и ее раскрытие позволит рассмотреть генезис процесса дифференциации направлений внешнеполитической деятельности Европейского Союза на постсоветском пространстве, что в дальнейшем может стать частью более общего анализа о направлений и путей реализации внешней политики ЕС в современных международных отношениях.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора и были представлены в качестве докладов на различных форумах: лекция в Католическом Университете Лувена на тему «Интересы России и Европейского Союза в Каспийском регионе» в рамках курса «Социокультурный анализ государств Центральной и Восточной Европы» (Лувен, 6.05.2004); доклад «Политическая составляющая энергетического диалога Россия - ЕС» на круглом столе - презентации книги «Внешняя политика Росси и Европа»1 (Брюссель, 4.11.2004); выступления на конференциях, в том числе организованных Центром постсоветских исследований МГИМО -«Экономическое и политическое пространство Южного Кавказа: угрозы, вызовы, перспективы» (Москва, 25 февраля 2005); «Центральная Азия -Каспий - Кавказ: международное политико-энергетическое измерение» (Москва, 15-16 марта 2005); «Трансграничное сотрудничество в условиях расширенного ЕС: уроки, возможности, перспективы» (Фонд Розы Люксембург I Национальный Университет им. Ивана Франка, г.Львов, 11-14 июня 2005).
Источниковая база исследования. Источники, использованные в диссертационном исследовании, можно разделить на две группы: письменные и устные. В первую группу вошли официальные и рабочие документы институтов Европейского Союза, дипломатические документы, официальные материалы других европейских международных организаций, а также документы, подготовленные в рамках различных европейских аналитических центров. Значительную часть привлеченных источников составляют официальные публикации, интервью и заявления должностных лиц Европейского Союза. Кроме того, в работе были использованы официальные документы сотрудничества Россия - ЕС. Ко второй группе источников относятся личные интервью, проведенные автором с сотрудниками европейских институтов, задействованными в процессе выработки и реализации политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии.
Материалы, собранные в ходе десятимесячной научной стажировки в Брюсселе (январь - ноябрь 2004 г.), позволили соединить в работе российский и европейский подходы к поставленной проблеме.
Наиболее важными для анализа политики Европейского Союза являются прежде всего официальные документы ЕС. доступные на официальном сайте Европейского Союза и в Центре европейской документации при Представительстве Европейской Комиссии в Москве. Кроме того, в ходе работы были использованы документы, находящиеся в Библиотеке Европейской Комиссии в Брюсселе и источники из личных архивов сотрудников европейских институтов и исследователей проблематики внешней политики Европейского Союза, любезно предоставленные автору их владельцами.
В число официальных документов ЕС, привлеченных в ходе работы, входят главным образом документы Европейской Комиссии, которой принадлежит роль выдвижения инициативы внешнеполитических действий ЕС.
Одним из основных видов документов Комиссии являются обращения (communications) к Европейскому Парламенту и Европейскому Совету. Обращения носят декларативно-консультативный характер и готовятся в департаментах Комиссии, специализирующихся по тематике представляемых документов. Тексты обращений публикуются отдельными брошюрами и предназначены для широкого распространения.
В работе были проанализированы обращения, содержащие предложения по планированию и реализации общей политики Европейского Союза в Закавказье2 и Центральной Азии3, основанной на сформулированных Комиссией общих интересах и целях ЕС в рассматриваемых регионах. Значительный интерес представляют обращения Комиссии, в которых отражено ее видение перспектив деятельности ЕС в сферах энергетики, демократизации, конфликтного урегулирования, борьбы с нелегальным оборотом наркотиков и оружия, с нелегальной миграцией4.
В ходе работы были исследованы «Зеленые книги»5, затрагивающие определенную сферу европейской политики. Эти документы адресованы прежде всего заинтересованным сторонам внутри ЕС и направлены на развитие процесса консультаций и обсуждения актуальных вопросов. Предложения Комиссии как инициатора внешнеполитической деятельности на различных направлениях представляют особую значимость для понимания мотивов европейской политики в рассматриваемых регионах.
Не менее важную роль в исследовании политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии играют «Белые книги»6 Европейской Комиссии, содержащие предложения по проведению скоординированных действий Союза на определенном направлении. Этот тип документов представляет собой сумму официальных предложений, и являются одновременно инструментом претворения этих предложений в жизнь. Очевидно, что исследование такого типа документов необходимо для изучения скоординированной политики ЕС в регионах.
Наконец, к этой же группе источников Европейской Комиссии относятся документы, разработанные в рамках программы Технического содействия государствам СНГ ТАСИС (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States), разработанной в 1991 г.7 В число этих документов входят региональные и национальные программы действий, последние включают государственные программы и программы малых проектов. Региональные программы не нацелены на определенную страну и осуществляются наряду с национальными программами действия. В число таких программ входят Программа трансграничного сотрудничества и Программа ядерной безопасности. Двумя основными программами в этом контексте, которые представляют наибольший интерес для данного исследования, являются программы ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ.
Для изучения реализации программ большое значение имеют исследования эффективности осуществляемых программ, проводившиеся специальным аналитическим департаментом Европейской Комиссии совместно с независимыми аналитическими центрами по заказу Комиссии8. КЕС привлекает экспертов для оценки деятельности в рамках ТАСИС по всем направлениям с целью определить условия и последствия своих действий и решений.
Большое значение при рассмотрении политики Европейского Союза в Закавказье и Центральной Азии имеет привлечение документов Совета Европейского Союза. В диссертационном исследовании были использованы итоговые резолюции заседаний Совета9; общие позиции и совместные действия10, другие решения Совета юридического характера11; официальные заявления страны - председателя ЕС12, программы действий на период председательства13.
Общую картину подходов Европейского Союза к Закавказью и Центральной Азии дополняют документы Европейского Парламента: резолюции14, протоколы дебатов пленарных заседаний, доклады профильных комитетов15; последние, как правило, готовятся для выработки резолюций на обращения Комиссии. Парламентские документы носят консультативный характер и имеют ограниченное влияние на проведение европейской внешней политики.
К числу источников, использованных в данном исследовании, относятся также выступления, интервью и заявления официальных представителей ЕС, доступные на официальном сайте Европейского Союза16. Такие документы являются своего рода дополнительным и вспомогательным источником и зачастую необходимы для более четкого понимания официальных документов.
К числу дипломатических документов относятся двусторонние Соглашения о партнерстве и сотрудничестве17, подписанные ЕС с государствами Закавказья и Центральной Азии.
В ходе работы были также использованы базовые документы сотрудничества Россия - ЕС18, анализ которых необходим для более четкого понимания динамики формирования международных отношений на постсоветском пространстве.
Для наиболее полного рассмотрения проблематики политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии в исследовании использовались документы различных европейских аналитических центров. Не отражая официальную позицию ЕС по данным вопросам, эти документы позволили сформировать разностороннее видение заявленной тематики.
Значительный интерес в этом контексте представляет изучение аналитического доклада по Кавказу, подготовленного Сетью по предотвращению конфликтов (СПК). Сеть была создана в 1997 году для осуществления координации между Европейской Комиссией, Европейским Парламентом и внешними исследовательскими центрами. Задачей СПК является помощь различным Генеральным директоратам Комиссии и Европейскому парламенту в формулировании политической линии; для этого предполагается организация соответствующих научно-практических семинаров и круглых столов и написание аналитических докладов, содержащих политические рекомендации.
Так, в 1998 году по заказу Европейской Комиссии аналитики СПК подготовили аналитический доклад по проблемам Кавказа, который затем был опубликован19. Исследование регионального контекста во многом ограничивалось рассмотрением энергетического потенциала. В силу ряда причин внутреннего характера содержание исследования было довольно скромным, и предлагаемые рекомендации ограничивались детализацией управления программ помощи, существующих на тот момент у Комиссии. Анализ данного исследования в нашей работе позволил дополнить основные тенденции развития политики Европейского Союза в отношении Закавказья в период с 1993 по 1998 гг.
При рассмотрении документации аналитических центров наиболее интересен независимый Центр европейских политических исследований (СЕПС) , имеющий значительный авторитет как среди экспертов, так и в правящих кругах ЕС. Такое место позволяет аналитикам Центра инициировать широкое обсуждение актуальных, на их взгляд, проблем внутренней и внешней европейской политики, которое может иметь определенное влияние на конкретные решения в рамках ЕС.
Важнейший интерес для диссертационного исследования представляет инициатива «Пакта стабильности для Кавказа», разработанного экспертами СЕПС в 2000 году21. Этот документ консультативного характера, предлагающий схему международного сотрудничества для стабилизации Кавказа, имел достаточно широкий резонанс в европейских, российских и закавказских экспертных и политических кругах. Анализ документа, а также различных реакций на него позволяет расширить рассмотрение деятельности Евросоюза на данном направлении.
Важное место в изучении деятельности ЕС в сфере конфликтного урегулирования занимают документы Международной кризисной группы22, неправительственной организации, сотрудники которой занимаются исследованием конфликтов и потенциальных кризисов по всему миру, публикуют аналитические доклады, основанные на полевых исследованиях, и разрабатывают рекомендации, адресованные политическим кругам. В число документов Кризисной группы входят еженедельные бюллетени, содержащие актуальную информацию о конфликтах и кризисах во всем мире, и ежемесячные доклады, подготовленные по географическому23 или тематическому24 принципу. Фактологические данные, содержащиеся в этих документах, представляют несомненный интерес для диссертационного исследования.
Помимо документов Евросоюза для проведения данного исследования необходимо было привлечение документов других европейских институтов. Так, для изучения вопросов безопасности особое значение представляют документы Западноевропейского Союза (ЗЕО и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)25.
Значительную роль в подготовке исследования сыграли личные интервью, проведенные автором в октябре — ноябре 2004 г. с ответственными сотрудниками европейских институтов, задействованными в разработке политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии. Для формирования наиболее целостной картины были проведены беседы с действующими и бывшими сотрудниками Европейской Комиссии (отдел Закавказья и Центральной Азии Генерального департамента внешней политики, отдел по предотвращению конфликтов и кризисному урегулированию Генерального департамента внешней политики, Европейский офис помощи и сотрудничества), Европейского Совета (Отдел политического планирования, Генеральный секретариат), Европейского Парламента. Данные встречи позволили автору получить интересные и содержательные комментарии по многим аспектам исследуемой темы, позволяющие увидеть изнутри механизмы политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии. Полученные ответы стали важным дополнением к официальным источникам и позволили всесторонне рассмотреть заявленную тему.
Научную литературу, использованную при подготовке диссертационного исследования можно разделить на три категории: работы по проблемам внешней политики и безопасности Европейского Союза, исследования международных отношений в регионе, а также узкий круг работ, посвященных отдельным аспектам политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии.
Изучение литературы первых двух категорий является необходимым для данного исследования, так как, с одной стороны, они позволили понять внутренние механизмы выработки европейской политики, а с другой стороны, систематизировать знания о месте региона в международных отношениях.
Необходимую базу для исследования внешней политики ЕС представляют издания Ассоциации европейских исследований (АЕВИС) «ЕС: факты и комментарии» и «ЕС: прошлое, настоящее, будущее», а также проблемно-тематические сборники статей, подготовленные в ИНИОН26 и Институте Европы РАН27.
Привлеченные в ходе работы статьи и монографии отечественных исследователей проблематики внешнеполитической идентичности Европейского Союза В.Г.Барановского, Ю.А.Борко, Д.А.Данилова, В.В.Журкина, В.Г.Шемятенкова сыграли важную роль в формировании авторской концепции.
В том, что касается механизмов выработки решений, необходимо особо выделить работу В.В.Журкина «Европейский Союз: внешняя политика, безопасность, оборона» . Автор акцентирует внимание на внутренних механизмах и проблемах принятия решений в обозначенных сферах. Четкое понимание этой проблематики безусловно необходимо для адекватного восприятия внешнеполитических действий ЕС.
Нельзя не отметить, что проблематика общеевропейской внешней политики гораздо полнее изучена в западной историографии. В число исследований по этой проблеме входят работы, посвященные месту ЕС на мировой арене29, формированию и реализации внешней политики ЕС30, механизмам выработки внешнеполитических решений в рамках Евросоюза и роли различных акторов во внешнеполитическом процессе31.
Большое значение в подготовке диссертационного исследования сыграли работы, посвященные рассмотрению экономических инструментов внешней политики ЕС32. В данном контексте хотелось бы отдельно выделить работу М.Айрала , который предлагает подробный анализ общей энергетической политики ЕС. Это исследование представляет особый интерес, так как энергетическая составляющая занимает одно из центральных мест в политике ЕС в регионе.
Отдельный блок исследований посвящен региональной проблематике: вопросам энергетического потенциала региона, рассмотрению роли внешних игроков в региональных конфликтах и интересов различных региональных и внерегиональных сил в Закавказье и Центральной Азии.
Наиболее полное отражение эти проблемы нашли в коллективных монографиях, посвященным региональным проблемам: «Европа и Россия: проблемы южного направления»34, «Восток/Запад: Региональные подсистемы и региональные проблемы международных отношений»35, а также «Южный фланг СНГ. Центральная Азия - Каспий - Кавказ» , где в рамках широкого комплексного подхода к анализу региональных проблем особое внимание уделяется рассмотрению региональной политики различных заинтересованных государств, таких как Иран, Турция, Китай, Россия и США.
Особый интерес представляют работы, в которых Закавказье, Центральная Азия и выделяемый отдельно Каспийский регион рассматриваются как комплекс общих экономических, внутри- и внешнеполитических взаимосвязей. В этой связи необходимо отметить коллективные монографии Djalili M.-R., Kellner Т. Geopolitique de la nouvelle Asie centrale: de la fin de l URSS a l apres 11 septembre. PUF; 2003. - 587 p. и С.С.Жильцов, И.С.Зонн, А.М.Ушков. Геополитика Каспийского региона /- М.: Международные отношения, 2003. - 277 с, в которых нашли наиболее полное и комплексное отражение вопросы внутрирегиональной проблематики. В отношении Закавказья подобных отдельных комплексных исследований нет, видимо, в силу гораздо большей многослойности и многогранности региональной проблематики. Поэтому для понимания динамики развития региона использовался целый ряд работ, среди которых представляется важным выделить: Le Caucase post-sovietique: la transition dans le conflit. I Ed. by Mohammad-Reza Djalili. - 1995. 264 p.; Crossroads and Conflict: security and the foreign policy in the Caucasus and Central Asia. - London, 2000.; Россия и Закавказье в современном мире / Под ред. P.M. Авакова, А.Г. Лисова / Ин-т мировой экономики и междунар.отношений РАН. - М.: Финстатинформ, 2002. - 192 с.
Отдельная группа исследований затрагивает вопросы возможной роли каспийских энергоресурсов на мировом рынке и их влияния на европейскую энергетическую безопасность . Интересно отметить, что большинство этих работ было опубликовано в период с 1995 по 1999 гг. - время всплеска интереса к каспийским энергоресурсам. Данная проблематика почти исчезает из числа политических исследований к концу 1990-х гг., когда к ней снизился интерес со стороны руководящих кругов западных государств, проводящих свою политику на данном направлении.
Как отечественные, так и зарубежные авторы, рассматривающие политику «запада» в Закавказье и Центральной Азии, как правило концентрируют свое внимание на политике США и деятельности отдельных европейских государств . Только в последние годы согласованная политика Европейского Союза на данных направлениях стала привлекать внимание исследователей, однако ни в одной из работ, рассматриваемых ниже, не ставилась задача всесторонне изучить основные аспекты политики ЕС в отношении обоих регионов и проанализировать ее эволюцию на протяжении заявленного периода.
Рассмотрению основных направлений деятельности ЕС в Закавказье на протяжении 1990-х гг. посвящены работы С.И.Чернявского39. Их особый интерес заключается в позиции российской дипломатии, представленной автором по актуальным на момент публикации вопросам.
Редкие работы европейских экспертов публикуются в форме небольших статей обзорного характера. Так, в статье Антонио Маркина «Политика ЕС на Кавказе»40 перечисляются базовые инструменты политики Европейского Союза на данном направлении, без попыток какой-либо их оценки.
Аналитический и достаточно критичный подход присутствует в статьях Нила МакФарлейна41, который рассматривает деятельность ЕС на данных направлениях с точки зрения необходимости выработки общеевропейской стратегии в контексте последнего расширения Евросоюза. По мнению автора, несмотря на незначительное место Закавказья и Центральной Азии в системе общеевропейских приоритетов, ЕС должен признать важность активизации своей деятельности на данном направлении для обеспечения собственной безопасности.
Потенциал участия ЕС в области конфликтного урегулирования в Закавказье является предметом исследований бельгийского аналитика Бруно Коппитерса42. Автор рассматривает основные аспекты деятельности ЕС на данном направлении, региональный и европейский контекст, анализирует возможное влияние расширения на перспективы активизации вовлеченности ЕС в урегулирование конфликтов на Кавказе.
Рассмотренные выше аналитические работы были написаны в актуальном политическом контексте расширения ЕС и привлечения внимания европейских экспертных и руководящих кругов к региональной проблематике. Это во многом определило, с одной стороны, критический подход, а с другой, отсутствие перспективного, эволюционного рассмотрения политики Евросоюза в Закавказье и Центральной Азии.
В отношении центральноазиатского направления деятельности ЕС этот пробел частично восполняют работы аналитиков Казахстанского института стратегических исследований (КИСИ). В статье, написанной сотрудниками Института М.Т.Лаумулиным и Т.А.Сейфуллиной43 выделены этапы становления политики ЕС в Центральной Азии. Хотя авторы ставят перед собой задачу определить сферу общеевропейских интересов на данном направлении, слишком большое внимание в данной статье уделяется позиции Германии в выработке политики Евросоюза в Центральной Азии, что, несмотря на обилие фактологического материала и привлечение немецких источников, позволяет считать эту работу односторонней, а некоторые положения авторов недостаточно обоснованными.
Также в Казахстане сотрудниками Казахстанского государственного университета им. аль-Фараби (КазГУ) была подготовлена монография об отношениях между Европейским Союзом и Центральной Азией в 1990-е гг. Работа насыщена фактической информацией, содержит подробный анализ зарождения и развития отношений ЕС и Центральной Азии, прежде всего в области торгово-экономических связей. Один из главных недостатков данного исследования - поверхностный анализ основных направлений взаимодействия ЕС и стран региона и, как следствие, недостаточное внимание некоторым проблемным вопросам. В работе не затрагивается проблематика становления и эволюции внутриевропеиских подходов на данном направлении, места Центральной Азии в системе европейских внешнеполитических приоритетов, соотношения центральноазиатского досье и других направлений европейской политики на постсоветском пространстве. Кроме того, работа зачастую слишком описательна и страдает фактическими неточностями.
В самое последнее время появились два диссертационных исследования, посвященных проблеме эволюционного изучения политики Европейского Союза в Закавказье45 и Центральной Азии46. Данные работы характеризует глубокий и комплексный анализ механизмов разработки политики ЕС в отношении двух регионов. Вместе с тем, каждое исследование, в рамках заявленной темы, фокусируется на формировании европейской политики к отдельно взятому соответствующему региону, не останавливаясь на процессе эволюции европейских подходов от единого рассмотрения двух регионов к их разделению в политике ЕС.
Важную роль в подготовке работы сыграло использование отечественных и зарубежных периодических изданий. Несомненное первенство в освещении проблем региона занимает журнал «Центральная Азия и Кавказ», который объединяет статьи российских и зарубежных авторов. В журнале рассматриваются тенденции политического и экономического развития региона, а также проблемы региональной политики различных участников международных отношений.
Значительный интерес для исследования представлял также журнал «Pro&Contra», предоставляющий аналитические материалы по многим острым проблемам региона и региональной политики различных государств. Также следует отметить журналы «Восток», «Азия и Африка сегодня», которые являются источником необходимой аналитической информации, дискуссионной трибуной для обсуждения проблем региона. Одновременно нельзя не подчеркнуть значимость материалов, публикуемых в журналах «МЭиМО» и «Международная жизнь».
В работе были также использованы статьи зарубежных периодических изданий, таких как «Foreign Policy», «Courrier des Pays de l Est», «Politique Internationale», «Revue du marche commun et de l UE», «Revue Internationale et Strategique». Для более глубокого понимания многих проблем политики Европейского Союза в регионе важную роль сыграли статьи журнала "European Foreign Affairs Review", посвященного, как указывает название, анализу различных аспектов внешнеполитической активности ЕС.
Несомненную ценность для данного исследования представляют тематические номера журналов «Pro&Contra»47, «Revue internationale et strategique» 48 и «Courrier des Pays de l Est»49, которые предлагают подборки статей, затрагивающих различные проблемы рассматриваемых регионов, наиболее актуальные вопросы международных отношений на данных направлениях.
Структура работы определяется задачами исследования, исторической и смысловой логикой, важностью того или иного сюжета, а также доступным для анализа материалом. Работа состоит из Введения, четырех Глав, Заключения и списка использованных источников и литературы.
В первой главе анализируются «Концептуальные основы политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии», необходимые для понимания базиса, на котором строятся все механизмы сотрудничества ЕС с регионами.
В этом контексте первый раздел посвящен рассмотрению роли наднациональной (Европейская Комиссия) и межгосударственной (Европейский Совет) компонент и их соотношению во внешней политике Европейского Союза за рассматриваемый период.
Во втором разделе анализируется эволюция восприятия в Евросоюзе регионов Закавказья и Центральной Азии, осознание которой необходимо для понимания логики основных направлений политики ЕС в рассматриваемых регионах.
Наконец, третий раздел посвящен изучению факторов заинтересованности Европейского Союза в регионах: интересам в области экономики, прежде всего, в энерготранспортном контексте, безопасности и нормативной сфере, в контексте стремления ЕС к наиболее широкому распространению либерально-демократических ценностей.
Вторая глава исследования - «Наднациональные механизмы сотрудничества: от экономики к политике» - посвящена рассмотрению основных инструментов политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии: широкой программе технической помощи ТАСИС и двусторонним Соглашениям о партнерстве и сотрудничестве.
Находящаяся в компетенции «первой опоры» программа ТАСИС, анализу которой посвящен первый раздел главы, инициирована в 1991 году и отражает желание и возможности Европейской Комиссии играть значительную политическую роль при использовании только экономических инструментов сотрудничества. Наиболее ярким примером таких устремлений КЕС становится проект создания регионального транспортного коридора Европа - Кавказ - Азия (ТРАСЕКА) в рамках ТАСИС.
В контексте вопроса диверсификации подходов ЕС к двум регионам чрезвычайно важное значение имеет рассмотрение в этом же разделе региональной «Стратегической программы ТАСИС для Центральной Азии», принятие которой стало одним из ключевых этапов в процессе дифференциации региональных подходов.
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, рассмотрение которых представлено во втором разделе, являются политическим продолжением инструментов экономической помощи. Соглашения с большей частью государств рассматриваемых регионов вступили в силу в 1999 году и открыли новый этап в политике ЕС на данном направлении. Но, несмотря на смешанный характер, процесс их реализации также находится в компетенции Европейской Комиссии.
Таким образом, вплоть до конца 1990-х годов в политике ЕС в отношении регионов Закавказья и Центральной Азии преобладают механизмы, основанные на экономических инструментах сотрудничества и находящиеся в наднациональной компетенции. Экономический фактор определяет обобщенное видение этих регионов при осуществлении основных видов деятельности на данном направлении.
Однако понимание недостаточности экономических инструментов для решения политических задач, прежде всего укрепления безопасности, приводит Европейский Союз к осознанию необходимости более активного присутствия в процессах урегулирования существующих в регионах конфликтов. Изучению этого аспекта политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии посвящена третья глава исследования «Элементы участия ЕС в урегулировании конфликтов в Закавказье и Центральной Азии».
Первый раздел рассматривает новую концепцию роли Европейского Союза в процессах конфликтного урегулирования, разработанную в начале 2000-х гг. и основанную на повышении превентивного потенциала ЕС.
Второй раздел посвящен анализу роли Европейской Комиссии в системе Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) на примере деятельности Комиссии в рассматриваемых регионах в сфере конфликтного урегулирования.
Третий раздел рассматривает два наиболее заметных проекта региональной безопасности, подготовленных соответственно в рамках одной из структур КЕС в 1998 году и в независимом аналитическом центре в 2001 году. Ни один из этих проектов не имел достаточного влияния на деятельность ЕС в Закавказье, так как на этом этапе значительное влияние приобретает межгосударственная компонента европейской внешней политики, которая блокирует любые наднациональные инициативы.
Тем не менее, вопрос роли Южного Кавказа для общеевропейской безопасности становится настолько актуальным, что Европейский Совет инициирует создание должности Специального представителя ЕС в регионе, анализ которой проводится в четвертом разделе третьей главы.
Рассмотрение деятельности ЕС в области конфликтного урегулирования позволяет выявить истоки дифференциации в отношении ЕС к регионам Южного Кавказа и Центральной Азии. Географическая близость Закавказья и его потенциальное влияние на европейскую безопасность на фоне усиления внешнеполитического аспекта европейской интеграции определяют формирование отдельного подхода к региону.
Итоговой точкой в рассматриваемом разделении региональных подходов и одновременно событием, которое открыло новый этап политики ЕС в Закавказье и Центральной Азии, является включение государств Южного Кавказа в число «новых соседей» в июне 2004 года. Четвертая глава исследования - «Закавказье в программе ЕС «Расширенная Европа - новое соседство» — проводит анализ развития программы в отношении региона и ее возможного влияния на дальнейшую политику Евросоюза на данном направлении.
В первом разделе главы рассматриваются истоки зарождения и основные характеристики новой инициативы Европейской Комиссии, а также ее место в системе внешнеполитических подходов ЕС к своим перифериям.
Во втором разделе анализируется процесс распространения программы «нового соседства» на государства Южного Кавказа, которые были включены в нее только через год после ее официального запуска. Данный раздел позволяет увидеть различные точки зрения на перспективы развития Южного Кавказа в новом контексте общеевропейской внешней политики.
В Заключении приводятся основные выводы диссертационного исследования, выносимые на защиту.
Структурные изменения европейских институтов как отражение эволюции восприятия регионов
В Европейской Комиссии в рамках постсоветского департамента в DG1A, а затем - после очередной реформы внешнеполитических служб Комиссии, проведенной с приходом Криса Паттена - в рамках соответствующего департамента DG ReLex, выделилось три основные группы государств: Россия, представляющая собой отдельного важного партнера; Украина, Молдавия и Белоруссия, за которыми признается «европейская природа»66 и которые постепенно формируют в европейском сознании регион «западные новые независимые государства»; а также Закавказье и Центральная Азия {Приложение 3).
Как ни парадоксально, но даже после включения государств Южного Кавказа в программу «расширенная Европа - новое соседство» такое функциональное разделение сохранено и в новой Комиссии, сформированной в ноябре 2004 года. Частично это можно объяснить тем фактом, что, будучи причисленными к «новым соседям» на год позже остальных участников программы, южнокавказские государства не вошли в специально созданное подразделение Генерального департамента по расширению; а в новой Комиссии все вопросы «нового соседства» переданы в компетенцию Генерального департамента по внешней политике.
С концептуальной точки зрения, распространение границ «расширенной Европы» на государства Южного Кавказа является очередным шагом к признанию «европейской природы» этих государств67. Структурная эволюция Совета на данном направлении имела иную логику. Изначально, в Генеральном Секретариате вообще не существовало географического принципа разделения обязанностей. До 1997 года отношения с регионами строились преимущественно в рамках «первой опоры»; с приходом в 1997 году нового сотрудника, отвечающего за вопросы ОВПБ, акценты немного сместились.
Только в 2002 году, с назначением нового руководителя было осуществлено разделение на основании географического принципа: три сотрудника занимались соответственно вопросами отношений с Россией, западными постсоветскими республиками и Закавказьем и Центральной Азией. Наконец, в 2004 году два последних региона были переданы в руки двух разных сотрудников: «Новый директор одобрил функциональные перемены, идею которых я так долго продвигал. Небольшое увеличение общего числа сотрудников привело к значительным пропорциональным сдвигам»68.
Интересно отметить, что в Отделе политического планирования Совета (см. стр. 127-129), сформированном в конце 2001 года, отношения с Южным Кавказом рассматривались совместно с западными постсоветскими республиками и Россией; а отношения с Центральной Азией находились в общем азиатском досье.
С 2003 года закавказский блок вопросов в Отделе политического планирования курирует сотрудник, занимающий должность помощника Специального представителя ЕС на Южном Кавказе; а в 2004 году Центральная Азия также была выделена в отдельное досье, которое оказалось в руках дипломата из Латвии.
Очевидное несовпадение логики структурного реформирования в рамках Комиссии и Совета приводит нас к вопросу о восприятии государств Закавказья и Центральной Азии в политических структурах Европейского союза.
Один из немногих аналитиков политики ЕС в Закавказье предложил ряд основных типовых подходов к Южному Кавказу, существующих в Европейском Союзе69, различные комбинации которых оказывают влияние на формирование европейской политики в отношении данного региона. На этом основании представляется возможным создать систему соотношения подходов Евросоюза в отношении Закавказья и Центральной Азии и их эволюции.
Изначально в ЕС не проводят разделения в рамках термина «постсоветские государства», «новые независимые государства», «государства СНГ». Данный подход подчеркивает характер переходного периода, как политического, так и экономического. Более того, относительная «неожиданность» распада СССР поставила ЕС перед необходимостью установления отношений с незнакомыми им государственными образованиями. Зачастую уровень осведомленности о процессах, происходящих на данном географическом направлении, был очень низок. По свидетельству одного из сотрудников Европейской Комиссии, такой подход актуален в европейской политике в отношении Закавказья и Центральной Азии до сих пор: «мне кажется, что мы часто не знаем, что делать со всеми этими странами, вплоть до того, что этот регион для нас является «no men s land», между Россией на севере, Китаем на востоке, Афганистаном, Ираном и Ближним востоком, в том числе Турцией, на юго-западе, и Украиной на западе» .
Этот обобщенный подход нашел свое отражение в программе ТАСИС - «Техническое содействие странам СНГ и Монголии», которая была разработана Европейской Комиссией сразу после распада СССР. Типовые двусторонние Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенные Европейским Союзом с большинством государств постсоветского пространства, также являются примером стандартизированного отношения к странам данного направления.
К концу 2004 года стали заметны признаки возможного пересмотра «постсоветского» видения пространства бывшего Советского Союза и пересмотр европейской политики в пользу более «географических» критериев.
Так, в процессе реструктуризации своего политического подхода к Южному Кавказу Европейская Комиссия постепенно склоняется к увязыванию его с Черноморским регионом71. Такое видение предлагалось еще в середине 1990-х годов Европейским Парламентом, который призывал ЕС уделять больше внимания Черному морю как транспортному узлу, связывающему его с Закавказскими республиками, и потенциальной роли Организации черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС) в сближении отношений с данным регионом72.
Перспектива включения в программу ТРАСЕКА, изначально рассчитанную на бывшие республики СССР, Афганистана и Ирана73, параллельно завершению срока действия нынешнего этапа ТАСИС, который истекает в 2007 году, также свидетельствует о существенных изменениях в видении данных регионов. То есть, с экономической точки зрения, ЕС рассматривает регион по линии экспортных путей: Евросоюз - Турция -Азербайджан и Россия - Грузия - Азербайджан - Иран74, что существенно раздвигает рамки видения региона.
«Стратегическая программа ТАСИС для Центральной Азии: 2002-2006»
Очередным практическим шагом по реализации проекта ТРАСЕКА стала конференция Межправительственной комиссии по проекту, прошедшая в Тбилиси в марте 2000 г.202 На конференцию кроме стран-участниц программы, прибыли делегации Болгарии, Румынии и Турции, в основном представленные на уровне премьеров и вице-премьеров. Главными задачами конференции были разработка механизмов осуществления решений, принятие устава постоянного комитета Межправительственной комиссии, утверждение ее бюджета.
Вторая конференция Межправительственной комиссии ТРАСЕКА состоялась в апреле 2002 года. В заключение конференции была принята Ташкентская Декларация. В ней стороны отметили, что проект ТРАСЕКА по созданию транспортного коридора Европа-Кавказ-Азия, основы которого были заложены в Брюсселе в 1993 году, имеет важное значение для развития процесса интеграции восьми независимых государств и Европейского Союза203.
На данный момент, программа находится на пороге выхода из-под патроната ЕС и превращения в полностью независимую международную организацию204. Такие кардинальные реформы вероятнее всего связаны с предусмотренным расширением географических рамок программы. С включением в число участников ТРАСЕКА государств, которые не являются бенефициантами фондов ТАСИС, управление этой программой в рамках существующей структуры будет практически неосуществимо.
Таким образом, за период, прошедший с момента разработки программы и начала ее функционирования, ТРАСЕКА вышла за рамки проекта чисто экономического сотрудничества. Вместе с тем, уже с момента опубликования концепции программы в 1993 г. на первом плане стоял вопрос об экономической эффективности проекта, о роли России, а соответственно и о политических целях Евросоюза. Реализация программы ТРАСЕКА позволит в значительной мере изменить географию транспортных потоков в регионе. Если во времена существования советского народно-хозяйственного комплекса все грузопотоки шли по оси север - юг, то с распадом СССР отчетливо проявилось стремление всех стран региона преодолеть одностороннюю зависимость от России и в максимально возможной степени диверсифицировать международное сотрудничество. Евросоюз, со своей стороны, способствует укреплению этой тенденции, отсекая российскую транспортную инфраструктуру от маршрутов программы205. В частности, в Секретариате МПК ТРАСЕКА подчеркивают, что в контексте развития торговых отношений между Европой и Азией доставка товаров в Европу по транспортному коридору ТРАСЕКА выглядит намного привлекательнее, чем по существующим альтернативным маршрутам206.
Однако экономическая целесообразность реализации такого крупномасштабного проекта вызывает сомнение. Центральную Азию и Европу уже связывают две железнодорожные магистрали, проходящие через территорию России: Ташкент - Москва - Брест и Ташкент - Харьков - Чоп. Эти железнодорожные направления имеют хорошую техническую оснащенность, двухпутное сообщение и более 50% электрифицированных линий, а также не предусматривают перевалку с воды на железную дорогу и обратно207. При этом, себестоимость перевозок по существующим широтным маршрутам, в том числе и по Транссибирской магистрали, существенно ниже, чем по путям в рамках проекта ТРАСЕКА. По проведенным МПС в конце 1990-х гг. оценкам тарифы на перевозку зерна, хлопка и контейнеров по российским железным дорогам в 1,7 раза, а нефти и цветных металлов в 1,2 раза ниже, чем по маршруту ТРАСЕКА. Кроме того, сроки доставки грузов по территории России меньше в 1,8 раза208.
Вопрос об экономической рентабельности и конкурентоспособности проекта ТРАСЕКА волнует не только российских, но и европейских экспертов.
Европейская Комиссия дважды, в 1998 и 2003 гг., заказывала независимую аналитическую оценку реализации программы. Оба доклада проводили анализ непосредственно программы, а не политики в широком смысле слова. ТРАСЕКА является неким набором проектов, ограниченном во времени, пространстве и финансовом объеме. Кроме того, оба анализа проводились в то время, как программа продолжает функционировать, то есть имеют очень практическую направленность и были призваны помочь ее руководителям и выявить условия и последствия их действий и решений.
Несмотря на то, что аналитики признают все позитивные качества программы, они остаются довольно скептически настроенными в отношении результатов ее реализации.
В аналитической справке209 по оценке деятельности программы ТРАСЕКА, подготовленной экспертами по итогам пяти лет функционирования программы, подчеркивается, что проект разрабатывался в условиях спешки и "в атмосфере доминирования политических целей". Таким образом, изначально подтверждалась важность политической составляющей программы. При этом признавалась ведущая роль России в регионе, которая остается ведущим торговым партнером стран региона, а также особое влияние Турции и Ирана, которое зачастую недооценивается.
Сообщалось, что Казахстан предпочитает использовать дороги, проходящие через территорию России, так как это дешевле, а в целом, за время существования программы не произошло значительного увеличения грузопотоков по данному маршруту (за исключением узбекского хлопка). Самым слабым звеном проекта ТРАСЕКА остается паромное сообщение через Каспий. Отмечалось, что без налаженной переправы через Каспийское море под вопрос ставится сама идея ТРАСЕКА как единого транспортного коридора из Европы в Азию. В этом контексте признавалась возможность и целесообразность использования маршрутов ТРАСЕКА в комплексе с маршрутами по линии "север - юг".
Эта идея получила свое дальнейшее развитие в последнем аналитическом докладе, подготовленном по заказу Европейской Комиссии в 2003 году210. Так, в нем отмечено, что ценность возможного присоединения Ирана состоит в открытии дорог к Бандар Аббасу и Персидскому заливу (то есть по направлению «север-юг», а не «восток - запад»).
Эксперты привлекают внимание европейских чиновников к тому, что, несмотря на существующую зависимость от маршрутов ТРАСЕКА как в государствах Южного Кавказа, так и в Центральной Азии, степень этой зависимости варьируется. Так, для большинства центральноазиатских государств, ТРАСЕКА совсем не обязательно является привлекательной перспективой доступа на европейские рынки. Исключение представляют алюминиевая промышленность между Украиной и Таджикистаном, и доставка гуманитарной помощи в северный Афганистан.
Реформы европейских институтов в контексте развития превентивного потенциала ЕС
Прежде чем обратиться к конкретному анализу, необходимо определить терминологический контекст данной главы, так как в терминологии, используемой как в официальных документах, так и в публичных выступлениях по проблемам безопасности, существует значительная путаница, связанная с проблемой четкого определения и делимитации двух терминов, а значит и направлений деятельности.
Концепция «гражданского управления кризисами» берет начало на Европейском Совете в Хельсинки (1999 г.), когда была достигнута договоренность о создании невоенного механизма кризисного урегулирования. Статья 28 итогового документа констатировала учреждение «невоенного механизма управления кризисами в целях координации и повышения эффективности различных гражданских инструментов и ресурсов, которые существуют, наряду с военными средствами, в распоряжении Союза и государств - членов»268.
Инициатива отражала обеспокоенность некоторых государств - как не входящих в НАТО (Швеция и Ирландия), так и натовских первопроходцев (Дания), - что стремление ЕС усилить свою способность реагировать на кризисы может сконцентрироваться на развитии исключительно военного союзного потенциала . Таким образом, изначально гражданское управление кризисами было только приложением (если не тормозом) нового процесса в европейской интеграции, а не самостоятельным стратегическим концептом.
При этом, «кризисная ситуация» чрезвычайно широко определяется как ситуация в стране за пределами Европейского Союза, которая несет угрозу закону, порядку и безопасности граждан, может перерасти в вооруженный конфликт или дестабилизировать страну/страны, и может серьезно угрожать общим ценностям, основным интересам, независимости и целостности Союза, его безопасности, сохранению мира и международной стабильности, развитию международного сотрудничества, консолидации демократии и правового государства, правам человека и основополагающим свободам, определенным в Статье 11 Договора о Европейском Союзе270.
Европейский Совет в Фейре определил основные направления развития нового механизма: с одной стороны, это «деятельность по предотвращению вспышки или эскалации конфликта»; с другой стороны, «консолидация мира и внутренней стабильности в переходный период»271. Такое определение позиционирует гражданское кризисное урегулирование в двух наиболее острых фазах конфликта: в период напряженности непосредственно перед развязыванием насилия и в период сразу после завершения военных действий.
В принципе, это позволяет отделить кризисное управление от других стадий на конфликтном спектре, в том числе от конфликтного урегулирования, постконфликтного восстановления и долгосрочного предотвращения конфликтов.
Что касается предотвращения конфликтов, то в Европейском Союзе усилия на данном направлении определяют с одной стороны как «действия, предпринимаемые в краткосрочной перспективе для снижения напряженности и/или предотвращения повторного проявления насилия», а кроме того, как «действия, предпринимаемые для предотвращения вертикальной (интенсификация насилия) или горизонтальной (территориальное распространение) эскалации существующих конфликтов»272. Однако, данные определения кажутся несколько зауженными по отношению к реальности. Так, Международная кризисная группа273 не видит смысла исключать из определения долгосрочные или структурные усилия, направленные на предотвращение появления или повторного возникновения конфликта274.
Таким образом, в данной главе будет рассматриваться эволюция инструментов ЕС по предотвращению конфликтов и гражданскому кризисному урегулированию. Для обобщения этих двух терминов при необходимости будет использоваться формулировка «конфликтное урегулирование». При этом, развитие военной составляющей европейской внешней политики рассматриваться не будет, так как в исследуемый период применение военной силы со стороны ЕС в Закавказье и Центральной Азии не представлялось возможным.
Европейский Союз выражал свое стремление играть роль в предотвращении конфликтов еще с середины 1990-х гг. Был принят целый ряд значительных официальных документов , в которых определялись коренные причины конфликтов и место, которое ЕС может занимать в процессе их предотвращения. Однако эффективность этого подхода была ограничена, так как ЕС больший акцент сделал на развитии международного военного и невоенного сотрудничества в области управления / урегулирования конфликтов, при недостаточном внимании к превентивной составляющей276.
Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, основной задачей которой в момент ее создания провозглашалось «сохранение мира и укрепление международной безопасности» , предполагала предотвращение конфликтов в качестве центрального аспекта. Тем не менее, возможности планирования, реализации и мониторинга ОВПБ оказались неадекватными и неэффективными. Целью новых инициатив, закрепленных в Амстердамском договоре 1999 года, была актуализация ОВПБ и повышение ее превентивного потенциала: - создание поста Высокого представителя по ОВПБ, призванного решить проблему координации системы ОВПБ и ее визуализации на международной арене; - учреждение Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) для усиления возможностей мониторинга потенциальных конфликтов и политического планирования; - усиление взаимодействия между ЕС и ЗЕС в сфере безопасности.
Особенности процесса распространения инициативы «нового соседства» на государства Закавказья
Первым практическим шагом на пути к усилению способностей Еврокомиссии к внешнеполитическому анализу стало создание в 1997 году Сети по Предотвращению Конфликтов (СПК)312 по инициативе бывшего французского премьер-министра, а впоследствии члена Европейского Парламента Мишеля Рокара313. Финансируется СПК Европейской Комиссией. Задачей данного органа является помощь различным Генеральным Директоратам и Европейскому Парламенту в формулировании политической линии; для этого предполагается написание аналитических докладов, содержащих политические рекомендации и организация соответствующих научно-практических семинаров и круглых столов.
Работу СПК координирует один из ведущих европейских аналитических центров - Фонд науки и политики314. Организация базируется в Берлине и имеет постоянное представительство в Брюсселе. СПК призвана обеспечить связь между Комиссией, Европейским Парламентом и внешними исследовательскими центрами. Для подготовки аналитических докладов СПК привлекает экспертов из разных стран и целого ряда западноевропейских организаций.
Сеть по предотвращению конфликтов имеет возможность доступа к широкому кругу экспертов и соответствующему бюджету и иллюстрирует, таким образом, процесс европеинизации сверху внешнеполитической деятельности в независимости от Совета315. Экспертные группы формируются на многонациональной основе и работают в тесном сотрудничестве с чиновниками Европейской Комиссии. Эксперты проводят серию интервью с членами Комиссии и сообщают им о результатах осуществляемых работ.
Уже на первоначальной стадии развития проекта мандат и методы работы СПК вызывали критику со стороны аналитиков. Высказывались замечания в адрес институциональной возможности СПК выражать «союзный интерес», ее способности инициировать исследования и отсутствия публичного обсуждения поднимаемых тем в связи с жестко ограниченным распространением проводимых работ316. Кроме того, участники высказывают недовольство односторонним характером инициативы, в рамках которой невозможен плодотворный диалог .
С началом нового проекта СПК осенью 2000 года ее работа претерпела ряд изменении , которые смогли снять некоторые критические высказывания. СПК продолжала работать в основном по заказу Генерального департамента внешней политики, кроме того, хотя и в меньшей степени, других подразделений Комиссии, таких как Генеральный департамент развития и ECHO. Ее главным партнером стал Отдел предотвращения конфликтов и кризисного урегулирования. Кроме того, СПК сумела наладить отношения с другими организациями помимо Европейской Комиссии. Консультативный Комитет СПК включает в себя официальных лиц из Совета, Комиссии и Парламента, чем могут похвастаться немногие организации такого рода. Этот факт является в некоторой степени ответом на критические замечания в адрес СПК, что она не выражает «союзный» интерес.
Большая часть работы СПК осталась конфиденциальной, что продолжает вызывать недовольство в Парламенте и неправительственных организациях. Однако, по мнению СПК, это должно способствовать укреплению и сближению отношений с Комиссией. Кроме того, это значит, что ее работа имеет конкретного адресата, что должно максимизировать эффективность и пользу предлагаемых рекомендаций. Некоторые доклады получают более широкое распространение, в частности печатаются в ежегодники СПК, однако этого недостаточно для удовлетворения требований открытого обсуждения.
При этом, если на первом этапе рабочий план СПК определялся Комиссией, то теперь она получила возможность самостоятельно инициировать исследовательские проекты. Тем не менее, СПК предпочитает работать по запросу КЕС, чтобы лучше отвечать на актуальные проблемы и избегать таким образом опасности «повестки дня» или собственных пристрастий.
Однако институциональная удаленность СПК от Комиссии влечет за собой недостаточную быстроту реакции, не позволяет СПК стать частью ежедневной работы Комиссии, не дает формировать результаты ее работы в зависимости от актуальных, а не потенциальных кризисных ситуаций319.
Кроме того, СПК столкнулась с целым рядом трудностей, связанных с внутренней структурой КЕС и ее местом в системе внешнеполитической деятельности Европейского Союза. Призванные формулировать рекомендации для членов Комиссии, эксперты были вынуждены считаться с мнением тех, кого должны были консультировать. Вторым парадоксом стал тот факт, что в рамках подготовки исследования по Южному Кавказу, аналитики получали информацию у чиновников, для которых и был предназначен окончательный результат. Оказавшись заложниками внутренних противоречий, эксперты были вынуждены искать компромисс между независимостью своего анализа и ожиданиями его получателей.
Оказавшись, как зачастую бывает, в ловушке необходимости лавировать между академическими требованиями и политическими обязательствами, связанными с деликатной позицией Комиссии по отношению к Совету во внешнеполитическом процессе ЕС, Сеть по предотвращению конфликтов не смогла в более или менее значимой степени повлиять на КЕС. Привлеченные эксперты были вынуждены «идти на компромисс в своем анализе и выводах, чтобы сделать представляемые аргументы приемлемыми для тех, кому они были предназначены»320.
Одной из первых аналитических разработок СПК стало исследование, проведенное в конце 1997 года и озаглавленное «Переосмысливая отношения ЕС с Кавказом»321. Рассматривая сложившуюся ситуацию в регионе, роль основных внешних игроков, авторы сконцентрировали свое внимание на двух основных тенденциях: энергетический и транзитный потенциал Кавказа и связанные с ними проблемы безопасности и конфликтного урегулирования.
