Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Функция процессуального контроля и ее место в понятийном аппарате науки (теории) уголовного процесса .
1.1. Исторический анализ развития института процессуального контроля 14
1.2. Место процессуального контроля в системе функций уголовного процесса 32
Глава 2. Особенности процессуального ведомственного контроля в деятельности руководителей следственных подразделений .
2.1 Теория и практика процессуального контроля, осуществляемого начальниками следственных подразделений при отделах внутренних дел 78
2.2 Особенности процессуального контроля в деятельности руководителей следственных подразделений иных правоохранительных органов 136
2.3 Вопросы совершенствования института процессуального контроля в досудебном производстве 156
Заключение 180
Список использованной литературы 186
- Исторический анализ развития института процессуального контроля
- Место процессуального контроля в системе функций уголовного процесса
- Теория и практика процессуального контроля, осуществляемого начальниками следственных подразделений при отделах внутренних дел
- Особенности процессуального контроля в деятельности руководителей следственных подразделений иных правоохранительных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Целями уголовного судопроизводства является защита прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступления, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения прав и свобод граждан.
Важнейшей составляющей деятельности органов предварительного следствия по достижению этих целей является контроль за применением конкретных правовых норм, регулирующих уголовно-процессуальные правоотношения в досудебном производстве. В качестве форм такового контроля, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством выступают процессуальный ведомственный контроль, осуществляемый начальником следственного отдела или органа дознания, прокурорский надзор, осуществляемый, соответственно, прокурором, и судебный контроль, субъектом которого является суд (судья).
Кроме того, процессуальный ведомственный контроль осуществляется начальником органа дознания в отношении дознавателя и выполняет то же'назначение, что и процессуальный контроль начальника следственного отдела.
Вместе с тем, Г.П. Химичева указывает на тот факт, что представляется сложным определить субъектов такого контроля, поскольку в п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания весьма абстрактно обозначен как должностное лицо органа дознания, уполномоченное поручать производство дознания дознавателю и наделенное отдельными процессуальными полномочиями1.
Полномочия по осуществлению процессуального ведомственного контроля со стороны органа дознания в уголовно — процессуальном законодательстве также четко не определены.
Однако, в рамках данного научного исследования мы не будем исследовать вопросы процессуального контроля осуществляемого начальником органа дознания, а рассмотрим ведомственный контроль на основе полномочий начальника следственного отдела.
После принятия УПК РФ наблюдается активизация всех форм контроля за деятельностью следователя. Это, с одной стороны, способствует правильному применению законов должностными лицами, осуществляющими производство предварительного следствия, и препятствует необоснованному применению мер процессуального принуждения к участникам уголовного судопроизводства, а с другой -существенно ограничивает процессуальную самостоятельность следователя, которая в современных правовых условиях и так во многом превратилась в декларативную норму. Об этом свидетельствует, например, процедура получения разрешения суда на проведение отдельных следственных действий, когда следователю перед тем, как получить разрешение суда, необходимо прежде получить согласие прокурора, имеющее в уголовном процессе исключительно формальный характер.
Превращение процессуальной независимости следователя в некий законодательный «фантом», в процессуальном отношении выражается в существующей системе различных форм контроля за деятельностью следователя: ведомственного, прокурорского, судебного, так или иначе имеющих характер процессуального подчинения. Так, в соответствии с уголовно-процессуальным законом указания начальника следственного отдела и прокурора обязательны для следователя, который не может их не выполнить, кроме случаев, когда они не отменены вышестоящим прокурором.
Говоря о роли прокурорского надзора при осуществлении предварительного следствия, нельзя не отметить, что в современном
1 См.: Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. Монография. - М. 2003. — С.
5 уголовном процессе наблюдается тенденция сращивания функций прокурорского надзора и процессуального ведомственного контроля, что в некоторых случаях приводит к невозможности их отграничить даже умозрительно, тем более в практической деятельности органов предварительного расследования. Кроме того, некоторые полномочия начальника следственного отдела и прокурора дублируют друг друга, в связи с чем возникает справедливый вопрос о целесообразности наделения различных субъектов процессуального контроля одинаковыми полномочиями. В работе правоохранительных органов это нередко приводит к тому, что начальник следственного отдела является лишь посредником между прокурором и следователем.
Другим аспектом вопроса о необходимости совершенствования процессуального ведомственного контроля является статистика должностных преступлений, совершенных лицами, осуществляющими предварительное расследование, которая свидетельствует об увеличении их числа с 24 в 1992 г. до 168 в 2004 г.
Все эти негативные процессы происходят на фоне продолжающегося снижения уровня профессионализма в следственных подразделениях органов внутренних дел, что наглядно демонстрируют статистические данные, согласно которым укомплектованность следственных подразделений специалистами с высшим образованием и стажем работы более 5 лет остается по — прежнему низкой. Так, на сегодняшний день в следственных подразделениях Алтайского, Красноярского и Хабаровского краев лишь 59 % из общего числа сотрудников имеют высшее образование, из них 43 % -высшее юридическое образование; 35,6 % сотрудников имеют среднее специальное (юридическое) образование. 25,8 % из общего числа сотрудников следственного аппарата находятся на следственной работе менее 3 лет и 15,4 % - менее 1 года.
Предпринимаемых в настоящее время Президентом и правительством России мер по реформированию государственного аппарата, полагаем, явно недостаточно для исправления сложившейся ситуации. Необходима комплексная целевая программа преодоления «кризиса досудебного производства», направленная на повышение эффективности работы следственного аппарата и объединяющая усилия не только практических работников и ученых собственно уголовно-процессуального цикла, но и специалистов в области науки управления, психологии и административной деятельности. А для этого необходима современная концепция процессуального контроля, которая могла бы стать методологической основой для разработки такой государственной целевой программы.
Указанное позволяет сделать вывод, что теория уголовного процесса
нуждается в разработке оригинальной концепции процессуального контроля,
адаптированной к современному уголовно-процессуальному
законодательству, которая, несомненно, должна учитывать и особенности состязательного досудебного производства.
Все носители функции процессуального контроля, кроме суда, являются стороной обвинения. Следовательно, с одной стороны, можно говорить о том, что в современном уголовно-процессуальном законодательстве стержневым принципом является состязательность, но с другой - предложенный законодателем вариант процессуального контроля существенно ограничивает состязательные возможности стороны обвинения. Следователь оказывается в неравном положении с участниками стороны защиты, которые действуют самостоятельно и процессуально независимы.
Вопросы процессуального контроля освещались в работах известных российских авторов, особое внимание ему уделяли В.А. Азаров, В.П. Божьев, В.И. Басков, Э.И. Воронин, С.Э. Воронин, Б.А. Викторов, А.К. Гаврилов, Ю.В. Деришев, Н.В. Жогин, В.В. Кальницкий, Н.Н. Ковтун, Н.И. Кулагин, A.M. Ларин, А.Л. Мешков, А.И. Михайлов, В.А. Михайлов, В.В. Николюк, В.А. Озолин, И.Л. Петрухин, А.Р. Рахунов, В.М.Савицкий, А.Б. Соловьев,
7 В.Ф. Статкус, Х.С. Таджиев, М.Е. Токарева, А.Г. Халиулин, А.А. Чувилев, Н.Я. Якубович и др.
Вместе с тем анализ научной литературы и практической деятельности работников следственных подразделений позволяет сделать вывод, что концепция процессуального контроля, сформированная еще в 70-е годы прошлого столетия, уже не отвечает современным правовым реалиям и нуждается в серьезной корректировке, т.к., по нашему мнению, значительно отстает от сложившейся системы досудебного производства.
О несовершенстве модели процессуального контроля и организации работы следственного аппарата свидетельствует и тот факт, что деятельность правоохранительных органов не в полной мере отвечает требованиям правового государства, поскольку не обеспечивает действенной защиты прав и свобод граждан, в связи с чем получили широкое распространение негативное мнение граждан о деятельности органов внутренних дел и прокуратуры по борьбе с преступностью, а также отрицательная оценка их работы в средствах массовой информации.
Указанное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования и определяет его цель, т.е. необходимость разработки положений теории процессуального контроля в современных условиях, соответствующих нормам уголовно-процессуального права.
Объектом исследования является деятельность начальников следственных отделов в различных ведомствах, прокуроров и суда по осуществлению процессуального контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Предмет исследования составили закономерности процессуального контроля, а также отдельные механизмы ведомственного контроля, прокурорского надзора и судебного контроля, отраженные в теории и практике уголовного судопроизводства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования составили комплексное изучение теории процессуального контроля и
8 разработка новых положений института процессуального контроля, адекватных современным условиям применения норм УПК России.
Поставленная цель конкретизируется в ряде исследовательских задач:
проанализировать историю становления и развития института процессуального контроля с учетом изменений общественно-политического строя, а также стоящих перед ним практических задач;
исследовать понятие и сущность процессуального контроля в досудебном производстве;
определить роль и место процессуального контроля в системе основных и дополнительных функций уголовного судопроизводства;
исследовать особенности процессуального контроля, осуществляемого различными участниками уголовного судопроизводства;
отграничить процессуальный ведомственный контроль, осуществляемый начальником следственного отдела, от процессуального контроля, осуществляемого прокурором и судьей в досудебном производстве;
- проанализировать характер процессуальных отношений между
начальником следственного отдела и следователем;
выявить характер изменений в полномочиях прокурора и начальника следственного отдела в соответствии с УПК РФ, а также исследовать их влияние на эффективность процессуального руководства предварительным расследованием;
разработать на основе проведенного анализа научно-практические рекомендации по совершенствованию института процессуального контроля в досудебном производстве.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужили современные положения теории научного познания общественных процессов и правовых явлений.
Наряду с общенаучными методами применялись также частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический, метод прогностики.
Положения и выводы диссертации основываются на Конституции РФ и анализе уголовно-процессуального, уголовно-правового законодательства, нормативных актов МВД России, а также результатах эмпирических исследований.
Эмпирическую базу исследования составили данные уголовной статистики МВД России, прокуратуры РФ, следственной и судебной практики, а также аналитические материалы правоохранительных органов; результаты изучения 200 уголовных дел, возвращенных для производства дополнительного расследования либо взятых на контроль органами прокуратуры и следственными управлениями; результаты анкетирования 240 следователей органов внутренних дел, прокуратуры, федеральной службы безопасности, Госнаркоконтроля; результаты интервьюирования 80 начальников следственных отделов, 60 прокуроров и их заместителей.
Объем сбора информации определен с таким расчетом, чтобы получить усредненные результаты. Проверка устойчивости полученных данных осуществлялась путем сопоставления групп дел и материалов по разным регионам страны, а также их сравнения с общероссийскими показателями. Сбор эмпирического материала осуществлялся в Алтайском, Красноярском, Приморском, Хабаровском краях, Новосибирской и Кемеровской областях.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором на основе анализа законодательства, практики его применения, существующих научных взглядов и собственного видения проблемы предпринята попытка комплексного исследования вопросов процессуального контроля за деятельностью должностных лиц, осуществляющих предварительное следствие.
10 Впервые после принятия УПК РФ, существенно изменившего полномочия субъектов процессуального контроля, а также объем полномочий суда в стадии предварительного расследования, автор проводит комплексный анализ полномочий участников процессуального контроля и проблем их практической реализации.
Исследование темы в современых условиях дает возможность сделать ряд новых по содержанию и обоснованию теоретических выводов, практических рекомендаций и предложений законодателю. Основные положения выносимые на защиту:
1. Несмотря на то, что в уголовно-процессуальном законодательстве
закреплены полномочия по контролю за соблюдением конституционных
прав и свобод граждан при производстве по уголовному делу со стороны
суда, прокурора, начальника следственного отдела и начальника органа
дознания, до сих пор нет единой точкой зрения относительно объединения
данных норм в отдельный правовой институт.
Поэтому мы предлагаем процессуальный контроль рассматривать как функцию уголовного судопроизводства, осуществляемую в ходе досудебного производства по уголовному делу судом, прокурором, начальником следственного дела и начальником органа дознания, наделенными в соответствии с законом, полномочиями по наблюдению, проверке и утверждению процессуальных действий лица, производящего предварительное расследование, в целях обеспечения соблюдения прав и свобод граждан при производстве по уголовному делу.
2. Эффективность деятельности органов расследования в
значительной степени зависит не только от декларируемой на страницах
научной литературы процессуальной независимости следователей, но и от
оптимального определения их места и реального положения в системе
государственных органов. Сохранившаяся ведомственная разобщенность
следователей в различных следственных подразделениях в корне
противоречит идее эффективного и профессионального предварительного
расследования. В связи с этим необходимо реформировать систему органов предварительного расследования, изменив существующую систему процессуального ведомственного контроля и организационного руководства предварительным следствием.
В уголовно-процессуальном законодательстве не закреплено никаких полномочий, предоставляющих начальнику следственного аппарата право организовать надлежащую работу по взаимодействию с другими ведомствами при расследовании преступлений. В УПК РФ есть только одна статья 39, имеющая прямое регулирующее воздействие на правоотношения, возникающие при осуществлении процессуального ведомственного контроля. В современных условиях состязательности досудебного производства этого явно недостаточно, поэтому необходимо часть полномочий, которые в настоящее время определены в ведомственных нормативных актах закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве.
Исследования показывают, что все материалы оперативно-розыскных мероприятий первоначально анализируются и проверяются руководителем следственного подразделения, который может направить их органу дознания для проведения дополнительной проверки, хотя данное право начальника следственного отдела в УПК РФ не нашло своего закрепления. Поэтому целесообразно наделить начальника следственного отдела процессуальными правами по проверке материалов оперативно-розыскных мероприятий на стадии возбуждения уголовного дела, а в случае нарушений законодательства либо их недостаточности для принятия процессуального решения - направлять для проведения дополнительной проверки в орган дознания.
Исследование практической деятельности правоохранительных органов и анализ научных работ, посвященных процессуальному контролю, дает основания полагать, что одной из основных проблем, требующих незамедлительного решения, является фактическое руководящее положение прокурора в расследовании уголовных дел. Не случайно в теории уголовного
12 процесса появилось понятие «процессуальное руководство расследованием», относящееся к деятельности прокурора, что не соответствует существующей системе функций уголовного судопроизводства и противоречит принципу состязательности. В связи с этим необходимо возвратить прокурорскому надзору характер общенадзорной деятельности, лишив в досудебном производстве прокурора права отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований закона при производстве предварительного расследования; изымать уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому.
6. Правами отстранять следователя от дальнейшего производства по
уголовному делу, если им допущено нарушение требований закона в ходе
предварительного расследования, а также передавать уголовное дело от
одного следователя другому должен обладать начальник следственного
отдела, так как функция процессуального ведомственного контроля как раз и
включает данное направление деятельности.
7. Предлагается изменить редакцию ст. 165 УПК РФ, разрешив
следователю обращаться в суд и в тех случаях, когда прокурор не дает
согласие на ходатайство о получении судебного разрешения на проведение
следственного действия, избрание меры пресечения или применение меры
принуждения, требующей разрешение суда, что на наш взгляд, позволит,
хотя бы частично восстановить процессуальную самостоятельность
следователя.
8. В настоящее время в науке уголовного процесса преобладает точка
зрения, согласно которой функции расследования и процессуального
контроля необходимо рассматривать не как основные, а как
вспомогательные, дополнительные функции обвинения. Однако очевидно,
что система российского уголовного процесса состоит не только из судебных
стадий, но и досудебных, в связи с чем необходимо выделять в качестве
основных функций системы уголовного судопроизводства функции
13 расследования уголовного дела и процессуального контроля, что будет соответствовать современным правовым реалиям и сущности уголовного процесса.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором рекомендации могут быть использованы для совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов предварительного расследования и практики применения законодательства, регламентирующего процессуальный статус субъектов процессуального контроля.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры уголовного процесса Сибирского юридического института МВД России, региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях в г. Красноярске (2003, 2004 гг.).
Изложенные в диссертации отдельные научные положения и основанные на них рекомендации были внедрены автором в следственную практику Сибирского УВД на транспорте и ГУВД Красноярского края.
Материалы исследования использовались при чтении лекций,
проведении семинарских и практических занятий по курсам «Уголовный
процесс», «Правоохранительные органы», «Прокурорский надзор»,
«Актуальные проблемы применения уголовно-процессуального
законодательства» в Сибирском юридическом институте МВД России.
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии. Объем работы соответствует установленным требованиям.
Исторический анализ развития института процессуального контроля
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 июля 2002 года, несомненно, существенно реформировал уголовное судопроизводство России, породив при этом многочисленные проблемы на пути правоприменителей в реализации тех или иных норм нового законодательства. В оценке нового УПК мнения ученых - процессуалистов также существенно расходятся, в том числе и по вопросам процессуального контроля в новой редакции уголовно-процессуального закона.
По мнению одних авторов исследований, посвященных этому вопросу, в предложенном законодателем варианте практически ничего не осталось от процессуальной самостоятельности следователя, что является, безусловно, негативной стороной реформирования системы отечественного уголовного судопроизводства2. Сторонники же другой точки зрения оправдывают такое ограничение процессуальной самостоятельности следователя и объясняют его попытками российского законодателя «реанимировать» судебный контроль в уголовном процессе Российской Федерации в том виде, в котором он существовал до 1917 г., с целью защиты гарантированных конституционных прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве .
На наш взгляд, при исследовании любого вопроса рассмотрение его необходимо начать с анализа возникновения и тенденций последующего развития. Известный русский публицист В.Г. Белинский совершенно точно отметил: «Источник всего нового — есть старое». Действительно, абсолютно очевидно, что игнорирование исторического опыта влечет за собой неправильное понимание и ошибочный прогноз развития того или иного явления. В этом суть диалектического подхода к исследованию социальных явлений, каким является и уголовно-процессуальное право.
В связи с этим представляется интересным анализ зарождения и развития института процессуального контроля в уголовном судопроизводстве России. На наш взгляд, совершенно справедливо высказывание В.А. Азарова и П.К. Мацак о том, что следует не только не предавать забвению, но, напротив, внимательно изучать, использовать для блага отечественной юстиции (особенно в период реформирования и активизации законодательства) те законные наработки, которые имелись в данной сфере деятельности российского государства в прошлом4.
Исторический анализ института процессуального контроля позволит понять его сущность, необходимость и целесообразность реформирования в современном уголовном судопроизводстве, а также возможные перспективы дальнейшего развития и совершенствования.
К исследованию генезиса процессуального контроля в российском уголовном судопроизводстве обращались многие ученые - процессуалисты.
Так, по мнению отдельных авторов, исходным материалом для исследования развития процессуального контроля должны стать «Судебные уставы» Российской империи, принятые в ходе судебной реформы 1863 года6, то есть представители этой точки зрения полагают, что зарождение данного института относится к более позднему времени, чем это было принято считать ранее. Однако, на наш взгляд, первые признаки процессуального контроля в российском уголовном судопроизводстве можно наблюдать уже после реформы 1775 года, которая вобрала в себя практически все этапы исторического развития русской государственной судебной системы уголовного судопроизводства.
Вместе с тем при исследовании данного института необходимо рассмотреть, чем было обусловлено его появление и что этому предшествовало.
Историю русского уголовного процесса неразрывно связывают с историей российского государства, возникновение которого относят к VIII — IX вв. Имеющиеся в распоряжении исследователей документы свидетельствуют об активном вмешательстве государственной власти в отправление правосудия на данном этапе становления уголовного судопроизводства, что не могло не отразиться на форме уголовного процесса, который исследователи справедливо характеризуют как «инквизиционный».
В XV в. завершилось образование русского централизованного государства, что обусловило проведение ряда реформ, в том числе и судебной. Однако в рассматриваемый период идет формирование самой судебной системы и говорить о зарождении процессуального контроля, на наш взгляд, еще преждевременно, так как анализ законодательства приводит многих исследователей к выводу о том, что иначе как «бесконтрольной административно-судебной властью»7 охарактеризовать уголовное судопроизводство России в этот период исторического развития невозможно, поскольку государственная власть одновременно осуществляла судебные и административные функции, что, естественно, исключало какой-либо контроль за действиями и решениями в сфере судопроизводства.
Эпоха правления Петра Великого характеризуется расцветом и укреплением феодального абсолютистского государства. Реализуя на практике свою идею «неограниченной и просвещенной монархии», царь Петр в области уголовно-процессуального законодательства издал множество указов, регламентов, действовавших наряду с Уложением и еще более усиливших розыскной характер процесса8.
Место процессуального контроля в системе функций уголовного процесса
Одним из эффективных методов в инструментарии научного исследования при рассмотрении тех или иных актуальных проблем теории и практики является так называемый структурно - функциональный подход, содержанием которого является познание структуры, внутренней взаимосвязи компонентов целостной системы, т.к. «раскрытие структуры целого позволяет понять конкретное место, роль и значение компонентов в целом, понять, исходя из их общей, системной взаимосвязи, их воздействия, почему каждый компонент именно таков, каков он есть в системе, почему выполняет в ней именно данную, а не другую функциональную роль, как и почему система сохраняет свою качественную специфику в условиях постоянных внутренних возмущений и изменений во внешней среде».
Как известно познание целого представляет собой движение от состава системы к его структуре, а затем к функции. Однако исследование может идти и в обратном направлении — от функции к изучению структуры. В связи с этим закономерен вопрос: что такое «структура», как она соотноситься с понятием «система» и понятием «функция».
Например, B.C. Тюхтин предложил определение системы как множества связанных между собой компонентов той или иной природы, упорядоченного по отношениям, обладающим вполне определенными свойствами; это множество характеризуется единством, которое выражается в интегральных связях и функциях множества46.
Вместе с тем анализ существующих в литературе точек зрения показывает, что до настоящего времени у авторов нет единообразного понимания категории «функция».
Так, в философии под функцией понимают внешнее проявление качественных свойств объекта в данной системе отношений . Иначе говоря, понятие функции неразрывно связывают с понятием «качество», а оно, в свою очередь, характеризуется совокупностью признаков и свойств. Именно проявление этих признаков и свойств в ходе взаимодействия с другими элементами системы, по мнению философов, и есть функция.
Как отмечает И.И. Кондрашин, функционирование свойства любого материального образования может проявляться лишь в системе отношений с другими однородными элементами. Поэтому обладание качеством или функциональной определенностью диктует необходимость каждому элементу быть включенным в какую-либо систему отношений с другими элементами, в процессе которых и происходит реализация присущих ему свойств .
В кибернетике функция понимается как процесс передачи, приема, накопления и переработки информации. При этом акцент уделяется не на целостность информации, а на свойства количественного характера, которые связаны с объемом информации в материальном выражении.
Н.С. Полевой, исследуя понятие функции применительно к правовой кибернетике, определяет ее как наличие динамичного равновесия между системой управления и средой. Это достигается благодаря информационным процессам, протекающим по принципу обратной связи, что и обеспечивает замкнутость контура управления и возможность функционирования системы в целом .
Все эти определения имеют право на существование, отражая различные стороны одного и того же явления, однако достаточно сложны и малоинформативны.
Наиболее же точное, на наш взгляд, определение функции на стыке философии и кибернетики можно встретить в работах В.Г. Афанасьева и А.Н. Аверьянова51, которые под функцией понимают действие системы и ее элементов для достижения цели. В.Г. Афанасьев при этом отмечает, что понятие функции более близко понятию цели, они тесно связаны друг с другом. Цель - это будущее состояние социальной системы, состояние, к которому она стремится. Но стоит посмотреть на цель системы с позиции системы более высокого порядка, как цель данной системы выступает уже как ее функция по отношению к последующей . Таким образом, функция системы является проявлением свойств, качеств системы во взаимодействии с другими объектами системного порядка, выражением определенной относительно устойчивой реакции системы на изменения ее внутреннего состояния и ее внешней среды.
И, как справедливо отмечает В.Г. Афанасьев, «... функции компонентов по отношению к системе носят целесообразный характер, в противном случае компонент выпадает из системы, становится для нее инородным телом. Важно подчеркнуть, что функции «привязаны» к компонентам и осуществляются в рамках присущей системе структуры, внутренней организации»53.
Традиционно различают субординацию и координацию функций. Координация - это согласование функций компонентов системы по горизонтали, субординация - согласование функций по вертикали, подчиненность одних компонентов другим и всех компонентов системе в целом. В зависимости от этого выделяются основные и дополнительные функции.
Что касается теории права, то здесь функцию обычно определяют как основное направление воздействия системы на определенные стороны внешней среды. Мы разделяем позицию Т.Н. Радько, согласно которой на сегодняшний день среди теоретиков права нет единого взгляда на проблему функций. «Если синтезировать различные точки зрения по этому вопросу, то мы увидим, что в конечном счете под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направление правового воздействия, либо и то, и другое, вместе взятое».
Теория и практика процессуального контроля, осуществляемого начальниками следственных подразделений при отделах внутренних дел
Уголовное судопроизводство имеет своей целью защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступления, а также защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения прав и свобод, защиту конституционных прав и свобод граждан.
Важнейшей составляющей в деятельности органов предварительного следствия по решению этих задач является контроль за применением регулирующих эту сферу предварительного следствия конкретных правовых норм. Одной из форм данного контроля в уголовном судопроизводстве в соответствии с уголовно-процессуальным законом является процессуальный ведомственный контроль, осуществляемый начальником следственного отдела.
Организация работы начальника следственного подразделения складывается из реализации процессуальных полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, а также осуществления им полномочий, вытекающих из нормативных ведомственных актов. Задачи руководителя при реализации им функций контроля заключается в том, чтобы в полной мере обеспечить комплексное наблюдение за ходом осуществления и проверки своевременности и качества выполнения всех видов работы и обязанностей, возложенных на возглавляемый им орган директивами, законами, подзаконными актами, ведомственными, организационно-распорядительными, плановыми и другими решениями.
Вопросы, связанные с процессуальным ведомственным контролем, осуществляемым начальником следственного отдела, актуальны и на сегодняшний день, что связано, прежде всего, с принятием УПК РФ.
Кроме того, согласно статистическим данным о результатах следственной работы количество расследованных следователями ОВД уголовных дел за последние 10 лет увеличилось в два раза. Это составляет 70 % от общего числа уголовных дел, расследуемых в том числе следственными подразделениями прокуратуры, ФСБ и Госнаркоконтроля.
Другим аспектом проблемы совершенствования процессуального ведомственного контроля является неутешительная статистика по преступлениям, совершенным должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, которая с очевидностью свидетельствует об увеличении числа совершенных следователями органов внутренних дел должностных преступлений.
Говоря о необходимости усиления процессуального контроля, нельзя игнорировать тот факт, что в настоящее время в следственном аппарате органов внутренних дел по-прежнему наблюдается тенденция снижения уровня профессионализма. Это наглядно демонстрируют собранные и обобщенные нами статистические данные, согласно которым укомплектованность следственных подразделений специалистами с высшим образованием и стажем работы более 5 лет остается достаточно низкой. Так, на сегодняшний день в следственных подразделениях Алтайского, Красноярского и Хабаровского краев лишь 59 % сотрудников из общего числа имеют высшее образование, из них 43 % имеют высшее юридическое образование; а 35,6 % имеют среднее специальное (юридическое) образование. Из общего числа сотрудников следственного аппарата 25,8 % на следственной работе менее 3 лет и 15,4 % - менее 1 года.
Сказанное актуализирует необходимость исследования современного состояния процессуального (ведомственного) контроля и разработки путей повышения его эффективности.
Для изучения данного вида деятельности руководителей следственных подразделений многие авторы применяют системный подход, что связано прежде всего с тем, что следственный аппарат представляет собой не что иное, как систему, состоящую из множества подразделений (элементов) разных по субординации уровней, функционирующих в условиях процессуального режима.
Мы согласны с таким подходом к рассмотрению данной проблемы, т.к. под системой в социальном смысле понимают определенную совокупность элементов, образующих целостное единство, имеющее новые свойства, отсутствующие у составляющих ее элементов, и допускающее деление на подсистемы и элементы .
При этом система в социальной сфере должна обладать такими признаками, как: общая цель; взаимосвязь элементов; ресурсы, обеспечивающие ее функционирование; окружение, ограничивающее систему; орган управления. Все данные признаки присущи следственному аппарату, в связи с чем возникает необходимость рассмотрения процессуального контроля за органами предварительного расследования на стыке нескольких наук.
Необходимо отметить и то, что данная система имеет специфические особенности. Одной из таких особенностей является специфика управления следственным аппаратом, которая на сегодняшний день приобрела особую актуальность в деятельности начальника следственного отдела, так как, во-первых, специфичность управления в системе предварительного следствия и реализация общих для всех системы принципов обусловлена установленной в законодательстве процессуальной самостоятельности следователей, что является одним из принципиальных вопросов управления в данной системе. В связи с этим совершенно справедлива позиция Н.И. Кулагина, согласно которой «управленческие решения должны учитывать процессуальную самостоятельность лиц, стоящих на нижней ступени иерархической лестницы - следователей, которая заключается как в широте полномочий, так и в ответственности за отступления от предъявляемых к ним требований: законности и обоснованности решений, принимаемых в целях обеспечения полноты, объективности и всесторонности следствия. Процессуальная самостоятельность следователя хотя и ограничивает свободу руководителя при выборе управленческих решений, зато нейтрализует влияние внутренних помех в процессе управления следствием, обеспечивает действенную ответственность каждого следователя за полученное дело» .
Кроме того, процессуальная самостоятельность следователей увеличивает в управлении значение правового фактора, который выражается в предоставлении законом права ведомственного процессуального контроля только начальнику следственного отдела, что способствует внутренней организации следственного аппарата как системы управления.
Особенности процессуального контроля в деятельности руководителей следственных подразделений иных правоохранительных органов
Под термином «начальник следственного отдела» в соответствии со ст. 5 УПК РФ следует понимать должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместителя, то есть речь идет о начальниках СК при МВД РФ, ГСУ, СУ, службы, отдела, отделения ОВД, органов ФСБ, ФСНК и их заместители.
Организация процессуального ведомственного контроля в каждой из вышеуказанных служб имеет свои специфические особенности. В данном параграфе мы не будем рассматривать общие принципы организации работы следственного подразделения, т.к. мы об этом уже говорили в предыдущем параграфе, на примере следственного аппарата органов внутренних дел, а рассмотрим лишь особенности, присущие тому или иному следственному подразделению правоохранительных органов.
Актуальность рассмотрения особенностей процессуального ведомственного контроля, в различных правоохранительных органах, на наш взгляд, обусловлена тем, что во - первых, можно согласиться с точкой зрения тех авторов, которые говорят о том, что «нахождение следователей в составе различных правоохранительных органов (прокуратуре, федеральной службе расследования, органах внутренних дел) не влияет на процессуальный статус этих должностных лиц, считая, что закон лишь разграничивает их процессуальную компетенцию по подследственности в зависимости от предмета расследуемого дела. Т.к. правовую основу уголовно-процессуального статуса следователя составляют конституционные положения, устанавливающие основы функционального содержания деятельности государственных органов, УПК РФ и иные нормативно-правовые акты .
Правовая основа процессуального ведомственного контроля также определена в УПК РФ, однако если мы исследуем основы организации процессуального ведомственного контроля в различных правоохранительных органах, то приходим к выводу о том, что методы осуществления контроля различны.
Во-вторых, сравнение особенностей процессуального ведомственного контроля в различных следственных отделах правоохранительных органов позволит нам сделать вывод, какие формы и методы контроля являются наиболее эффективными и рассмотреть возможность их применения во всех следственных подразделениях.
Проведенный нами опрос сотрудников следственных подразделений ФСБ показывает, что процессуальная деятельность следственного отдела фактически подчинена оперативно-розыскным мероприятиям. Это, прежде всего, обусловлено подследственностью уголовных дел отнесенных к ведению органов ФСБ, по которым расследование и направление уголовных дел в суд невозможно без качественного проведения ОРМ.
Кроме того, неразрывная связь между предварительным следствием и оперативно-розыскными мероприятиями приводит многих авторов к выводу о необходимости существования следственного аппарата в ФСБ.
Так, будучи еще директором ФСБ, Н. Ковалев отметил, что решение о ликвидации следственных подразделений, принятое в конце 1993 года, было признано ошибочным. Образовавшийся разрыв между оперативной работой и невозможностью качественной реализации ее результатов существенно снизил эффективность деятельности органов ФСБ. Поэтому в соответствии с указом президента Российской Федерации от 25 ноября 1994 г. следственный аппарат ФСБ был создан вновь и приступил к активной работе192.
Согласно проведенному анкетированию следователи МВД и ФСНК практически не принимают участия в сборе и проверке информации до возбуждения уголовного дела, а приступают к расследованию лишь после получения материалов от сотрудников оперативных служб. Следователи ФСБ, наоборот, принимают активное участие в сборе материалов до возбуждения уголовного дела, а в некоторых случаях сами присутствуют при проведении ОРМ и принимают в них участие, когда необходимо составить соответствующие процессуальные документы, фиксирующие изъятие тех или иных предметов либо их осмотр. Иногда специалисты иронично употребляют термин в отношении характера работы следственных подразделений ФСБ «следственное сопровождение оперативно-розыскной деятельности» как антипод оперативного сопровождения следствия в МВД.
Следственный аппарат ФСБ значительно меньше по численности сотрудников, чем в иных следственных подразделениях, и составляет лишь от 4 до 12 следователей на весь регион. Количество расследуемых уголовных дел значительно меньше, чем в других органах предварительного следствия, поэтому и процессуальный контроль, осуществляемый руководителями данного следственного аппарата более тщателен, по сравнению с другими службами. При этом административный контроль руководителей ФСБ за работой следователей также более значителен по объему полномочий и содержанию данной деятельности.
Еще одной особенностью процессуального контроля, осуществляемого начальником следственного аппарата ФСБ, является то, что важное значение в его повседневной деятельности имеет контроль и организация взаимодействия следователей с другими службами. Кроме того, не секрет, что, хотя принцип законности и предусматривает стремление к единообразному толкованию закона, однако в практической деятельности надзирающий прокурор часто применяет законодательство по своему усмотрению, которое нередко идет вразрез с доктринальным и легальным толкованием норм УПК. Начальники же следственных подразделений, имея тот процессуальный статус, которым они наделены в соответствии с УПК РФ, являются лишь посредниками между прокурором района и следователем. При этом они осуществляют ведомственный процессуальный контроль, который не должен противоречить надзору, осуществляемому прокурором районной прокуратуры, курирующей данное следственное подразделение. Что же касается следователей ФСБ, то в соответствии со спецификой их работы они получают согласие на проведение процессуальных действий у различных прокуроров, в связи с чем начальнику следственного отдела вряд ли возможно учесть особенности надзора каждого прокурора, принимающего процессуальное решение, как это обычно происходит в ОВД, где следователи, работая с одним прокурором, хорошо знают его требования.
