Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Зарождение и развитие института возбуждения уголовного дела в российском и зарубежном уголовно-процессуальном праве 13
1. Понятие и назначение института возбуждения уголовного дела 13
2. Развитие института возбуждения уголовного дела в русском праве и в период формирования социалистического права (1918-1958 гг.) 27
3. Регулирование начального этапа уголовного преследования в законодательстве зарубежных государств 46
Глава II. Сравнительный анализ регулирования института возбуждения уголовного дела по УПК РСФСР (1960 г.) и УПК РФ (2001 г.) 61
1. Законодательное определение компетенции различных органов на стадии возбуждения уголовного дела 61
2. Правовое регулирование проверочных мероприятий 76
3. Принятие решения по материалам проверки (заявлению) 92
Глава III. Проблемы правоприменительной практики и развития контроля за возбуждением уголовных дел 108
1. Актуальные проблемы совершенствования деятельности право-охранительных органов и судей при возбуждении уголовного дела 108
2. Проблема соблюдения сроков принятия решения о возбуждении уголовного дела 123
3. Формирование системы государственного и общественного контроля за возбуждением уголовного дела 137
Заключение 150
Библиографический список 155
- Понятие и назначение института возбуждения уголовного дела
- Развитие института возбуждения уголовного дела в русском праве и в период формирования социалистического права (1918-1958 гг.)
- Законодательное определение компетенции различных органов на стадии возбуждения уголовного дела
- Актуальные проблемы совершенствования деятельности право-охранительных органов и судей при возбуждении уголовного дела
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформа современного уголовно-процессуального законодательства - одно из приоритетных направлений судебной реформы. В настоящее время действующим уголовно-процессуальным законом является Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее УПК РФ), принятый в 2001 г. (введен в действие с 01.07.2002) и уже неоднократно дополненный и измененный. Проект УПК РФ разрабатывался в течение многих лет и уже заслужил справедливую критику со стороны ученых-процессуалистов. Очевидно, что после вступления этого закона в силу и применения на практике снова возникает необходимость внесения в него многочисленных изменений.
Совершенствование уголовно-процессуального законодательства является важной гарантией обеспечения прав и свобод граждан. Это в равной степени относится как к лицам, пострадавшим от преступлений, так и к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений.
Стадией уголовного процесса, определяющей наличие или отсутствие признаков преступления, традиционно признается стадия возбуждения уголовного дела. Суть ее заключается в том, что прокурор, следователь, должностные лица органа дознания обязаны принять определенные процессуальные решения. Причем, для принятия решения о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении данные органы руководствуются наличием повода и основания к возбуждению уголовного дела. Их четкое определение, выяснение их объема и закрепление в законе является актуальной задачей науки уголовно-процессуального права.
Кроме того, актуальность исследования теоретических вопросов стадии возбуждения уголовного дела в настоящий момент обусловлена, еще и изменениями законодательного регулирования данных вопросов в УПК РФ. Они заключаются в изменении перечня поводов к возбуждению уголовного дела (их количество сокращено фактически до трех вместо шести, предусмотренных УПК РСФСР), а также в способах установления оснований к возбуждению уго-
4 ловного дела (в отличие от УПК РСФСР, предусматривающего такие основания, как получение объяснений, истребование необходимых материалов).
В целом стадия возбуждения уголовного дела также требует более подробной регламентации прав и обязанностей ее участников. Так, в первую очередь необходимо решить вопрос о составе таких участников. Являются ли участниками заявитель и лицо, в отношении которого рассматривается вопрос о возбуждении уголовного дела (их представители), или же указанные лица вступают в уголовно-процессуальные отношения уже после принятия решения компетентным органом. В законе слишком лаконично перечислены права заявителя. В конечном итоге он обладает лишь одним реальным правом - обжаловать отказ в возбуждении уголовного дела, вместе с тем законодатель закрепил некоторые нормы института адвокатского расследования и декларирует действие принципа состязательности на всех стадиях уголовного процесса. В перечень участников по закону включаются лица, представляющие по требованию дознавателя, следователя, прокурора, суда или по собственной инициативе документы и предметы, имеющие доказательственное значение. Их права и обязанности нигде не закреплены.
В настоящее время значительно сократились возможности органов дознания по раскрытию основной массы преступлений «по горячим следам». Правовая основа деятельности указанных органов, сформировавшаяся в 1990-е годы, с принятием нового УПК РФ существенно дестабилизирована. Как следствие, часто нарушаются правила регистрации информации о преступлениях, а установленные законом сроки проведения проверочных действий не соблюдаются. Широкое распространение приобрели необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел. Все это указывает на насущную необходимость совершенствования нового уголовно-процессуального законодательства с учетом приоритетов активизации борьбы с преступностью и ее наиболее опасными для общества организованными формами.
Имеется ряд других вопросов, требующих научной проработки: что составляет содержание проверки заявления или сообщения о преступлении; как
5 установить и регулировать порядок, а также сроки проверки; какие следственные действия и в каких случаях могут проводиться в ходе проверки; осуществляется ли при этом собирание доказательств. Нуждается в совершенствовании установленный законом порядок взаимоотношений правоохранительных органов при возбуждении уголовного дела и регулирование ряда других вопросов. Все эти обстоятельства побудили автора обратиться к данной теме исследования.
Степень научной разработанности. Научной разработкой проблем стадии возбуждения уголовного дела занимались многие исследователи: Л.Н. Масленникова, Г.П. Химичева, А.В. Еремян, П.Г. Марфицын, А.П. Попов, Н.П. Кузнецов, И.З. Федоров, И.Г. Цопанова, и другие. Однако большинство работ было написано еще в 70-80-е гг. XX в., а последние исследования 1990-х затрагивали более узкие и специфические темы: «Обеспечение прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела» (П.Г. Марфицин, 1993 г.), «Непосредственное обнаружение признаков преступления как повод к возбуждению уголовного дела» (А.П. Попов, 1999 г.), «Возбуждение уголовного дела по контрабанде наркотических средств» (И.Г. Цопанова, 1999 г.).
Настоящая диссертация является одним из первых, после введения в действие нового УПК РФ исследований проблем, возникающих при применении нового законодательства о возбуждении уголовного дела. В ней исследуются различные подходы к определению роли и места данного процессуального института в современной структуре предварительного расследования, а также взаимного влияния уголовно-процессуальных норм и норм законодательства о правоохранительных органах.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с получением органами дознания, следователями, прокурорами и судьями, другими уполномоченными органами, заявлений и сообщений о совершенных, совершаемых или подготавливаемых преступлениях; реализация информации, содержащейся в данных заявлениях и сообщениях, в процессуальных актах предварительного расследования.
Предметом исследования являются нормы уголовно-процессуального, а также в определенном объеме административного права, регулирующие процедуры закрепления информации о преступлении компетентными органами как поводов и оснований возбуждения уголовного дела; приемы, формы и пределы ее проверки, процессуального реагирования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является выяснение процессуальной природы стадии возбуждения уголовного дела как правового института и вида правоохранительной деятельности, а также определение перечня поводов и содержания оснований к возбуждению уголовного дела.
Для этого необходимо решить следующие задачи:
проанализировать действующее законодательство, понятия «повод» и «основание», круг субъектов, включаемых в стадию возбуждения уголовного дела, их права и обязанности; проанализировать проблемы практической деятельности правоохранительных органов и иных должностных лиц при возбуждении уголовного дела; проанализировать изменения, возникающие в связи с введением в действие УПК РФ и ряда других актов федерального законодательства 2001-2003 гг.;
сравнить нормы российского уголовно-процессуального института возбуждения уголовного дела и зарубежный опыт законодательного регулирования данных вопросов.
Задачей данного диссертационного исследования также является выработка предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего стадию возбуждения уголовного дела. В условиях, когда многие авторы пишут о несовершенстве нового УПК РФ, особенно в отношении стадии возбуждения дела, рассмотрение путей оптимизации уголовно-процессуального законодательства весьма актуально.
Методологические и теоретические основы диссертации обусловлены самим объектом диссертационного исследования. Реагирование правоохранительных органов и некоторых других уполномоченных законом проводить дознание должностных лиц на информацию о преступлении предполагает исполь-
7 зование комплексного методологического подхода, поскольку рассматриваемая деятельность является предметом не только уголовно-процессуального, но и административного, а также конституционного права. Данный фактор предопределил формирование методологии настоящего исследования, в основу которого положены общенаучные методы: исторический, системный, структурный, функциональный и ряд других.
Кроме того, автор применил специальные методы исследования. Формально юридический метод использовался при анализе конструкции норм гл. 19-20 УПК РФ. Сравнительно-правовой метод исследования заключался в сопоставлении конструкций института возбуждения уголовного дела и полицейского дознания в отечественном и зарубежном законодательстве, норм действующего и ранее действовавшего уголовно-процессуального законодательства. С помощью метода правового моделирования автором были сформулированы конкретные предложения по совершенствованию ряда норм действующего УПК РФ.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные разработки в области уголовного процесса и деятельности органов дознания, изложенные в трудах таких ученых, как СИ. Викторский, А.А. Квачевский, Н.Н. Полянский, Н.Н. Розин, В. Случевский, И.Я. Фойницкий; В.П. Божьев, О.Л. Васильев, С.А. Воронцов, Н.А. Громов, А.И. Гришин, А.П. Гуляев, Ю.В. Де-ришев, ВИ. Дьяченко, И.Н. Зубов, В.А. Иванов, А.С. Кобликов, В.М. Лебедев, И.В. Маслов, В.Н. Махов, Д.С. Карев, М.А. Пашков, А.П. Рыжаков, А.Б. Соловьев, Ю.И. Стецовский, М.С. Строгович, В.Т. Томин, Г.П. Химичева, М.А. Чельцов, МЛ. Якуб и ряда других исследователей, монографии, комментарии законодательства и публикации которых указаны в библиографическом списке.
Эмпирическую базу исследования составили данные проведенного автором анкетного опроса 65 действующих следователей (в том числе 4 начальников следственных отделений) и 35 дознавателей территориальных органов внутренних дел г. Москвы (июнь 2004 г.), материалы судебной практики и про-
8 курорского надзора за соблюдением законодательства о возбуждении уголовных дел.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства, выносимые на защиту:
Обособление возбуждения уголовного дела в отдельную стадию уголовного процесса в нашей стране связано с законодательным закреплением практики органов дознания советского периода.
Становление института возбуждения уголовного дела связано с устранением судебного контроля на предварительном расследовании и подчинением следственного аппарата органам исполнительной власти.
При этом вне процессуальной формы добывалась необходимая информация, которая при объединении в одних органах функций дознания и предварительного следствия являлась не только основанием к возбуждению уголовного дела и началу уголовного процесса, но и во многом определяла дальнейший ход расследования.
В настоящее время понятие «расследуемое преступление» и «состав преступления» (который нужно еще установить расследованием) необоснованно рассматриваются как тождественные. Для устранения противоречий на дос-ледственных стадиях необходимо использовать термин «событие с признаками преступления».
Регулирование доследственной проверки заявлений и сообщений уголовно-процессуальными средствами не соответствует интересам оперативности выявления преступлений и принятия обоснованных и, следовательно, законных решений компетентными органами по поступающим материалам о правонарушениях.
Законодательное регулирование такой деятельности необходимо осуществлять нормами административного права и законодательства о разрешении заявлений и жалоб граждан. Уголовно-процессуальные нормы должны регулировать ее в той мере, в которой при осуществлении такой деятельности ограничиваются конституционные права и свободы граждан (судебное санкционирование).
5. Трудности закрепления статуса органа дознания в УПК РСФСР, а затем
и УПК РФ возникают из-за отсутствия понимания сущности органа дознания не
как совокупности конкретных учреждений и организаций, а как их состояния в
уголовном процессе.
Орган дознания - общественная функция и одновременно определенное состояние каждого органа исполнительной власти (должностного лица) в той мере, в какой данный орган (должностное лицо) осуществляет уголовно-процессуальную деятельность.
Применительно к уголовному процессу это указывает на необходимость упорядочить взаимодействие рассматриваемых органов, правовые гарантии при производстве ими следственных действий. Акт возбуждения уголовного дела является техническим моментом, фиксирующим начало предварительного расследования. Он необходим для того, чтобы исчислять сроки предварительного расследования, определить первоначальную уголовно-правовую квалификацию расследуемых событий и орган (должностное лицо), ведущее предварительное расследование.
Сроки проведения проверок должны быть установлены дифференцированно, в зависимости от категории расследуемых деяний актами федеральных органов исполнительной власти или Генеральной прокуратуры РФ.
Представляется необходимым закрепить и возможность продления данных сроков, а также сроков дополнительной проверки, прокурором по ходатайству соответствующего органа. Последние тоже должны быть установлены дифференцированно. Возможно закрепление сроков, равных срокам самой дос-ледственной проверки (поскольку предполагается исключительность оснований заявления ходатайства о продлении сроков).
8. Правоохранительным органам до возбуждения уголовного дела должна
быть предоставлена возможность производства любых следственных действий,
не ограничивающих конституционные права граждан и не связанных с приме
нением мер процессуального принуждения. Конкретные случаи возможного ог
раничения прав в экстренных случаях (в первую очередь в случае необходимо-
10 сти предотвращения гибели людей либо имущества) должны быть четко определены в законе.
В других случаях при необходимости производства таких следственных действий необходимо получить предварительное разрешение суда незамедлительно, а при отсутствии такой возможности - в течение 24 часов (по аналогии со сроком, установленным для получения согласия судьи ч. 5 ст. 165 УПК РФ) после начала производства первого следственного действия.
9. Основаниями производства неотложных следственных действий до
возбуждения уголовного дела являются: неизбежность, реальная возможность
утраты доказательств; реальная возможность лица, задержанного с поличным,
скрыться от следствия и суда или продолжить преступную деятельность; необ
ходимость использования специальных познаний для установления оснований
возбуждения уголовного дела.
Институт согласования с прокурором акта возбуждения уголовного дела предлагается заменить ранее действовавшими нормами, закреплявшими уведомительный порядок (направление прокурору в суточный срок или при появлении реальной возможности копии постановления о возбуждении уголовного дела).
По результатам исследования были сформулированы предложения по совершенствованию отдельных формулировок статей УПК РФ:
а) п. 4 ч. 1 ст. 37 УПК РФ - исключить;
б) ст. 74 УПК РФ - дополнить ч. 3 фразой следующего содержания: «В
случае необходимости получить разъяснения по вопросам, требующим специ
альных познаний, но не связанным с производством исследований конкретных
объектов, может быть вызвано и допрошено в качестве свидетеля незаинтере
сованное лицо, обладающее специальными познаниями и опытом в соответст
вующей области науки, техники или ремесла»;
в) в ч. 1 ст. 125 УПК РФ - заменить слова «которые способны причинить»
и «затруднить» соответственно словами: «причиняющие» и «затрудняющие»;
г) ч. 2 ст. 140 УПК РФ - изложить в следующей редакции: «Основаниями
для возбуждения уголовного дела являются наличие достаточных данных, ука
зывающих на объективные признаки преступления, и отсутствие оснований для
отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела и уголов
ного преследования, предусмотренных настоящим Кодексом»;
д) ч. 1 ст. 144 УПК РФ - после слова «срок» вставить «установленный за
конодательством»;
е) ч. 3 и 4 ст. 144 УПК РФ - исключить;
ж) ч. 4 ст. 146 УПК РФ - изложить в следующей редакции: «Копия по
становления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется
прокурору, который вправе истребовать материалы данного дела и в течение
суток с момента их получения своим постановлением прекратить уголовное де
ло или направить его по подследственности или подсудности»;
з) ч. 1 ст. 148 УПК РФ - после слов «...дознаватель выносит» вставить
слово «мотивированное»;
и) п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ - дополнить предложением: «При передаче сообщения по подследственности или в суд уголовное дело должно быть возбуждено не позднее чем в течение 72 часов с момента получения сообщения органом дознания, следователем, прокурором или судом»;
к) ч. 1 ст. 156 УПК РФ - исключить слова «.. .которое должно быть согласовано с прокурором»;
л) второе предложение ч. 4 ст. 157 УПК РФ -после слов «орган дознания» добавить оборот «указанный в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ».
Теоретическая значимость исследования заключается в совокупности рассмотренных в нем основных выводов и предложений, раскрывающих сущность возбуждения уголовного дела в современном российском законодательстве; особенности взаимодействия различных правоохранительных органов при возбуждении уголовного дела; применения и совершенствования законодатель-
12 ных норм. Наиболее важным является рассмотрение единства проблем уголовно- процессуального законодательства и формирования правовой базы деятельности правоохранительных органов. Исследование позволило выявить ряд направлений совершенствования уголовно-процессуального регулирования возбуждения уголовного дела.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты исследования, теоретические разработки, рекомендации по совершенствованию законодательства имеют правотворческое, правоприменительное, а также научно-педагогическое значение.
Отдельные положения исследования могут быть учтены и использованы при конструировании уголовно-процессуальных норм о возбуждении уголовного дела, а также при разработке разъяснений нового уголовно-процессуального законодательства Пленумом Верховного Суда РФ о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уголовного дела и дознании.
Материалы исследования могут быть использованы при разработке курсов лекций и написании учебных пособий по уголовному процессу и истории российского и зарубежного уголовного процесса.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите, а также получили отражение в научных публикациях автора.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, приложений, библиографического списка.
Материалы и выводы диссертационного исследования отражены в следующих публикациях, общим объемом 1,2 печатных листа.
Понятие и назначение института возбуждения уголовного дела
Согласно теории уголовно-процессуального права уголовный процесс в Российской Федерации включает в себя несколько стадий, «каждая из которых характеризуется своими конкретными задачами, вытекающими из общих задач уголовного судопроизводства», порядком производства, сроками1. Возбуждение уголовного дела является начальной и обязательной стадией уголовного процесса.
На данной стадии государственные органы и должностные лица, получив сведения о совершенном или готовящемся преступлении, устанавливают наличие или отсутствие материально-правовых и процессуальных предпосылок для расследования уголовного дела и принятия соответствующего процессуального решения.
Уголовно-процессуальный закон требует, чтобы по каждому заявлению или сообщению, содержащему информацию о преступлении, органами и лицами, уполномоченными производить расследования, было принято решение либо о возбуждении, либо об отказе в возбуждении уголовного дела.
С момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела начинается срок предварительного расследования и цепочка разнообразных уголовно-процессуальных действий, направленных на своевременное и полное раскрытие преступления. Обеспечение четкой регламентации действий правоохранительных органов на этой стадии во многом предопределяет дальнейший ход уголовного процесса.
Уголовно-процессуальное законодательство Российской империи и советского государства, как будет более подробно сказано ниже, не содержало легального определения стадии возбуждения уголовного дела1.
Данный факт вызывал и вызывает интерес ученых-процессуалистов, в частности, ими рассматривались вопросы, касающиеся значения указанной стадии, приема и регистрации сообщений о преступлении, проверочных действий, проверки законности и установления основания к возбуждению уголовного дела, сущности доказывания, законных интересов лиц, участвующих в этой стадии2.
Поэтому Н.А. Власова совершенно справедливо замечает, что отечественные правоведы не отождествляли и не отождествляют стадию возбуждения уголовного дела с ординарным вынесением постановления о возбуждении уголовного дела компетентным должностным лицом.
Исследователи рассматривают стадию возбуждения уголовного дела как «своеобразный «фильтр», через который «пропускается» информация о различного рода деяниях, требующих реагирования в установленном уголовно-процессуальным законом порядке. При этом происходит «отсеивание» информации о деяниях, не содержащих признаки преступления, и выявляются события, в связи с которыми требуется производство уголовно-процессуальной деятельности».
Однако другие авторы, к числу которых относились такие известные ученые, как А.Я. Вышинский, М.С. Строгович, B.C. Тадевосян, М.А. Чельцов, полагали, что возбуждение уголовного дела есть только первоначальный момент предварительного расследования1.
Они считали акт возбуждения уголовного дела предусмотренным законом способом реагирования прокурора, следователя, дознавателя на ставшее им известным событие как на преступление, обстоятельства совершения которого необходимо установить, а лицо, его совершившее, - выявить и привлечь к уголовной ответственности.
И сегодня некоторые исследователи рассматривают возбуждение уголовного дела как своеобразный «водораздел» между доследственной деятельностью правоохранительных органов и некоторых других должностных лиц органов исполнительной власти и предварительным расследованием преступлений. Предшествующая предварительному расследованию деятельность вовсе не является вспомогательной или факультативной по отношению к установлению обстоятельств, относящихся к предмету доказывания. Поэтому негативным обстоятельством является ограничение возможности проведения следственных действий на данном этапе.
Действительно, возникающая от этого неполнота и недостаточность материалов проверки, а также бюрократическая волокита, неизбежно возникающая в той или иной мере при передаче материалов между органами различного процессуального положения и подчинения, осложняют собирание доказательств на ранних этапах расследования. Эти же обстоятельства порождают различные нарушения, которые можно условно назвать «приемами обхода» процессуального закона: проведение всевозможных квазиследственных действий (составление протокола устного заявления вместо протокола допроса, изъятия вместо выемки, осмотра с изъятием или добровольной выдачи вместо обыска) или проведения следственных действий без указания даты проведения в протоколе, получение различных справок или объяснений от специалистов вместо заключения эксперта и т.д.
Ряд исследователей (Б.Я. Арсеньев, Н.В. Жогин, Р.Д. Рахунов, Ф.Н. Фаткулин), рассматривали стадию возбуждения уголовного дела как самостоятельную стадию уголовного процесса1. Интересно, что М.С. Строгович пересмотрел свою первоначальную позицию и присоединился к данному подходу2.
Указанные авторы объединяли в понятии «возбуждение уголовного дела» все акты и мероприятия, которые проводят компетентные органы до вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или вместо данного постановления (отказ в возбуждении уголовного дела, направление материалов по подведомственности или по территориальности). Вероятно, к стадии возбуждения дела относятся и все мероприятия, связанные с легализацией материалов оперативно- розыскной деятельности (далее - ОРД).
При таком подходе стадия возбуждения уголовного дела охватывает чрезвычайно широкий круг лиц и правоотношений с достаточно неясным процессуальным статусом. На этой стадии соответствующие органы получают информацию о совершенном или готовящемся преступлении и предпринимают ряд действий, направленных на установление ее достоверности, а также при необходимости закрепляют следы совершенного преступления.
Развитие института возбуждения уголовного дела в русском праве и в период формирования социалистического права (1918-1958 гг.)
Стадия возбуждения уголовного дела не всегда признавалась обязательной стадией уголовного процесса. Она либо исключалась из уголовного процесса вообще, либо сливалась со стадией предварительного следствия. Как уже отмечалось, ст. 297 УУС закрепила институт возбуждения уголовного преследования, ранее сложившийся в практике дореформенных судебно-админист-ративных органов.
Первоначально УУС отнес возбуждение уголовного преследования почти исключительно к компетенции судебного следователя, прокурора или судьи (органов судебной власти), допуская производство следственных действий только с данного момента. УУС разрешил как исключение осуществление следственных действий полицией по правилам, установленным им для производства предварительного следствия (ст. 260 УУС), в случаях, «когда полицией застигнуто совершающееся или только что совершившееся преступное деяние, а также когда до прибытия на место происшествия судебного следователя следы преступления могли бы изгладиться»1. Акт возбуждения уголовного преследования в таком случае должен был прежде всего указать на орган, ведущий расследование, на его процессуальную компетенцию.
Для автора принципиально важным является то, что не существует никакого возбуждения уголовного дела вне деятельности специально уполномоченных на то по закону органов, а также вне их компетенции (подследственности). Анализ подследственности и возможности реагирования в форме возбуждения уголовного дела на информацию о преступлении (возможности получения по собственной инициативе такой информации) позволяет определить роль и место того или иного органа в расследовании преступлений.
В конце XIX в. приоритет предварительного следствия был безусловным. Полиция заменяла судебного следователя лишь в следственных действиях, «не терпящих отлагательства, как-то: в осмотрах, освидетельствованиях, обысках и выемках», но формальных допросов ни подозреваемых, ни свидетелей полиция не производила, «разве бы кто-либо из них оказался тяжко больным и представилось бы опасение, что он умрет до прибытия следователя» (ст. 258 УУС).
В большинстве случаев инициатива начала расследования связывалась законодателем с обращением в компетентные органы различных частных лиц: потерпевших и их договорных или законных представителей. (В. Случевский указывает, что практика правительствующего Сената Российской империи по определению круга данных лиц была противоречива и непоследовательна)1. Инициировать расследование могли и иные лица, сообщившие необходимую информацию: непотерпевшие очевидцы (ст. 298 УУС), лица, представившие (по долгу службы или по собственному почину) иные доказательства обвинения (ст. 299 УУС); сами виновники - в случае явки с повинной (ст. 310 УУС).
Другую группу (класс) ситуаций инициирования расследования составляли случаи самостоятельного обнаружения полицией, местной администрацией или иными специально уполномоченными правительственными органами признаков преступления или проступка, по которым не требуется жалоб частных лиц (ст. 40 УУС).
Наконец, судебные следователи, прокуроры, мировые и общие судьи (ст. 42 УУС) могли возбудить уголовное преследование или по поступившим к ним материалам (из полиции, местной администрации и иных органов), или по жалобам частного обвинения, или при самостоятельном обнаружении признаков преступления (в ходе производства по другому делу или в том случае, когда данные органы оказывались очевидцами преступлений и проступков (ст. 313 УУС). В последнем случае материалы дела передавались прокурору (ст. 314 УУС). В Варшавском судебном округе судьи также не возбуждали уголовного преследования, а передавали материалы о выявленном преступлении или проступке прокурору; в Кавказском крае органом, всецело замещавшим следователя, являлись мировые судьи с помощниками (ст. 1212 УУС).
Русское право не восприняло подход, характерный для французского уголовного процесса: обвинение - монополия прокуратуры , но и не признавало жалобу потерпевшего абсолютным поводом к возбуждению уголовного пре-следования . Кроме того, прокурор был лишен права возбуждения уголовного преследования по делам исключительной подследственности, перечень которых постепенно расширялся.
Менее чем через 50 лет после принятия УУС в данный перечень входили помимо уголовно-частных преступлений: преступления должности ряда государственных учреждений, преступления членов императорской фамилии, нарушения частными лицами Уставов Казенных управлений, некоторые нарушения установлений о печати, нарушения установлений городских и земских учреждений, нарушения правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и отношениями между фабрикантами и фабричными рабочими, о нарушении правил Положения о сбережении лесов и т.п.3 Значительно были ограничены правомочия прокуроров по возбуждению уголовного преследования законами 1886-1889-х гг.
Законодательное определение компетенции различных органов на стадии возбуждения уголовного дела
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1960 г.) и новый УПК РФ (2001 г.) закрепили исторически сложившуюся децентрализованную внесудебную модель построения органов дознания и предварительного следствия. При этом, несмотря на высказывавшиеся еще на рубеже 1980-1990-х гг. предложения об упразднении дознания как формы предварительного расследования, УПК РФ ввел фигуру «процессуального двойника» следователя - дознавателя с собственной компетенцией (подследственностью), подчиненностью и т.п.
Статья 117 УПК РСФСР, неоднократно редактировавшаяся в 1963-1998 гг. содержала исчерпывающий перечень органов дознания. Их можно было разделить:
- на универсальные (обладающие правом возбуждения уголовных дел и производства неотложных следственных действий по любому составу преступления) - милиция. При этом законодатель не указывал конкретно, какие службы и подразделения милиции обладают такими правомочиями;
- специальные (обладающие правом возбуждения уголовного дела по определенным составам преступлений, в сферах, в которых данные органы осуществляют государственное управление) - органы государственной безопасности, пограничной охраны, военного командования, администрации исправительно-трудовых учреждений (ИТУ), органы государственного пожарного надзора (в тот период также находившиеся в МВД) и др.;
- исключительной, или ситуативной, компетенции (обладающие правом возбуждения уголовного дела по любому составу преступления и производства неотложных следственных действий в исключительных условиях, когда отсутст вует возможность участия в расследовании сотрудников вышеуказанных органов) - капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, начальники зимовок в период отсут-ствия транспортных связей с зимовкой. Поэтому во многих нормах УПК РСФСР говорит о «лице, производящем дознание». Правом возбуждения уголовных дел были наделены также следователи, прокуроры и суды.
Достаточно быстро эта работа сосредоточилась в наиболее управляемой части системы органов дознания - в милиции. (Возможно, сказалась давняя традиция возложения на милицию обязанностей по оказанию содействия всем органам власти.) Одновременно продолжилась децентрализация следственных аппаратов.
Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 06.04.1963 органы охраны общественного порядка (внутренних дел) наряду с органами прокуратуры и органами госбезопасности были наделены правом производства предварительного следствия. В системе МООП (МВД) вновь создается следственный аппарат с сохранением в милиции права производства дознания по значительному числу преступлений в полном объеме. В 1965 г. начальники следственных отделов были наделены процессуальными полномочиями по руководству подчиненными следователями.
Подследственность МВД постоянно расширялась и достигла к концу 1980-х гг. 80-85 % всех расследуемых преступлений. Растущий объем полномочий потребовал теснейшего взаимодействия между следствием и органами дознания по широкому кругу вопросов на низовом уровне. «Если в 1963 году следственные подразделения хотя бы юридически еще не подчинялись ГРОВД на местах, то приказом МВД СССР от 20.01.1970 даже этой гарантии был положен конец».
В то же время западноевропейское «полицейское дознание» по делам о малозначительных преступлениях в несколько измененном виде было воспринято и отечественным уголовно-процессуальным законом. Двадцать четвертого августа 1966 г. в текст УПК РСФСР были внесены изменения, закрепившие упрощенный порядок досудебного производства (по протокольной форме) по делам о неквалифицированном хулиганстве.
Протокол в 5-дневный срок (позднее его увеличили до 10 дней) с момента пресечения хулиганских действий или поступления заявления о хулиганстве утверждался начальником милиции и направлялся прокурору, при наличии согласия последнего передавался в суд, где возбуждалось уголовное дело и рассматривалось в 5-дневный срок. В некоторых случаях задержанного могли при наличии санкции прокурора содержать до решения суда под стражей без возбуждения уголовного дела1. В результате было допущено много злоупотреблений, и от такой практики вскоре отказались.
Позднее, в начале 1970-х гг., началась кампания борьбы с «нетрудовыми доходами», и по протокольной форме начали расследовать мелкие хищения (когда применение мер административной ответственности к расхитителю признавалось недостаточным), а потом - и неквалифицированные хищения государственного или общественного имущества, злостные уклонения от уплаты алиментов и т.д. По состоянию на 1 января 1997 г. (когда постановлением Конституционного Суда РФ от 28.11.1996 № 9-П о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР возбуждение уголовного дела в суде было признано противоречащим Конституции РФ) по протокольной форме расследовалось 40 составов преступлений2. УПК РФ не закрепил такой формы расследования.
Относительно полезности такой формы расследования, и даже ее конституционности, давно шли споры. Одни авторы признавали ее самостоятельное значение при расследовании малозначительных преступлений, совершенных в условиях очевидности, если подозреваемый (заподозренный) известен и не ходатайству-ет о производстве предварительного расследования . Другие вообще отрицали необходимость этой формы .
Актуальные проблемы совершенствования деятельности право-охранительных органов и судей при возбуждении уголовного дела
На основании вышеизложенного, можно предположить, что проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов и судей при возбуждении уголовного дела имеют как уголовно-процессуальную, так и административно-правовую составляющую. На ранних стадиях расследования значение административно-правового регулирования деятельности сотрудников органов дознания (начальника органа дознания, дознавателя, органа, осуществляющего ОРД) и следователей преобладает.
В суде (у мирового судьи) при возбуждении дела частного обвинения значение такого рода регулирования невелико и сводится к регулированию работы механизмов, гарантирующих доступ к правосудию, охрану прав заявителя и реализации ряда иных процессуальных прав и обязанностей. Для этого, например, используются различные формы уведомлений о принятии к производству судом (судьей) дела о преступлении частного обвинения, разъяснения участникам дела их процессуальных прав и обязанностей, составления акта о примирении и др.
Кроме того, ряд вопросов собирания и предоставления предметов и документов, использования помощи специалистов адвокатом регулируются Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» от 31.05.2002 \ Закрепленные в данном законе правомочия реализуются адвокатом в уголовном процессе при участии по любым делам и на любых стадиях процесса
В деятельности органов дознания, следователей, прокуроров при возбуждении уголовного дела уголовно-процессуальное регулирование лишь дополняет регулирование, осуществляемое указанными федеральными законами о правоохранительных органах, об ОРД, межведомственными инструкциями о регистрации и передаче информации о преступлениях, о взаимодействии при проведении дознания, о представлении материалов ОРД и ряда других. Это - нормативные акты первого уровня.
Второй уровень составляют ведомственные подзаконные нормативные акты, регулирующие взаимодействие отдельных служб и подразделений при расследовании преступлений. В рамках настоящего исследования целесообразно обратиться только к отдельным приказам МВД РФ как наиболее многочисленного отряда органов дознания, проверяющих основную массу заявлений и сообщений о преступлениях, так как деятельность соответствующих органов дознания по большей части регулируется именно этими актами.
В частности, основные приемы и правила проведения полицейского дознания, о котором говорилось в первой главе настоящего исследования, мы находим в ст. 86 и 133-152 Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ (Утв. приказом МВД РФ от 18.01.1993 № 17), Инструкции об организации деятельности участкового уполномоченного милиции (Утв. приказом МВД РФ от 16.09.2002 № 9001, а также разд. 15-16 Наставления по работе дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ (Утв. приказом МВД РФ от 20.04.1999 № 297). Компетенция различных органов и подразделений не одинакова. В частности, закрепляются такие формы реагирования на сообщения о преступление, как устные расспросы заявителей и очевидцев, установление путем опроса очевидцев преступления, подозреваемых, передача информации в дежурную часть органов внутренних дел, оказание помощи потерпевшим, преследование скрывшихся преступников по горячим следам, обнаружение и изъятие похищенного имущества, охрана места происшествия и следов до прибытия следственно-оперативной группы. В момент реагирования на сообщение граждан о преступлении нарядом патрульно-постовой службы милиции (далее - ППСМ) или иным сотрудником милиции, как правило, протокол устного заявления или справка о сообщении не составляется, а результаты проверки информации докладываются сотрудником в последующем рапортом начальнику органа дознания.
Поскольку составление рапорта об обнаружении признаков преступления предусматривается ст. 143 УПК РФ среди норм о поводах возбуждения уголовного дела, то следует считать данный документ не простой справкой о работе сотрудника или сопроводительным письмом к материалам ОРД, а процессуальным документом. Форма его устанавливается ведомственными актами, а содержание - ст. 86 и 134 Устава ППСМ. В определенных случаях рапорт может заменить собой заявление гражданина, например, если признаки преступления имеются, а заявитель скрылся или умер.
Такая же процедура установлена и для проверки других сигналов о происшествиях: телефонных и иных сообщений с использованием средств электронной связи, сигналов срабатывания средств сигнализации, анонимных писем и так далее, которые по закону не могут выступать процессуальными поводами. Если в анонимном письме указываются конкретные данные, свидетельствующие о подготовке или совершении преступления, то осуществляется необходимая проверка, и при подтверждении этих фактов уголовное дело может быть возбуждено. Поводом в данном случае будет непосредственное обнаружение соответствующим органом или должностным лицом признаков преступления, которое будет оформлено рапортом. Телефонные сообщения должны быть зарегистрированы дежурным ОВД в виде телефонограммы в журнал учета информации и немедленно проверены в рамках административных полномочий учреждения (милиции), в том числе и в ходе оперативно-розыскных и оперативно-поисковых мероприятий.
Другой важной особенностью вышеуказанных нормативных актов является то, что они регулируют как действия сотрудников правоохранительных органов в связи с получением информации о преступлении (в форме повода, указанного в ч. 1 ст. 144 УПК РФ, и в любой иной), так и участие в оперативно-розыскных мероприятиях в рамках расследования уголовного дела или проверки сообщения, например, действия сотрудников ДПС ГИБДД в рамках планов «Сирена» и «Перехват» (разд. 16 Наставления ДПС).
