Содержание к диссертации
Стр.
Глава I. Социальная обусловленность уголовно-правовых мер противодействия нецелевому использованию
1. Основания и пределы криминализации нецелевого
2. Соотношение уголовно-правовых, административно- правовых и бюджетно-правовых мер противодействия
нецелевому использованию бюджетных средств 41
Глава II. Уголовно-правовая характеристика нецелевого
использования бюджетных средств 61
1. Нецелевое расходование бюджетных средств
(ст. 285.1 УК РФ) 61
2. Нецелевое использование государственного целевого
кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ) 100
Глава III. Проблемы оптимизации уголовно-правовых мер противодействия нецелевому использованию
бюджетных средств 138
1. Проблемы квалификации нецелевого использования бюджетных средств и их преодоление в правоприменительной
практике 138
2. Основные направления совершенствования уголовно- правовых норм об ответственности за нецелевое
использование бюджетных средств 163
Список использованной литературы 196
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основополагающим принципом бюджетной политики и бюджетного законодательства России является целевой характер бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в силу которого бюджетные ассигнования должны выделяться в
распоряжение получателей и использоваться ими исключительно для финансирования конкретных целей. Однако практика исполнения федерального, региональных и местных бюджетов свидетельствует о повсеместном нарушении, а порой и открытом игнорировании указанного принципа, что проявляется в широкомасштабном использовании бюджетных средств вопреки их целевому назначению. Так, за 2001-2008 гг. Счетной палатой Российской Федерации выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств в« размере 26*447,6 млн рублей, а объем нецелевого использования бюджетных средств, выявленного Федеральной службойфинансово-бюджетного надзора, только за четыре года (с 2005 по 2008 гг.) составил 13 321,5 млн рублей.
Препятствуя- эффективному осуществлению государственных и муниципальных функций, нецелевое использование бюджетных средств причиняет вред правам и законным интересам личности, затрудняет реализацию приоритетных национальных проектов, федеральных и региональных целевых программ, государственной политики в социальной, демографической, экономической, промышленной, военной и иных сферах. В этой связи имеются все основания согласиться с экспертными оценками, согласно которым масштабное нецелевое использование бюджетных средств в настоящее время остается реальной угрозой для национальной безопасности России.
Проблема обеспечения целевого режима бюджетных расходов является весьма актуальной и для Федеральной службы исполнения наказаний, в органах и учреждениях которой ежегодно фиксируются многочисленные факты нецелевого использования бюджетных средств. Так, в 2001 г. объем бюджетных средств, использованных не по целевому назначению в органах и учреждениях ФСИН России, составил 6,7 млн рублей, в 2002 г. - 14,9 млн рублей, в
2004 г. — 78,7 млн рублей, в 2005 г. - 151,6 млн рублей, в 2006 г. - 186,4 млн рублей, в 2007 г. - 142,9 млн рублей, а в 2008 г. - 214,5 млн рублей.
На этом фоне не вызывает сомнений необходимость разработки и последовательной реализации взаимосвязанных социальных, экономических, бюджетных, правовых и иных мер, направленных на укрепление финансовой дисциплины и борьбу с нецелевым использованием бюджетных средств. На современном этапе потребность в разработке и реализации указанных мер становится особо острой, поскольку нецелевое использование бюджетных средств представляет собой разновидность коррупционных правонарушений, противодействие которым отнесено к числу приоритетных направлений государственной политики России. При этом следует признать, что одной из. наиболее эффективных мер- противодействия нецелевому использованию бюджетных средств является установление и применение уголовной ответственности за подобные деяния. Исходя из этого неотъемлемой' составной частью проблемы, обеспечения целевого режима бюджетных расходов следует считать разработку новых и повышение эффективности существующих уголовно-правовых средств, направленных на противодействие нецелевому использованию бюджетных ассигнований, что позволяет говорить о существовании объективной потребности в проведении настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы уголовно-правового противодействия экономическим и должностным преступлениям были предметом исследования таких видных ученых, как
Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, А.Э. Жалинский, C.B. Изосимов, И.А. Кле- пицкий, М.И. Ковалев, И .Я. Козаченко, С.М. Кочои, Ю.П. Кравец, Л.Л. Круг- ликов, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, И.И. Кучеров, H.A. Лопашенко, Т.В. Пинкевич, В.И. Тюнин, П.С. Яни и др.
За последние годы было подготовлено достаточное количество диссертационных исследований по вопросам криминологической и уголовно- правовой характеристики нецелевого использования бюджетных средств. Из них к наиболее значимым можно отнести труды следующих авторов: Д.А. Бойкова, Ю.Н. Демидова, А.Г. Карпова, P.P. Фазылова и др.
Говоря^ о значительном вкладе указанных авторов в данной области, следует отметить, что все они в основном рассматривали особенности законодательной регламентации, вопросы квалификации и противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств. В этой связи до настоящего времени в теории уголовного права не получил окончательного разрешения вопрос о соотношении составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, а также не определены основания для разграничения административного* деликта и уголовно наказуемого деяния, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств. Учитывая изложенное, настоящее теоретико-прикладное исследование уголовно-правовых мер противодействия нецелевому использованию бюджетных ассигнований (ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ) и их места в системе иных правовых мер представляется своевременным и вполне оправданным.
Цели и задачи,исследования. Основными целями диссертационного исследования выступают: всесторонний анализ и разрешение проблем, связанных с установлением, дифференциацией и реализацией уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, предоставленных на безвозмездной (ст. 285.1 УК РФ)'И кредитной (ч. 2 ст. 176 УК РФ) основах; разработка научно обоснованных рекомендаций по квалификации предусмотренных ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ разновидностей нецелевого использования бюджетных средств; определение перспективных направлений совершенствования уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств:
Необходимостьдостижения указанных целей обусловила постановку и решение следующих задач:
обоснование социальной обусловленности криминализации; нецелевого * использования бюджетных средств в современных условиях и определение пределов уголовно-правовой охраны бюджетных отношений;.
разрешение вопроса: о соотношении? уголовно-правовых, административно-правовых и бюджетно-правовых мер противодействия: нецелевому использованию бюджетных средств;
характеристика- объективных и субъективных признаков состава- нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ);
-: уголовно-правой: анализ, объективных и субъективных признаков состава использования-государственногощелевого кредита не пошрямому назначению (ч: 2хт. 176 УК РФ);
решение проблем межотраслевой и внутриотраслевой (уголовно- правовой) дифференциации ответственности за нецелевое использование бюджетных средств;
указание на особенности, квалификации преступлений^ предусмотренных ст. 285.1 и ч.,2 ст. 176УК РФ; . '
формулирование предложений по устранению пробелов и1 ошибок, допущенных законодателем при конструировании* уголовно-правовых норм об ответственности; за: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ).
Объектом диссертационного исследования» является, совокупность общественных отношений, возникающих в связи с: установлением; и- применением уголовно-правовых мер противодействия нецелевому использованию бюджетных средств:
Предметом диссертационного исследования выступают уголовно- правовые нормы об ответственности за нецелевое использование бюджетных
средств, - выделенных на безвозвратной (ст. 285 .1 УК РФ) и кредитной (ч. 2 ст. 176 УК РФ) основах, а также: нормы иных отраслей российской системы права и следственно-судебная практика..
В качестве нормативной г базы» диссертационного исследования выступает Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, иные федеральные законы, подзаконные нормативно-правовые акты бюджетного законодательства.
Эмпирическая? база? диссертационного исследования: представлена: статистическими данными- Главного информационного аналитического центра МВД России? и Верховного Суда Российской Федерации; материалами контрольно-ревизионной- деятельности Счетной' палаты. Российской; Федера- . ции,. Росфиннадзора, органов; ФСИН России; материалами; 42. уголовных: дел о преступлениях, предусмотренных.ст. 285:1; и ч. 2 ст. 176 УК РФ; опубликованной практикой Верховного Суда Российской Федерации, относящейся« к теме исследования; практикой? прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства;: результатами проведенного- автором анкетированиям 117 сотрудников правоохранительных органов,г. Москвы и Московской области (из них 41 сотрудник: подразделений ОВД но борьбе с экономическими преступлениями, 33 сотрудника следственных подразделений ОВД, 19 следователей подразделений Следственного' комитета при прокуратуре Российской Федерации, 24; судьи). При подготовке диссертации также использовались результаты исследований, проводимых другими авторами.
В; качестве теоретической? основы?диссертационного; исследования^ выступили основные положения отечественной доктриньь уголовного права и криминологии; а также относящиеся к объекту исследованиялруды, в области? теории: права, истории государства и права, философии, права, административного* права, финансового права, социологии. Среди уголовно-правовых научных.публикаций;, непосредственно относящихся) к теме диссертационного исследования, необходимо выделить:
работы, посвященные преступлениям в> сфере экономической: деятельности и должностным преступлениям, выполненные А.Я. Аснисом, Б.В. Волженкиным, Л. Д. Гаухманом, H.A. Лопашенко, C.B. Максимовым, И.А. Клепицким, Ю.П. Кравцом, Т.В. Пинкевич, В.И. Тюниным, U.C. Яни;
научные труды, посвященные исследованию преступлений в бюджетной сфере, авторами которых являются Ю.Л. Анисимов, К.С. Арутюнян, Ю;Н Демидов^ А.В-Макаров;
научные.труды, в которых представлена уголовно-правовая: характеристика состава нецелевого; расходования; бюджетных средств, (ст. 285.1 УК РФ),1, подготовленные О. Авериным, H.H. Бойко, Д.А. Бойковым, С.ВШзосимовым, А.Е. Карповым,. Т. Макаровой; A.Mi. Мйньковой; А.ВШфицеровой; С^В Поповым; В.И. Тюниным, Р.Р. Фазыловым,. А. Шни- тенковым, А.К. Щегулиной; .
публикации; посвященные:изучению/состава' использования' государственного1 целевого' кредита1 не по целевому назначению, (ч. 2 ст. 176 УК РФ), подготовленные В Н. Балябиным, Я.С. Васильевой* J ДСМ! Дугричи- , ловой; Л1И; Никольской; A.A. Сапожковым; И;Я1 Козаченко;
Методологическойгосновой?диссертационного исследования'является общенаучный диалектический метод; В процессе юридического? анализа предусмотренных ст. 285.1 и ч. 2 ст.,176 УК РФ разновидностей нецелевого использования бюджетных средств также: применялся ряд частнонаучных методов, традиционных для правовых исследований: формально-логический; сравнительно-правовой; системно-структурный. При проведению анкетирования сотрудников правоохранительных органов использован социологический метод исследования;
Научная новизна заключается»в ^решении вопросао соотношении составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ; а также в определении основания для разграничения: административного деликта и уголовно-наказуемого деяния; которые связаны с нецелевым использованием бюджетных средств. В теории уголовного права данная проблема'в должной степени не была исследована, вследствие чего не получила окончательного разрешения.
После анализа современного уголовного и административного законодательства в части установления ответственности за нецелевое использование бюджетных денежных средств, бюджетного законодательства - в части регламентации их расходования, правил законодательной техники и дифференциации ответственности, научных исследований, посвященных проблемам криминализации данных общественно опасных деяний, автором определены: основание уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств; критерий разграничения^ преступного и непреступного нецелевого использования, бюджетных денежных средств, а таюке предложено декрими- нализировать-преступления, предусмотренные ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, с одновременным включением в действующий уголовный- закон нормы, об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Основные положения, выносимые на защиту:
Противодействие нецелевому использованию бюджетных средств должно осуществляться как. уголовными; так и административными мерами правового воздействия в зависимости от наличия или отсутствия юридически значимых обстоятельств дела. Исключительное использование мер ответственности, предусмотренных административным и бюджетным законодательством России, является- малооправданным по причине неэффективности предупредительной деятельности и явного несоответствия общественной опасности совершенного деяния.
Систему уголовно-правовых мер противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств составляют ст. 285:1, ч. 2 ст. 176 УК РФ. Статья 285.1 УК РФ предусматривает ответственность должностных лиц получателей бюджетных средств за нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных на безвозвратной и безвозмездной основах. Часть 2 ст. 176 УК РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, предоставленных на кредитной основе, субъектами которого могут выступать не только должностные лица, но и руководители коммерческих организаций, индивидуальные предприниматели и физические лица.
В целях соблюдения принципа равенства граждан перед законом (ст. 4 УК РФ) и принципа справедливости (ст. 6 УК РФ) предлагается уравнять размер криминообразующих признаков разновидностей нецелевого использования бюджетных средств путем установления в УК РФ единой нормы об ответственности за данное преступление. Несоответствие положений рассматриваемых норм указанным принципам в настоящее время видится в том, что в основе межотраслевой дифференциации ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных на безвозмездной и безвозвратной основах, лежит сумма бюджетных ассигнований - 1 млн 500 тыс. рублей. Дифференциация уголовной и административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, предоставленных на кредитной основе, осуществляется в зависимости от размера причиненного ущерба, составляющего 250 тыс. рублей.
Следует установить уголовную ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств в целом, тогда как в действующем уголовном законодательстве устанавливается ответственность только за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ). Это обстоятельство не позволяет привлечь должностных лиц к ответственности за нецелевое использование бюджетных ассигнований, не связанное с их расходованием. Между тем указанное деяние обладает не меньшей общественной опасностью, чем нецелевое расходование бюджетных средств.
Предлагается расширить круг субъектов нецелевого использования бюджетных средств, признав субъектом преступления должностное лицо главного распорядителя и распорядителя бюджетных ассигнований. Круг субъектов уголовно наказуемого нецелевого использования бюджетных средств нуждается в расширении, поскольку в отличие от административного законодательства, УК РФ' признает субъектом нецелевого использования бюджетных средств только должностное лицо получателя бюджетных ассигнований. Это не позволяет привлечь к уголовной ответственности за соответствующее деяние должностное лицо главного распорядителя и- распорядителя бюджетных средств.
Действующее законодательство не обеспечивает уголовно-правовой охраной от нецелевого использования бюджетные средства, которые предоставляются заинтересованным лицам на безвозмездной и'безвозвратной основе в виде субсидий (ст. 78 и 78.1 БКРФ). Нецелевое использование указанных бюджетных средств не охватывается ни ст. 285.1 УК РФ, ни ч. 2 ст. 176 УК РФ, что позволяет говорить о существовании пробела в уголовном законе, требующего устранения законодателем,путем включения в УК РФ нормы об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Предлагается исключить ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 из УК РФ и установить, уголовную* ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в одной статье УК РФ, которую, исходя из содержания непосредственного объекта соответствующего деяния, целесообразно поместить втл. 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности» и изложить в следующей редакции:
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное в крупном размере, —
То же деяние, совершенное:
для единообразного толкования и применения соответствующих норм уголовного законодательства при квалификации преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных денежных средств, а также при подготовке постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации о правилах оценки и квалификации уголовно наказуемого нецелевого использования бюджетных денежных средств;
в законотворческой работе при совершенствовании уголовного законодательства, разработке нормативных правовых актов бюджетного законодательства России, регламентирующих вопросы целевого использования, бюджетных денежных средств;
Статья... Нецелевое использование бюджетных средств
наказывается штрафом в размере до сорока тысяч рублей ши в размере заработной платы ши иного дохода1 осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от ста> восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо лишением свободы,на срок до двух лет.
а) в особо крупном размере;
б) группой лиц по предварительному сговору;
в) должностным лицом, —
наказывается штрафом в размере от сорока до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до шести месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, если они совершены организованной группой либо лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, —
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок от пяти, до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет:
Расположение-предлагаемой^ статьи в гл. 22 УК РФ позволит исчис- лять.крупный и особо крупный.размер бюджетных средств, использованных нецелевым образом, в соответствии.с примечанием к ст. 169 УК РФ.
8. Для унификации* действующего уголовного законодательства Российской Федерации необходимо распространить дефиницию- «должностное лицо» на все нормьг Особенной части уголовного закона, в том числе и на статьи гл. 22 УК РФ. В-этой связи предлагается внести в п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ* следующее изменение: слова «в статьях настоящей главы» заменить словами «в статьях настоящего Кодекса».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе выводы позволили определить перспективные направления, исследования уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Положения диссертации расширяют и развивают систему знаний > о составах отдельных финансовых преступлений, санкциях норм Особенной части УК РФ, закрепляющих виды мер государственного принуждения за нецелевое использование бюджетных денежных средств. Их можно рассматривать в качестве теоретической основы дальнейшего реформирования уголовного законодательства в части криминализации указанных общественно опасных действий, а также установления видов наказаний в зависимости от наличия юридически значимых обстоятельств, существенно увеличивающих общественную опасность нецелевого использования бюджетных денежных средств.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы:
в учебном процессе при преподавании уголовного, административного и бюджетного права в образовательных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний и соответствующих спецкурсов, научно- исследовательской деятельности при изучении преступлений', посягающих на отношения, регулируемые бюджетным законодательством.
Апробация результатов исследования. Научные результаты исследования были обсуждены на международной научно-практической конференции «Государственная политика в области назначения и исполнения уголовных наказаний» (г. Вологда, 2008 г.), межвузовском научно-практическом семинаре «Проблемы уголовной ответственности и наказания», посвященном памяти профессоров В.А. Елеонского и H.A. Огурцова (г. Рязань, 2009 г.).
Основные положения и выводы диссертации отражены в шести научных публикациях.
Результаты проведенного исследования внедрены и используются в практической деятельности центрального аппарата ФСИН России, Управления Федерального казначейства по Вологодской области, Управления федеральной службы исполнения наказаний по Вологодской области, Департамента финансов Правительства Вологодской области, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Уголовное право» в таких вузах, как Вологодский институт права и экономики ФСИН России и Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова.
Структура диссертации предопределена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Диссертация выполнена в соответствии с требованиями ВАК России.
