Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночные преобразования базовых экономических отношений в российском обществе, связанные с формированием и развитием частной собственности, обособленных негосударственных субъектов хозяйствования и разрешением частного предпринимательства, стали причиной формирования новой экономической системы. В числе ключевых задач государства – стабилизация экономики, обеспечение ее поступательного развития (как антипод дезинтеграции), формирование механизмов бюджетного федерализма, ряд других. Системное исследование этих проблем, формирование методологии разработки эффективной экономической политики, разработка механизмов ее реализации в условиях России, несомненно, являются важным фактором общей эффективности функционирования экономики, ее социальных результатов.
Однако, в процессе реформирования экономической деятельности российского государства особую остроту приобрела угроза криминализации соответствующих общественных отношений. Президент РФ В.В. Путин однозначно констатировал: «Несмотря на ряд успешных дел, направленных на борьбу с правонарушениями в экономической сфере, криминальное и коррупционное давление на экономику не ослабевает». Одним из долгосрочных факторов дестабилизации финансово-экономической устойчивости государства являются угрозы криминального свойства, содержание которых непосредственно связано с нарушением принципов и механизма реализации бюджетной политики государства. Данный тип угроз, несомненно, подрывает основы экономической безопасности России, поскольку стабилизация экономики реализуется в том числе и средствами бюджетной политики.
Бюджетное финансирование осуществляется в форме бюджетных ассигнований по определенному назначению для достижения общегосударственных целей или для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном либо частичном государственном денежном обеспечении. Бюджетное финансирование - предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение из государственного или местного бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.
Нецелевое использование бюджетных средств - использование бюджетных средств, на цели, не соответствующие правовым основаниям их получения. Уголовная ответственность за нецелевое расходование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов введена Федеральным законом № 162-ФЗ от 8 декабря 2003г. – ст.ст.285-1 и 285-2 УК РФ.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы вопросам ответственности за данные преступления посвящены диссертационные исследования Бойкова Д.А. («Нецелевое расходование бюджетных средств: уголовно-правовой и криминологический аспект» (Москва, 2005)) и Фазылова Р.Р. («Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» (Казань, 2005)). Анализ данных работ показывает, что сохраняет актуальность и подлежит исследованию ряд проблем – таких как механизм совершения данных деяний, их место в системе уголовно-правовых запретов с точки зрения систематизации уголовного закона, проблемы квалификации статей 285-1, 285-2 УК РФ. Необходимо решить ряд вопросов, связанных с точностью и полнотой законодательных формулировок диспозиций соответствующих норм; кроме того, деятельность специальных субъектов профилактики посягательств на рациональное расходование бюджетных средств требует дополнительного нормативно-правового обеспечения.
Счетная палата РФ проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства. Всего за 1995-2004 годы Счетная палата провела 3857 контрольных мероприятий (в 1996 году - 276, в 2004 году - 487), которыми было охвачено 16815 объектов. Выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил (в эквивалентном измерении) 905,61 млрд. рублей (в 1996 году - 44,09 млрд. рублей, в 2004 - 116,0 млрд. рублей). За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей, из них в 2004 году - 20,0 млрд. рублей. По результатам контрольных мероприятий в 1995-2004 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, возбуждено 702 уголовных дела. Счетная палата РФ выявила в ходе проведенных в 2004 году контрольных проверок нецелевое использование бюджетных средств на 1,6 млрд. руб., в казну было возвращено 1,5 млрд. руб. По факту нецелевого использования бюджетных средств в 2004 году возбуждено 156 уголовных дел.
Однако, названные нормы уголовного закона встретили определенные проблемы в ходе правоприменения. Отчасти это вызвано сложным бланкетным характером их диспозиций, отчасти – конкуренцией норм УК (ст.ст.285, 285-1, 285-2), КоАП РФ (ст.15.14), БК РФ (ст.289). С введением в Уголовный кодекс положения об ответственности должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств возникла некая коллизия, нуждающаяся в разрешении. Следует разделить все случаи нецелевого использования финансов на две группы (криминальное и некриминальное), разработав критерии соответствующей классификации. Нецелевое использование бюджетных средств может преследовать личную выгоду, наносить ущерб обществу и государственным интересам. Но возможно и такое нецелевое использование бюджетных средств, которое не наносит в итоге ущерб государству и не снижает общей эффективности. Подобные нарушения случаются тогда, когда бюджетные средства используются для решения иных срочных проблем. Следует классифицировать как неправомерное такое нецелевое использование бюджетных средств, которое сопровождается намеренным нанесением ущерба государственным интересам. Второй же случай надо классифицировать как несанкционированное использование казенных денег. Это, естественно, также является нарушением, но не наносит ущерб государственным интересам. Несомненно, рассматриваемые новеллы уголовного закона требуют серьезного научного анализа, практикой востребованы практические рекомендации по их применению.
Кроме того, очевидно, что противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств не может быть ограничено только карательными мерами. Самостоятельное направление правового воздействия связано с превентивными мерами криминологического содержания. Необходимо научно обосновать систему мер противодействия и предупреждения нецелевого расходования бюджетных средств. Важнейшим субъектом такой специальной профилактики является Счетная палата РФ. Самостоятельными субъектами превенции являются подразделения МВД РФ, деятельность которых включает противодействие посягательствам на бюджетные средства. Нормативно-правовое обеспечение такой предупредительной деятельности требует самостоятельного научного обоснования.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие по поводу совершения преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Предмет исследования составили нормы уголовного законодательства Российской Федерации, направленные на защиту бюджетной системы (ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ), а также практика их применения; состояние, динамика, тенденции посягательств на бюджетную систему государства в контексте показателей развития данной системы, а также основные направления общего и специального предупреждения изучаемой группы общественно опасных деяний.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в определении сущности преступлений, посягающих на бюджетные отношения, как социального и правового явления; установление криминологических и уголовно-правовых признаков деяний данного вида; формулирование основных направлений их предупреждения посредством криминологических, уголовно-правовых и административно-правовых мер. Достижение поставленной цели опосредуется решением следующих задач:
- анализ действующего законодательства и нормативно-правовой базы, регулирующих расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих финансовую безопасность Российской Федерации;
- обобщение современных представлений о сущности преступлений, посягающих на основы бюджетной системы Российской Федерации, с точки зрения их общественной опасности;
- исследование объективных и субъективных уголовно-правовых признаков преступлений против основ бюджетной системы, проблем их квалификации;
- криминологический анализ преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- исследование комплекса факторов, детерминирующих преступления данного вида;
- формулирование предложений, направленных на оптимизацию уголовного законодательства и практики его применения в области нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- разработка мер предупреждения посягательств на правила расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Законы Российской Федерации и подзаконные нормативные акты, направленные на регламентацию расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Методологические основы исследования. Диссертация базируется на диалектическом и системном методах познания явлений общественной жизни. В ходе работы над диссертацией использовались общенаучные и частные методы исследования: системно-правовой, формально-логический, социологический, статистический и др. Основной теоретической базой для изучения рассматриваемой проблемы послужили научные труды в области криминологии, уголовного, бюджетного, административного и гражданского права.
Эмпирическая база исследования. Самостоятельным источником диссертационного исследования является следственная и судебная практика по делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. При подготовке диссертации изучению подвергнуты материалы 42 уголовных дел, возбужденных органами внутренних дел и прокуратурой г. Москвы и Московской области, других регионов по делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, более 300 протоколов об административных правонарушениях за нецелевое расходование бюджетных средств. Изучены информационно-аналитические материалы МВД России и следственной практике по делам о преступлениях данного вида. Кроме того, изучены материалы проверок, проводимых Счетной палатой Российской Федерации на предмет выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в 1998-2005г.г.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, тем, что в ней содержится новая информация о посягательствах на целевой характер расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, касающаяся криминологически значимых характеристик данного вида преступлений и лиц, их совершивших, а также причинного комплекса преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. Кроме того, научная новизна работы связана с обоснованием и формулировкой ряда мер профилактики изучаемой группы преступлений. Внесен ряд предложений, направленных на совершенствование уголовного (ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ) и административного (ст.15.14 КоАП РФ) законодательства в части регламентации оснований ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Основные положения, выносимые на защиту, в совокупности образуют концептуальную схему исследования:
1. Финансовая безопасность государства состоит в способности его органов обеспечивать устойчивость экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.
2. Наблюдается существенная разница в количестве установленных сумм нецелевого расходования и суммы наложенного штрафа. Величина административной штрафной санкции составляет в среднем лишь 1,9 % от всей суммы причиненного ущерба. Подобная тенденция сохраняется во всех федеральных округах. Показатель величины административного штрафа колеблется в пределах от 1% до 2,4 % от суммы ущерба. Несомненно, это свидетельствует, во-первых, о неадекватности правоприменительной практики той степени общественной опасности, которой обладают рассматриваемые бюджетно-финансовые правонарушения, во-вторых, - об ограниченности возможностей административно-правового воздействия без поддержки его уголовно-правовым инструментарием.
3. Выявлена устойчивая динамика возрастания количества преступлений в сфере нецелевого расходования бюджетных средств и количества предъявленных обвинений по установленным фактам, с учетом тенденции их пропорционального роста. Кроме того, число уголовных дел по преступлениям изучаемой категории, превышающее число материалов Счетной палаты РФ, свидетельствует о том, что данные материалы определенно в большинстве своем содержали сведения о многоэпизодных преступлениях, а также о многоэпизодных преступлениях, совершенных группой лиц по предварительному сговору.
4. Показатели нецелевого расходования бюджетных средств не отличаются стабильными свойствами динамики. Если в 2000, 2004г.г. наблюдается прирост (пусть и в различных количественных выражениях), то в 2001 и 2003 г.г. зарегистрирован спад. Значительное возрастание количества выявленных фактов в 2004г., безусловно, связано с введением в уголовное законодательство ст.285-1 и ст.286-1 УК РФ 8 декабря 2003г. Это обстоятельство объективно свидетельствует о том, что именно меры уголовно-правового содержания дают наибольший эффект при противодействии нецелевому расходованию бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов. Обладая выраженным карательным эффектом, уголовно-правовой инструментарий обеспечивает не только надлежащее правовое исследование соответствующих злоупотреблений, установление полного круга лиц, являющихся фактическими субъектами преступлений, но и максимально полное возмещение причиненного материального ущерба.
5. К наиболее существенным уголовно-правовым признакам преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, следует отнести: нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов может быть совершено исключительно в форме осознанного, волевого, активного поведенческого акта; сущность нецелевого расходования сводится к направлению и использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения; нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов совершается вопреки интересам государственной или муниципальной службы в целом, ее целям и задачам, а равно вопреки интересам реализации управленческих решений в конкретной области финансирования тех или иных социально значимых проектов, т.е. публичным и коллективным (социальным) интересам; нецелевое расходование может быть совершено исключительно с использованием специальных должностных полномочий субъекта, вопреки интересам службы; негативные с социальной точки зрения последствия нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выходят за рамки объекта преступления и носят интегративный, аккумулирующий характер, выражаются в искажении принятия управленческих решений в сфере государственной или муниципальной службы, то есть представлены как потенциальная угроза нормальной реализации законных публичных и общественных.
6. Противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов - система скоординированных международных, межгосударственных, национальных государственных и корпоративных мер, направленных на предотвращение их использования на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
7. Среди наиболее эффективных мер специального предупреждения нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: разработка соответствующей нормативной правовой базы, где должны быть определены внутренние и внешние угрозы, а также критерии, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации; разработка принципов раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.), исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности РФ; создание информационной системы для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающей выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации; переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств; процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета; внедрение в процесс финансового контроля новых технологий, создании единого информационного пространства государственного финансового контроля, в частности на основе Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счётных органов Российской Федерации; законодательного оформления института «национальных проектов»; разработка программы бюджетного федерализма в Российской Федерации; восстановление ранее нарушенных бюджетных отношений; осуществление предварительного контроля до совершения финансовых операций на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов.
8. Вносится предложение, направленное на рационализацию уголовно-правовой оценки нецелевого расходования бюджетных средств и нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов:
- Статью УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» перенести из главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» перенести в главу 22 «Преступления против экономической деятельности» и изложить в следующей редакции:
Нецелевое использование бюджетных средств.
1. Использование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, …
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества или государства;
г) лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов - …
Примечание предлагается сохранить в действующей редакции.
- Статью УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» перенести из главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» перенести в главу 22 «Преступления против экономической деятельности» и изложить в следующей редакции:
Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.
1. Использование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере, - …
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества или государства;
г) лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов - …
9. Статью 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Нецелевое использование бюджетных средств» предлагается изложить в следующей редакции:
Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов.
1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, - …
2. Использование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, - …
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в теорию криминологии и уголовного права по научной разработке механизма противодействия преступлениям, посягающим на целевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные выводы и предложения могут быть востребованы в практике деятельности правоохранительных органов в процессе формирования и реализации мер профилактики преступлений изучаемого вида, а также в судебной практике. Кроме того, основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при подготовке юристов по специальности «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» как в ВУЗах системы МВД России, так и в иных юридических учебных заведениях. Основные положения докладывались автором в его выступлениях в подразделениях Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы и Московской области.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования докладывались диссертантом на трех научных конференциях, проводимых Московским университетом МВД России (г. Москва) в 2003-2005г.г. Апробация результатов исследования осуществлена также в трех научных публикациях автора общим объемом 1,9 п.л.
Структура работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
