Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная обусловленность уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств 15
1. Исторический и общеправовой аспекты криминализации правонарушений в бюджетной сфере 15
2. Криминологические аспекты преступлений, посягающих на бюджетную сферу Российской Федерации 41
Глава 2. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств по зарубежному уголовному законодательству 71
1. Зарубежный опыт регулирования отношений, возникающих при расходовании бюджетных средств 71
2. Пределы ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств по зарубежному уголовному законодательству 90
Глава 3. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств по уголовному законодательству Российской Федерации 101
1. Объективные и субъективные признаки состава преступления, предусмотренного ст, 2851 УК РФ 101
2. Разграничение нецелевого расходования бюджетных средств со смежными составами преступлений и иных правонарушений 156
3. Меры совершенствования законодательства об уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств 177
Заключение 202
Библиография
- Криминологические аспекты преступлений, посягающих на бюджетную сферу Российской Федерации
- Пределы ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств по зарубежному уголовному законодательству
- Разграничение нецелевого расходования бюджетных средств со смежными составами преступлений и иных правонарушений
- Меры совершенствования законодательства об уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы количество бюджетных правонарушений возросло многократно и приобрело угрожающие масштабы. В средствах массовой информации всё чаще появляются сообщения из разных регионов Российской Федерации о выявленных фактах преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Недостаточная эффективность уголовного судопроизводства в борьбе с «растаскиванием» бюджетных средств и низкий уровень правового самосознания чиновников подрывают устои и авторитет государства.
Неконтролируемое расходование средств, выделяемых из бюджетов и резервных фондов всех уровней, и отсутствие эффективной уголовно-правовой защиты бюджетной сферы государства может повлечь недолжное исполнение национальных проектов, федеральных целевых программ и, как следствие, техногенные катастрофы и недополученную государством прибыль. Высок риск несоблюдения сроков строительства олимпийских объектов в Сочи и подготовки к Чемпионату Мира по футболу 2018 года.
Вследствие повышенного общественного внимания к этой проблеме Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» глава 30 Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года (далее УК РФ) была дополнена двумя новыми статьями, закрепившими ответственность за «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 2851) и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 2852).
Ранее нецелевое расходование бюджетных средств квалифицировалось по статье 285 УК РФ как «Злоупотребление должностным положением» и каралось более суровой санкцией, в виду чего многие исследователи до сих пор расценивают введение специальных составов преступления,
4 предусмотренных ст. ст. 285', 2852 УК РФ, как неоправданное и чрезмерное проявление гуманности по отношению к должностным лицам -распорядителям бюджетных средств. Представляется, тем не менее, что закрепление указанных специальных норм в российском уголовном законодательстве стало реакцией на многочисленные бюджетные нарушения, но этих мер оказалось явно недостаточно.
Согласно данным официальной статистики, в 2004 г. по ст. 285' и ст. 285 УК РФ было зарегистрировано соответственно 37 и 7 преступлений; в 2005-82 и 25; в 2006- 150 и 31; в 2007- 156 и 75; в 2008- 197 и 94; в 2009- 117 и 101; в 2010- 157 и 1041; в 2011 - 101 и 432. Таким образом, за период с 2003 по 2011 гг. наблюдается динамика роста рассматриваемых преступлений более чем в шесть раз, за исключением показателей 2007, 2010 и 2011 гг. Снижение же количества зарегистрированных преступлений в отдельные периоды вряд ли объективно отражает фактическое состояние соответствующего вида преступности, а скорее обусловлено уменьшением эффективности выявления и расследования нецелевого расходования бюджетных средств, что, в свою очередь, вызвано производимыми именно в эти годы существенными организационно-штатными преобразованиями в подразделениях по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями и прокуратуре.
За последние годы значительно обновилась нормативно-правовая база в области бюджетных правоотношений. Вступили в силу Федеральный закон от 7 марта 2011 г. №26-ФЗ «О внесении изменений в УК РФ» и Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. №420-ФЗ «О внесении изменений в УК РФ и
См.: Экстремизм: социальные, правовые и криминологические проблемы / под ред. А.И. Долговой. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2010. - С. 517; Статистика 2010 год. Сводный отчет по России за январь-декабрь 2010 года. - М.: ГИАЦ МВД России.-С. 51.
См.: Сводный отчёт о результатах деятельности подразделений БЭП и НП за 12 месяцев 2011 года: ДЭБ МВД России // Сведения о преступлениях экономической направленности, выявленных подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями ОВД за 2011 год. Форма 5-БЭП р.1; Сведения о преступлениях экономической направленности, выявленных налоговыми подразделениями ОВД за 2011 год. Форма 5-БЭП р.2.
отдельные законодательные акты РФ», которые внесли изменения в ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ. С 7 мая 2009 г. начал действовать Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусматривающий ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств глав муниципальных образований. Принят Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. №68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» с поправками о воссоздании дорожных фондов.
О последствиях криминализации сферы общественно опасных деяний в части, касающейся нецелевого расходования бюджетных средств, можно судить только теперь, когда наработана, хоть и незначительная, следственная и судебная практика. Прежние теоретические наработки по указанной теме не охватили в полной мере все аспекты проблемы.
Требуется выработка общесоциальных и специальных криминологических мер в рамках системы мер уголовно-правового воздействия на преступность в бюджетной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Проблему нецелевого расходования бюджетных средств рассматривали в разное время такие специалисты в области российского уголовного права и криминологии, как Ю.Л. Анисимов, Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, Ю.Н. Демидов, В.Д. Ларичев, Н.А. Лопашенко, СВ. Максимов, А.В. Наумов, А.И. Рарог, М.В. Талан, А.А. Чекалин, А.И. Чучаев и др.
В последние годы проблемы нецелевого расходования бюджетных средств затронуты в диссертационных исследованиях таких авторов, как P.P. Фазылов «Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» (Москва, 2004); ДА. Бойков «Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты» (Москва, 2005); А.Г. Карпов «Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой ' и
6 криминологический анализ» (Нижний Новгород, 2007); АЛ. Казаков «Уголовно-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях проведения бюджетной реформы» (Москва, 2010); А.В. Офицерова «Нецелевое расходование бюджетных средств: проблемы законодательной регламентации, пенализации и квалификации» (Саратов, 2010).
Однако названные работы написаны либо в других экономических условиях развития государства, либо во время действия других законов. Прежде всего, не рассмотрены вопросы нецелевого расходования бюджетных средств с учётом изменившегося законодательства. Реформировано бюджетное законодательство, в рамках гуманизации уголовного законодательства сократилось применение наказания в виде лишения свободы и значительно увеличились суммы штрафов за экономические преступления одновременно с ужесточением уголовной ответственности за коррупционные преступления.
До сих пор не выработан действенный подход к расширению пределов уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств за счёт иных лиц, которые могут быть признаны субъектами состава рассматриваемого преступления.
Таким образом, выбранная нами для исследования тема в настоящее время является весьма актуальной.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере уголовно-правовой охраны бюджетных средств от нецелевого их расходования.
Предмет диссертационного исследования - обусловленные объектом исследования нормы отечественного уголовного и позитивного законодательства, а также уголовного законодательства стран Содружества Независимых Государств и Китайской Народной Республики, материалы правоприменительной практики и данные официальной статистики.
Целью настоящего диссертационного исследования является формирование теоретической модели уголовно-правовой охраны бюджетных средств от нецелевого их расходования и разработка на этой основе предложений по совершенствованию уголовного законодательства и правоприменительной практики в соответствующей части.
В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следующие задачи исследования:
- выявить общие и частные подходы к конструированию уголовно-
правовых норм о нецелевом расходовании (использовании) бюджетных
средств в зарубежном законодательстве;
раскрыть особенности криминологической характеристики преступности в бюджетной сфере;
- предложить систему мер уголовно-правового воздействия на
преступность в бюджетной сфере;
- установить признаки и соотношение общей и специальной норм
уголовного права и сформулировать определение последней;
определить степень общественной опасности и выявить криминологические особенности преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, в ряду преступлений против основ государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
выявить особенности и недостатки объективных и субъективных признаков преступления, предусмотренного ст. 285' УК РФ;'
разработать научно обоснованные рекомендации по квалификации нецелевого расходования средств;
предложить меры по совершенствованию наказания за нецелевое расходование бюджетных средств, в частности, за счёт включения в санкцию нормы дополнительного вида наказания;
- сформулировать предложения по совершенствованию уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств.
Методологической основой диссертационного исследования являются метод материалистической диалектики, общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, системно-структурный подход и др.) и частнонаучные (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и др.) методы познания.
Теоретической основой исследования стали труды ведущих ученых в области уголовного, бюджетного, административного права, философии, экономики, социологии и других наук. В работе использованы работы Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, П.Ф. Гришанина, Ю.Н. Демидова, А.И. Долговой, Н.А. Егоровой, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, Н.А. Лопашенко, СВ. Максимова, Г.М. Миньковского, А.В. Наумова, Б.Т. Разгильдиева, А.И. Рарога, Н.С. Таганцева, Н.И. Химичевой и др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, международно-правовые акты, действующее уголовное, бюджетное, административное и финансовое законодательство, другие законодательные и ведомственные нормативные акты Российской Федерации, уголовно-правовые акты стран - участниц Содружества Независимых Государств и Китайской Народной Республики.
Эмпирическая база исследования включает:
- материалы 154 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 285 и 285 УК РФ, рассмотренных судами Курской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Саратовской, Свердловской, Челябинской областей, Ненецкого автономного округа, Республик Ингушетия и Марий Эл, Приморского и Забайкальского края, г. Москвы за период с 2004 по 2011 гг.;
статистические сведения, массивы данных информационно-правовых систем в отношении лиц, привлечённых к уголовной ответственности по ст. ст. 285! и 2852 УК РФ за период с 2004 по 2011 г.;
результаты опроса 183 сотрудников правоохранительных органов (Следственного комитета РФ1, Департамента экономической безопасности МВД России, подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями) г. Москвы и Саратова, Московской и Саратовской областей.
Автор в своей практической деятельности принимал непосредственное участие в выявлении и раскрытии ряда уголовных дел, приведённых в работе в качестве примеров.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что нами была сформирована теоретическая модель уголовно-правовой охраны бюджетных средств от нецелевого их расходования и на этой основе разработаны предложения по совершенствованию уголовного законодательства и правоприменительной практики в соответствующей части.
Новизна работы определяется также конкретными научными результатами проведенного исследования, которые содержатся в основных положеннях, выносимых на защиту:
1. Система мер уголовно-правового воздействия на преступность в бюджетной сфере должна включать следующий комплекс мер:
меры предупреждения преступлений: правовая пропаганда законодательства о бюджетной и уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств; официальное предостережение потенциальных правонарушителей в форме прокурорского реагирования и иных правовых инструментов; побуждение правонарушителя к деятельному раскаянию;
С 7 сентября 2007г. - следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ; с 15 января 2011 г. - следователи Следственного комитета РФ.
- меры пресечения преступлений: привлечение к уголовной
ответственности за приготовление или покушение на нецелевое
расходование бюджетных средств; привлечение к уголовной
ответственности с обязательным применением в качестве дополнительного
наказания лишения права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью сроком вплоть до пожизненного;
- меры реализации ответственности правонарушителей: своевременное
выявление, регистрация преступлений, возбуждение уголовных дел и
раскрытие преступлений подразделением ОВД, на которое следует
возложить функцию противодействия преступлениям данного вида; чёткое
межведомственное взаимодействие между Росфиннадзором, Счётной
палатой РФ и правоохранительными органами; обеспечение возмещения
вреда, причинённого нецелевым расходованием бюджетных средств
посредством штрафа, сопоставимого с размером экономического ущерба;
профессиональная квалификация следователями Следственного комитета
РФ нецелевого расходования бюджетных средств и отграничение уголовно-
наказуемых деяний от административных проступков на основании
постановлений Пленума Верховного Суда РФ и уголовного
законодательства; отправление правосудия с учётом принятия
постановления Пленума Верховного Суда РФ на основании имеющейся
практики рассмотрения дел о нецелевом расходовании бюджетных средств.
2. В целях повышения эффективности противодействия преступлениям, предусмотренным ст. ст. 2851, 2852 УК РФ, российскому законодателю целесообразно воспользоваться следующим опытом и достижениями зарубежного законодательства: а) установить повышенную ответственность за квалифицированные виды нецелевого расходования бюджетных средств (УК Украины, УК КНР); б) расширить круг субъектов преступления за счёт лиц, выполняющих управленческие функции в иных организациях (УК Республики Беларусь).
3. Специальная уголовно-правовая норма - это норма, которая обладает
всеми элементами состава преступления, предусмотренного общей нормой,
но содержит конкретизацию признака(-ов) любого элемента этого состава,
влекущую либо усиление, либо смягчение наказания.
Исходя из данного определения, специальная норма (ст. 285' УК), содержащая более мягкую санкцию, чем санкция общей по отношению к ней нормы (ст. 285 УК), обоснованно занимает своё место в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
-
Уголовно-правовая норма должна содержать названия только тех документов, которые являются основанием для получения бюджетных средств, исчерпывающий перечень которых определён в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Словосочетание «иных документов» подлежит исключению из диспозиции ст. 285' УК РФ, а в ст. 6 БК РФ необходимо внести исчерпывающий перечень документов, являющихся основанием для получения бюджетных средств их получателем.
-
Преступления, предусмотренные ст. 2851 и 2852 УК РФ, различаются только предметом преступления. В целях единообразного применения указанных норм, а также экономии уголовной репрессии предлагаем: а) объединить закрепленные в них два состава преступления в одной уголовно-правовой норме и назвать это преступление: «Нецелевое расходование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 2851); б) статью 2852 из УК РФ исключить.
-
В целях достижения эффективности назначаемого наказания за нецелевое расходование бюджетных средств и должностные преступления в целом, а также их предупреждения следует назначать наказание в виде лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью как на определённый срок, так и пожизненно. В связи с этим необходимо предусмотреть в УК РФ наказание в виде лишения
12 права занимать определённые должности и заниматься определённой деятельностью пожизненно.
-
Для устранения неоправданно привилегированного статуса нормы об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств необходимо уменьшить установленные применительно к ним в ст. 285' УК РФ крупный размер до 500 000 рублей, а особо крупный размер до 1 500 000 рублей.
-
Ст. 2851 УК РФ следует изложить в следующей редакции:
«Статья 285 . Нецелевое расходование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов
1. Расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие
условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом,
бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой
доходов и расходов, являющимся основанием для получения бюджетных
средств, а равно расходование средств государственных внебюджетных
фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным
законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность,
и бюджетам указанных фондов, уполномоченными на их получение лицами,
совершённые в крупном размере, -
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двадцати лет
2. Те же деяния, совершенные:
а) группой лиц по предварительному сговору,
б) в особо крупном размере, -
наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трёх лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью пожизненно, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью пожизненно.
Примечания. 1. Крупным размером в статье 285' настоящего Кодекса признаётся сумма бюджетных средств, превышающая пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером - один миллион пятьсот тысяч рублей.
2. Уполномоченными лицами в настоящей статье, помимо должностных лиц, указанных в примечании к ст. 285 УК РФ, признаются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, указанные в примечании к ст. 201 УК РФ».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что концептуальные положения, содержащиеся в диссертации, вносят определенный вклад в науку уголовного права и криминологии в части развития теории противодействия преступлениям в бюджетной сфере, а также могут послужить основой для дальнейших научных исследований по уголовно-правовым и криминологическим проблемам нецелевого расходования бюджетных средств.
Практическая значимость диссертации выражается в том, что содержащиеся в ней положения, выводы и рекомендации могут использоваться в правотворческой деятельности при совершенствовании соответствующих норм уголовного законодательства; в практической деятельности при применении норм об ответственности за преступления в бюджетной сфере; в учебном процессе при преподавании дисциплин «Уголовное право. Часть Особенная», «Криминология», а также дисциплин специализации, охватывающих проблематику должностных (служебных)
14 преступлений; в организации и проведении курсов повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена и обсуждена на кафедре уголовного права и криминологии Саратовского юридического института МВД России.
Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практической конференции «Выявление признаков налоговых преступлений» (Саратовский юридический институт МВД России, 9 июня 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Правонарушения и юридическая ответственность» (Тольяттинский государственный университет, 3-4 декабря 2009 г.), научно-практической конференции молодых ученых «Организационно-правовые меры противодействия преступности», посвященной 85-летию СЮИ МВД России (СЮИ МВД России, 2011 г.), а также на межвузовском семинаре «Проблемы безопасности личности в современной России» (Саратовский юридический институт МВД России, 10 сентября 2009 г.).
Результаты исследования внедрены в практическую деятельность подразделения Департамента экономической безопасности МВД России, а именно Оперативно-розыскного бюро № 4 МВД России, и ранее использовались в учебном процессе Саратовского юридического института МВД России, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Основные положения диссертации нашли своё отражение в шести публикациях, две из которых - в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ. Общий объем опубликованных работ составляет 2,4 п.л.
Структура диссертации отвечает поставленным целям и задачам, выполнена в соответствии с предъявляемыми требованиями. Работа состоит из введения, трёх глав, объединяющих в себе 8 параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Криминологические аспекты преступлений, посягающих на бюджетную сферу Российской Федерации
Издание внутренних нормативных актов по поводу расходования бюджетных средств в основном находится в компетенции Министерства финансов РФ и Казначейства РФ. Согласно ст. 6 БК РФ они наделены полномочиями финансовых органов.
На практике отдельные вопросы бюджетных правоотношений могут регулироваться отдельными федеральными законами, например Федеральным законом от 21 марта 2005 г. № 18-ФЗ «О средствах федерального бюджета, выделяемых пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан».
Принимая во внимание многообразие правовых актов, в бюджетной сфере можно сделать вывод, что устранить бланкетный характер нормы ст. 285 УК РФ невозможно, но можно чётко урегулировать механизм её применения. Для этого необходимо как совершенствование самой нормы, так и отдельных норм БК РФ.
Необходимо уяснить, какая система бюджетообразования наименее подвержена посягательствам и более совершенна с точки зрения её уголовно-правовой защиты.
В своем первом ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул, что в результате внесения комплексных поправок в БК РФ была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора .
На современном этапе развития российской экономики назрели изменения в БК РФ, что связано напрямую с экономической ситуацией и само собой может повлечь новеллы в уголовном законе. Нормы БК РФ разрабатывались с учётом стремления накопления бюджетных резервов. Однако в настоящее время необходимо переориентировать БК РФ в направлении расходования накопленных средств для стабилизации экономической обстановки, при этом исключив неэффективное их использование.
Не вызывает сомнений тот аргумент, что при добросовестности исполнения бюджетов любая форма накопления и распределения доходов бюджета будет эффективной. Однако человеческий фактор заставляет законодателя придумывать такие формы, при которых недобросовестный распорядитель столкнётся с наибольшими трудностями при попытке нецелевого расходования бюджетных средств.
В идеале закон должен обеспечить сохранность бюджетных средств, не прибегая к уголовно-правовым механизмам воздействия. Например, Уголовный кодекс РСФСР не предусматривал специальной нормы в отношении нецелевого расходования бюджетных средств при том, что имели место все формы бюджетов: союзный, республиканский областной, городской, районный. Тем не менее, контроль за использованием средств находился на должном уровне. В УК РСФСР имелись две нормы, по которым правоприменитель мог квалифицировать исследуемое нами преступление в зависимости от ситуации, например ст. 170 УК РСФСР «Злоупотребление властью или служебным положением»1. В итоге можно сказать, что во время существования СССР проблема решалась не за счёт расширения перечня статей, а за счёт эффективности действующих на тот момент общих норм УК РСФСР и форм контроля, не являющихся уголовно-правовыми.
Конституция СССР, закрепляя правовые основы финансовой деятельности Советского государства, из всех звеньев финансовой системы особо выделяла государственный бюджет и отводила ему первостепенное место . Консолидированный бюджет РФ формируют в основном налоговые поступления. В соответствии со ст. 8 НК РФ под налогом понимается индивидуально безвозмездный платеж. Налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, получает возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для извлечения личной прибыли или иной выгоды . Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных целевых бюджетных фондов, в частности, путём уплаты предусмотренных для этих целей налогов и сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.
Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией
Пределы ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств по зарубежному уголовному законодательству
Предупреждение преступлений является одним из главных направлений деятельности сотрудников органов внутренних дел, которое осуществляется с учетом объяснения происхождения и развития преступности, выявления ее причин (условий, факторов), особенностей личности преступника и механизма его преступного поведения. По мнению Б.Т. Разгильдиева, воспитание граждан и предупреждение преступлений не выступают в качестве самостоятельных задач уголовного права, а являются органической частью уголовно-правовой охраны2.
Предупреждение нецелевого расходование бюджетных средств имеет свою специфику, учет которой определяет эффективность такой деятельности. Здесь должны быть сосредоточены усилия, как государственных органов, чиновников, так и отдельных лиц, по реализации экономических, политических, социальных, правовых и других мероприятий, направленных на предупреждение нецелевого расходования бюджетных средств. Сфера предупредительной деятельности охватывает и другие негативные явления, которые влияют на состояние, уровень и динамику преступности в целом.
Исходя из анализа криминологической характеристики нецелевого расходования бюджетных средств и факторов, влияющих на их совершение, представляется целесообразным сформулировать общесоциальные и специально-криминологические меры предупреждения нецелевого расходования бюджетных средств. Такое деление является общепризнанным в российской криминологии , хотя и условным.
Для воплощения наших намерений воспользуемся системой, разработанной П.Ф. Гришаниным, уже упомянутой нами, и на основании неё сформулируем систему мер уголовно-правового воздействия на преступность в бюджетной сфере.
Во-первых, уголовно-правовые меры предупреждения преступлений выражаются в форме:
1) пропаганды законодательства - заключается в информировании потенциальных нарушителей бюджетной дисциплины об уголовных и иных законах и убеждении и убеждении в их справедливости с целью побудить граждан к должному поведению и желаемому государством отношению к уголовному закону. Необходимо использовать формы пропаганды, которые воздействуют не только на сознание, но и на эмоции граждан. Особенно важна такая форма в современном обществе, так как полноценного идеологического воспитания кадров должностных лиц в настоящее время государством не проводится. Такая форма особенно эффективна в случае, если уголовно-правовая норма по содержанию соответствует господствующему правосознанию и по форме является чёткой и понятной гражданам;
2) официальное предостережение потенциальных правонарушителей -практика расширила рамки применения официального предостережения. В отношении бюджетных правонарушений оно может применяться в виде формы прокурорского реагирования. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам, предостережение о недопустимости нарушения закона. Официальное предостережение не противоречит правам и свободам личности, как может показаться на первый взгляд. Свобода личности неотделима от обязанности соблюдать законы. Поэтому органы власти вправе реагировать на опасность совершения преступления путём профилактических мер. Это отвечает интересам потенциальных правонарушителей, так как может спасти их от совершения преступления, а следовательно и от уголовного наказания со всеми его отрицательными последствиями для судьбы человека2;
3) побуждение правонарушителя к деятельному раскаянию - как -ера уголовно-правового воздействия, она основана на нормах Особенной части УК, освобождающих от уголовной ответственности правонарушителей, проявивших такое раскаяние, и на норме Общей части УК, предусматривающей деятельное раскаяние смягчающим обстоятельством3. В качестве примера можно привести возвращение в УК РФ нормы об освобождении от уголовной ответственности за совершение налоговых и ряда других экономических преступлений, которая существовала до декабря 2003 года. В новой редакции таких составов стало значительно больше.
Согласно Ч.1 ст. 761 УК РФ «Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности» лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное статьями 198 - 199 настоящего Кодекса, освобождается от уголовной ответственности, если ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации в результате преступления, возмещен в полном объеме. В соответствии с ч.2 той же статьи лицо, впервые совершившее преступление. предусмотренное частью первой статьи 171, частью первой статьи 171 \ частью первой статьи 172, частью второй статьи 176, статьей 177, частями первой и второй статьи 180, частями третьей и четвертой статьи 184, частью первой статьи 185, статьей 1851, частью первой статьи 185 , статьей 185 , частью первой статьи 1854, статьей 193, частью первой статьи 194, статьями 195 - 197 и 1992 настоящего Кодекса, освобождается от уголовной ответственности, если возместило ущерб, причиненный гражданину, организации или государству в результате соверщения преступления, и перечислило в федеральный бюджет денежное возмещение в размере пятикратной суммы причиненного ущерба либо перечислило в федеральный бюджет доход, полученный в результате совершения преступления, и денежное возмещение в размере пятикратной суммы дохода, полученного в результате совершения преступления .
Как индивидуально-профилактическая мера она заключается в воздействии на психику правонарушителя с целью склонить его к деятельному раскаянию. По нашему мнению, по отношению к нецелевому расходованию бюджетных средств такая мера будет малоэффективна при существующей редакции нормы. При мягкой санкции и реальной возможности прекратить дело в суде за отсутствием состава преступления в сознании виновного есть альтернатива воспользоваться ценностями, добытыми преступным путём после отбытия гуманного наказания. Во-вторых, уголовно-правовые меры пресечения преступлений: 1) привлечение к уголовнол ответотвенности за приготовление или покущение на преступление - такая мера основана на уголовно-правовой норме о наказуемости предварительной преступной деятельности. Приготовление к нетяжким преступлениям в отечественном законодательстве декриминализировано. В порядке исключения можно
Проработать вопрос о наказуемости приготовления к таким преступлениям, которые могут повлечь существенный экономический вред. Также особое внимание должно уделять попыткам покушения на нецелевое расходование бюджетных средств. Так, по мнению Офицеровой А.В., если лицо имело умысел на нецелевое расходование бюджетных средств в крупном (особо крупном) размере, но он не был осуществлён по независящим от виновного обстоятельствам, содеянное должно квалифицироваться как покушение на нецелевое расходование бюджетных средств в крупном (особо крупном) размере ;
Разграничение нецелевого расходования бюджетных средств со смежными составами преступлений и иных правонарушений
Особенно актуален китайский опыт по исследуемой нами теме в связи с проведением, прошедших в Пекине в 2008 г. Олимпийских игр. России только предстоит проведение столь ответственного мероприятия в 2014 г. Выделение значительных бюджетных средств неминуемо будет плодородной почвой для множества правонарушений в среде недобросовестных получателей и распорядителей. Оставлять норму УК РФ в таком же виде, какой она выглядит на данный момент, будет, на наш взгляд, сродни попустительству на государственном уровне.
Согласно средствам массовой информации по итогам расходования средств на спортивные мероприятия вскрылись многочисленные нарушения бюджетного и уголовного законодательства Китайской Народной Республики.
Так, китайский верховный аудитор Ли Цзиньхуа заявил, что Национальным ревизионным управлением было установлено, что 48 центральных правительственных департаментов присвоили 5,51 млрд юаней из государственного бюджета в 2005 г.; девять центральных правительственных департаментов мошеннически присвоили 176 млн юаней основных бюджетных фондов путем обмана относительно численности своих работников или подали заявки на бюджетные средства, сообщая сфабрикованные данные; 18 департаментов присвоили 702 млн юаней центральных бюджетных фондов или другие специальные средства для строительства офисных зданий или для ежедневных расходов для собственных нужд; в семи департаментах заработали 360 млн юаней за счёт государственного бюджета, утаивая свои расходы или доходы; 12 на департаментов не смогли выделить 28 531 млн юаней бюджетных средств конкретные проекты или единицы во времени, в результате чего, по меньшей мере, 1037 млн юаней бюджетных средств не смогут быть использованы в данном финансовом году.
По данным аудиторского отчета 2009 г., 176 человек были наказаны за 106 случаев нецелевого использования бюджетных средств, а по данным доклада 2008 г., 762 человек получили дисциплинарные и уголовные наказания за подобные злоупотребления.
«Необходимо расширять внутренний надзор со стороны правительственных департаментов», - сказал аудитор в своем докладе, добавив, что после нескольких лет строгого надзора и ревизий, правительственные департаменты начинают правильно применять финансовые законы и правила.
Однако главный аудитор отметил, что выявил 99 процентов честных и стойких чиновников. Бюджетные злоупотребления имели место в основном из-за институциональных дефектов, а не из-за отсутствия должного уровня нравственности должностных лиц.
В настоящее время в КНР 57 процентов от расходов правительства идёт на субсидирование местных бюджетов. Фондом перечислены в местные бюджетные планы, которые находятся под общественным контролем1.
На основании изложенного отмечаем, что китайский аналог Счётной палаты РФ достаточно беспощадно подходит к ревизии исполнения бюджета страны. Главный аудитор не скрывает наличия пробелов в законе, которые, по его мнению, наносят больший вред бюджету, чем коррупционные проступки отдельных чиновников.
Согласно ст. 384 УК КНР государственные служащие, воспользовавшиеся преимуществами своего служебного положения, израсходовавшие казенные средства в личных целях для ведения противозаконной деятельности, либо использовавшие сравнительно крупную сумму казенных средств для ведения деятельности с целью получения прибыли, либо пользовавшиеся сравнительно крупной суммой казенных средств в течение более трех месяцев и не возвратившие указанную сумму, -считаются совершившими преступление, именуемое как использование казенных средств не по назначению.
Безвозвратное использование не по назначению казенных средств в крупном размере, - наказывается лишением свободы на срок свыше 10 лет или бессрочным лишением свободы.
Использование в личных целях средств, предназначенных для помощи во время стихийных бедствий, для служб оперативного реагирования, для принятия предупредительных мер против паводков, для оказания материальной помощи, поддержки малоимущих, переселенцев, для оказания иной экстренной помощи, - наказывается максимально суровым наказанием, из предусмотренных настоящей статьей\
Так, согласно этой норме осуществление незаконной деятельности или хищение бюджетных средств для осуществления коммерческой деятельности карается лишением свободы сроком на пять лет. Хищение бюджетных средств в крупном размере при условии их невозврата наказывается лишением свободы от 10 лет вплоть до пожизненного тюремного заключения.
Использование в личных целях материалов и средств из фондов, созданных для оказания чрезвычайной помощи, спасательных операций, борьбы с наводнениями, противодействию нищете, незаконной миграции может повлечь и более строгое наказание\.
В соответствии со ст. 273 УК КНР уголовно наказуемым деянием является использование не по назначению средств, предназначенных для помощи во время стихийных бедствий, для служб оперативного реагирования, для принятия предупредительных мер против паводков, для оказания материальной помощи, поддержки малоимущих, переселенцев, для оказания иной помощи, при отягчающих обстоятельствах причинившее значительный вред государственным и народным интересам.
Меры совершенствования законодательства об уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств
В Законе города Москвы, так же как и в КРФоАП, мы видим более удобную для правоприменителя конструкцию нормы, так как ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств внебюджетных фондов представлена в виде части той же статьи, а не дополняет главу дополнительной статьёй. Размер штрафа в федеральной и региональной редакции санкции к статье полностью совпадает.
Правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти города Москвы и иным государственным органам Бюджетным кодексом Российской Федерации в процессе: 1) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы города Москвы, осуществления государственных заимствований города Москвы, регулирования государственного долга города Москвы; 2) составления и рассмотрения проекта бюджета города Москвы (далее - бюджет города), утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета города, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности; 3) взаимодействия с федеральным бюджетом и бюджетами внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - бюджеты муниципальных образований) урегулированы Законом города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» .
Обращает на себя внимание тот факт, что в БК РФ законодатель использует термин «нарушение бюджетного законодательства», но не «бюджетное правонарушение». Анализируя статьи БК РФ, где устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289-306 БК РФ), можно заметить, что санкции всех этих статей содержат отсылку к КРФоАП, а при наличии состава преступления - к УК РФ. Следуя логике законодателя, можно сделать вывод о том, что он (законодатель) умышленно не выделяет понятие «бюджетное правонарушение» и его признаки (по аналогии, например, с НК РФ), сводя нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени общественной опасности к административным проступкам или уголовным преступлениям .
Напомним, что ст. 285 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» подразумевает в диспозиции расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере. В примечании к норме дано понятие крупного и особо крупного размера, наличие которого является обязательным условием завершённости состава преступления. Под таковым признается сумма бюджетных средств, превышающая 1,5 млн руб., а особо крупным размером - 7,5 млн руб.
Статья 6 БК РФ указывает на бланкетность нормы УК РФ, раскрывая понятия и термины, необходимые для правильной квалификации деяния по ст. 285 УК РФ.
Так, бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная роспись - это документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим
Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).
Бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - это утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации .
С 1 января 2008 г. утратила силу ст. 220 БК РФ «уведомление о бюджетных ассигнованиях», в связи с этим осложнилось трактовка ст. 285 УК РФ, так как в неё не были внесены соответствующие изменения. Норму ст. 285 УК РФ теперь не приходится называть совершенной даже с теоретической точки зрения. Из БК РФ понятие «уведомления о бюджетных ассигнованиях» изъято, тогда как в диспозиции статьи УК РФ оно наличествует. Учитывая бланкетный характер ст. 285 УК РФ, хотя из БК РФ термин «уведомление о бюджетных ассигнованиях» целиком не исключён и упоминается в ряде статей (ст. 283, 289, 293, 294, 296 БК РФ), на наш взгляд, имеет место локальный правовой пробел. Данное несоответствие подлежит исправлению посредством внесения изменений в УК РФ и в БК РФ.
Задача законодателя состоит в том, чтобы сделать норму права максимально удобной для применения, иначе может сложиться ситуация, когда правоприменитель будет поставлен в тупик.
