Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственный внебюджетный фонд как объект уголовно-правовой охраны 16 - 43
1. Социально-экономическая обусловленность уголовно-правовых мер борьбы с нецелевое использование государственных внебюджетных фондов 16-33
2. Ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов 33 - 43
Глава II. Юридическая природа уголовной ответственности за нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов 44 - 118
1. Объективные признаки нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов 44 - 79
2. Субъективные признаки нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов 19 - 109
3. Квалифицирующие признаки нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов 109-118
Глава III. Вопросы применения уголовно-правовой нормы, предусматривающей ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов 119-157
1. Особенности квалификации нецелевого расходования государственных внебюджетных фондов при конкуренции, совокупности преступлений и проблемы совершенствования уголовной ответственности 119-142
2. Вопросы регламентации уголовного наказания за нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов 142-157
Заключение 15 8-164
Список использованной литературы 165-183
Приложение 184-186
- Социально-экономическая обусловленность уголовно-правовых мер борьбы с нецелевое использование государственных внебюджетных фондов
- Ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов
- Объективные признаки нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов
- Особенности квалификации нецелевого расходования государственных внебюджетных фондов при конкуренции, совокупности преступлений и проблемы совершенствования уголовной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития российской экономики и преобразования государственного устройства России кардинально изменили социально-экономическую ситуацию в стране. С возникновением новых экономических отношений потребовалась переоценка значения управленческой деятельности финансами и роли в этой деятельности должностных лиц. Складывающиеся в процессе осуществления финансовой деятельности общественные отношения представляют собой целостную систему, одним из звеньев которой являются государственные внебюджетные фонды. Как свидетельствуют результаты проведенного исследования и данные Счетной палаты РФ, в этой сфере отчетливо наметилась тенденции роста преступности, поэтому противодействие посягательствам на средства государственных внебюджетных фондов в условиях продолжающегося реформирования экономики и сохранения достаточно высокого уровня криминализации приобретает все большую значимость. Актуальность выбранной темы обусловлена также и введением в Уголовный кодекс РФ нормы, регламентирующей ответственность должностных лиц за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285 УК РФ),
Анализ уголовной статистики и иных информационно-аналитических источников позволил прийти к выводу, что данная уголовно-правовая норма применяется на практике очень редко, что свидетельствует о низкой ее эффективности. Вместе с тем результаты проведенного нами социологического исследования говорят о значительной распространенности действий, направленных на нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. Так, сотрудниками территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ составлено и рассмотрено 2547 протоколов об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета. Общая сумма нецелевого рас-
ходования денежных средств составила 28 миллиардов рублей . Однако в 2004 году по ст. 2851 УК РФ было возбуждено 37 уголовных дел, по ст. 2852 УК РФ - 72.
Большой разрыв между статистикой, свидетельствующей о количе-стве возбужденных уголовных дел по ст. 285 УК РФ, и реальным количеством фактов нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов говорит о наличии у сотрудников правоохранительных органов затруднений при квалификации подобного рода деяний.
Они связаны, прежде всего, с отсутствием: а) толкования признаков нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов; б) целостного научного представления о социально-юридической при-роде состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ; в) ответов на сложные вопросы квалификации данного вида преступного посягательства; г) исследований, посвященных проблеме конкуренции уголовно-правовых норм и отграничения нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов от смежных и однородных составов преступлений.
Недостаточная изученность и разработанность теоретических и практических проблем уголовной ответственности за преступление, предусмот-ренное ст. 285 УК РФ, необходимость дальнейшего совершенствования уголовного законодательства, а также практика его применения определяют актуальность работы в теоретическом и практическом аспектах.
Степень научной разработанности проблемы. В юридической литературе всегда уделялось повышенное внимание уголовно-правовым проблемам борьбы с должностными преступлениями. Исследования, проведенные такими учеными, как: В.Ю. Абрамов, Д.И. Аминов, Б.В. Волженкин, Р.Ф. Га-
1 Ежемесячное финансово-экономическое издание «Бюджет» (Электронный
ресурс) / Издательский дом «Бюджет» - Электронные данные. - М. - 2003-
2005. - Режим доступа: htpp/ - Заглавие с экрана. - Яз. рус.
2 Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и
борьба с ними / под ред. А.И. Долговой. - М., Российская криминологиче
ская ассоциация. - 2005. - С. 317.
рифулина, Л.Д. Гаухман, A3. Жалинский, Л. Иногамова-Хегай, Н.Ф. Кузнецова, В.Д. Ларичев, СВ. Максимов, А.В. Наумов, П.Н. Панченко, Т.В. Пинкевич, А.А. Сапожков, И.А. Сербина, П.А. Скобликов, А.И. Рарог, В.И. Тюнин, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и др. - внесли существенный вклад в разработку ее концептуальных основ, содержат ценные идеи, касающиеся понятия и квалификации указанных преступлений.
Вместе с тем в доктрине уголовного права не уделялось внимание проблемам уголовной ответственности должностных лиц за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
В связи с этим необходимо комплексное исследование состава преступления, предусмотренного ст. 2852 УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»), что обусловливается, в первую очередь, потребностями правоприменительных органов в этой сфере деятельности. Результаты проведенных исследований позволяют сформулировать ряд рекомендаций по совершенствованию уголовного законодательства, его толкованию и практике применения. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Объектом настоящего диссертационного исследования является уголовно-правовая охрана общественных отношений, обеспечивающих нормальное функционирование аппаратов государственных внебюджетных фондов по осуществлению финансовой деятельности государства и фондов, созданных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и обязательное медицинское страхование, а также проблемные вопросы квалификации исследуемого деяния и совершенствования уголовного законодательства.
Предметом исследования выступает уголовно-правовая норма, устанавливающая ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, а также нормы гражданского,
административного, финансового, бюджетного права; научные публикации (монографии, учебные пособия, лекции, результаты диссертационных исследований и т.п.); нормы уголовного законодательства зарубежных стран, регламентирующие ответственность за сходные деяния; судебно-следственная практика; результаты социологических исследований.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем реализации уголовно-правовой нормы, предусматривающей ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, и разработка предложений по совершенствованию уголовного законодательства и практики применения ст. 2852 УК РФ.
Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:
определить объект и предмет нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов;
раскрыть признаки объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 2852УК РФ;
провести анализ субъективных признаков нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов;
I - охарактеризовать квалифицирующие признаки нецелевого рас-
ходования средств государственных внебюджетных фондов
- разработать, теоретически обосновать и сформулировать пред
ложения по решению проблем квалификации преступления, преду
смотренного ст. 2852 УК РФ;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствова-
I нию уголовного законодательства в части, предусматривающей ответ-
ственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
Теоретическая база исследования. При проведении исследования использовалась отечественная и зарубежная литература по уголовному, гражданскому, финансовому, административному и бюджетному праву, экономике и уголовной политике.
Методологическая основа исследования. Методика исследования базируется на принципах сравнительно-правового анализа, статистическом методе, экспертных оценках. В работе были использованы социологические методы: анкетирование, опрос, интервьюирование. В соответствии с общенаучными подходами к проведению теоретических исследований методологическую основу диссертации составили базовые положения диалектического метода познания, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых социально-экономических и уголовно-правовых явлений.
Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, уголовным, гражданским, административным, финансовым и бюджетным законодательством России, подзаконными нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также ведомственными актами, регулирующими отношения в бюджетной сфере.
Эмпирическую основу исследования составила статистическая и иная документация по вопросам уголовной ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, а также результаты изучения материалов уголовных дел по исследуемой проблеме. По предварительно составленной рабочей программе изучено 95 уголовных дел, возбужденных за преступления, предусмотрен-
ные ст. 159 УК РФ («Мошенничество»), ч. 2 ст. 176 УК РФ («Незаконное получение государственного целевого кредита равно использование его не по прямому назначению»), ст. 285 УК РФ («Злоупотребление должностными полномочиями»), и отказных материалов. В ходе исследования автор ознакомился с материалами контрольных мероприятий, проведенных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора РФ. В интервьюировании и анкетировании приняли участие более 100 сотрудников правоохранительных органов.
В работе использованы статистические данные ГИЦ МВД РФ, данные и результаты исследований, проведенных другими авторами по теме диссертации.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно яв
ляется первым комплексным монографическим исследованием, специ
ально посвященным уголовно-правовой ответственности за нецелевое
расходование средств государственных внебюджетных фондов. В ча
стности, определен объект преступления, предусмотренного ст. 285
УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюд
жетных фондов»), и раскрыты его признаки, в том числе проведен ана
лиз предмета преступления; установлено содержание объективной сто
роны исследуемого преступления; выявлены особенности субъекта и
признаков субъективной стороны преступления; сформулированы
* предложения по совершенствованию уголовного законодательства и
правоприменительной практики, направленные на охрану бюджетных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Криминализация нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов в УК РФ 1996 г. обусловлена, прежде всего: а) значительным ущербом, который нецелевое расходование
средств государственных внебюджетных фондов наносит интересам общества и государства; б) высокой общественной опасностью этого деяния; достаточной степенью его распространенности; в) необходимостью гарантировать конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и т.д., а также охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Под непосредственным объектом нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов следует понимать общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование аппаратов государственных внебюджетных фондов по осуществлению финансовой деятельности государства. Дополнительным непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст.285 УК РФ, следует считать конституционные права и свободы человека и гражданина, имущественные и иные экономические интересы граждан.
В качестве предмета преступления, регламентированного ст.285 УК РФ, предлагается рассматривать денежные средства. Такое понимание предмета преступления обусловлено тем, что государственные внебюджетные фонды формируются за счет обязательных целевых отчислений (единый социальный налог), добровольных взносов физи-
) ческих и юридических лиц, а также других доходов, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
4. Результаты исследования состава преступления, предусмот
ренного ст. 2852 УК РФ, позволили раскрыть сущность нецелевого
расходования средств государственных внебюджетных фондов на цели,
не соответствующие условиям, определенным законодательством Рос
сийской Федерации, регулирующим их деятельность; дать толкова-
ниє объективных и субъективных признаков основного состава нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов; раскрыть особенности квалифицированных признаков нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов.
5. Рекомендации по квалификации нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов:
общественная опасность нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов выражается в использовании указанных средств в крупном размере на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетами указанных фондов.
состав преступления, предусмотренный ст. 285 УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»), по законодательной конструкции формальный. Преступление считается оконченным с момента нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов, то есть с момента перечисления этих средств, например, на счета коммерческих предприятий для приобретения в личных целях недвижимости, транспортных средств и т.д., а также перевода на другие банковские счета. Указание в законе на совершение данного деяния в крупном размере относится не к последствиям, а к предмету преступления.
субъект преступления - специальный:
а) при нецелевом расходовании средств государственного Пенсионного фонда Российской Федерации субъектом преступления является: руководитель и его первый заместитель, руководитель финансового подразделения (главный бухгалтер) всех уровней Пенсионного фонда РФ.
Не являются субъектом рассматриваемого преступления лица, выполняющие управленческие функции в управляющих компаниях, которым средства пенсионных накоплений по заявлению застрахованных лиц переданы в доверительное управление. В случае нецелевого расходования указанных средств эти лица должны привлекаться к уголовной ответственности по ст. 201 УК РФ;
б) при нецелевом использовании средств Федерального фонда
обязательного медицинского страхования и его территориальных отде
лений субъектом преступления могут быть: директор Федерального
фонда (области, края, района, города), первый заместитель директора,
руководитель финансово-планового управления (отдела) Федерального
фонда обязательного медицинского страхования и его территориаль
ных отделений, а также руководитель и главный бухгалтер медицин
ского учреждения, куда были направлены средства на осуществление
территориальной программы обязательного медицинского страхования;
в) при нецелевом использовании средств Фонда социального
страхования субъектом преступления могут быть: председатель и глав
ный бухгалтер Фонда; в региональных и центральных отделениях Фон
да - управляющий и главный бухгалтер отделения Фонда; на предпри
ятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах
независимо от форм собственности - руководитель и главный бухгал
тер. Субъектом данного преступления является и лицо, выполняющее
управленческие функции в коммерческой или иной организации. Од-
нако законодатель в ст. 285 УК РФ в качестве субъекта определяет
только должностное лицо, что, на наш взгляд, неверно, поскольку от
уголовной ответственности за нецелевое использование средств Фонда
социального страхования уходит большая часть руководителей негосу
дарственных учреждений.
6. Разработаны конкретные предложения по совершенствованию уголовного законодательства. Так, предлагается внести изменения в Уголовный кодекс РФ:
а) изложить ст. 2852 УК РФ в следующей редакции:
«1. Расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом в крупном размере на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, —
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
2. То же деяние, совершенное: а) группой лиц по предварительному сговору; б) в особо крупном размере, —
наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот ты-
і сяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужден-
ного за период от одного года до трех лет или лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового».
б) ввести в УК РФ ст. 20 Iі следующего содержания:
«1. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов в крупном размере лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой и иной организации, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, —
наказывается
2. То же деяние, совершенное а) группой лиц по предварительному сговору; б) в особо крупном размере, —
наказывается-..».
7. Предложения, направленные на повышение эффективности уголовно-правовой борьбы с нецелевым расходованием государственных внебюджетных фондов. В их числе:
предложения об упорядочении разграничения преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»), от смежных административных правонарушений;
предложения по определению критериев исследуемого деяния, предусмотренного ст. 2852 УК, от смежных составов преступлений и обоснование квалификации ст. 285 УК РФ по совокупности с преступ-
I лениями, предусмотренными ст. 159, 1741, 160, 165, 292, 285, ч. 2 ст.
176 УК РФ;
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование позволило сформулировать ряд теоретических положений, направленных на совершенствование уголовного законодательства в целях повышения эффективности применения ст. 285 УК РФ. Результаты исследования
восполняют определенный пробел в теории уголовного права в исследовании вопросов, связанных с квалификацией нецелевого расходования государственных внебюджетных фондов, разграничения его с административными правонарушениями и смежными составами преступлений.
Теоретические положения, выводы и рекомендации, в частности, уголовно-правовая характеристика объективных и субъективных признаков нецелевого расходования государственных внебюджетных фондов (ст. 285 УК РФ), могут быть использованы: в практической деятельности сотрудников правоохранительных структур; в научно-исследовательской деятельности по проблемам ответственности за нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов; в преподавании курсов «Уголовное право (Особенная часть)», «Теоретические основы квалификации преступлений» в высших учебных заведений России.
Апробация результатов исследования. Результаты исследо
вания докладывались в виде научных сообщений на расширенных засе
даниях Ученого совета Краснодарской академии МВД РФ, на конфе
ренциях и теоретических семинарах, а также использовались автором в
его практической деятельности. По материалам исследования опубли
кованы пять научных статей автора. Положения и выводы диссерта-
I ции используются в практической деятельности прокуратуры Астраханской
области.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета Астраханского государственного университета, Краснодарской академии МВД РФ.
Структура и объем диссертации обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав,
включающих семь параграфов, заключения , списка литературы и приложения. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
Социально-экономическая обусловленность уголовно-правовых мер борьбы с нецелевое использование государственных внебюджетных фондов
Криминализация любого общественно опасного деяния должна иметь свое обоснование, в которое включается набор исторических, экономических и иных социальных факторов. В противном случае уголовно-правовая норма не будет работать, поэтому выяснение социально-экономической обусловленности уголовной ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов в современных экономических и социально-политических условиях имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Основным направлением такого исследования является выделение той социально-значимой цели, которую преследовал законодатель, определяя нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов как уголовно-наказуемое деяние.
Для этого необходимо, тщательно проанализировав совокупность отношений в сфере бюджетного регулирования, установить, какие цели преследовал законодатель введением рассматриваемой уголовно-правовой нормы и насколько они могут быть достигнуты подобным образом. Но не только цель как основополагающий признак имеет значение при принятии закона. Следует учитывать и устанавливать, какие экономические интересы призваны охранять нормы и способны ли они сделать это наиболее эффективно.
Такой подход требует изучения бюджетных отношений в сфере финансового регулирования, выявления особенностей и приемов воз действия на эти отношения, определив при этом значение уголовно-правового воздействия, что дает возможность рассмотреть тот круг общественных отношений, на который направлено действие уголовно-правовой нормы, а также определить характер этих отношений, проанализировав их содержание.3
Это позволит, в первую очередь, при анализе общественных отношений в сфере бюджетного регулирования рассматривать их во взаимосвязи с более сложной и многообразной системой финансовых отношений с учетом экономической и уголовно-правовой политики в области нормального функционирования аппаратов управления органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также авторитета и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Необходимо также выявить социальные интересы, которые берутся под защиту нормой об ответственности за нецелевое использование государственных внебюджетных фондов. Особое внимание должно быть уделено постановке вопроса о целесообразности существования такой уголовно-правовой нормы, а также необходимо определить, не вступает ли она в противоречие с существующими социально-экономическими отношениями.
Именно исследование социально-экономической обусловленности уголовно-правовой охраны бюджетных отношений позволит выявить, насколько существующая уголовно-правовая норма верно отражает необходимость ее принятия законодателем.
Как показали результаты, полученные нами в ходе исследования, финансовые отношения, включенные в финансовую систему, состоят из звеньев, каждое из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве. Таким образом, финансовая система РФ включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования, фондовый рынок, финансы предприятий различных форм собственности.
Важная роль государства в области экономического и социального развития обуславливает необходимость централизации в его распоряжении значительной части финансовых ресурсов. Формами их использования являются бюджетные и внебюджетные фонды, обеспечивающие потребности государства в решении экономических, политических и социальных задач. Иные формы образования и использования денежных фондов применяются кредитными и страховыми звеньями финансовой системы. Несмотря на разграничение сферы деятельности и применение особых способов и форм образования и использования денежных фондов в каждом отдельном звене, финансовая система - единая система, так как базируется на едином источнике ресурсов всех звеньев.
Ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов
Противодействие посягательствам в бюджетной сфере в условиях продолжающегося реформирования экономики и сохранения достаточно высокого уровня криминализации приобретает все большую актуальность. В ходе реформы государственного аппарата практически была уничтожена существовавшая система финансового контроля. В результате сложилась крайне сложная ситуация по исполнению бюджетов различных уровней.
Традиционно при регулировании отношений, связанных с бюджетным процессом, предусматривалась ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на возвратной или безвозвратной основе, и несвоевременное зачисление и перечисление бюджетных средств. Впервые в современном российском законодательстве санкции за данные правонарушения появились в Указе Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. «О федеральном казначействе».21
В Положении о федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 86422, а позже в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета»23 было закреплено определение нецелевого использования средств федерального бюджета. Видами санкций являлись изъятие использованных не по целевому назначению средств федерального бюджета, наложение штрафа за нецелевое их использование, а в отношении кредитных организаций - штраф за несвоевременное зачисление или перечисление средств федерального бюджета.
До вступления в силу БК РФ данные нормативные акты были единственными, устанавливающими ответственность за нарушения бюджетного законодательства, определяли порядок ее применения, и, в силу статьи 2 действующего на тот период Кодекса РСФСР об административных правонарушениях,4 являлись источниками законодательства об административных правонарушениях. Статьей 10 КоАП РСФСР закреплялось понятие административного правонарушения, которым являлось посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Таким образом, вышеперечисленные виды правонарушений по умолчанию являлись теми административными правонарушениями, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, но еще не включена в КоАП РСФСР.
Бюджетный кодекс РФ введен в действие с 1 января 2000 г. С этого момента начался новый этап правового регулирования отношений по применению ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства. Часть четвертая БК РФ «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации» содержит 16 статей, в которых дано определение нарушения бюджетного законодательства, установлены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, указаны основания и порядок их применения, а также собственно составы правонарушений, включая и санкции за их совершение. Однако это не полный перечень норм об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение) как разновидность финансового правонарушения обладает всеми основополагающими признаками правонарушения. В частности, нарушение бюджетного законодательства является противоправным, антиобщественным, виновным и наказуемым.
В соответствии со ст. 281 БК РФ нарушение бюджетного законодательства - это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, влекущее применение к нарушителю мер принуждения.
В соответствии со ст. 283 БК РФ бюджетными правонарушениями признаются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление, неполное перечисление, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное их зачисление на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
Объективные признаки нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов
Известно, что состав преступления - это одно из ключевых понятий российского уголовного права. Данной проблеме уделяли большое внимание такие ведущие российские ученые в области уголовного права, как Н.С. Таганцев, СЕ. Познышев, В.Д. Спасовский, Н. Д. Сергиевский, А.А. Пионтковский, А.Н.Трайнин, В.Д. Меньшагин, В.Н. Кудрявцев30 и др.
Согласно ст. 8 УК РФ единственным основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления.
В связи с этим, используя общие принципы квалификации преступлений, следует установить все элементы и признаки состава преступления. Поскольку состав преступления - это не только совокупность, но и строгая система признаков преступления, отражающих характерные для преступления внутренние связи образующих его эле-ментов , необходимо начинать анализ любого состава преступления, в том числе исследуемого нами, с установления юридической природы признаков данного преступления.
По общему правилу квалификация преступления начинается с установления объекта преступления. Это вызвано, во-первых, тем обстоятельством, что определить место уголовно-правовой нормы, обеспечивающей в соответствии с бюджетным законодательством порядок выделения финансовых ресурсов для решения социально-экономических задач государства, в системе иных преступлений можно лишь опираясь на концептуальное положение об объекте преступления. Во-вторых, объект преступления позволяет определить общественную опасность преступления, раскрыть его социально-политическую сущность и содержание.33 В третьих, объект преступления является выражением характера общественной опасности преступного деяния и ее объективным критерием.34 Как справедливо заметил А.Н. Трайнин, «нет преступлений, не несущих вреда объекту, ибо это парадокс в самом себе».
Термин «объект» происходит от лат. objectum - «предмет, явление, на которое направлена какая-либо деятельность».36 Под объектом преступления по установившемуся в уголовном праве представлению понимаются общественные отношения, но не все, а только та их часть, которая взята под охрану действующим уголовным законом. Одной из основных задач уголовного законодательства, закрепленных в статье 2 УК РФ, является охрана прав и свобод человека и гражданина, собст венности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений, обозначив тем самым круг общественных отношений, находящихся под его защитой.
В теории уголовного права используются различные определения объекта преступления. При изучении юридической литературы мы пришли к выводу, что одни авторы рассматривают объект преступления как общественный интерес,37 другие в качестве объекта уголовно-правовой охраны рассматривают общественные отношения, охраняемые уголовным законом. Так, по мнению А.А. Пионтковского, объектом всякого преступления являются общественные отношения, охра-няемые аппаратом уголовно-правового принуждения. Третьи считают, что объект преступления - это общественные отношения, поставленные под охрану уголовного закона, нарушением которых причиняется социально опасный вред. Объект преступления - это мишень, по которой бьет всякое преступление. Такой мишенью являются общественные отношения. По мнению четвертых, объект преступления - это «охраняемые уголовным законом общественные отношения, блага и интересы, которым в результате преступления причиняется или может быть причинен существенный вред».
Особенности квалификации нецелевого расходования государственных внебюджетных фондов при конкуренции, совокупности преступлений и проблемы совершенствования уголовной ответственности
Одной из первостепенных задач, стоящих перед сотрудниками правоохранительных органов, является разоблачение преступника и привлечение его к уголовной ответственности. В такой ситуации большую роль играет квалификация преступления, которая представляет собой логический познавательно-оценочный процесс установления и юридического закрепления точного соответствия между фактическими признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой.
Вместе с тем, как показали результаты проведенного нами иссле дования, выбор уголовно-правовой нормы, предусматривающей квали фицируемое деяние, существенно затрудняется в силу сложности, а по рой и противоречивости применяемого при квалификации законода тельства, неверной оценкой собранных по делу доказательств, незна нием или недостаточным знанием общетеоретических вопросов уго ловного права правоприменителем, бланкетным характером диспозиции и т.д.
Полученные нами результаты показывают, при практическом применении ст. 285 УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов») следственными и судебными органами при квалификации и разграничении преступлений допуска ется много ошибок. Такая ситуация складывается в связи с недостаточной исследованностью объективных и субъективных признаков данного деяния, отсутствием официального толкования некоторых признаков, входящих в диспозицию рассматриваемой уголовно-правовой нормы, и др.
Следствием таких ошибок является низкая эффективность уголовно-правовой нормы, которая объясняется не только наличием в самом ее тексте пробелов и противоречий принципиального характера, но и отсутствием опыта применения законодательных новелл. При отсутствии официальных разъяснений уголовного законодательства со стороны управомоченньтх на то органов эти два обстоятельства способствовали тому, что в ряде регионов усилилась тенденция рассогласованности в деятельности органов предварительного следствия и суда.
По мнению С.А. Федосова, значительное влияние на процесс квалификации оказывают также позиции самих правоприменителей, детерминируемые состоянием социальной среды, общим уровнем правосознания, а также квалификационным уровнем правоприменителей.135
В связи с этим более подробно следует остановиться, как нам представляется, на проблемных вопросах квалификации нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов, которые следует разделить на две группы. Первую из них составляют проблемы правотворчества и законодательной конструкции составов преступлений, предусмотренных ст. 2852 УК РФ.
Вторую группу составляют проблемы квалификации деяний при совокупности составов преступлений, а также отграничения смежных и однородных преступлений и конкуренция нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов с другими составами преступлений.
Трансформация экономических отношений в нашей стране настойчиво требует создания оптимальной модели системы законодательства и правовой политики, в которой воздействие норм одной отрасли права на применение норм другой отрасли права соответствовало бы внутренним свойствам права, закономерностям его реализации и потребностям общества.136 По мнению А.Э. Жалинского, конечными последствиями взаимодействия норм уголовного (публичного) и гражданского (частного) права при регулировании сферы экономики являются:
а) конкретизация предмета ведения; б) программирование юридического толкования и, следова тельно, реального содержания применяемых норм, что имеет особое значение вследствие распространенной бланкетности уголовно правовых норм; в) выявление материально-ценностного содержания норм, вклю чая оценку явно или неявно заложенной в них общественной опасности или социальной вредности, оценку вины, т.е. того состоя ния психического отношения к деянию, которое конституируется как юридически значимое;
