Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Бюджетное устройство современного государства, к сожалению, характеризуется своей криминальной уязвимостью Преступность, продуцируемая в бюджетной сфере страны, затрагивает множество объектов уголовно-правовой охраны, в связи, с чем превратилась в одну из самых острых проблем, серьезно дестабилизирующую социальную обстановку
Структура названной преступности состоит из совокупности большого числа не только разнообъектных, но и разнохарактерных преступлений, обладающих разной степенью общественной опасности и причиняющих неодинаковый вред общественным отношениям (различные формы хищений, служебный подлог, взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями и др)
Из названного объема преступных посягательств следует выделить нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов Несмотря на то, что субъективная сторона названных преступлений не характеризуется низменными побуждениями и личной заинтересованностью субъектов, их последствия содержат в себе не меньшую, а зачастую большую опасность для социально-экономического развития государства, чем последствия корыстных преступлений Опасность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов отмечается во многих исследованиях, осознается обществом и постоянно освещается в средствах массовой информации, в выступлениях различных политических деятелей В результате совершения таких преступлений существенно нарушается нормальная деятельность государственных и местных органов власти, подрывается авторитет и иные интересы публичной власти, ущемляются права и законные интересы граждан или организаций, а в целом интересы всего общества и государства
Именно значительная степень общественной опасности указанных деяний побудила законодателя к их криминализации в 2003 г К этому моменту нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов приобрело массовый характер и имело место практически во всех сегментах социально-бюджетной сферы
Несмотря на столь серьезный потенциал, таящийся в феномене нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, успешное ему противодействие и сдерживание в неопасных для общества масштабах - вполне посильная задача для государства В силу специфики рассматриваемого явления, магистральным направлением борьбы с ним должен стать комплекс мер, направленных на предупреждение деяний, нарушающих бюджетное законодательство, в том числе уголовно-правовыми средствами Очевидно, лишь активное противодействие государства правонарушениям в бюджетной сфере может способствовать контролю соответствующей преступности, не допуская ее разрастания При разработке стратегии борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов необходимо отдавать предпочтение не оборонительным средствам, а мерам, отличающимся наступательным характером
Вместе с тем, сугубо репрессивные меры уголовно-правового характера являются далеко не единственными в арсенале средств борьбы с отмеченным феноменом Комплекс мер воздействия должен также предусматривать и меры криминологического характера
Все указанное создает предпосылки для совершенствования действующего законодательства Кроме этого, требуется построение модели эффективного организационно-правового воздействия на соответствующую преступность Такая модель, очевидно, должна включать в себя целый спектр уголовно-политических и уголовно-правовых средств и методов воздействия, где интересы получателей бюджетных средств и эффективность их расходования должны быть поставлены во главу угла
Отмеченная ситуация весьма красноречиво свидетельствует не только о необходимости детального анализа проблемы нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, но и о необходимости (после соответствующего изучения ситуации) внесения целого ряда предложений по совершенствованию системы мер предупреждения данных преступлений, об изменениях и дополнениях в нормы Особенной части уголовного законодательства
Степепь научной разработанности темы исследования. Проблемы преступности в бюджетной сфере рассматривались в работах таких ученых, как Д И Аминов, А А Аслаханов, Б В Волженкин, Б С Болотский, В И Гладких, Ю Н Демидов, А И Долгова, Н Ф Кузнецова, В Д Ларичев, Б М Леонтьев, Н А Лопашенко, В В Лунеев, Ю И Ляпунов, А В Наумов, В Д Пахомов, А И Пешков, Т В Пинкевич, В Е Эминов, А М Яковлев, П С Яни и рядом других авторов
В работах перечисленных авторов имеются важные теоретические и практические выводы, вносящие существенный вклад в изучение преступности в бюджетной сфере Вместе с тем, большинство работ указанных авторов изданы до криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов В современных же работах затронуты лишь отдельные аспекты противодействия названным преступлениям (в основном излагается уголовно-правовой анализ составов преступлений и некоторые вопросы квалификации) В связи с указанным, соискателем определено собственное направление исследования, имеющее в своей основе комплексное изучение криминогенной ситуации, связанной с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, выработку уголовно-правовых и криминологических мер противодействия исследуемым преступлениям
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования явились сложившиеся в современной России общественные отношения, определяющие законодательные основы и правоприменительную
практику, которые и регламентируют правомерный характер расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Предмет исследования составляют закономерности возникновения, функционирования, усиления и ослабтения явления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также криминологические, уголовно-правовые и другие меры государственного и общественного реагирования, способные ограничить и низвести до социально терпимого уровня число соответствующих преступлений
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение потенциата уголовно-правовых и криминологических мер, способных эффективно противостоять преступлениям в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также разработка предложений по совершенствованию системы предупреждения соответствующих преступных посягательств
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач
изучение бюджетного устройства Российской Федерации как объекта уголовно-правовой охраны,
анализ современной криминогенной ситуации, связанной с совершением преступлений в бюджетной сфере,
выявление криминогенных факторов, способствующих воспроизводству и росту числа преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов,
формулирование рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направтенной на противодействие преступлениям в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов,
анализ ряда составов преступлений, предусмотренных ст ст 285 1, 285 2 УК РФ, как с точки зрения их конструктивных особенностей так и
7 содержания,
- выявление проблем квалификации нецелевого расходования бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов и разработка рекомендаций по их разрешению,
формулирование рекомендаций по совершенствованию норм действующего уголовного законодатетьства, направленных на борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Методическая база и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений (анализ, синтез, системно-структурный и др ) В основу конкретной методики положены принципы исторического и логического в познании, систематического подхода и системного анализа
В качестве частнонаучных методов применялись формально-логический метод, заключающийся в выявлении и анализе признаков, составляющих содержание преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, статистический метод, включающий сбор и анализ данных о так называемом тренде исследуемых преступлений, конкретно-социологический метод, применяемый при анкетировании и опросе работников сотрудников правоохранительных органов, непосредственно связанных в своей профессиональной деятельности с выявлением подобных преступлений и расследованием уголовных дел, возбужденных по фактам совершения преступлений в социально-бюджетной сфере
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное монографическое исследование криминологических и уголовно-правовых мер борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов Основные положения, рекомендации и предложения, разработанные в
g диссертации, будут способствовать расширению и уточнению знаний по криминологии и уголовному праву в части темы диссертационного исследования Исследование автора позволило предложить ряд новых подходов к предупреждению указанных преступлений
На основании проведенных криминологических исследований и изучения материалов судебной практики диссертантом выявлены и проанализированы трудности, возникающие в правоприменительной практике при квалификации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, разработаны предложения по совершенствованию уголовного законодательства
Более конкретно новизна сформулированных соискателем выводов и рекомендаций отражена в положениях, выносимых на защиту
Положения, выносимые на защиту:
1 Правовое регулирование института ответственности за нецелевое
расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных
фондов на протяжении последнего десятилетия претерпевает существенные
преобразования Этому способствует отсутствие процедурных норм права,
регламентирующих применение юридической ответственности за нарушение
бюджетного законодательства, сомнительная легитимность отдельных правил
расходования бюджетных средств, ввиду установления их подзаконными
актами и частое неисполнение законов о бюджете
-
Преступлениям в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов присущи следующие криминологические особенности высокая степень общественной опасности, широкое распространение, совершение во всех отраслях социально-бюджетной сферы, положительная динамика (т е ежегодный прирост числа совершаемых преступлений), высокий уровень латентности, способность детерминировать другие виды преступности
-
Наиболее часто нецелевое расходование бюджетных средств имеет место в таких отраслях социально-бюджетной сферы, как муниципальное
9 жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание населения, пенсионное обеспечение, культура и искусство, образование и здравоохранение
4 В основе детерминант исследуемых преступлений находится
безнаказанность должностных лиц, допускающих нецелевое расходование
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Причинами этому является
- недостаточный контроль над финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных учреждений и предприятий со стороны отраслевых органов исполнительной власти,
действующее законодательство не способствует проведению качественных проверок финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств,
поверхностное проведение ревизий хозяйственно-финансовой деятельности субъектов, распоряжающихся бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов
-
Нецелевое расходование бюджетных средств наиболее часто совершается путем использования средств на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год, расходования средств не по тому коду экономической квалификации, по которому было произведено финансирование, при отсутствии утвержденной сметы расходов, финансирования расходов в объеме, большем запланированного, за счет недофинансирования других расходов
-
Основные меры предупреждения преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов должны соответствовать трем стержневым направлениям усиление контроля над финансово-хозяйственной деятельностью организаций и учреждений, получающих бюджетные средства и уполномоченных распоряжаться средствами государственных внебюджетных фондов,
10 установление дополнительных преград, усложняющих совершение нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, совершенствование мер, направленных на большее выявление и снижение латентности нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
-
Основные трудности квалификации преступлений, предусмотренных ст ст 285 1, 285 2 УК РФ, обусловлены сложностью определения понятий, содержащихся в диспозициях данных норм, и связаны с отграничением названных преступлений от смежных составов и непреступных деяний в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
-
Действующая редакция статьи 285 1 УК РФ существенно сужает круг лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности за совершение преступления в виде нецелевого расходования бюджетных средств В число таких субъектов не попадают руководители государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся получателями бюджетных средств Действующее уголовное законодательство причисляет их не к должностным лицам, а к лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации
В этой связи диспозицию ч 1 ст 285 1 УК РФ предлагается изложить в следующей редакции
1 Расходование бюджетных средств должностным лицом или руководителем организации (предприятия) почучателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом,. бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием дчя получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, -
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью развития теоретических основ криминологии и уголовного права, объясняющих причины и условия, которые способствуют совершению преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также выработке рекомендаций по правильной квалификации данных преступных деяний Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы
в деятельности органов государственной власти по совершенствованию стратегии противодействия преступлениям в бюджетной сфере,
при разработке нормативно-правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации,
в деятельности по совершенствованию уголовного законодательства, в частности при разработке проектов законов о внесении изменений и дополнений в нормы УК РФ, регламентирующие общие положения уголовного законодательства и составы конкретных преступлений,
- в деятельности правоприменительных органов, реализующих нормы
уголовного закона (органы вігутренних дел, прокуратуры, суды общей
юрисдикции),
в преподавании криминологии и уголовного права в юридических вузах, а также на курсах повышения квалификации работников правоохранительных органов,
в подготовке лекций, учебных пособий и методических рекомендаций по вопросам криминологии и уголовного права, связанным с проблемами противодействия преступлениям на рынке страхования,
- в научно-исследовательской работе при проведении дальнейшей
разработки проблем предупреждения преступлений и практики применения
уголовного закона, в частности проблем квалификации отдельных составов
преступлений,
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечиваются использованием научной методологии и методики
12 исследования, репрезентативностью эмпирического материала и комплексным характером проведенного исследования
В соответствии с целями исследования опрошено (путем анкетирования и интервьюирования) 146 работников раз тачных подразделений ДЭБ МВД России (включая руководителей), и 53 работника органов прокуратуры, изучено 120 уголовных дел о преступлениях, совершенных в бюджетной сфере
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы, предложения и рекомендации получили апробацию в правоприменительной практике, основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практической конференции, проводившейся в Московском институте права 15 апреля 2006 г, внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел и учебный процесс Московского института права
Предложения и теоретические выводы, полученные в результате диссертационного исследования, нашли отражение в четырех публикациях общим объемом 8,85 п л
